Desarrollo y Gestión

Social del Riesgo

Facultad de Ciencias Políticas y Sociales

Lic. Alfredo Puac

  
 

 
Guía de estudio semipresencial

Desarrollo y Gestión Social del Riesgo

Editor © 2012 Departamento de Procesos Académicos, Dirección

Académica para Campus y Sedes Regionales, Vicerrectoría
Académica.
© 2012 Universidad Rafael Landívar, Guatemala, Guatemala, C. A.

Compilador Alfredo Puac

Reservados todos los derechos por el editor, de conformidad con la ley. Este material no puede
ser reproducido total o parcialmente, por ningún medio mecánico o electrónico, sin expreso
consentimiento del editor.

Producción © 2012 Departamento de Procesos Académicos y Facultad de

Dirección
Coordinación de Producción
Coordinación de Edición
Editora
Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Rafael Landívar
(Edición preliminar en proceso de validación)
Juan Carlos Leonardo Barillas
Leslie Quiñónez de Clayton
Amparo Valenzuela Pineda - Jennifer Luther de León
María del Carmen Hasse

Los contenidos de este material se publican con la debida autorización de Facultad.

 PRESENTACIÓN
Estimado Estudiante:

La presente guía de estudio ha sido elaborada por especialistas en la materia, pensando en

usted como estudiante y, fundamentalmente, para apoyar su proceso de formación en la
carrera universitaria que ha elegido.

Como sabe, el éxito en sus estudios requiere de dedicación y esfuerzo como habilidades
generales, pero, además, se genera desde el trabajo en el aula y la constancia, así como el
desarrollo de otras actividades que pueda realizar fuera de ella. En este sentido, tiene en
sus manos una herramienta de apoyo didáctico para la organización y retroalimentación de
las actividades de clase.

La guía de Desarrollo y Gestión Social del Riesgo, elaborada por el Lic. Carlos Alfredo
Puac Álvarez, está diseñada a partir de los contenidos que se desarrollarán en su curso y
plantea actividades de reflexión, análisis y ejercitación con el fin de afianzar y ampliar los
conocimientos obtenidos.

Al final de la guía encontrará una hoja que deberá entregar a su Coordinador (a) Académico
(a) para comentar con las autoridades y los productores sobre su experiencia en el uso de la
misma.

Es por ello que le motivamos a realizar con mucho entusiasmo cada una de las actividades
diseñadas, lo que redundará en un mejor desempeño académico.

Licda. Miriam Colindres

Directora
Departamento de Trabajo Social

3
 INTRODUCCIÓN
"La preparación por medio de la educación cuesta menos que el aprendizaje por medio
de una tragedia". (NOAA, Centro Nacional de Huracanes)

En las últimas décadas, en la región centroamericana –y Guatemala en forma especial- se

han incrementado los niveles de vulnerabilidad frente al impacto de amenazas naturales. El
crecimiento de la población y la concentración de los activos físicos en alto riesgo
contribuyen a una mayor exposición física a estos eventos. Este escenario, cada vez más
desolador, ha sido, al mismo tiempo, el que ha impulsado con mayor fuerza iniciativas
encaminadas a prevenir los impactos de estos eventos, considerando un enfoque
intersectorial, multidisciplinario y centrado en el aumento de las capacidades de la
sociedad en general.

En ese sentido, el proceso de reflexión teórica y la forma de enfrentar los fenómenos que
causan desastres en los países latinoamericanos con alto nivel de pobreza, ha evolucionado
en las últimas décadas, presentando una serie de retos y desafíos a la sociedad en general.
El paso de una atención a la emergencia a una visión más integral de dichos fenómenos, ha
permitido la inclusión de diversas disciplinas profesionales a un terreno que,
anteriormente, era considerado casi con exclusividad de las llamadas “ciencias duras”
como la Ingeniería, Geología, Sismología, entre otras.

De esa forma, paulatinamente las ciencias sociales han ganado terreno en cuanto a su
participación protagónica en el diseño e implementación de programas y políticas sociales
que, de distintas maneras, impulsan procesos con un enfoque de prevención y mitigación
de riesgos a desastres. Los conceptos anteriores son totalmente aplicables a Centroamérica
y especialmente a Guatemala, donde se encuentran matices importantes que hacen que el
abordaje de los riesgos a desastres sea más complejo de enfrentar, dado el contexto social,
político y económico que rodea la realidad nacional. Guatemala presenta un escenario de
multiamenaza y una historia de desastres, siendo los más recientes, la tormenta Agatha, la
erupción del volcán Pacaya (ambas en el 2010), la tormenta Stan (2005) y las inundaciones
y deslizamientos que son recurrentes año con año. Estos fenómenos aumentan el círculo de
pobreza de la población más vulnerable.

La intención de la presente guía es facilitar al estudiante marcos analíticos, instrumentos

técnicos y metodologías prácticas de la política y gerencia social, ligados a la experiencia
concreta de gestión de riesgos a desastres en Guatemala, combinando, junto a los aportes
del docente del curso, la realización de estudios de investigación, trabajo de campo y
ejercicios de debate y discusión en clase.

Disminuir la vulnerabilidad ante desastres, aumentando las capacidades de las

comunidades en riesgo, es una labor que deben enfrentar los futuros profesionales en
trabajo social. Esto implica salvar bienes materiales, pero sobre todo el bien más preciado:
la vida.

Carlos Alfredo Puac Álvarez

4
 DESCRIPCIÓN GENERAL DEL CURSO

1. OBJETIVOS

1. Fomentar el análisis crítico sobre la forma tradicional en que se han implementado los procesos de atención y prevención de
riesgos a desastres en la región centroamericana, con énfasis en Guatemala.

2. Facilitar al estudiante en el manejo conceptual básico de la gestión operativa de programas y políticas sociales orientadas a la
reducción de riesgos a desastres

3. Comprender el proceso de formulación y aplicación de políticas y programas, para la búsqueda del desarrollo con seguridad,
tomando en cuenta el marco institucional del país.

2. CRONOGRAMA
No. de
UNIDAD TITULO DE UNIDAD seman ACTIVIDAD
a
Organización, presentación e
identificación del curso dentro de la
Actividad Inicial 1
malla curricular y formación
profesional.
1.1 Conceptualización básica (Conceptos de amenaza, Ejercicio de Reflexión
vulnerabilidad y riesgo).
2
1.2 Cambio de paradigma.
Fundamentos
Ejercicio de análisis
básicos de la
I 1.3 Componentes de la gestión de riesgo.
gestión del riesgo
1.4 Desarrollo sostenible y Gestión del riesgo.* 1
de desastres
1.5 Democracia y desastres: Riesgos e inequidad 3
(exclusión social, política, económica,
ambiental).*

1
* Estos contenidos se asociarán con el Curso de desarrollo y Participación Social I (4to. Ciclo)

5
 2.1 Ley 109-96 de CONRED
2.2 Políticas y estrategias para la gestión del riesgo y Investigación en la web – La CONRED
otros esfuerzos relacionados. (Ley de desarrollo
4
social, Ley de Descentralización, Código Municipal,
Consejos de Desarrollo)

2.3 Marco Regional: Investigación en la web – CEPREDENAC-

Marco jurídico-
II institucional para la
gestión del riesgo
2.3.1 El Centro de Coordinación para la Reducción
de Desastres Naturales en América Central – 5
CEPREDENAC-
2.3.2 Los Principales Procesos realizados en la
Región Centroamericana.
a) El Marco Estratégico para la Reducción de
Vulnerabilidades y Desastres en Centroamérica.
b) El Plan Regional de Reducción de Desastres –
6
PRRD-. Primer plan (período 1999-2004) y su
actualización (período 2006-2015)
c) Mitch+5; Mitch+10 y la Política Centro-americana
de Gestión Integral de Riesgo de Desastres –PCGIR-

2.4 Marco de Acción de Hyogo (2005-2015) Consulta a un especialista en Derecho.

2.5 Cumbre Mundial de Naciones Unidas para el
Desarrollo Social (Objetivos de Copenhague) * 7

3.1 Técnicas para la identificación del riesgo a nivel Cuadro de Análisis de Sentimientos
comunitario Calendario Histórico
3.1.1 Cuadro de análisis de Sentimientos 8
Técnicas y
III 3.1.2 Calendario histórico
herramientas para
la identificación y
3.1.3 Gira de observación Gira de observación
monitoreo del
3.1.4 Calendario Estacional Calendario Estacional
riesgo 9
3.1.5 Análisis de actores sociales Análisis de Actores Sociales

3.2 Herramientas para el monitoreo del Riesgo Aplicación de un sistema de indicadores

3.2.1 Sistema de Indicadores de vulnerabilidad de vulnerabilidad.
10

6
 3.2.2 Indicadores de riesgo. (Cruz Roja, Información sobre el CAPRA y otros
Cepredenac-AECID, CAPRA, Desinventar) 11 sistemas de medición del riesgo.

12 REPASO GENERAL
4.1 La gestión Local del Riesgo Ejercicio Reflexivo (Individual-Grupal).
4.2 Procesos participativos y descentralización 13

La gestión del 4.3 Comunicación en la gestión del riesgo. Conformación Experiencias y reflexión sobre el papel
IV riesgo en la de redes y fortalecimiento de la participación política 14 de la comunicación en el ciclo del
planificación local local riesgo y desastres.
4.4 Riesgo y Ordenamiento Territorial 15 El mapa de la comunidad.
4.5 Género y desastres Ejercicio de Reflexión sobre el papel de
16
la mujer en casos de desastre.
5.1 La Respuesta en Casos de Emergencia por Desastre. Elaboración de un Plan Institucional de
17
La respuesta en Respuesta. (Para la Sede Regional)
casos de 5.2 El Proyecto Esfera (Carta humanitaria y Normas Experiencias en casos de emergencias
V
emergencia por Mínimas de respuesta humanitaria en caso de por desastres.
18
desastres desastre)

REPASO GENERAL DE LOS CONTENIDOS DEL CURSO. Fechas Trabajo en grupos y plenaria general.
de examen final, coordinaciones, zonas, etc. 19

Examen Final.
20

7
Estimado Estudiante
Lea las siguientes orientaciones que le ayudarán a obtener un mejor aprovechamiento
del curso.

Antes de iniciar cada Módulo…

Dentro de la corriente constructivista se hace énfasis en que, para lograr el aprendizaje
significativo, se debe partir de los aprendizajes previos –presaberes- del estudiante. Inicie
usted su nueva unidad verificando qué sabe de ella, qué actitudes manejará respecto del
contenido y qué habilidades y destrezas ya posee. Esto contribuirá, indudablemente, a
lograr un mejor nivel de aprendizaje.

Antes de realizar cada Actividad…

Para la realización de estas actividades es necesario combinar el trabajo en grupo e
individual. De acuerdo al constructivismo social de Vygotsky, es preferible iniciar el trabajo
en grupo –aprendizaje cooperativo-, y, luego, pasar a las actividades individuales. Su
docente organizará grupos (de 3-5 estudiantes) para que realicen las actividades grupales
y, luego de la puesta en común de las respuestas, trabajarán individualmente las
actividades.

Antes de realizar cada Autoevaluación…

La Autoevaluación es una fase indispensable en todo proceso de aprendizaje, y con mayor
razón en este curso. Las preguntas que usted conteste le permitirán analizar qué tanto ha
asimilado de los principales temas y en cuáles necesita reforzar.

Al finalizar el estudio de esta Guía ingrese al portal de la Universidad Rafael

Landívar y realice la evaluación que se le solicita de este material.

 
 ACTIVIDAD INICIAL

SEMANA 01

ORGANIZACIÓN, PRESENTACIÓN E IDENTIFICACIÓN DEL CURSO DENTRO DE LA MALLA

CURRICULAR Y FORMACIÓN PROFESIONAL

“Edificar una cultura de prevención no es fácil. Mientras que los costos de la prevención deben
pagarse en el presente, sus beneficios yacen en un futuro distante. Además los beneficios no son
tangibles. Son los desastres que no sucedieron.” Kofi Annan.

OBJETIVOS

Al finalizar el estudio de esta semana, usted estará en capacidad de:

• Reconocer los principales ejes del Curso de Desarrollo y Gestión Social del Riesgo.

• Compartir sus expectativas con el resto del grupo de estudiantes.

EJERCICIO INICIAL PARA EL ESTUDIANTE

1. Usted será informado sobre el contenido del programa del curso.

2. En forma dirigida, en silencio, individual o grupal, se recomienda que le dé lectura al programa.

3. Se identifican los principales capítulos y ejes del curso de Desarrollo y Gestión Social del Riesgo.

4. Comparta, en una plenaria general, las dudas sobre los aspectos del curso presentados.

5. Escriba en su cuaderno (o en fichas si el docente lo desea así) sus inquietudes, expectativas del
curso y aspectos personales que le preocupen antes de comenzar el ciclo de estudio.

6. Puede facilitarse un espacio para socializar los resultados del ejercicio.

9
 Unidad I
Fundamentos Básicos de la Gestión del Riesgo de
Desastres

“Cuando llueve no podemos salir, porque estamos abajo. El molino queda arriba y no podemos hacer
nada. Se hacen hoyos y lodazales. La colonia es una pendiente que termina en un precipicio. No hay
farmacia, no hay centro de salud, no hay nada y si hay una enfermedad en la noche no se puede salir
por el agua.” (Colonia Krakeroy, Patzún, Chimaltenango)

Descripción
En esta unidad, usted podrá identificar los conceptos básicos que se utilizan actualmente en la teoría
de la Gestión del Riesgo de Desastres. De igual forma, obtendrá elementos para el análisis de la
práctica que en décadas anteriores se realizaba para el abordaje de los desastres y los cambios que
actualmente se sugieren, los cuales paulatinamente han ido impactando en las instituciones y
sectores que intervienen en dicha actividad y que son cada vez más amplios. Esta unidad está
vinculada con algunos contenidos de la Guía de Desarrollo y Participación Social I, que le servirán de
ayuda para sus actividades de reflexión, análisis y ejercitación de sus conocimientos.

Objetivos
Después del estudio de esta unidad, usted estará en capacidad de:

• Identificar los elementos conceptuales básicos de la gestión de riesgo de desastres.

• Diferenciar los cambios de paradigma en el abordaje de la atención de desastres.
• Clasificar los diversos componentes de la gestión de riesgo.

Contenidos
Los contenidos que se tratarán durante el desarrollo de esta unidad son los siguientes:

1. Conceptualización básica (conceptos de amenaza, vulnerabilidad y riesgo).

2. Cambio de paradigma.
3. Componentes de la gestión de riesgo.
4. Desarrollo sostenible y gestión del riesgo. *
5. Democracia y desastres: Riesgos e inequidad (exclusión social, política, económica,
ambiental).*

10
 SEMANA No. 2

Actividades
Después de la lectura y análisis de los contenidos estudiados en clase, realice las siguientes
actividades, las cuales tienen como finalidad la práctica y reforzamiento de los elementos
principales de esta unidad de estudio. Si el docente lo considera conveniente, puede
realizarse el trabajo en forma cooperativa o grupal. Anote en su texto paralelo*.

Actividad 1
Lea atentamente la lectura: La historia del auge, caída y levantada de Felipe Pinillo, mecánico y
soldador o yo voy a correr el riego. -Primera parte-

LECTURA COMPLEMENTARIA

La lectura es la más poderosa herramienta que usted tiene para

aprender. De su correcto desarrollo y ejercitación, depende en mucho
su éxito profesional y personal.

1. Antes de la lectura
► Automotívese para la lectura: lea el título y los subtítulos. Trate de anticiparse a lo que
tratará.
► ¿Qué expectativas desarrolla en usted el saber de qué tratará? Un tema nunca es
totalmente nuevo para el lector. Sus conocimientos previos le ayudarán a comprobarlos o
desmentirlos con el proceso de lectura y eso activará su mente para el aprendizaje.
► Plantéese un objetivo para la lectura: ¿cuál es su objetivo antes de iniciar la lectura?
Esto dará mejor resultado si usted anota su respuesta. Si tiene alguna duda a este
respecto, consulte con el facilitador del curso.
2. Durante la lectura
► Realice una lectura activa haciendo anotaciones o preguntas sobre lo que no entiende o
como reacción a lo que lee. Subraye lo esencial y destaque las palabras que desconozca.
3. Posterior a la lectura
► Identifique, por escrito u oralmente, el tema de la lectura, la idea principal de la misma
y, finalmente, haga un resumen de lo leído (realícelo en todas las lecturas que se
presenten en esta unidad).

LA HISTORIA DEL AUGE, CAÍDA Y LEVANTADA DE FELIPE PINILLO, MECÁNICO Y

SOLDADOR O YO VOY A CORRER EL RIESGO -PRIMERA PARTE-

El año de 1992 un terremoto de regular fuerza o magnitud derrumbó la casa de Felipe Pinillo. Varios
miembros de su familia quedaron atracados y malheridos bajo los escombros, y Felipe Pinillo perdió
el patrimonio económico que había forjado luego de muchos años de arduo trabajo como mecánico y
soldador. En conclusión, desde todo punto de vista, ese terremoto constituyó para Felipe Pinillo un
verdadero desastre.

11
Hasta hace algunos pocos años, el análisis de dicho desastre habría correspondido casi única y
exclusivamente a los organismos de socorro que acudieron a rescatar de las ruinas a los parientes de
Felipe Pinillo y que luego se encargaron de suministrarles los primeros auxilios y de ofrecerles
atención médica, albergue y sustento provisionales, mientras lograban retornar a la "normalidad". Es
decir, a instituciones como la Cruz Roja, los Bomberos y la Defensa Civil o a las Fuerzas Militares y a
la Policía, encargadas de prevenir disturbios y saqueos en la zona de desastre.

Posiblemente la compañía de seguros también habría hecho una evaluación de las pérdidas sufridas,
en el dudoso caso que Felipe Pinillo hubiera tenido asegurada su casa y su taller. Algunos ingenieros
civiles se habrían interesado en analizar las razones estructurales por las cuales la edificación de
Felipe Pinillo no pudo aguantar el sacudón, y los sismólogos (los científicos que estudian los
terremotos) habrían confirmado que el temblor tuvo su origen en el movimiento repentino de una
falla geológica activa.

Las tías ancianas de Felipe Pinillo que se quedaron a vivir en el campo, habrían sentenciado, por su
parte, que el terremoto era un "castigo de Dios" y que el derrumbe de la casa era una llamada de
atención por las "costumbres disolutas" que habían adoptado los jóvenes de la ciudad. Con ayuda de
las instituciones encargadas de la reconstrucción de la zona afectada por el terremoto, Felipe Pinillo
obtuvo un crédito "blando" (intereses bajos y plazos largos para pagar) que le permitió recuperar su
fuente de trabajo y su vivienda. Y así, poco a poco, el recuerdo del terremoto se fue perdiendo
entre las brumas del pasado. Menos para los organismos de socorro que fueron mejorando sus
equipos y sus técnicas para búsqueda y rescate de víctimas de desastres y, en general, para atención
de emergencias. Y para las compañías de seguros, que incrementaron el valor de sus pólizas "contra
terremoto".

Se pensaba que así, el peligro de un nuevo desastre quedaba conjurado. Normalmente, cuando se
habla de desastres, o más bien, de desastres naturales, se piensa en terremotos, huracanes,
erupciones volcánicas, inundaciones, avalanchas o deslizamientos. Como también pensamos en
desastres ante eventos de origen humano, como la explosión nuclear de Chernobyl o la fuga de gases
tóxicos en una fábrica de Bophal en la India. Sin embargo, un poco más de reflexión cuidadosa nos
lleva a pensar no en estos fenómenos en abstracto, sino en ciudades destruidas por terremotos o
huracanes, en cosechas arruinadas por inundaciones, en pueblos sepultados por avalanchas y
deslizamientos y en comunidades afectadas por erupciones volcánicas o por "accidentes tecnológicos"
como los arriba mencionados. Hemos dado un paso adelante al comprender que un desastre no es en
sí un fenómeno de la naturaleza o de origen humano, sino los efectos nocivos que esos fenómenos
producen sobre una comunidad determinada.

Asimismo, si cuando en el colegio les preguntan a los niños en qué trabaja el papá de cada uno y
algún niño contesta que su papá trabaja en desastres, todos se van a imaginar a un bombero
apagando un incendio o a un socorrista bajando una camilla desde un helicóptero. Lo cual resulta
cierto: uno y otro, el socorrista y el bombero, trabajan en desastres.

Sin embargo, si Juanito afirma que su papá trabaja en desastres y cuando le piden describir en
detalle cómo es ese trabajo, Juanito cuenta que su papá es el funcionario de la Alcaldía Municipal
encargado de preparar las normas que determinan qué uso se le puede dar al suelo en cada zona del
municipio (o sea: qué se puede hacer y qué no se debe hacer en cada sitio), seguramente los
compañeritos se van a burlar o lo van a acusar de mentiroso. Juanito, todo colorado de la pena,
deberá explicar que él le ha oído decir a su papá que su trabajo es la prevención de desastres, porque
si cada lugar del municipio se destina solamente a aquellos usos que no colocan a la gente en
situaciones de riesgo, se reducirán las posibilidades de que ocurra un desastre. Contará, por ejemplo,
que su papá lo llevó a conocer una cancha de fútbol en un sitio cerca a la orilla del río, en el cual
está prohibido construir viviendas debido a las inundaciones que se presentan cada cierto tiempo. Mi
papá me ha explicado, dirá Juanito, que cuando se produce una inundación grande, por ahí cada diez
años, hay que remover el barro de la cancha y reponer el prado, pero que no se producen daños tan
grandes como si allí hubiera gente viviendo. Mejor dicho, se evita un desastre.

12
Juanito, sin saberlo, y a pesar de las burlas de sus compañeros de curso, representa una nueva visión
sobre los denominados desastres, que ha venido adquiriendo fuerza en los últimos años. Si bien la
llamada atención de la emergencia (es decir, todas las acciones que hay que adelantar
inmediatamente después de que se presente un fenómeno capaz de desencadenar un desastre -y a
veces inmediatamente antes-, como por ejemplo la búsqueda y rescate de heridos y la atención
médica durante las primeras horas después de ocurrido un terremoto, sigue siendo un eslabón
esencial en la cadena del llamado manejo de desastres1, hoy entendemos que el desastre es el
momento en el cual se hacen evidentes unas condiciones "no sostenibles" o de desequilibrio en la
relación entre una comunidad humana y el ambiente que ésta ocupa, y que éste va mucho más allá -
hacia adelante y hacia atrás- que el momento mismo de la emergencia.

Por eso oímos decir hoy, con alguna frecuencia, que los desastres son el resultado de problemas no
resueltos del desarrollo2, lo cual significa que en nuestro afán por conquistar el medio ambiente para
satisfacer nuestras necesidades, los seres humanos hemos ido desestabilizando nuestra relación con la
naturaleza y sus fenómenos y hemos ido generando condiciones en las cuales los fenómenos de la
naturaleza (y algunas actividades humanas) se convierten en eventos peligrosos o amenazas contra
nuestras propias comunidades, al igual que los seres humanos nos volvemos perjudiciales para la
naturaleza y sus ecosistemas.

Se han forjado distintos términos para describir el trabajo de los desastrólogos, es decir, de los que
estudian los desastres y trabajan para prevenirlos o para ayudar a remediar sus consecuencias. El
término PREVENCIÓN DE DESASTRES en sentido general, denota claramente las acciones tendientes a
evitar que los desastres se produzcan. El término PREPARACIÓN PARA DESASTRES hace referencia a
las actividades que tienen por objeto alistar a la sociedad y a sus instituciones para responder
adecuadamente ante la eventualidad de que se presente un fenómeno capaz de desencadenar un
desastre.

El término ATENCIÓN DE LA EMERGENCIA, como ya dijimos, comprende la movilización social e

institucional necesaria para salvar vidas y bienes una vez que el fenómeno ya se ha presentado, y
para dar los primeros pasos hacia la recuperación de la comunidad después del desastre. Cuando es
posible prever con un cierto nivel de exactitud la futura ocurrencia de un evento capaz de
desencadenar un desastre (como en el caso de los huracanes o las erupciones volcánicas), la atención
de la emergencia comienza en los días u horas inmediatamente anteriores a la ocurrencia del evento
desencadenante, es decir, que en esos casos, la atención de la emergencia incluiría algunas acciones
inmediatas de preparación para el desastre. Ejemplo de esto sería la colocación de refuerzos en las
ventanas de las casas cuando se espera el paso inminente de un huracán o la dotación con agua,
alimentos, lámparas, etc., de los refugios de emergencia, cuando se espera la llegada de un ciclón. O
también, la evacuación de una comunidad de una zona que pueda resultar afectada por una erupción
volcánica en las próximas horas. Zona que en condiciones "normales" la comunidad no abandonaría
voluntariamente a pesar de ser conscientes del riesgo, pero de la cual, ante una "alerta roja" que
anuncia la inminencia de una gran erupción, la comunidad acepta ser evacuada.

Los términos RECUPERACIÓN y RECONSTRUCCIÓN comprenden todos los planes y programas

tendientes a devolver a las comunidades afectadas a una situación de "normalidad" parecida a la que
existía antes de ocurrir el desastre o, de ser posible, a una situación "mejor" a la existente antes del
desastre, en términos de calidad de vida de los habitantes y de estabilidad en las relaciones entre las
comunidades y su entorno.

El llamado MANEJO DE DESASTRES comprende todas las actividades anteriormente descritas, desde la
prevención hasta la reconstrucción, pasando por la preparación y la atención a las emergencias. Esas
acciones no necesariamente corresponden a unas etapas lineales y sucesivas y de límites fijos en el

1
. Término traducido del Inglés “Disaster Management”
2
. Wijkman, Anders y Lloyd, Timberlake (1985) Desastres naturales: ¿Fuerza mayor o una obra del hombre? Earthscan.

13
espacio y en el tiempo, sino a procesos dinámicos y complejos, como son los desastres, cada uno con
características propias y particulares, que determinan que no existan dos desastres exactamente
iguales.

Todos los términos anteriormente mencionados están, sin embargo, centrados en el concepto de
desastre. Aquí, con base en las experiencias e investigaciones de LA RED en los últimos años, vamos a
proponer una óptica alternativa para aproximarnos a esos fenómenos: no queremos hablar de manejo
de desastres, sino de GESTIÓN DEL RIESGO.

¿Cuál es la diferencia? ¿Se tratará simplemente de introducir nuevos términos para describir los
mismos hechos, con el mero ánimo de ser originales? No. La diferencia radica en que cuando
hablamos de desastres, nos estamos refiriendo a sucesos y procesos ya ocurridos, sobre los cuales la
intervención posible es básicamente curativa y que, de una u otra manera, resultan "excepcionales"
frente al curso normal de la vida de una comunidad, así las condiciones necesarias para que éstos se
produzcan estén íntimamente trenzadas con las características de esa comunidad y de su entorno
natural y cultural.

En cambio, cuando hablamos de gestión del riesgo estamos hablando de la capacidad de la comunidad
para transformar precisamente esas condiciones causales antes de que ocurra un desastre. Los riesgos
surgen de la confluencia en una misma comunidad de dos ingredientes: una amenaza y unas
condiciones de vulnerabilidad. La amenaza y la vulnerabilidad son como una bomba y una mecha, que
de manera separada no representan riesgo alguno, pero que al juntarse se convierten en la
posibilidad de que se presente un desastre.

La gestión del riesgo parte del reconocimiento de que, de llegarse a juntar la bomba con la mecha, se
pueden producir una serie de efectos destructivos sobre la comunidad y su entorno (efectos que, al
producirse, constituirían el desastre), y de calcular cualitativa y cuantitativamente esos efectos, con
el objeto de evitarlos, actuando sobre las causas que los producen. Al espacio y al tiempo en donde
esos dos elementos del riesgo (las amenazas y los factores de vulnerabilidad; la bomba y la mecha)
confluyen e interactúan y a las posibles consecuencias de esta interacción, vamos a darles el nombre
de escenarios de riesgo.

La Tierra es un organismo vivo, dinámico y cambiante, sujeto a todo tipo de transformaciones

"orgánicas", algunas de expresiones súbitas y "violentas", otras graduales y, a veces, imperceptibles
desde la vida cotidiana. Asimismo, la comunidad humana, como parte que es de la naturaleza, es
también dinámica y cambiante. La interacción entre los dos ritmos de cambio, el de la naturaleza y el
de la comunidad, puede ser armónica y constructiva, como puede también tener consecuencias
destructivas. Es entonces cuando se producen los desastres.

Ambas dinámicas estarán siempre presentes en el proceso de desarrollo de la sociedad humana sobre
el planeta Tierra. Dada la capacidad transformadora que ha alcanzado la cultura, existirá siempre la
posibilidad de que uno y otro proceso se desfasen (lo cual equivale a que se junten la bomba y la
mecha), lo cual conducirá a la aparición o agudización de mutuos riesgos (riesgos para la comunidad y
riesgos para los ecosistemas). En una u otra forma los riesgos estarán siempre allí, y de nuestra
habilidad para actuar sobre sus componentes dependerá que éstos no se conviertan en desastres.

A estas alturas de nuestra co-evolución con el planeta, la existencia de la sociedad humana no se

basa solamente en procesos bio-ecológicos naturales, sino que depende de decisiones políticas,
económicas, tecnológicas y, en general, culturales (entendida la cultura, para efectos de este texto,
como el conjunto de expresiones de la especie humana, las cuales se traducen en modificaciones del
entorno).

La gestión del riesgo haría parte y tendería a confundirse, entonces, con la gestión del desarrollo,
dentro de una concepción amplia y global del desarrollo sostenible, entendida la sostenibilidad como
la capacidad de un sistema o proceso (en este caso el sistema comunidad-ambiente), para cumplir el
objetivo o propósito colectivo de las interacciones entre sus elementos o actores, y para

14
transformarse y evolucionar cuantitativa y cualitativamente, sin poner en peligro las bases o
fundamentos de los cuales depende la permanencia en el largo plazo de ese mismo sistema o
proceso.3

Bajo esta óptica, la preparación para desastres, la atención de las emergencias o las actividades de
reconstrucción o recuperación de comunidades afectadas, no pasan a un segundo plano ni dejan de
ser tan importantes como lo son hoy (al fin y al cabo cuando a uno se le caiga la casa encima muy
probablemente no lo van a rescatar ni los filósofos ni los planificadores, sino los bomberos o los
socorristas de la Defensa Civil o la Cruz Roja), pero sí se ubican en una posición precisa dentro de la
compleja red de interacciones, causas y efectos, que constituyen los desastres y, más aún, dentro del
complejo "mapa" del desarrollo.

Es decir, que logramos entender que los desastres no son solamente el fenómeno físico terremoto (un
desencadenante del proceso), ni son sólo las deficiencias estructurales de la casa de Felipe Pinillo
(una expresión de su vulnerabilidad frente al terremoto), ni la casa caída sobre los familiares y los
equipos de soldar y las pérdidas que ello ocasiona (el desastre), sino que tienen sus raíces y sus ramas
en esa compleja red de interacciones, causas y efectos de la cual hablamos en el párrafo anterior, y
que se extienden en el pasado hasta las razones objetivas y subjetivas que llevaron a Felipe Pinillo a
abandonar el campo para irse a buscar fortuna a la ciudad, y en el futuro hasta la idea que del "éxito"
o de la "felicidad" puedan llegar a tener los nietos de Felipe Pinillo, y a las actitudes individuales y
sociales que adopten en función de esos valores.

Fuente: Wilches-Chaux, G. (1998). AUGE, CAÍDA Y LEVANTADA DE FELIPE PINILLO, MECÁNICO Y

SOLDADOR O YO VOY A CORRER EL RIESGO. Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres en
América Latina –La Red-. Perú. Disponible en:
http://www.desenredando.org/public/libros/1998/gglr/

Actividad 2
Escriba las ideas que se le vienen a la mente cuando piensa en la palabra “desastre”.

Actividad 3
Responda las siguientes preguntas:

1. ¿Qué es un Desastre?
2. Cuando se piensa en desastre, ¿en cuál enfoque nos ubicamos?
3. Al utilizar sinónimos de DESASTRES, ¿con qué acciones o formas de intervención se
relacionan?
4. ¿Con qué instituciones o acciones se relacionan los desastres?
5. En relación a la “Atención de la Emergencia”, ¿cree que estas acciones son suficientes
para reducir o mitigar los desastres? ¿Qué acciones serían necesarias desarrollar?

*TEXTO PARALELO: Es una opción didáctica para que el estudiante vaya archivando,
ordenadamente, los materiales complementarios y de apoyo a esta guía conforme se va
desarrollando el curso. Puede incluir los ejercicios y correcciones, recortes de prensa
relacionados con el tema de estudio, anotar dudas y las respuestas a las autoevaluaciones,
fotocopias de lecturas recomendadas, ilustraciones, etc.

3
WILCHES-CHAUX, Gustavo (1996) Introducción al concepto de sostenibilidad global.

15
 SEMANA No. 3
Actividades
Después de la lectura y análisis de los contenidos estudiados en clase, realice las siguientes
actividades, las cuales tienen como finalidad la práctica y reforzamiento de los elementos
principales de esta unidad de estudio. Si el docente lo considera conveniente, puede
realizarse el trabajo en forma cooperativa o grupal. Anote en su texto paralelo*.

Actividad 1

Lea atentamente la lectura: La historia de del auge, caída y levantada de Felipe Pinillo, mecánico y
soldador o yo voy a correr el riego. –Segunda Parte- que a continuación se le presenta.

LA HISTORIA DEL AUGE, CAÍDA Y LEVANTADA DE FELIPE PINILLO, MECÁNICO Y

SOLDADOR O YO VOY A CORRER EL RIESGO –SEGUNDA PARTE-
Cuando Felipe Pinillo llegó a la gran ciudad después de dejar a su familia en el campo, consiguió
trabajo como ayudante en un taller de reparación de escapes y radiadores para motores de
automóviles y camiones. Poco a poco Felipe Pinillo fue aprendiendo el oficio de mecánico y soldador,
y cinco años después de llegar a la ciudad había ahorrado el dinero suficiente para montar su propio
taller.

Para comenzar, tomó un lote en alquiler, en el cual levantó una ramada rústica con madera y
láminas usadas de zinc y allí instaló las herramientas y el equipo de soldadura de segunda mano y
comenzó a hacerse de una abundante clientela entre los camioneros del sector.

Cuando sobrevino el terremoto que azotó a la zona en 1983 (como la habían golpeado ya otros
terremotos en el 79 y en el 67 y en el 52), fue a dar al suelo parte de la tapia que encerraba el lote
en donde Felipe Pinillo tenía su taller, al igual que la ramada, que se derrumbó con gran estruendo,
pero sin causar mayores daños, sobre las herramientas, la mesa de trabajo y el soldador. Un poco de
limpieza y unos cuantos clavos bastaron para poner a funcionar nuevamente el negocio.

Con el tiempo, Felipe Pinillo estuvo en condiciones de comprar el lote y con un préstamo del banco
levantó una edificación de dos pisos para reemplazar la precaria ramada que hasta entonces le había
servido de taller. En el primer piso estableció el sitio de trabajo, y en el segundo piso se instaló con
sus papás, con una hermana casada y el esposo, con dos hermanos solteros y con tres sobrinos que
también dejaron el campo en busca de mejores oportunidades, atraídos por la buena estrella que
había iluminado a Felipe en la ciudad. Le había ido tan bien, que los amigos le decían “Feliz
Pepinillo”, por molestar.

Cuando Felipe se casó, levantaron un tercer piso y una terraza sobre los dos pisos anteriores, para
vivir allí con sus futuros hijos y su mujer. Como Felipe estaba en la época de “las vacas gordas”, y
como le seguían llegando parientes del campo, meses después aprovechó para aumentarle un cuarto
piso a la edificación.

El terremoto de 1992 fue mucho menos fuerte y más corto que el del 83 (y que el del 79 y
posiblemente que el del 67 y el del 52), pero la casa -ya casi edificio- de Felipe se vino al suelo,
varios miembros de su familia quedaron malheridos y se perdieron los equipos y las herramientas
(además de todos los carros que estaban en reparación).

Felipe sobrevivió, pero económicamente se arruinó.

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La triste historia de Felipe Pinillo podría ser la de muchos países de América Latina y del llamado
Tercer Mundo en general: de una forma de vida y una economía rurales, los Felipes Pinillos pasan
rápidamente a un modelo de desarrollo urbano e industrial, aumenta la población por migración de la
gente del campo hacia las zonas urbanas o por incremento de la gente que ya vive aglomerada en la
ciudad, se construyen barrios "informales" o marginales sin una tecnología que responda a la realidad
de la región (en nuestra historia, Felipe desconoció la ocurrencia relativamente frecuente de
temblores y terremotos en la zona) y por lo visto, pues no oímos que nadie se opusiera a que Felipe
("Feliz Pepinillo" que pasó de soldador a constructor) siguiera aumentando pisos sin control, tampoco
existen normas (o si existen no hay autoridades que las hagan cumplir) que regulen qué tipo de
edificaciones se pueden levantar en cada sitio y que determinen la clase de medidas que se deben
adoptar para evitar que un pequeño movimiento brusco o cualquier otro cambio de La Tierra se
convierta en un desastre mayor.

Resulta paradójico y lamentable que mientras más se desarrollan nuestros países, más aumenta la
ocurrencia de desastres en la región. Uno cae en la tentación de pensar que, por alguna razón, La
Tierra hubiera entrado en una especie de furiosa actividad (más terremotos, más erupciones
volcánicas, más huracanes, más inundaciones), pero si retornamos a la historia de Felipe,
encontramos que el terremoto de 1992, que se convirtió para él en un gran desastre, fue menos largo
y menos fuerte que los terremotos que ya habían ocurrido antes en la misma zona, en los años 1983,
1979, 1967 y 1952. O sea, que no es que haya aumentado la actividad de la naturaleza, sino que de
los cambios en la relaciones entre comunidad y medio ambiente, han surgido nuevos factores, que
convierten en desastres la misma actividad natural que antes no causaba tantos daños en la
comunidad.4 En otras palabras, cambios que modifican los llamados "escenarios de riesgo", o sea,
todas las posibles respuestas a la pregunta sobre qué pasaría en la comunidad si tal o cual fenómeno
se llegara a presentar.

¿De dónde salen entonces los desastres?

No solamente de los movimientos de La Tierra, pues ya vimos cómo pueden producirse terremotos y
temblores sin que haya desastres (por ejemplo el terremoto del 83, que causó algunos daños en el
taller de Felipe, pero que no podemos decir que fuera un desastre). Existen muchos ejemplos de
fenómenos naturales de gran fuerza (erupciones volcánicas en lugares deshabitados, terremotos en un
desierto, inundaciones periódicas en los estuarios de la selva amazónica), que sin embargo no
ocasionan desastres, pues no existen comunidades humanas en su vecindad.

Además del fenómeno natural, se requiere la existencia de otro cómplice (los criminalistas dirían: "un
cómplice necesario"), que en la historia anterior fue la forma imprudente como Felipe fue
aumentando y aumentando pisos sin una estructura sismo-resistente adecuada. Esto es, sin emplear
las técnicas de construcción que permiten que las edificaciones resistan la acción de los sismos o
temblores, por lo menos de los de cierta fuerza o severidad (pues siempre existe la posibilidad de que
ocurra un terremoto tan fuerte, que sea capaz de tumbar hasta la casa mejor construida. Pero esos
terremotos tan duros son la excepción).

También podemos reconocer en esta historia otros cómplices que se unieron al terremoto y que
ayudaron a agravar los efectos del desastre: el aumento de población, pues donde antes sólo vivía y
trabajaba Felipe, al momento del terremoto había mucha más gente concentrada. Y la falta de
control por parte de las autoridades, pues si en la ciudad hubiera existido una buena oficina de
control de construcciones, o no le habrían permitido levantar tantos pisos, o le habrían indicado cómo
construir con estructuras sismo-resistentes para que no hubiera peligro con los terremotos que se
presentaban cada cierto tiempo en la región.

4
De allí que algunos autores definan los desastres como “Problemas no resueltos del desarrollo” (Wijkman y Timberlake) y
como “Riesgos no manejados” (Cardona).

17
Hay volcanes, como el Galeras en Colombia, que los vecinos y las autoridades locales consideran
"seguros", porque no existen registros de que en el pasado sus erupciones hayan causado víctimas
humanas. Hay que tener en cuenta, sin embargo, que antes la gente habitaba muy lejos de sus faldas,
mientras que ahora los procesos de urbanización han llevado a la población a vivir en sitios en donde,
en el pasado, podía ocurrir un flujo piroclástico o una "nube ardiente", sin que se convirtiera en un
desastre para la población. Estos son ejemplos de cómo los "cómplices necesarios" modifican los
escenarios de riesgo, de manera tal que un fenómeno que antes era "normal", se convierte en una
amenaza, la cual, al juntarse con una condición de vulnerabilidad, genera uno o más riesgos
susceptibles de convertirse en desastres.

Por eso, los estudiosos de estos fenómenos afirman que la existencia de riesgos y la ocurrencia de
desastres no sólo está determinada por la amenaza de que se presente un fenómeno peligroso de
origen natural o humano, sino, principalmente, por la existencia de condiciones sociales vulnerables
en las poblaciones donde se presentan dichos fenómenos. (Después volveremos con más tiempo sobre
el significado de la palabra "vulnerabilidad").

Es muy importante tener claro lo anterior, porque si queremos que la historia de los desastres no se
repita una y otra vez, debemos identificar qué condiciones de riesgo existen en nuestras comunidades
y entender muy bien las características o "ingredientes" de las mismas, para no gastar esfuerzos y
recursos actuando donde no es.

Los desastres son la manifestación de riesgos no manejados

Los medios de comunicación, entre otros, nos han hecho creer que los desastres son fenómenos
inesperados, raros o extraordinarios, o que los desastres están siempre asociados a eventos
espectaculares, como un enorme número de muertos (como sucedió en los terremotos de Huaraz, en
el Perú, en 1970; o de México en 1985 y en la avalancha de Armero, Colombia, en ese mismo año), o
la destrucción masiva de edificios y puentes (como en el terremoto de Kobe en el Japón o en el de
Loma Prieta en California), o la ocurrencia al mismo tiempo de una gran cantidad de derrumbes
violentos y deslizamientos masivos (como en el terremoto y la avalancha del Páez, en Colombia en
1994).

Sin embargo, como veremos adelante, en nuestros países ocurren de manera casi permanente
desastres que, en comparación con los citados anteriormente podemos llamar pequeños y medianos,
que a veces ni siquiera aparecen ni en los periódicos ni en la televisión, pero cuyos efectos sumados
pueden llegar a ser tan graves o a representar tantas pérdidas de todo tipo, como los grandes
desastres capaces, eso sí, de conmover durante algún tiempo a la opinión pública nacional e
internacional. Lo más grave de estos desastres "pequeños" y "medianos" es que, como sus efectos
generalmente no trascienden o no pasan del nivel local, tampoco son capaces de interesar a los
gobiernos nacionales ni a la ayuda internacional, que a veces ni se enteran que han sucedido.

Peor aún, cuando no se trata de hechos "inesperados" o "raros", sino de fenómenos recurrentes, es
decir, que se repiten en las zonas afectadas con cierta regularidad, no resulta evidente que se está
ante una situación de desastre. Tal es el caso, por ejemplo, de la muerte de 70 indígenas a principios
de 1995 en México, en la sierra Tarahumara, debido a la falta de alimentos por la fuerte sequía que
durante cinco años había azotado a la región: las autoridades no declararon el "estado de desastre",
con base en el argumento de que la mortalidad de esa comunidad indígena siempre había sido muy
alta, debido a sus altos -y permanentes- niveles de desnutrición. (En el caso del terremoto y la
avalancha del Páez, en Colombia, las estadísticas sobre desnutrición, morbilidad y mortalidad y la
esperanza de vida al nacer de la población indígena, demuestran que al menos en términos de calidad
de vida, el desastre no surgió con el terremoto, sino muchas décadas antes. Lo que hizo el terremoto
de 1994 fue exponer a la luz el otro desastre, silencioso y continuado.)

Recordemos que anualmente se mueren en el mundo por hambre y enfermedades relacionadas con la
pobreza y la desnutrición cerca de 40 millones de personas, lo cual equivale a que durante un año

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entero todos los días se estrellaran 300 aviones Jumbo sin que sobreviviera un solo pasajero, pese a lo
cual las noticias sobre accidentes aéreos siempre ocupan un primer lugar en los periódicos, mientras
el otro desastre no constituye noticia "de actualidad".

En estas circunstancias, las fronteras entre los desastres y la vida cotidiana se vuelven cada vez más
borrosas. En otras palabras, el desastre se convierte en la condición permanente de existencia de las
comunidades, y la responsabilidad de enfrentar la situación recae casi totalmente sobre los hombros
de los gobiernos y las organizaciones locales y de esas mismas comunidades.

De allí la importancia de fortalecer herramientas (que no son herramientas "físicas", sino saberes,
conceptos, normas, técnicas de planificación, etc.) que permitan realizar una adecuada gestión local
de los desastres y en general del desarrollo en nuestras comunidades. Uno de esos conceptos-
herramienta es, precisamente, la convicción de que los desastres son la manifestación de riesgos no
manejados.

¿Esto qué quiere decir?

Veamos un ejemplo: cualquier pescador que incursione aguas adentro en un río caudaloso o en el
mar, sabe que siempre corre el riesgo de naufragar, sencillamente porque su embarcación, que es
más pesada que el agua, siempre deberá enfrentar la posibilidad de hundirse en determinadas
circunstancias. Sin embargo, el pescador maneja el riesgo, por una parte, reduciendo la
vulnerabilidad de su embarcación (reparando cualquier grieta a través de la cual se pueda entrar el
agua, manteniendo en buen estado las velas y el timón), por otra parte perfeccionando sus
conocimientos y técnicas de navegación (lo cual significa reducir su propia vulnerabilidad como
marinero y pescador), y por otra, reduciendo en lo posible las amenazas existentes en el medio (no
saliendo a pescar en días de tormenta o huracán, esquivando acantilados y bancos de arena, etc.).

O sea que el pescador no elimina totalmente el riesgo, lo cual sería imposible, sino que lo maneja
adecuadamente, reduciendo en lo posible los factores de amenaza y los factores de vulnerabilidad.
Cuando las condiciones de riesgo se salen de las manos del pescador - se hacen "inmanejables" - se
produce el naufragio. Es decir: ¡El desastre!

En general, la Vida ha sido muy "viva", muy avispada, muy sagaz en el manejo de los riesgos que ha
tenido que enfrentar, de lo cual es una prueba que después de cerca de cuatro mil millones de años
de existencia que lleva la Vida sobre La Tierra, estemos nosotros, los seres humanos, contando el
cuento. Sin embargo, en particular, si ha habido muchos casos en los cuales la Vida no ha podido
manejar con éxito ciertos riesgos, lo cual se ha traducido en la extinción de varios miles de especies.

Desde el momento en que aparece la especie humana (hace unos 50 mil años), y con nosotros la
cultura humana, el manejo de los riesgos deja de ser un proceso "automático" o estrictamente
"natural" y, al igual que los riesgos mismos, se convierte en un proceso cultural y social. Hoy somos
plenamente conscientes de ello, por lo cual insistimos en la gestión del riesgo como una estrategia
cultural para nuestra supervivencia como especie y como sociedad. Supervivencia que, dicho sea de
paso, depende de la supervivencia de las demás especies que comparten con nosotros el planeta.

¿Cómo identificar un desastre?

La pregunta le puede parecer un poco sin sentido a quien, con o sin la calificación formal de
"desastre" por parte de los investigadores o de las autoridades, padece directamente una situación de
deterioro de su calidad de vida por causa de un fenómeno de origen natural (como un terremoto, una
inundación o un huracán), o de un fenómeno de origen humano (como una explosión, un derrame de
petróleo o una fuga de gases tóxicos de una fábrica), cuyos efectos no puede evitar.

Pero como lo que hemos denominado "manejo local de los desastres" requiere la capacidad de las
autoridades y de las organizaciones locales para reconocer la ocurrencia de esos desastres "pequeños"
o "medianos" (pues los grandes desastres sí son fáciles de identificar), conviene manejar distintos

19
criterios útiles para saber cuándo está ocurriendo o incidiendo un desastre sobre una población en
particular.

El número de muertos y heridos, el valor económico de las pérdidas sufridas o la necesidad súbita y
urgente de ayuda externa para satisfacer las necesidades de alimentos, albergue, vestido o salud
física y mental de una comunidad, constituyen indicadores válidos para los grandes desastres, pero no
siempre son adecuados para caracterizar los desastres "pequeños" y "medianos".

Si medimos los desastres según la vara de quien padece sus efectos, nos damos cuenta que el
concepto de desastre es totalmente relativo. La muerte de 200 reses para una empresa ganadera
multinacional por causa de una epidemia o de una sequía, puede resultar mucho menos desastrosa
para esa empresa, que la muerte de dos vacas para un campesino cuyo único patrimonio y fuente de
ingresos son esos dos animales (pese a lo cual las vacas del campesino equivalen a solamente el uno
por ciento de las vacas de la multinacional).

Los terremotos que afectaron al Alto Mayo, Perú, en 1990 y 1991, y a la región del Atrato Medio en
Colombia, en 1992, ocasionaron daños equivalentes a los que produjo el terremoto de Limón en Costa
Rica en 1991. Sin embargo, los tres primeros fueron considerados desastres "pequeños" en términos de
su incidencia sobre la economía de Colombia y del Perú, mientras el de Limón se considera un
desastre "grande" por el peso porcentual de los daños y de los costos de reconstrucción en el
presupuesto nacional del país centroamericano.

Un desastre, entonces, no será "grande", "mediano" o "pequeño" per sé, sino dependiendo de la
situación particular de la comunidad o de las comunidades afectadas, y de éstas en el contexto de la
nación. El tamaño o la intensidad de un desastre se puede medir desde distintos puntos de vista:
pueden ser amplios o puntuales, dependiendo de la extensión del área afectada; lentos o súbitos,
según la velocidad con que producen sus efectos dañinos sobre los ecosistemas o la comunidad;
frecuentes o esporádicos, según su recurrencia, es decir, según la regularidad con que se presentan (o
el tiempo que transcurre entre la ocurrencia de uno y otro fenómeno de características similares). O
pueden valorarse también, teniendo en cuenta, como antes dijimos, el número de personas afectadas
o el valor (absoluto o relativo) de las pérdidas que ocasionan.

Pero, más allá de los aspectos cuantitativos, podemos afirmar que siempre habrá un desastre cuando
un evento súbito de origen natural o humano, o una sucesión de eventos frecuentes y permanentes
(así sean aisladamente de baja intensidad), obliga a los habitantes de una población a abandonar sus
lugares y rutinas de trabajo o sus viviendas, cuando ocasiona la pérdida de bienes materiales o
productivos, cuando provoca el deterioro de la calidad de vida de la comunidad o cuando pone en
peligro de perderse el patrimonio de la población.

No es fatalismo reconocer que, en las condiciones actuales de América Latina, la ocurrencia de

desastres la mayoría de las veces resulta inevitable. Pero en la medida en que seamos capaces de
reconocer no solamente los desastres en sí mismos, sino los procesos sociales, económicos y
ambientales que conducen a su aparición, podremos prepararnos para prevenirlos o al menos para
reducir la intensidad del sufrimiento y de los daños que el suceso pueda infringir sobre la comunidad.

¿QUÉ ES UNA AMENAZA?

Felipe Pinillo, que no es persona que se deje derrotar con facilidad, logró recuperarse en poco tiempo
de la ruina económica por la pérdida del taller y pudo reconstruir con éxito su economía familiar. Sin
embargo, en el camino de la vida de Felipe Pinillo han ido quedando aquí y allá, enemigos grandes o
pequeños, unos gratuitos, otros posiblemente con alguna justificación. Ahora, cuando Felipe Pinillo
había vuelto a ser el "Feliz Pepinillo" de antes, unas llamadas telefónicas anónimas y amenazantes
ensombrecen su tranquilidad.

Felipe Pinillo ha aprendido a conocer a la humanidad y no se siente amenazado en sí por el sólo hecho
de tener enemigos ("todo el mundo los tiene", reflexiona en su interior), sino por la posibilidad

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concreta de que las amenazas telefónicas se conviertan en realidad. Porque es consciente de que el
enemigo que llama a amenazar, puede en cualquier momento pasar de las palabras a la acción. Por
eso, ha colocado el caso en manos de las autoridades: primero, para determinar con certeza de
dónde provienen las amenazas y para asegurarse de que no se trata de un mero "juego" sino de un
peligro latente de verdad. Y segundo, para tomar las medidas necesarias para que, en caso de
concretarse las amenazas, no corran peligro ni su vida ni la de sus familiares, ni sus propiedades, ni
su trabajo.

Ya vimos cómo los fenómenos de origen natural (terremotos, huracanes, erupciones volcánicas,
inundaciones) no constituyen por sí mismos desastres, sino que necesitan de unos cómplices para
convertirse en catástrofes para la comunidad.

Tampoco la existencia de esos hechos naturales, o de fenómenos de origen humano susceptibles de

desencadenar un desastre, o la mera posibilidad teórica de que en algún momento se pudieran
presentar, constituyen amenazas en sí mismas, como no constituye una amenaza contra Felipe Pinillo
el sólo hecho de tener enemigos. (No sobra recordar que, para efectos de ilustrar estos conceptos,
hemos acudido, a manera de metáfora, a una situación imaginaria en la cual el autor de las amenazas
telefónicas indudablemente posee la intención de hacerle daño a nuestro amigo Felipe Pinillo. En
cambio, en las amenazas de la naturaleza -y aún en algunas de origen humano- no existe de por
medio ninguna intencionalidad y mucho menos el propósito de hacerle daño a la comunidad. No
vayamos a caer en el error de tomar las metáforas en sentido literal y de confundir los ejemplos
"didácticos" con la manera como actúa la naturaleza en la realidad).

La verdadera amenaza surge cuando de la posibilidad teórica se pasa a la probabilidad más o menos
concreta de que uno de esos fenómenos de origen natural o humano, se produzca en un determinado
tiempo y en una determinada región que no esté adaptada para afrontar sin traumatismos ese
fenómeno. Esa falta de adaptación, fragilidad o vulnerabilidad, es precisamente la que convierte la
probabilidad de ocurrencia del fenómeno en una amenaza.

Que un hecho sea posible, no quiere decir necesariamente que sea probable, es decir, que exista
alguna certeza de que pueda llegar a suceder en la realidad. Cuando compramos lotería, existe la
posibilidad de que nos la ganemos, simplemente porque no hay razones que hagan imposible que el
nuestro sea el número ganador (a menos que, por ejemplo, nos hayamos dejado meter un billete falso
o con números romanos, o que no compremos lotería, caso en el cual si es casi imposible que nos la
ganemos). En cambio, cuando nos sometemos a un examen sobre determinada materia y llegamos a
él con muy buen conocimiento del tema, ya no es sólo posible, sino también muy probable que lo
ganemos.

En resumen (y aquí caemos en el riesgo de incluir lo definido en la definición), un hecho posible es,
simplemente, aquel que no es imposible que suceda. Pero un hecho probable es aquel sobre el cual
existe alguna certeza de que, tarde o temprano, puede llegar a acontecer. Ese "tarde o temprano"
debe restringirse, de todas maneras, a un rango definido de tiempo (que puede ser incluso tan amplio
como "las próximas tres, cuatro o cinco generaciones"), pero no puede dejarse al infinito (o a una
cifra demasiado grande para efectos prácticos) porque, como afirma algún científico, "dado el tiempo
suficiente, todo lo posible se vuelve probable y todo lo probable se vuelve seguro". En este momento,
por ejemplo, no es probable que un cometa choque contra La Tierra antes de terminar el siglo XX,
pero sí es seguro que ese fenómeno se va a volver a producir una o más veces, en algún momento
dentro de los próximos 5.000 millones de años (el tiempo de vida que le queda a nuestro Sol).

¿Cómo identificar los tipos de amenazas que pueden producir un desastre?

Para realizar ese trabajo, debemos analizar qué tipos de fenómenos de origen natural, socio-natural,
antrópico o tecnológico son capaces de desencadenar desastres, es decir qué amenazas es probable
que se presenten en nuestra zona o región.

LAS AMENAZAS NATURALES son aquéllas que tienen su origen en la dinámica propia del Planeta Tierra
que, como sabemos, no es una roca estática, sino un planeta dinámico y en permanente

21
transformación. Normalmente, los seres humanos no intervenimos en la ocurrencia de estos
fenómenos, ni tampoco estamos -normalmente- en capacidad práctica de evitar que se produzcan
(aunque en el pasado se creía, por ejemplo, que "deshollinando" o limpiando periódicamente las
chimeneas de los volcanes se podían evitar sus erupciones y en nuestra época se ha experimentado
con el "bombardeo" a los huracanes en su origen para evitar que evolucionen y con la inyección de
vapor a presión para "lubricar" fallas geológicas activas y evitar así la liberación abrupta de tensión
que provocan los terremotos).

Según su origen, las amenazas naturales se clasifican en:

Geológicas. Cómo los sismos y terremotos, las erupciones volcánicas, los maremotos o tsunamis, los
deslizamientos y avalanchas, los hundimientos, la erosión terrestre y costera, etc.

Hidrometeorológicos o climáticas, como los huracanes, las tormentas tropicales, los tornados y
trombas, las granizadas y tormentas eléctricas, el fenómeno de El Niño, las temperaturas extremas,
las sequías, los incendios forestales espontáneos, las inundaciones, los desbordamientos, etc.

LAS AMENAZAS SOCIO-NATURALES son aquéllas que se expresan a través de fenómenos que parecen
ser productos de la dinámica de la naturaleza, pero que en su ocurrencia o en la agudización de sus
efectos, interviene la acción humana. De hecho, existen amenazas aparentemente naturales, como
las inundaciones, las sequías o los deslizamientos, que muchas veces son provocadas por la
deforestación, el manejo inadecuado de los suelos, la desecación de zonas inundables y pantanosas o
la construcción de obras de infraestructura sin las precauciones ambientales adecuadas. Otras
actividades humanas que contribuyen a la aparición de amenazas socio-naturales son el manejo
inadecuado de las cuencas hidrográficas, la minería subterránea, la destrucción de manglares, la
sobre-explotación de los suelos y los cuerpos de agua, la contaminación atmosférica, etc.

Podríamos definir las amenazas socio-naturales como la reacción de la naturaleza frente a la acción
humana perjudicial para los ecosistemas ("si las pulgas pican al perro, no deben sorprenderse de que
el perro se rasque y se sacuda"), pero quienes sufren los efectos de esas reacciones, no son siempre
los mismos que las han provocado. Es muy común que las consecuencias de la deforestación en las
cabeceras de una cuenca hidrográfica sean padecidas en forma de inundaciones o de sequías por los
habitantes de la parte baja de la cuenca.

De nuestra capacidad para distinguir entre amenazas naturales y amenazas socio-naturales depende
que, mediante la gestión del riesgo, podamos actuar sobre las verdaderas causas de los problemas y
no solamente sobre sus síntomas aparentes.

LAS AMENAZAS ANTRÓPICAS son aquéllas claramente atribuibles a la acción humana sobre los
elementos de la naturaleza (aire, agua y tierra) o sobre la población, que ponen en grave peligro la
integridad física o la calidad de vida de las comunidades (a nivel global: la especie humana). Entre las
denominadas amenazas antrópicas por contaminación se destacan el vertimiento de sustancias
sólidas, líquidas o gaseosas al ambiente (vertimiento de sustancias químico-tóxicas y radioactivas,
plaguicidas, residuos orgánicos y aguas servidas, derrames de petróleo, etc.). Sus causas se pueden
encontrar en los dos extremos del "desarrollo": los grandes núcleos urbanos e industriales, que vierten
sus desechos sin control a los ecosistemas, y los grupos de población sin acceso a infraestructura de
saneamiento ambiental (agua potable, alcantarillado, disposición y tratamiento de basuras).

LAS AMENAZAS ANTRÓPICAS TECNOLÓGICAS son aquéllas que se derivan de la operación en

condiciones inadecuadas de actividades potencialmente peligrosas para la comunidad o de la
existencia de instalaciones u otras obras de infraestructura que encierran peligro para la seguridad
ciudadana, como por ejemplo fábricas (tipo Bophal en la India), estaciones de gasolina, depósitos de
combustibles o sustancias tóxicas o radiactivas, oleoductos y gasoductos, etc. También podrían
incluirse aquí aquellas instalaciones que no representan un peligro en sí mismas, pero que por
constituir "blancos" de actividades terroristas pueden convertirse en fuentes de amenazas.

22
En la vida real no resulta fácil clasificar todas las amenazas exactamente en las categorías
analizadas, sino que se presentan de manera compleja y concatenada. Un sismo, por ejemplo, puede
provocar rupturas de presas o reservorios (que a su vez provocan inundaciones), o explosiones e
incendios en plantas industriales, ruptura de redes domiciliarias de distribución de gas, o fugas en
depósitos de sustancias tóxicas que se dispersan por el mar, por los cuerpos de agua dulce, por el
suelo o por el aire. Las voladuras de oleoductos con fines terroristas causan contaminación de los
cuerpos de agua, con los consecuentes perjuicios sobre la pesca, la agricultura y el acceso al agua de
las poblaciones ribereñas. En resumen, es común que una comunidad no se vea enfrentada a una sola
amenaza aislada, sino a un conjunto de factores que podríamos denominar una amenaza múltiple o
una multiamenaza.

¿QUÉ ES LA VULNERABILIDAD?

Cuando Felipe Pinillo tomó la decisión de abandonar el campo para irse a vivir a la ciudad,
seguramente pensó que la ciudad le ofrecía mejores oportunidades en términos de trabajo, de salud,
de educación, de servicios públicos, etc. Aunque a muchos campesinos que, atraídos por las luces de
la ciudad toman esa misma decisión, les sucede lo mismo que a las mariposas que se queman las alas
cuando vuelan hacia los bombillos cautivadas por su luz, en el caso de Felipe sí se cumplieron muchas
de sus expectativas: como sabemos, logró conseguir un empleo aceptable, aprender un oficio,
montar su propio taller y, pese al desastre del que fue víctima y de cuyos efectos se logró recuperar
(eso sí: el banco que le refinanció la deuda y le prestó plata para reconstruir su casa y su taller, le
exigió asesorarse de un ingeniero experto en estructuras sismo-resistentes), Felipe se pudo
estabilizar en materia económica.

Como vimos atrás, cuando el terremoto de 1983 azotó la ciudad, Felipe no resultó tan afectado como
en el terremoto de 1992, a pesar de que en la época del primer evento su situación no era tan buena
como cuando sucedió el segundo terremoto. En el primer caso (1983), Felipe era más débil
económicamente y si, por ejemplo, hubiera tenido que someterse a una operación o asumir el
sostenimiento de su familia en el campo, no habría contado con los recursos necesarios para hacerlo.

En cambio en términos de vivienda, la rústica ramada en donde funcionaba el taller se vino al suelo,
pero los daños que causó fueron mínimos y la pudo volver a levantar con facilidad. (Si la amenaza no
hubiera provenido de un terremoto, sino de un fuerte invierno, seguramente lo hubiera protegido
mejor la casa de ladrillo que la ramada rústica).

En 1992, si bien la situación económica de Felipe era mejor, el vivir en una casa de cuatro pisos
construida sin una buena tecnología en términos de sismo-resistencia, lo hacía mucho más débil
frente a los terremotos, como eran más débiles también sus familiares, que antes vivían repartidos
en pequeñas casas de bahareque en el campo y que al momento del sismo se encontraban
concentrados en una sola edificación en la ciudad.

A esa debilidad, que en 1983 era de tipo económico y en 1992 era de tipo tecnológico o técnico, se le
da el nombre de vulnerabilidad. Para volver al ejemplo, si en el 83 Felipe hubiera necesitado una
operación urgente, esa situación se habría convertido en un desastre, porque Felipe no contaba con
capacidad económica para enfrentarla. En cambio en el 92, se hubiera hecho hacer la operación, y
ya. Pero, paradójicamente, esa misma prosperidad económica determinó que en 1992 Felipe quedara
más expuesto y fuera más vulnerable frente a los terremotos que antes.

Asimismo, cuando Felipe era un hombre pobre que apenas tenía en los bolsillos lo del diario, la
posibilidad de que alguien lo amenazara con la intención de sacarle plata o de hacerlo correr del
negocio, era mínima. En cambio, al convertirse en un hombre próspero, al mismo tiempo se volvió
vulnerable frente a ese nuevo tipo de amenazas, lo cual confirma el título de la famosa telenovela
mexicana, según el cual "los ricos también lloran".

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La vulnerabilidad es la condición en virtud de la cual una población está o queda expuesta o en
peligro de resultar afectada por un fenómeno5 de origen humano o natural, llamado amenaza. Resulta
fácil entender que una comunidad que vive en un lugar en donde no existen volcanes, no es
vulnerable a las erupciones volcánicas, como sí lo es una comunidad asentada en las faldas de un
volcán activo. O que una comunidad del interior de un país no es vulnerable frente a los huracanes y
a los maremotos o tsunamis, como sí lo son las poblaciones costeras.

Asimismo, de dos comunidades que habitan en una misma zona sísmica (en donde ocurren con
frecuencia temblores de tierra), la más vulnerable será aquélla cuyas edificaciones no tengan
características sismo-resistentes, y la menos vulnerable (o la más segura), aquélla cuyas edificaciones
posean la estructura adecuada.

Cuando algunas familias de la Costa Pacífica colombiana cambian sus casas de madera por casas de
ladrillo para reducir su vulnerabilidad frente a los incendios, incrementan su vulnerabilidad frente a
los terremotos. Porque las casas de madera y techo de paja se incendian con mayor facilidad que las
de ladrillo, pero son más flexibles y livianas que éstas y, en consecuencia, tienen menor peligro de
derrumbarse cuando tiembla la Tierra. Por eso, la vulnerabilidad siempre se debe evaluar
específicamente frente a cada amenaza en particular.

El concepto de vulnerabilidad, como todos los que se manejan en la gestión del riesgo, es un
concepto relativo y se debe analizar frente a las condiciones particulares de cada comunidad. La
vulnerabilidad también hace referencia a la capacidad de una comunidad para recuperarse de los
efectos de un desastre (tal y como Felipe Pinillo, a pesar de las grandes pérdidas, se pudo recuperar
de la destrucción de su taller en el terremoto del 92). Una comunidad campesina cuya economía
depende de un solo producto agrícola, será mucho más vulnerable frente a un desastre de origen
natural (como una plaga o una sequía) o de origen humano (como la caída de los precios en el
mercado nacional e internacional), que una comunidad que produzca para el mercado distintos
productos agrícolas y ganaderos. Desde este punto de vista, la diversificación disminuye la
vulnerabilidad, mientras los monocultivos la incrementan.

La vulnerabilidad, entendida como debilidad frente a las amenazas (o ausencia de lo que los ecólogos
denominan capacidad de resistencia) y como incapacidad de recuperación después de que ha ocurrido
un desastre (o falta de "capacidad de resiliencia" de "elasticidad"), no sólo depende de la vecindad
física de las poblaciones a las fuentes de las amenazas, sino de otros múltiples factores de distinta
índole, todos presentes en las comunidades. Por eso hablamos de la existencia de una vulnerabilidad
global.

Aproximémonos al análisis de la vulnerabilidad global desde distintos puntos de vista, para entender
que no estamos hablando de una característica absoluta o estática de una comunidad, sino de un
proceso complejo, dinámico y cambiante que determina que esa comunidad quede expuesta o no a la
ocurrencia de un desastre, o que tenga más o menos posibilidades de recuperación.

A esos puntos de vista vamos a darles el nombre de FACTORES DE VULNERABILIDAD.

FACTORES AMBIENTALES: Son aquéllos que se relacionan con la manera cómo una comunidad
determinada "explota" los elementos de su entorno, debilitándose a sí misma y debilitando a los
ecosistemas en su capacidad para absorber sin traumatismos los fenómenos de la naturaleza. Por
ejemplo, la deforestación incrementa la vulnerabilidad de los ecosistemas y de las comunidades
frente a los aguaceros, que normalmente no tendrían por qué convertirse en desastres, pero que al
caer sobre el suelo desnudo provocan erosión, deslizamientos o derrumbes, inundaciones y

5
Un terremoto, por ejemplo, es un fenómeno de origen natural, que se concreta en eventos específicos, como por ejemplo
"el terremoto de México en 1985", "el terremoto de Popayán (Colombia) en 1983" o "el terremoto de Nasca (Perú) en
1996". Cada uno de estos eventos desencadenó sendos desastres en las comunidades que sintieron sus efectos.

24
avalanchas. Asimismo y por las mismas razones, la deforestación aumenta la vulnerabilidad frente a
las sequías.

La tala de los bosques de manglar en las zonas costeras, incrementa la vulnerabilidad de las
comunidades frente a las altas mareas, los huracanes, las tormentas tropicales y los maremotos. A
nivel mundial, el más dramático ejemplo de cómo el modelo de desarrollo industrial ha incrementado
la vulnerabilidad de la especie humana frente a fenómenos "normales" de nuestro planeta es la
destrucción de la capa de ozono que convierte a los rayos ultravioleta procedentes del Sol en
peligrosa amenaza.

Según el punto de vista desde donde se mire, los factores ambientales de la vulnerabilidad pueden
analizarse como amenaza, como vulnerabilidad o como desastre, lo cual demuestra que en la gestión
del riesgo no existen límites perfectamente definidos entre unos conceptos y otros. La gestión del
riesgo es un proceso dinámico que le permite a los actores sociales interactuar de manera consciente
con lo que a su vez es también otro proceso dinámico: el sistema medio ambiente-comunidad.

FACTORES FÍSICOS: Tienen que ver, entre otros aspectos, con la ubicación física de los asentamientos
o con las calidades y condiciones técnicas-materiales de ocupación o aprovechamiento del ambiente y
sus recursos. La vulnerabilidad de los "destechados" frente a la vida en general disminuye cuando
consiguen un rancho o una casa (así sea en un barrio de invasión en zonas inundables, en
"madreviejas" de ríos o en zonas de ladera), pero se vuelven altamente vulnerables frente a las
amenazas de inundación o de deslizamiento respectivamente (o al desalojo por parte de los
propietarios de los terrenos invadidos).

Los campesinos que cultivan las laderas de volcanes activos, atraídos por la gran fertilidad de los
suelos (abonados a través de los siglos por la actividad volcánica), son altamente vulnerables frente a
las erupciones, precio que "pagan" a cambio de los beneficios que les otorga la tierra. Por otra parte,
las deficiencias técnicas en materia constructiva (ausencia de estructuras sismo-resistentes en zonas
de terremotos) y, en general, la utilización de técnicas inadecuadas para ocupar o aprovechar el
ambiente, como por ejemplo la proliferación de "cultivos limpios" (aquéllos para los cuales se
desnudan los suelos y se eliminan los árboles de sombra) en zonas lluviosas o de ladera se constituyen
en factores físicos de la vulnerabilidad.

Estos factores no implican necesariamente la ausencia de altas tecnologías; una casa de madera o de
bahareque construida según los métodos tradicionales de las comunidades campesinas son mucho
menos vulnerables frente a los sismos y al fenómeno de la licuación (en virtud del cual ciertos suelos
materialmente se vuelven líquidos por acción de las sacudidas de los terremotos) que las
edificaciones de ladrillo y concreto. Los sistemas agrícolas altamente dependientes de fertilizantes
químicos y plaguicidas son mucho más vulnerables que los agro-ecosistemas en los cuales la fertilidad
de los suelos y el control de las plagas dependen de interacciones meramente ecológicas, propias de
los ecosistemas que no han sido radicalmente alterados por la acción humana.

FACTORES ECONÓMICOS: Se refieren tanto a la ausencia de recursos económicos de los miembros de

una comunidad (que los obliga, por ejemplo, a invadir zonas de amenaza o a construir sin la técnica o
los materiales adecuados), como a la mala utilización de los recursos disponibles para una correcta
"gestión del riesgo".

La pobreza es quizás la principal causa de vulnerabilidad pero, como en el ejemplo de Felipe Pinillo,
una errónea utilización de los recursos económicos, o una "modernización" que niegue
innecesariamente los valores tradicionales (y conduzca a la pobreza cultural) puede llevar a nuevas y
distintas formas de vulnerabilidad. Resulta interesante, a manera de ejercicio, analizar en qué forma
la proliferación de "cultivos ilícitos" incrementa la vulnerabilidad global de una comunidad, pues si
bien es cierto que genera nuevos ingresos económicos para algunos de sus miembros, también lo es
que afecta los ecosistemas, rompe estructuras sociales y familiares, propician condiciones de
violencia, etc.

25
FACTORES SOCIALES: Se refieren a un conjunto de relaciones, comportamientos, creencias, formas de
organización (institucional y comunitaria) y maneras de actuar de las personas y las comunidades que
las colocan en condiciones de mayor o menor exposición. Dentro de estos factores pueden destacarse
los siguientes:

Factores políticos: Se refieren a los niveles de autonomía que posee una comunidad para tomar o
influir sobre las decisiones que la afectan, y a su capacidad de gestión y de negociación ante los
"actores externos": gobiernos regionales y nacionales, empresas multinacionales, cooperación
internacional, instituciones del Estado, etc. La vulnerabilidad política de una comunidad se expresa
en su incapacidad para "volverse problema", o sea, para que sus problemas llamen la atención de las
autoridades, de los medios de comunicación y del resto de la sociedad, pero también en la
incapacidad para formular propuestas y alternativas que conduzcan a reducir sus niveles de
dependencia de las decisiones o de los recursos externos. Existen muchas comunidades que a pesar de
haber logrado que los problemas que las afectan trasciendan al ámbito nacional (por ejemplo después
de un desastre), no dan el siguiente paso, sino que adoptan el "síndrome del damnificado", en virtud
del cual se auto convencen de una falsa situación de víctimas impotentes, supuestamente cada vez
más necesitadas de la caridad externa para poder sobrevivir.

Factores ideológicos y culturales: Como los seres humanos no nos relacionamos directamente con la
realidad, sino a través de las imágenes mentales y de los conceptos o prejuicios que poseemos sobre
el mundo, las ideas que tengamos de los fenómenos de la naturaleza y de su relación con la
comunidad, sobre los riesgos existentes en el escenario en donde se desarrollan nuestras vidas y sobre
los desastres y su significado, determinarán nuestra mayor o menor capacidad para prevenirlos, para
sobreponernos a sus efectos nocivos y para convertir las crisis en oportunidades creativas. Estos
factores ideológicos y culturales expresan también cómo los individuos y los grupos sociales se ven y
entienden a sí mismos dentro de la sociedad. En general, constituyen la base de los sentidos de
identidad, de propósito común y de pertenencia que experimentan los individuos frente a las
comunidades a las cuales pertenecen y a los ecosistemas en donde están localizadas.

Entre los factores ideológicos que incrementan la vulnerabilidad de las comunidades frente a las
amenazas, se encuentra la presunción de que los desastres constituyen un "castigo de Dios" y en
consecuencia no pueden evitarse, pero también la pérdida de la memoria colectiva sobre la
ocurrencia de fenómenos de este tipo en el pasado y la pérdida de los mitos por medio de los cuales
tradicionalmente se regulan las relaciones entre las comunidades que viven en estrecha relación con
la naturaleza y el entorno que las circunda. Por otra parte, la sustitución de patrones tradicionales de
adaptación al medio ambiente (como las formas de construir o de cultivar) por modelos y valores
"importados" de otras realidades y vendidos a las comunidades a través de los medios de
comunicación, incrementa la desvalorización de lo propio y la dependencia de lo extraño y hace a las
comunidades más vulnerables frente al ambiente en el cual se desarrolla su cotidianidad.

Factores educativos: Las visiones del mundo, las actitudes y las relaciones establecidas en una
sociedad que constituyen la ideología y la cultura de la misma, se transmiten de diversas formas:
desde los mitos y la tradición oral, o la repetición rutinaria de comportamientos y actitudes, hasta
sistemas formales y organizados de educación, siendo ésta última de gran importancia en la sociedad
contemporánea. Los factores educativos de la vulnerabilidad se relacionan con la mayor o menor
correspondencia existente entre los contenidos y métodos de la educación que reciben los miembros
de una comunidad y las herramientas conceptuales y prácticas que requieren para participar
activamente en la vida de esa comunidad y para contribuir a una relación armónica entre la población
y su entorno natural. En general, constituyen lo que se conoce como "calidad de la educación".
Cuando la comunidad está sometida a distintos tipos de amenazas, una educación "de buena calidad"
debe incluir el aprendizaje de comportamientos tendientes a enfrentar esas amenazas, a prevenir los
desastres y a actuar de manera adecuada en caso que de todas maneras éstos se produzcan.

Factores institucionales: La "vulnerabilidad institucional" se resume en la historia del club social que
se incendió... y no dejaron entrar a los bomberos porque no eran socios. Hace referencia a los
obstáculos formales (prevalencia de los requisitos de forma sobre las urgencias de fondo, politización

26
y corrupción en el Estado y los servicios públicos, excesivas normas y trámites legales, proliferación
de controles innecesarios, burocratización de la vida cotidiana) que impiden una adecuada
adaptación de la comunidad a la realidad cambiante del ambiente, y una rápida respuesta de las
instituciones en caso de desastre. Colinda con otros factores de vulnerabilidad, como los políticos e
ideológicos, en la debilidad o "informalidad" de las organizaciones comunitarias, cuando ello es un
obstáculo para su real participación en las decisiones que afectan al conjunto social o impide su
acceso a las instancias de decisión y al manejo de recursos.

Factores sociales relativos a la organización: Se refieren a la capacidad de una comunidad para

organizarse y para establecer en su interior lazos de solidaridad y de cooperación mutua, y a la
representatividad o legitimidad de sus organizaciones y sus líderes. Una comunidad organizada no
solamente cuenta con mejores posibilidades para superar o manejar los factores que la ponen en
riesgo y que pueden conducir a un desastre, sino que se encuentra en mejores condiciones para
recuperarse en caso de que el desastre se produzca. Ninguno de los anteriores factores se encuentran
en una comunidad en forma "pura" o aislados de los demás: por eso insistimos en que la vulnerabilidad
global no constituye una característica estática, sino un proceso dinámico, cuyas manifestaciones
varían de una comunidad a otra, e incluso, en diferentes momentos o situaciones, dentro de una
misma comunidad.

Cuando las autoridades le recomiendan a Felipe Pinillo tomar precauciones para evitar que las
amenazas telefónicas, de las cuales ha sido objeto, se conviertan en verdaderos atentados contra su
seguridad personal o familiar, Felipe se reúne con su esposa y sus parientes para analizar sus "puntos
débiles". Se dan cuenta que normalmente los miembros de la familia nunca saben en dónde se
encuentran los demás habitantes de la casa, o sea que identifican un problema grave de
incomunicación entre ellos. Asimismo, reconocen que la información que poseen sobre los
trabajadores del taller es casi nula, y que no existe ningún tipo de control sobre las personas extrañas
que entran y salen del taller.

También, le hacen notar a Felipe que su rutina rigurosa le permite a cualquier persona seguirlo con
relativa facilidad. Un primo de Felipe, a quien frecuentemente lo confunden con él, resuelve cortarse
los bigotes y cambiarse el peinado para disminuir el parecido, pues por esa razón se siente
especialmente preocupado por las amenazas. Entonces comienzan a adoptar medidas para
contrarrestar esas debilidades: algunas son de tipo físico, como mejorar la seguridad de puertas y
ventanas y la iluminación nocturna del taller, conseguir una línea telefónica adicional y un teléfono
celular y mejorar la dotación del celador. Otras pertenecen al rango de lo que los expertos en el
tema llaman "seguridad blanca", como mayor entrenamiento en materia de seguridad al portero, a la
señorita de la recepción y al resto de empleados del taller, evitar el comportamiento rutinario,
mejorar la comunicación entre los miembros de la familia (no en el sentido de aparatos sino en el
sentido actitudinal), etc., etc., etc.

Al igual que en un análisis estratégico se identifican las debilidades de un actor social frente a un
determinado proceso, un análisis de vulnerabilidad nos permite identificar los puntos o blancos
débiles de la comunidad y de sus miembros, a través de los cuales podrían actuar las amenazas.

Todos los miembros de una comunidad no son igualmente débiles o igualmente fuertes frente a las
mismas amenazas. Los ancianos y los niños, por ejemplo, son más débiles que los jóvenes y los
adultos frente a amenazas como la posible ocurrencia de un terremoto o el posible paso de un
huracán; pero los adultos y los jóvenes están más expuestos que los niños y los ancianos al peligro de
contraer el virus del SIDA o a cualquier otra enfermedad de transmisión sexual. Cada comunidad
debería identificar sus grupos más vulnerables y tomar medidas que permitan otorgarles una
protección especial frente a las amenazas que más los puedan afectar.

La vulnerabilidad es una característica inherente a la vida, o sea que, en una u otra forma, todos los
seres vivos, incluidos los seres humanos y las comunidades que conformamos, somos vulnerables. Los
seres vivos sólo podemos existir dentro de un rango más o menos limitado de condiciones

27
ambientales, lo cual significa que si esas condiciones cambian drásticamente sin que estemos
preparados para ello (en la forma cómo se preparan los buzos o los astronautas) deja de ser posible la
vida.

Lo anterior no quiere decir, sin embargo, que todos los factores de vulnerabilidad sean inevitables.
Existen "factores de vulnerabilidad" que bien podemos evitar o reducir con el fin de quedar menos
expuestos, o de disminuir nuestra debilidad ante los cambios del entorno social y natural. En muchos
casos, se requieren recursos económicos (por ejemplo, para reubicar comunidades que se encuentran
en zonas de amenaza o para reforzar las edificaciones vulnerables), pero en otros casos el dinero es
secundario y la decisión política y social constituyen el elemento principal (la falta de esa decisión
es, en sí misma, un factor de vulnerabilidad). Por ejemplo, para revisar los contenidos de la
educación, para fortalecer las formas de organización de la comunidad y para recuperar el saber
colectivo que atesoran los ancianos, los recursos económicos no son tan importantes como la
voluntad.

¿QUÉ ES UN RIESGO?

Así como una amenaza es la probabilidad de que se produzca un fenómeno de origen natural o
humano capaz de desencadenar un desastre, y como la vulnerabilidad es la condición en virtud de la
cual una población está expuesta o en peligro de resultar afectada por la amenaza, el riesgo es la
probabilidad de que ocurra un desastre. Esa probabilidad surge de juntar las dos circunstancias
anteriormente mencionadas, lo cual se puede expresar mediante la siguiente relación matemática:

RIESGO = AMENAZA x VULNERABILIDAD 6 (Cuando de la probabilidad se pasa a la ocurrencia actual o

real del hecho, nos encontramos ante el desastre). En consecuencia, tanto el riesgo, como su
"actualización", el desastre sólo se presenta como producto de la coexistencia en una misma
comunidad, de la amenaza y de la vulnerabilidad. Ninguno de esos dos factores, aisladamente, podría
dar lugar ni al riesgo ni al desastre.

Podríamos decir que las amenazas son como los ingredientes del sancocho, los cuales se juntan en un
momento determinado en un escenario social, que para el ejemplo sería la olla sobre el fogón. El
sancocho ya preparado (esta vez con muslos tiernos y mazorcas cocinadas de verdad) sería el
desastre. La receta que nos dice qué pasa si juntamos los ingredientes y los sometemos a una
determinada preparación, sería el equivalente del riesgo (que como ya se dijo, implica la
probabilidad o la certeza de que si se juntan dos o más factores, algo pueda suceder).

Un verdadero mapa de riesgo (que consiste en el escenario de riesgo transcrito sobre el papel o
llevado al computador) debe contener tanto las amenazas (se puede levantar a partir de un mapa de
amenaza) como los bienes sociales en condición de vulnerabilidad. Es decir que, por ejemplo, en él
aparecerán tanto los ríos que constituyen fuentes potenciales de inundaciones o avalanchas, como los
barrios, las escuelas, los hospitales y, en general, los edificios, zonas de cultivo y demás elementos
que, en caso de producirse la inundación o la avalancha, podrían resultar afectados. Construir el
escenario de riesgo (o los posibles y distintos escenarios de riesgo) significa imaginarnos o anticipar
mentalmente cómo puede ser esa afectación.

Los escenarios de riesgo (y en consecuencia los mapas de riesgo) deben tomar en consideración
diferentes alternativas o posibilidades, dependiendo de la intensidad potencial de cada amenaza (al
igual que, como veremos más adelante, los distintos factores de vulnerabilidad).

6
Acudimos a una sencilla multiplicación para representar cómo se combinan dos ingredientes -amenaza y vulnerabilidad-
para generar un riesgo, o sea un desastre potencial. La realidad, sin embargo, es mucho más compleja que una mera
multiplicación aritmética, al igual que un verdadero sancocho es mucho más complejo que el resultado de simplemente
sumar yuca + papa + mazorca + gallina + agua.

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Por ejemplo, una primera zona a lado y lado del río determinará el área que resultaría afectada en
caso de producirse una inundación con un período de recurrencia de cinco años (es decir, una
inundación de ésas que ocurren aproximadamente cada cinco años); la siguiente zona demarcará el
área afectada por una inundación con período de recurrencia de veinte a veinticinco años, y una
tercera zona podría demarcar el área afectada por una inundación con período de recurrencia de cien
años, para identificar qué daños se producirían en caso de darse una inundación de esa magnitud.

Asimismo, un escenario de riesgo debe tener en cuenta también diferentes factores de

vulnerabilidad, como los posibles efectos de un terremoto cuando las construcciones son sismo-
resistentes y cuando no lo son; o los posibles efectos de ese terremoto con una determinada densidad
de población y con la mitad o el doble de esa densidad.

Un escenario de riesgo se puede elaborar utilizando métodos científicos, sistemas de información

geográfica y datos procedentes de satélites artificiales, pero lo pueden elaborar también los niños de
la escuela a partir de un recorrido por la zona y de un reconocimiento de las distintas amenazas y
factores de vulnerabilidad presentes en ella. Tanto si se utiliza "tecnología de punta", como si nos
basamos en el conocimiento popular tradicional (el ideal es poder combinar ambas formas de saber),
la evaluación del riesgo debe incluir también un paseo por la historia de la comunidad, por la
memoria de los ancianos, por las leyendas y mitos populares relacionados con los elementos
ambientales (por ejemplo los "duendes" que viven en los ríos o que, cuando están bravos, "mandan"
las inundaciones), por archivos de periódicos viejos o revistas que hablen de la ocurrencia de
desastres en esa comunidad, etc., etc.

Cuando sea posible contar con mapas elaborados con todos los recursos posibles de la ciencia y de la
técnica (una posibilidad cercana a la ideal), de todas maneras será necesario "socializar" información,
es decir, convertirla en una herramienta útil para que la comunidad sea cada vez más consciente de
su relación con el entorno y para que las autoridades puedan tomar medidas tendientes a prevenir o a
mitigar los efectos de los desastres sobre la población.

Características del Riesgo

La primera característica del riesgo como producto que es de la coexistencia de factores de amenaza
con factores de vulnerabilidad, es que es DINÁMICO y CAMBIANTE, en la medida en que también son
dinámicos y cambiantes los ingredientes que lo producen. Esto quiere decir que no podemos describir
un escenario de riesgo como algo estático (como mal podríamos contar la historia de una persona con
base exclusivamente en una fotografía), sino que tenemos que describirlo como un proceso, siempre
en movimiento, siempre en vías de actualización. Recordemos que la construcción del escenario de
riesgo no es solamente una descripción de cómo es hoy la relación entre la comunidad y su entorno,
sino también una prospección o interrogación sobre qué pasa si cambian en uno u otro sentido las
amenazas y los factores de vulnerabilidad (así como la experta en cocina puede suponer con mucha
certeza qué pasa si pone más o menos de determinado ingrediente en su receta o si modifica el
proceso de preparación).

Vista así, la gestión del riesgo se convierte en una herramienta central para la gestión del desarrollo
bajo la óptica de la sostenibilidad. Del riesgo también podemos afirmar que posee el carácter de
DIFERENCIADO, en la medida en que no afecta de la misma manera a los distintos actores sociales
presentes en una comunidad. La construcción de una represa, por ejemplo, que disminuya el riesgo
de desastre por inundación para los agricultores de una región, puede incrementar el riesgo de
desempleo para quienes se dedican a la extracción de oro por métodos artesanales o para quienes
ejercen la pesca aguas abajo.

Asimismo, la reubicación de un grupo de familias de bajos ingresos que viva en zonas de ladera,
medida tendiente a reducir el riesgo de desastre por deslizamiento, puede atentar contra su
subsistencia económica, dependiente del fácil acceso a determinados sectores de una ciudad. Esto
explica por qué, para citar un ejemplo de la vida real, un grupo de familias de barrios marginales de
Medellín, en Colombia, prefieren permanecer en condiciones de riesgo (pero con fácil acceso al

29
sector de la plaza de toros en donde venden comestibles a los taurófilos en los días de corrida) en
lugar de trasladarse a lugares más seguros de la ciudad, pero muy lejanos a su fuente de trabajo.

De ese carácter de diferenciado, se deriva también que no todos los miembros de una comunidad
posean la misma PERCEPCIÓN DEL RIESGO. En el ejemplo citado, para los funcionarios de la
administración municipal o para los organismos de socorro, reducir el riesgo de desastre por
deslizamiento puede parecer una prioridad, mientras que para las familias de la zona dicho riesgo
pasa a un segundo plano ante el riesgo más inmediato de quedarse sin fuentes de trabajo.

De todo lo anterior, podemos deducir también que el riesgo posee un CARÁCTER SOCIAL. Es decir, que
no es algo determinado por fuerzas sobrenaturales ni por fenómenos de la naturaleza, sino que surge
del proceso de interacción continua y permanente entre la comunidad humana y su entorno (que aún
en sus expresiones naturales, está mediado por circunstancias políticas y sociales).

Fuente: Wilches-Chaux, G. (1998). AUGE, CAÍDA Y LEVANTADA DE FELIPE PINILLO, MECÁNICO Y

SOLDADOR O YO VOY A CORRER EL RIESGO. Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres en
América Latina –La Red-. Perú. Disponible en:
http://www.desenredando.org/public/libros/1998/gglr/

Actividad 2

Consulte su Guía de Desarrollo y Participación Social I, del cuarto ciclo del Técnico Universitario,
donde deberá ubicar los siguientes temas:

- Desarrollo como concepto y práctica.

- Criterios para la participación social eficiente.
- Democracia y Gobernabilidad.

Actividad 3

Responda las siguientes preguntas:

1. ¿Cuál es la relación entre desarrollo y desastres?

2. ¿Qué piensa de la historia y experiencia con desastres en su comunidad o región?
3. ¿Considera que nunca volverán a suceder?
4. ¿Cómo podríamos prepararnos para aprender de nuestras experiencias?

Autoevaluación
Es muy importante que después de una lectura comprensiva y/o estudio de esta unidad usted mismo
se evalúe, para comprobar hasta qué punto ha asimilado los principales aspectos. Lea con atención
cada uno de los cuestionamientos y contéstelos en su texto paralelo.

1. Describa el cambio de visión ante los desastres.

2. Sintetice los elementos de un modelo de desarrollo urbano y rural que configuran los
escenarios de riesgo.

3. Explique la forma de cómo los riesgos no manejados producen desastres.

4. Anote su análisis sobre el carácter diferenciado del riesgo.

30
 5. Escriba la definición de “desastre” que el documento presenta.

6. Defina el concepto de “Riesgo” desde la teoría analizada.

7. Anote su reflexión sobre el significado del carácter social del riesgo.

8. Explique la forma en que se clasifican las amenazas o peligros.

9. Defina el concepto de vulnerabilidad desde la teoría analizada.

10. Describa y analice la forma en que se clasifica la vulnerabilidad.

Finalmente responda:

1. Como persona, ¿qué me dice lo que he aprendido?

2. ¿A qué me motiva lo aprendido?
3. Señale tres valores que estén implicados en el trabajo de esta unidad.

REFERENCIAS

¾ Wilches-Chaux, G. (1998). AUGE, CAÍDA Y LEVANTADA DE FELIPE PINILLO, MECANINO Y

SOLDADOR O YO VOY A CORRER EL RIESGO. Red de Estudios Sociales en Prevención de
Desastres en América Latina –La Red-. Perú. Disponible en:
http://www.desenredando.org/public/libros/1998/gglr/
¾ Hernández Pico. R= AxV y R=A:C, Las Fórmulas que Sísifo debe aprender. Revista Envío.
Consultado el 28 de marzo del 2001. Disponible en: http://www.envio.org.ni/articulo/3085
¾ Narvaez y Lavell (2009). LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES: UN ENFOQUE BASADO EN
PROCESOS. Proyecto Apoyo a la Prevención de Desastres en la Comunidad Andina –PREDENAC-
Secretaría General de la Comunidad Andina. Perú. Disponible en:
http://www.comunidadandina.org/predecan/doc/libros/PROCESOS_ok.pdf

Consultar también los siguientes glosarios:

¾ Glosario de la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres. Disponible en:
http://www.eird.org/gestion-del-riesgo/glosario.pdf
¾ Glosario del Centro Regional de Información sobre Desastres. Disponible en:
http://cambioclimatico.crid.or.cr/glosario
¾ Centro de Coordinación para la prevención de los Desastres en América Central. Disponible
en: http://www.sica.int/cepredenac/glosario.aspx

31
 Unidad II
Marco Jurídico-Institucional para la
Gestión del Riesgo

“Estamos enfrentando problemas de veinte años, con planes de cinco años, personal de dos años y
financiamiento de un año” (Harlan Cleveland)

Descripción
En esta unidad, usted analizará los aspectos normativos y legales del sistema CONRED,
relacionándolos con las principales leyes de enfoque local que estén en Guatemala,
complementándose, en este aspecto, con el curso de Legislación Social, principalmente en las leyes
que fortalecen el enfoque local. Así mismo, obtendrá una visión general de los procesos impulsados
en Centroamérica. En el plano mundial, se enfatizará los acuerdos y procesos surgidos a partir de la
Cumbre Mundial de Desastres (Marco de Acción de Hyogo) y de la Cumbre Mundial de Naciones Unidas
para el Desarrollo Social (objetivos de Copenhague).

Objetivos
Después del estudio de esta unidad, usted estará en capacidad de:

• Analizar los elementos claves del funcionamiento del sistema CONRED.

• Relacionar la ley 109-96 con las principales leyes nacionales con enfoque local.
• Obtener una visión de los procesos impulsados desde la región centroamericana.
• Relacionar los elementos regionales con sus avances y/o propuestas en el ámbito nacional.
• Identificar los elementos claves que brindan las más recientes cumbres mundiales sobre
Riesgo de Desastres y de Desarrollo Social.

Contenidos
Los contenidos que se tratarán durante el desarrollo de esta unidad son los siguientes:
1. Ley 109 de la Coordinadora Nacional para la Reducción de Desastres.
2. Políticas y estrategias para la gestión del riesgo y otros esfuerzos relacionados (Ley de
Desarrollo Social, Ley de Descentralización, Código Municipal, Consejo de Desarrollo).
3. Marco Regional:

- El Centro de Coordinación para la Reducción de Desastres Naturales en América Central –

CEPREDENAC-
- Los principales procesos realizados en la región Centroamericana.

a) El Marco Estratégico para la Reducción de Vulnerabilidades y Desastres en Centroamérica.

b) El Plan Regional de Reducción de Desastres –PRRD-. Primer plan (período 1999-2004) y su
actualización (período 2006-2015).
c) Mitch+5, Mitch+10 y la Política Centroamericana de Gestión Integral de Riesgo de Desastres
–PCGIR-
4. Cumbre Mundial de Desastres. El Marco de Acción de Hyogo.
5. Cumbre Mundial de Naciones Unidas para el Desarrollo Social (Objetivos de Copenhague)*

32
 SEMANA 4
Actividades
Después de la lectura y análisis de los contenidos estudiados en clase, realice las siguientes
actividades, las cuales tienen como finalidad la práctica y reforzamiento de los elementos
principales de esta unidad de estudio. Si el docente lo considera conveniente, puede
realizarse el trabajo en forma cooperativa o grupal. Anote en su texto paralelo*.

Actividad 1
Lea atentamente la lectura: La Coordinadora Nacional para la Reducción de Desastres –CONRED- y
otras leyes relacionadas.

LECTURA COMPLEMENTARIA

La lectura es la más poderosa herramienta que usted tiene para

aprender. De su correcto desarrollo y ejercitación, depende en mucho
su éxito profesional y personal.

1. Antes de la lectura
► Automotívese para la lectura: lea el título y los subtítulos. Trate de anticiparse a lo que
tratará.
► ¿Qué expectativas desarrolla en usted el saber de qué tratará? Un tema nunca es
totalmente nuevo para el lector. Sus conocimientos previos le ayudarán a comprobarlos o
desmentirlos con el proceso de lectura y eso activará su mente para el aprendizaje.
► Plantéese un objetivo para la lectura: ¿cuál es su objetivo antes de iniciar la lectura?
Esto dará mejor resultado si usted anota su respuesta. Si tiene alguna duda a este
respecto, consulte con el facilitador del curso.
2. Durante la lectura
► Realice una lectura activa haciendo anotaciones o preguntas sobre lo que no entiende o
como reacción a lo que lee. Subraye lo esencial y destaque las palabras que desconozca
3. Posterior a la lectura
► Identifique, por escrito u oralmente, el tema de la lectura, la idea principal de la misma
y, finalmente, haga un resumen de lo leído (realícelo en todas las lecturas que se
presenten en esta unidad).

LA COORDINADORA NACIONAL PARA LA REDUCCIÓN DE DESASTRES CONRED- Y

OTRAS LEYES RELACIONADAS

1. CONTEXTO Y ANTECEDENTES
El territorio de Guatemala debido a su posición geográfica, geológica y tectónica está clasificado
como uno de los países a nivel mundial con un alto potencial de múltiples amenazas naturales, y por
su situación social, económica, deterioro ambiental y de desarrollo genera altas condiciones de
vulnerabilidad, lo que provoca que un gran porcentaje de la población, su infraestructura y los
servicios estén expuestos a diferentes riesgos que pueden desencadenarse en desastres. Así mismo, se
presentan amenazas de tipo antropogénicas, en la relación ser humano/naturaleza y en sus
actividades productivas que generan condiciones de alto riesgo.

33
Dentro de ese contexto, surgió el Comité Nacional de Emergencias –CONE- en 1969 como instancia
tenía la finalidad de dar atención a una emergencia y de asistencia a la población en caso de
desastres.

Posteriormente surgió la Coordinadora Nacional para la Reducción de Desastres –CONRED- en 1996, la

cual fue creada como la entidad encargada de prevenir, mitigar, atender y participar en la
rehabilitación y reconstrucción de los daños derivados de la presencia de los desastres, cuyo sustento
legal es el Decreto 109-96 del Congreso de la República, el cual dio vida a la Secretaría Ejecutiva de
la Coordinadora Nacional para la Reducción de Desastres SE–CONRED como instancia Nacional
responsable legalmente de la Coordinación para la Reducción de Riesgos a Desastres, tiene
compromisos y responsabilidades a nivel nacional, regional y mundial, en virtud de los cuales ha
tomado la decisión de adoptar acciones concretas para promover la reducción del impacto de los
desastres, los cuales tienen efectos claramente definidos en el desarrollo sostenible y en el
incremento de la pobreza. (Reglamento de la SE-CONRED Acuerdo Gubernativo 443-2000).

2. VISIÓN, MISIÓN Y OBJETIVOS

Visión:

Constituir el centro de convergencia de la aptitud nacional para la preparación, vigilancia y respuesta

a los fenómenos naturales y sociales que pongan en riesgo a las comunidades en sus bienes más
valiosos: la vida, integridad física y propiedades, que constituyen fundamento de la paz íntima y
cotidiana de las agrupaciones humanas.

Misión:

Asumir plenamente el compromiso de servir a la sociedad cumpliendo la función coordinadora que

implica convocar a todos, en tiempo y en todo lugar, para producir una cultura de reducción de
vulnerabilidades y de reacción consciente, inmediata y eficaz frente a fenómenos externos
susceptibles de afectarla.

Objetivos Generales:

Sustentar la gestión para la reducción de riesgo de desastres en un proceso participativo, que

fortalezca el papel de las autoridades locales del territorio; el rol activo de la sociedad civil, la
concertación entre actores y la consolidación eficiente de mecanismos de coordinación y buenas
prácticas de gobernabilidad.

Objetivos Específicos:

a) Potenciar y fortalecer la gestión del territorio, factores que generan el riesgo y condiciones
que promueven el desarrollo seguro en autoridades locales, actores públicos y privados.

b) Promover la participación social en un mecanismo de legitimación y cohesión social que

garantice la apropiación del proceso de reducción de riesgo a desastres.

c) Desarrollar y promover la utilización de metodologías, protocolos, técnicas y procedimientos

que contribuyan a fortalecer la capacidad de resiliencia de la población guatemalteca a nivel
local, municipal, departamental y nacional.

d) Fortalecer las capacidades del capital humano de la SECONRED, a través de la

profesionalización y tecnificación de los procedimientos que permitan ser eficientes y
eficaces en la ejecución de sus tareas.

34
3. FUNCIONAMIENTO

Para dar respuesta a una emergencia o desastre, la CONRED pone en marcha los Equipos de Respuesta
Inmediata –ERI-; El Centro de Operaciones de Emergencia –COE-; El Sistema de Comando de
Incidentes –SCI-; Evaluación de Daños y Análisis de Necesidades –EDAN-.

La Secretaria de –CONRED- ante la necesidad que se tiene de afrontar los incidentes naturales o
provocados a los que como país estamos expuestos, elabora Planes, Sistemas de Prevención y
Procedimientos de acuerdo al incidente común en cierta época del año, los cuales son presentados a
la población en general:

• Plan Nacional Antipandémico por la Influenza

• Plan Operativo de Respuesta por Descenso de Temperatura 2008
• Sistema Nacional de Prevención y Control de Incendios Forestales –SIPECIF-
• Sistema Nacional de Prevención de Semana Santa -SINAPRESE-
• Procedimientos de Respuesta a Nivel Nacional por la Temporada de Huracanes

La Coordinadora Nacional para la Reducción de Desastres está integrada por:

• Consejo Nacional para la Reducción de Desastres.

• Junta y Secretaría Ejecutiva para la Reducción de Desastres.
• Las Coordinadoras Regionales, Departamentales, Municipales y Locales.

Su trabajo de coordinación consiste en centralizar todos los esfuerzos multisectoriales en diversas

partes del país, antes, durante y después de un evento adverso, a través de:

• Coordinadoras Locales para la Reducción de Desastres, COLRED

• Coordinadoras Municipales, COLRED
• Coordinadoras Departamentales, CODRED
• Coordinadoras Regionales CORRED
• A nivel nacional la CONRED

El Sistema Nacional lo integran:

• El sector público
• Sector Privado
• Entidades autónomas
• Personas Naturales
• Cooperación Internacional

35
OTRAS LEYES RELACIONADAS

Posterior a la emisión de la Ley 109-96, en el marco de los recientes gobiernos civiles, se han emitido
varias leyes que buscan el fortalecimiento del poder local. Dentro de estas leyes se encuentran:

9 Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural

9 Ley de Descentralización
9 Código Municipal
9 Ley 109-96

El aprendizaje del espíritu de estas leyes forma parte del curso Legislación Social, que seguramente
complementarán el enfoque local, desde la prevención de riesgo de desastres.

Referencias

- SECRETARIA EJECUTIVA DE LA COORDINADORA NACIONAL PARA LA REDUCCIÓN DE DESASTRES –

CONRED- Consultado el 28 de marzo del 2011. Disponible en: http://conred.gob.gt
- Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, Decreto Número 52-87, Disponible en:
http://sistemas.segeplan.gob.gt/discode/sche$portal/documentos/ley_concejos_desarrollo_
guatemala.pdf
- Ley de Descentralización, Decreto Número 14-2002. Disponible en:
http://www.unicef.org/guatemala/spanish/LeyDescentralizacion.pdf
- Ley del Código Municipal, Decreto Número 12-2002. Disponible en:
http://condigomunicipalguatemala.blogspot.com/ o en:
http://www.contraloria.gob.gt/i_docs/i_ley_codigo_municipal.pdf
- Ley de la Coordinadora Nacional para la Reducción de Desastres –CONRED-. Decreto Número
109-96. Disponible en: faolex.fao.org/docs/texts/gua60562.doc

36
Actividad 2
Realice una búsqueda en Internet de la página de la SE-CONRED: http://conred.org.gt/ e identifique
lo siguiente:

- Las acciones principales que realiza.

- Con qué parte de la ley relaciona las acciones que la SE-CONRED realiza.
- Cuál fortaleza observa en el quehacer de la SE-CONRED.
- Qué aspectos considera que es necesario mejorar.

*TEXTO PARALELO: Es una opción didáctica para que el estudiante vaya archivando,
ordenadamente, los materiales complementarios y de apoyo a esta guía conforme se va
desarrollando el curso. Puede incluir los ejercicios y correcciones, recortes de prensa
relacionados con el tema de estudio, anotar dudas y las respuestas a las autoevaluaciones,
fotocopias de lecturas recomendadas, ilustraciones, etc.

SEMANA 5
“Se realizarán acciones de recuperación y difusión de instrumentos, estrategias y buenas prácticas en
gestión de riesgo, que han sido implementadas principalmente en la escala local, así como la
promoción de mecanismos de convergencia entre el conocimiento científico y el ancestral de los
pueblos”. (Política Centroamericana de Gestión Integral de Riesgo de Desastres, Capítulo VI,
Inciso E)

Actividades
Después de la lectura y análisis de los contenidos estudiados en clase, realice las siguientes
actividades, las cuales tienen como finalidad la práctica y reforzamiento de los elementos
principales de esta unidad de estudio. Si el docente lo considera conveniente, puede
realizarse el trabajo en forma cooperativa o grupal. Anote en su texto paralelo*.

Actividad 1
Lea atentamente la lectura que se le presenta a continuación:

EL CENTRO DE COORDINACIÓN PARA LA PREVENCIÓN DE LOS DESASTRES NATURALES EN

AMÉRICA CENTRAL –CEPREDENAC-

1. EL CONTEXTO CENTROAMERICANO
América Central se ubica entre América del Norte y América del Sur, comprende una de las regiones
más propensas a sufrir desastres en el mundo. Ubicada en el "Cinturón del Fuego" del Pacífico; con
una masa territorial angosta, bañada por los océanos Pacífico hacia el oeste y Atlántico al este, por el
Mar Caribe; con una diversa morfología compuesta por altas montañas, ríos y volcanes, valles entre
montañas y planicies aluviales y grandes zonas costeras; su geografía la predispone a la incidencia de
un amplio número de amenazas naturales: Huracanes, terremotos, inundaciones, sequías, deslaves,
erupciones volcánicas, entre otros.

Los países que integran la región centroamericana son: Guatemala, El salvador, Honduras, Nicaragua,
Costa Rica y Panamá, miembros participantes activos del Centro de Coordinación para la Prevención
de los Desastres Naturales en América Central –CEPREDENAC-, institución regional que forma parte
del Sistema de la Integración Centroamericana –SICA-.

37
La región centroamericana es una de las regiones con mayor probabilidad de ocurrencia de desastres,
debido a su posición geográfica y a los procesos de acumulación de riesgos que presenta, tanto por
sus niveles de vulnerabilidad, como por el incremento de las amenazas naturales, socio-naturales y
antrópicas.

Los desastres en la región, lejos de disminuir han aumentado progresivamente durante las tres
últimas décadas con un crecimiento anual estimado en el 5%; de 101 eventos catastróficos en la
década de 1970 a 1980, ocurrieron 418 eventos en el período de 1980 al 2000. Siguiendo las
estimaciones económicas realizadas por instituciones regionales e internacionales, entre 1970 y 2002,
las pérdidas económicas generadas por los desastres en la región han superado los 10 mil millones de
dólares, lo que equivale a decir que en los últimos 32 años Centroamérica ha perdido un promedio
anual superior a los 318 millones de dólares.

Una de las mayores catástrofes fue la provocada por el Huracán Mitch, en 1998, que causó enormes
daños en términos de pérdidas humanas, sociales, económicas y ambientales e incremento de los
niveles de pobreza de estos países, estimándose pérdidas equivalentes al 30% del producto interno
bruto -PIB- de la región y puso en evidencia la creciente vulnerabilidad de la región ante la
ocurrencia de los fenómenos naturales de gran magnitud; visto desde otra perspectiva, los grandes
desastres no son más que la suma de cientos de pequeños eventos de constante ocurrencia en la
región.

No es difícil concluir que la región centroamericana, asolada con cierta regularidad por eventos de
gran magnitud, y recurrentemente por numerosos eventos de pequeña y mediana escala, sufre
importantes atrasos en sus procesos de desarrollo económico y social a raíz del impacto de estos
eventos en la sociedad, su población, infraestructura y ecosistemas.

Pareciera que el aumento del número de eventos catastróficos en la región se debe a un incremento
inusual en la ocurrencia de fenómenos físicos extraordinarios tales como terremotos, huracanes,
lluvias intensas, erupciones volcánicas, deslaves, entre otros. La respuesta es "no". Más bien se puede
afirmar que este aumento mantiene vínculos con la dinámica de construcción en nuestras sociedades,
propiciada por:

- La concentración en zonas de riesgo de grupos sociales muy vulnerables con una baja
capacidad económica para absorber el impacto de los desastres y recuperarse de sus efectos;
- El inapropiado uso de la tierra y los asentamientos humanos en áreas propensas a amenazas
como laderas de ríos y humedales, combinado con condiciones de vida, frágiles e inseguras,
con escasa infraestructura social y de servicios.
- El empobrecimiento de las zonas rurales y el incremento progresivo de los niveles de amenaza
a través de los procesos de degradación ambiental.
- Y una débil capacidad de reducción y gestión del riesgo dentro de los procesos de desarrollo
por parte de instituciones públicas y privadas y de los gobiernos nacionales y locales.

Un factor adicional que condiciona la ocurrencia de desastres es el empobrecimiento rural que

caracteriza a importantes franjas de la población centroamericana, cuyas condiciones de vida se han
visto deterioradas y dependen de complejas estrategias de subsistencia como la emigración
estacional.

2. EL CEPREDENAC Y EL FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES NACIONALES Y DEL ISTMO PARA LA

GESTIÓN DEL RIESGO ANTE DESASTRES EN LA REGIÓN

CEPREDENAC nació en 1987 como una instancia para la promoción de la cooperación regional en la
prevención de los desastres. La conformación de su instancia directiva, integrada por dos
representantes por país, reflejó desde un inicio el equilibrio en cada país entre la participación de
dos vertientes: la de organismos de respuesta y la de instituciones técnico-científicas.

38
En la primera etapa de la institución 1987 - 90, sólo los organismos de la vertiente técnico-científica
cooperaron a escala regional, cada uno en su especialidad, con un neto predominio de las ciencias de
la tierra. Se integraron en una RED, pero no se fomentó la articulación de sistemas nacionales entre
las dos vertientes ni la inclusión de otras, por ejemplo, salud y educación que quedaron al margen en
esta etapa.

En la etapa 1990 - 93, la institución regional se abrió al interés por la perspectiva social de las
vulnerabilidades, fuertemente impulsada, en ese entonces, por los estudios y por los miembros de La
RED. Como consecuencia de esta influencia, se preparó la modernización de los aparatos de respuesta
en función de su articulación en sistemas integrales de prevención, con un grado progresivo de
descentralización. Se inició con la práctica de apoyar la creación de capacidades locales de
respuesta.

Como resultado de la Reunión de Presidentes Centroamericanos (Guatemala 1993) se asumió la

resolución No. 26, la cual da como mandato la ejecución de un Plan Regional de Reducción para
Desastres y en el que se establece el Centro de Coordinación para la Prevención de los Desastres
Naturales en América Central -CEPREDENAC- como un organismo regional.

El primer Convenio Constitutivo de CEPREDENAC fue firmado en la Ciudad de Guatemala el 29 de

octubre del mismo año, por los Ministerios de Relaciones Exteriores de Costa Rica, El Salvador,
Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá. Actualmente, se encuentran en proceso de incorporación
Belice y República Dominicana.

Desde la perspectiva del abordaje científico-técnico de las amenazas, los progresos fueron desiguales
en este período, no obstante el énfasis principal de los proyectos impulsados por CEPREDENAC fue el
científico-técnico, enfocando los esfuerzos en administración local de riesgos y en mapeo
participativo de los riesgos percibidos, los sistemas se mejoraron en los distintos países, aunque con
grados desiguales.

En el período siguiente 1993-98, se transformó en una institución intergubernamental, parte del SICA,
pero los cambios institucionales no modificaron sustantivamente este enfoque. La reunión de
Presidentes Centroamericanos de 1993 acordó la elaboración de un Plan Regional de Reducción de
Desastres (PRRD), que implicó la elaboración de estrategias sectoriales a cargo de las instituciones
especializadas del SICA y la elaboración de un Plan Básico. Ambas bajo la responsabilidad del
CEPREDENAC. El Plan Regional establece la base sobre el cual se desarrollarán los planes nacionales y
los sectoriales.

Para ese entonces, la evaluación institucional reconoció la importancia de avanzar hacia la

planificación del desarrollo, la gestión ambiental y del agua como modo de remontar las causas de
muchas de las amenazas, consideradas entonces como prevenibles y no como fatalidades. La situación
permaneció así, hasta la ocurrencia del huracán Mitch que vino a realzar la importancia del desarrollo
de las capacidades de prevención, pero con dos contenidos adicionales: con el apoyo a la
administración local de riesgos y con la prevención de las amenazas socionaturales.

El Huracán Mitch reveló al público lo que antes era asunto de los especialistas: la alta vulnerabilidad
de las sociedades centroamericanas frente a las amenazas naturales. Las lecciones del Mitch
apremiaron a articular esfuerzos de transformación y de un fortalecimiento de una cultura de
prevención y de administración del riesgo. Por otra parte, el huracán Mitch y la cooperación
internacional propiciaron una reactivación de la atención por el abordaje regional de la gestión de
riesgos.

En la XX Cumbre de los Presidentes de las Repúblicas de Costa Rica, El Salvador, Guatemala,

Honduras, Nicaragua y el Primer Vicepresidente de Panamá, acompañados del Vicepresidente de la
República Dominicana y el Primer Ministro de Belice, realizada los días 18 y 19 de Octubre de 1999 en
la Ciudad de Guatemala, se adoptó el "Marco Estratégico para la Reducción de la Vulnerabilidad y los

39
Desastres en Centroamérica" siendo el Plan Regional para la Reducción de Desastres -PRRD-,
coordinado por CEPREDENAC y la base para la aprobación el "Quinquenio Centroamericano para la
Reducción de las Vulnerabilidades y el Impacto de los Desastres" para el período 2000-2004.
CEPREDENAC fue designado responsable de la coordinación de este "Quinquenio".

El Quinquenio fue un período en el cual se le dio énfasis a la vulnerabilidad y la gestión de reducción

del riesgo como parte del Marco Estratégico, el cual ha sido constituido como el eje rector para la
elaboración, actualización, adecuación y desarrollo de planes regionales en materia de Reducción de
Vulnerabilidad y Desastres; Manejo Integrado y Conservación de Recursos de Agua; y la Prevención y
Control de Incendios Forestales. La ejecución del Quinquenio fue por medio del PRRD, mecanismo
mediante el cual los gobiernos de la región, a través de sus instituciones especializadas, han
avanzado en el planteamiento de acciones para la prevención y mitigación de los desastres por
fenómenos naturales.

Aunque se han logrado importantes avances, la ocurrencia frecuente de eventos que causan los
desastres en la región ha ido aumentando y es un resultado directo de los patrones de desarrollo de
los países centroamericanos. Por este motivo, se hizo una evaluación al finalizar el Quinquenio, con
base en un diagnóstico del PRRD. Los resultados de este diagnóstico permitieron inferir líneas
estratégicas, así como carencias y necesidades del PRRD, las cuales sirvieron como base para la
actualización del PRRD 2006-2015.

Considerando que los propósitos y objetivos en el Convenio Constitutivo, suscrito el 29 de octubre de

1993, contribuyeron de manera significativa a la reducción del riesgo de desastres en el marco de la
integración centroamericana, se suscribe un nuevo Convenio Constitutivo para CEPREDENAC el 13 de
junio de 2003, el cual actualmente ha sido ratificado por los Congresos de 5 países de la Región. Su
mandato es el de promover actividades, proyectos y programas que conduzcan a la reducción de
riesgos a desastres que provoquen pérdidas humanas y económicas causadas por los factores socio-
naturales.

CEPREDENAC promueve y coordina la cooperación internacional y el intercambio de información,

experiencias y asesoría técnica y científica en materia de prevención, mitigación, atención y
respuesta de desastres. Asimismo, sistematiza y registra la información relacionada con la
prevención, mitigación, respuesta, impacto y recuperación de desastres, en forma dinámica,
interactiva y accesible, a nivel regional.

De acuerdo con las decisiones tomadas por la Junta Directiva en su proceso de "Diálogo Regional", así
como en los lineamientos del Marco Estratégico del Plan Regional de Reducción de Desastres -PRRD-,
los principios que orientaron las políticas, planes, estrategias y proyectos de CEPREDENAC fueron los
siguientes:

1. La promoción del Enfoque Integral de Reducción de Vulnerabilidad como elemento indispensable

de los procesos de desarrollo, lo cual implica el enfoque sistémico en la institucionalidad
nacional, la promoción sectorial, regional y nacional y la adecuación de normativas.
2. La ampliación de la participación hacia otros sectores institucionales y de la sociedad civil.
3. El fortalecimiento de capacidades locales para la reducción del riesgo.
4. El fortalecimiento a las capacidades de respuesta en los niveles local, nacional y regional.

Referencias

SECRETARIA EJECUTIVA DEL CENTRO DE COORDINACIÓN PARA LA PREVENCIÓN DE DESASTRES

NATURALES EN AMÉRICA CENTRAL. Consultado el 28 de marzo del 2011. Disponible en:
http://www.sica.int/cepredenac. Y Convenio Constitutivo del CEPREDENAC Disponible en:
http://www.sica.int/busqueda/Centro%20de%20Documentaci%C3%B3n.aspx?IDItem=49012&IdCat=32&
IdEnt=22&Idm=1&IdmStyle=1

40
Actividad 2

Sintetice los aspectos del Sistema de Integración Centro Americana –SICA-, identificando
principalmente:

- Los antecedentes.
- El objetivo de su integración.
- Sus aspectos positivos y problemas a superar.
- El papel que juega el CEPREDENAC dentro del SICA.
- Otros aspectos importantes que su docente considere indicarle.

SEMANA 6

Actividades
Después de la lectura y análisis de los contenidos estudiados en clase, realice las siguientes
actividades, las cuales tienen como finalidad la práctica y reforzamiento de los elementos
principales de esta unidad de estudio. Si el docente lo considera conveniente, puede
realizarse el trabajo en forma cooperativa o grupal. Anote en su texto paralelo*.

Actividad 1
Lea atentamente la lectura que se le presenta a continuación:

LOS PRINCIPALES PROCESOS REALIZADOS EN LA REGIÓN CENTROAMERICANA

1. El Marco Estratégico y la XX Reunión Ordinaria de Presidentes Centro-Americanos, República

Dominicana y Belice

Justo cuando los países de la región centroamericana habían iniciado un período de recuperación
económica y de fortalecimiento de sus instituciones democráticas, fueron afectados por un fenómeno
meteorológico de magnitud extrema a fines de octubre de 1998: el huracán Mitch. Ello originó
pérdidas directas muy significativas en los países, tanto en lo social como en lo económico y
ambiental, al morir o desaparecer más de 18,300 personas, ser afectadas más de 3.5 millones de
personas en una forma u otra, dañarse o destruirse la infraestructura social y económica, afectarse
negativamente el capital ambiental y reducirse notablemente la producción. Los efectos indirectos
del fenómeno se han hecho sentir a lo largo de los dos años transcurridos después del desastre, lo que
se puede medir en el desempeño de las economías de los países que resultaron más afectados: se
redujo el crecimiento del PIB, se aumentó el desbalance comercial y de pagos, se agudizaron los
problemas de inflación y de las finanzas fiscales.

El impacto fue severo, retrocediéndose en los logros alcanzados en el desarrollo económico y en el

mejoramiento de las condiciones de vida de la población, especialmente en los dos países que
resultaron más afectados por el fenómeno: Honduras y Nicaragua. Ello no obstante, los países
afectados – con gran esfuerzo propio y con el apoyo generoso de la cooperación internacional – han
efectuado avances significativos en las tareas de la reconstrucción.

El momento político de mayor relevancia lo constituyó sin duda la XX Cumbre de Presidentes

Centroamericanos, República Dominicana y Belice. Como se señaló anteriormente, durante esa

41
cumbre Presidencial fue aprobado el “Marco Estratégico para la Reducción de la Vulnerabilidad y los
Desastres en Centroamérica”. La cumbre mencionada fue el 19 de octubre de 1999, donde se decidió
impulsar el Quinquenio Centroamericano para la Reducción de las Vulnerabilidades y el Impacto de
los Desastres, que incluye un marco estratégico para la realización de acciones concretas en materia
de reducción de vulnerabilidades en todos los sectores sociales y económicos.

2. El Plan Regional de Reducción de Desastres –PRRD-. Primer plan (período 1999-2004) y su

actualización (período 2006-2015)

El primer Plan Regional de Reducción de Desastres surgió a partir del Marco Estratégico para la
Reducción de la Vulnerabilidad y los Desastres en Centroamérica, como una estrategia
centroamericana para reducir las vulnerabilidades y el impacto de los desastres en la Región,
consolidando esfuerzos políticos y estratégicos para su cumplimiento y apropiación. Se proyectó para
el período 1999-2004 como parte del mandato de los presidentes de la región.

Se considera que dicho plan tuvo algunas limitantes, principalmente en cuanto al poco
reconocimiento que en esos años se tenía de la relación desarrollo-reducción del impacto de los
desastres y la propuesta de involucramiento de los actores correspondientes, por lo que no logró
incidir, durante su vigencia, en la construcción e implementación de las políticas públicas nacionales.

En el año 2004, luego de cinco años de iniciativas propias de los países centroamericanos en el marco
del PRRD, se evaluaron sus resultados y alcances, recomendando la actualización del mismo a través
de:

1. Definir un marco de acción conforme a la evaluación de las metas del milenio, así como la
evaluación del Marco de Acción Hyogo en la III Cumbre Mundial de Reducción de Desastres en
el 2015.
2. Desarrollo de una plataforma general del Plan Institucional de CEPREDENAC 2006-2008.
3. Diseño de indicadores que permitan dar el seguimiento y grado de avance del PRRD, como
mecanismo de referencia en el ámbito regional y nacional.
4. Diseño de una propuesta metodológica Beneficio-Costo, que recomiende a los tomadores de
decisión que trabajar en prevención reduce los costos que generan las emergencias y post-
desastres.
5. Programa de Divulgación y Concienciación, debidamente articulado, que acompañe la
ejecución del PRRD permanentemente.

Teniendo presente los lineamientos de política, que constituyen parte del Marco Estratégico, se
formula la actualización del PRRD 2006-2015, como el mecanismo mediante el cual los gobiernos de la
Región, a través de sus instituciones especializadas, plantearon sus políticas y acciones de prevención
y mitigación de los desastres en dos niveles: regional y nacional.

Según lo programado, la actualización del Plan Regional para la Reducción de Desastres, PRRD 2006-
2015, se inició con un proceso de apertura en los seis países de Centroamérica. Este proceso se
realizó entre el 20 de abril y el 29 de mayo de 2006, con los siguientes objetivos:

a Informar y divulgar el proceso de actualización del Plan Regional de Reducción de Desastres

PRRD 2006-2015.
b Obtener insumos de las entidades de los enlaces nacionales y de otras instituciones integradas a
los sistemas de protección y respuesta ante desastres.
c Identificar elementos básicos para establecer las prioridades del país en materia de GRRD y
aportar para la construcción del PRRD.

En el proceso participaron 200 funcionarios de más de 100 instituciones y organizaciones relacionadas

con la temática de la reducción de riesgo a desastres en los seis países. Además de que los
participantes quedaron informados sobre el proceso de actualización del Plan Regional para la
Reducción de Desastres, se identificaron las instituciones y organizaciones que deberían ser invitadas

42
para el proceso de “consulta nacional sectorial”. Adicionalmente, se obtuvo la percepción de los
participantes sobre las áreas temáticas que podrían ser incluidas en el nuevo PRRD. Durante el 2006,
se realizó un amplio proceso de consultas nacional sectoriales en todos los países de Centroamérica.
En el proceso participaron más de 300 funcionarios de 200 instituciones y organizaciones vinculadas,
con la temática de la reducción de riesgo a desastres.

Durante octubre y noviembre de 2006, se procedió al proceso de validación del PRRD a nivel de los
seis países de la región. Los aportes de los participantes en los 11 talleres que se realizaron fueron
incorporados a la versión final de dicho plan.

3. MITCH +5; MITCH +10 Y LA POLÍTICA CENTROAMERICANA DE GESTIÓN INTEGRAL DE RIESGO DE

DESASTRES –PCGIR-

3.1 Mitch+5

Partiendo de la XX Cumbre de Presidentes de Centroamérica y el impulso del Plan Regional para la

Reducción de Desastres –PRRD- en su primera versión (período 1999-2004), se generaron ingentes e
importantes esfuerzos para mejorar la gestión del riesgo en Centroamérica en diferentes áreas,
suscribiéndose convenios y compromisos que vinculan la temática de reducción de vulnerabilidades y
desastres, articulada con temas y problemáticas ambientales, de cambio climático, recursos hídricos,
seguridad alimentaria, productivos, económicos, financieros y sociales. Sin embargo, se reconoce que
los esfuerzos de reducción de vulnerabilidades y riesgos no contrarrestan los procesos de acumulación
de los mismos, ni a nivel regional, ni nacional.

En ese contexto, con el propósito de analizar esta situación y considerando que en el año 2003 se
cumplían 5 años de ocurrencia del huracán Mitch, CEPREDENAC y PNUD promovieron la realización del
foro regional Mitch+5, como un evento orientado a reflexionar sobre los avances y retos en cada uno
de los países con respecto a la implementación del Marco Estratégico para la Reducción de
Vulnerabilidades y Desastres en Centroamérica. Dicho foro apareció como una iniciativa surgida de los
países centroamericanos, en concordancia con los cuatro componentes del Marco Estratégico para la
Reducción de Vulnerabilidad y Desastres en Centroamérica.

El Foro Mitch+5 se llevó a cabo en Tegucigalpa, Honduras, del 9 al 11 de diciembre del 2003.

3.2 Mitch+10

El Foro Regional Mitch+10 respondió a necesidades identificadas en múltiples foros regionales en

cuanto a poner en marcha un proceso de coordinación interinstitucional con claras intenciones de
modernizar las definiciones e integrar los compromisos políticos, así como de diseñar sus mecanismos
e instrumentos de aplicación. Este propósito nos lleva a facilitar el acercamiento con los principales
actores regionales para trabajar en la construcción colectiva de una Política Centroamericana para la
Gestión Integrada del Riesgo, tomando como oportunidad la conmemoración de diez años del paso del
huracán Mitch.

De esa forma, en la XXXIV Reunión de Presidentes realizada en Nicaragua, el 29 de junio de 2009, que
da por recibida la propuesta del Plan Plurianual 2009-2011 del SICA e instruye a la Secretaría General
del SICA y al CEPREDENAC a formular los lineamientos de la Política Centroamericana para la Gestión
Integral del Riesgo de Desastres, que debería someterse a aprobación en la próxima Reunión
Ordinaria de Presidentes.

En ese contexto, se dio inicio a la organización del Foro Mitch+10, cuyo objetivo general fue
establecer las bases para la formulación de los lineamientos de una política centroamericana de
gestión integral del riesgo.

Sus objetivos específicos fueron:

43
• Identificar los principales obstáculos que impiden una efectiva integración e implementación de
la gestión del riesgo como parte integral de los procesos de desarrollo de la región.
• Consolidar alianzas estratégicas en función del proceso de promoción y abogacía de los
lineamientos de la política centroamericana.
• Promover el diálogo inter-regional sobre necesidades y oportunidades para hacer de la reducción
del riesgo una prioridad política al más alto nivel.
• Identificar las líneas de acción que servirán de base para la formulación de los lineamientos de la
política.
• Participación activa de la sociedad civil en el desarrollo del Foro Centroamericano MIITCH + 10 y
en el resto del proceso.
• Elaboración de la memoria histórica del Foro Mitch+10.

3.3 La Política Centroamericana de Gestión Integral de Riesgo de Desastres –PCGIR-

Luego de los productos y análisis obtenidos en el Foro Mitch+10, se procedió a una revisión y consulta
de una propuesta de Política Centroamericana de Gestión Integral de Riesgo de Desastres –PCGIR-, la
cual fue aprobada en la XXXV reunión ordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno de los países del
Sistema de la Integración Centroamericana, en Panamá, el 29 y 30 de junio del 2010.

Se espera que la Política Centroamericana para la Gestión Integral del Riesgo de Desastres cuente con
un foro permanente de consulta y acompañamiento que permita consolidar la iniciativa y
recomendaciones generadas en los Foros Mitch +5 y Mitch +10.

Referencias

- Marco Estratégico para la Reducción de Vulnerabilidades y Desastres en Centroamérica.

Consultado el 28 de marzo del 2001. Disponible en: http://www.eird.org/esp/foro-
panama/data/cprdenac/marc_estrateg.pdf
- Foro Regional Mitch+5. Consultado el 28 de marzo del 2011. Disponible en:
http://www.undp.org/cpr/disred/documents/regions/america/m5regforum/report_esp.pdf
- Declaración final del Foro Regional Mitch+10. Consultado el 28 de marzo del 2011. Disponible
en: http://www.eird.org/newsroom/declaracion-mitch-10.pdf
- Política Centroamericana de Gestión Integral de Riesgo de Desastres –PCGIR-. Consultada el
28 de marzo del 2011. Disponible en:
http://www.sica.int/busqueda/Centro%20de%20Documentaci%C3%B3n.aspx?IDItem=44921&Id
Cat=32&IdEnt=22&Idm=1&IdmStyle=1
- Plan Regional para la Reducción de Desastres –PRRD- 2006-2015. Resumen Ejecutivo.
Consultado el 28 de marzo del 2011. Disponible en:
http://www.google.com/#sclient=psy&hl=es&q=PRRD&aq=f&aqi=g1&aql=&oq=&pbx=1&fp=1d
c03753f060b83e
- Plan Regional para la Reducción de Desastres –PRRD- 2006-2015. Versión completa.
Consultado el 28 de marzo del 2011. Disponible en:
http://conred.gob.gt/documentos/biblioteca/recursos%20para%20medios/Informacion%20CO
NRED/Ley%20y%20Reglamento/PRRD4taversion.pdf

Actividad 2
En base a su revisión, elabore:
- Un esquema o mapa mental que identifique y sintetice las principales acciones y productos
generados en las últimas décadas en los países de la región centroamericana.
- Documente las acciones realizadas –o que se realizan- en el país en el marco del proceso
centroamericano.
- Identifique los aspectos positivos y los que son necesarios mejorar en la práctica de la
gestión de riesgo en Guatemala.

44
 SEMANA 7
“El tiempo se está agotando. Quedan pocos años para lograr los objetivos establecidos en el Marco
de Acción de Hyogo. Aunque se ha logrado cierto progreso, la cruda realidad es que —con la ayuda de
políticas y prácticas con una visión limitada— la vulnerabilidad de nuestras sociedades continúa en
aumento. Insto a todos los gobiernos y a las autoridades regionales y locales a hacer de la reducción
del riesgo de desastres una verdadera prioridad y a acelerar los pasos prácticos necesarios para
lograr que las comunidades sean más seguras ante los desastres. Esto supondrá la inversión de
recursos humanos y financieros —la seguridad tiene un precio. Pero, ¿qué mejor inversión podría
haber para nuestro futuro? El costo de no proteger a nuestras comunidades será mucho más
terrible”. (John Holmes, Subsecretario General para Asuntos Humanitarios y Coordinador de Ayuda
de Emergencia)

Actividades
Después de la lectura y análisis de los contenidos estudiados en clase, realice las siguientes
actividades, las cuales tienen como finalidad la práctica y reforzamiento de los elementos
principales de esta unidad de estudio. Si el docente lo considera conveniente, puede
realizarse el trabajo en forma cooperativa o grupal. Anote en su texto paralelo*.

Actividad 1
Lea atentamente la lectura que se le presenta a continuación:

EL MARCO DE ACCIÓN DE HYOGO Y LA CUMBRE MUNDIAL DE NACIONES UNIDAS PARA EL

DESARROLLO SOCIAL (Objetivos de Copenhague)

1. Marco de Acción de Hyogo (2005-2015)

Todos los años, más de 200 millones de personas resultan afectadas por las sequías, inundaciones,
ciclones, terremotos, incendios forestales y otras amenazas. Además de la pobreza, la creciente
densidad de la población, la degradación ambiental y el calentamiento global están logrando que el
impacto de las amenazas naturales empeore aún más.

A pesar de que muchos conocen la miseria humana y las paralizantes pérdidas económicas que
resultan debido a los desastres, lo que pocos se dan cuenta es que esta devastación puede prevenirse
mediante iniciativas para la reducción del riesgo de desastres.

Como parte del seguimiento a la Primera Conferencia Mundial sobre la Reducción de los Desastres en
mayo de 1994, Yokohama, Japón; la Segunda Conferencia Mundial sobre la Reducción de los Desastres
que se celebró en Kobe, Hyogo, Japón, del 18 al 22 de enero de 2005 llevó a la aprobación del Marco
de Acción de Hyogo 2005-2015: Aumento de la resiliencia de las naciones y las comunidades ante los
desastres por parte de 168 Estados.

El Marco de Acción de Hyogo (MAH) es el instrumento más importante para la implementación de la

reducción del riesgo de desastres que adoptaron los Estados miembros de las Naciones Unidas. Su
objetivo general es aumentar la resiliencia de las naciones y las comunidades ante los desastres al
lograr, para el año 2015, una reducción considerable de las pérdidas que ocasionan los desastres,
tanto en términos de vidas humanas como en cuanto a los bienes sociales, económicos y ambientales

45
de las comunidades y los países. El MAH ofrece tres objetivos estratégicos y cinco áreas prioritarias
para la toma de acciones, al igual que principios rectores y medios prácticos para aumentar la
resiliencia de las comunidades vulnerables a los desastres, en el contexto del desarrollo sostenible.

Los tres objetivos estratégicos del MAH son los siguientes:

1. La integración de la reducción del riesgo de desastres en las políticas y la planificación del

desarrollo sostenible.
2. El desarrollo y fortalecimiento de las instituciones, mecanismos y capacidades para aumentar
la resiliencia ante las amenazas.
3. La incorporación sistemática de los enfoques de la reducción del riesgo en la implementación
de programas de preparación, atención y recuperación de emergencias.

En cuanto a las prioridades, se definieron cinco, las cuales se sintetizan a continuación:

Prioridad 1. Velar por que la reducción del riesgo de desastres constituya una prioridad nacional
y local con una sólida base institucional de aplicación.

Esta prioridad indica que:

Los países que establecen políticas y marcos legislativos e institucionales para la reducción del riesgo
de desastres, y que pueden desarrollar y seguir de cerca el progreso a través de indicadores
específicos y mensurables, tienen una mayor capacidad de abordar el riesgo y alcanzar un consenso
general para participar y cumplir con las medidas de reducción del riesgo de desastres entre todos los
sectores de la sociedad.

Prioridad 2. Identificar, evaluar y seguir de cerca el riesgo de desastres y potenciar la alerta

temprana
Indica que el punto de partida para reducir el riesgo de desastres y para promover una cultura de
resiliencia ante los mismos recae en el conocimiento sobre las amenazas y las vulnerabilidades físicas,
sociales, económicas y ambientales que enfrenta la mayoría de las sociedades, al igual que acerca de
otras formas en las que las amenazas y las vulnerabilidades están cambiando a corto y largo plazo,
seguidas de acciones emprendidas con base en ese conocimiento.

Prioridad 3. Utilizar el conocimiento, la innovación y la educación para establecer una cultura de

seguridad y de resiliencia a todo nivel
Aquí se señala que los desastres pueden reducirse considerablemente si la gente se mantiene bien
informada y está motivada para lograr el establecimiento de una cultura de prevención y de
resiliencia ante los desastres, lo cual, a su vez, requiere de la recopilación, la compilación y la
diseminación de conocimiento e información relevantes sobre las amenazas, las vulnerabilidades y las
capacidades.

Prioridad 4. Reducir los factores subyacentes del riesgo

Esta prioridad está referida a que el riesgo de desastres relacionados con las condiciones variables en
los ámbitos social, económico y ambiental, al igual que con el uso del suelo y el impacto de las
amenazas asociadas con los eventos geológicos, el tiempo, el agua y la variabilidad y el cambio
climático, se abordan en la planificación y en los programas sectoriales del desarrollo y en las
situaciones post-desastres.

Prioridad 5. Fortalecer la preparación ante los desastres para lograr una respuesta eficaz a todo
nivel
Indica que en situaciones de desastres se pueden reducir considerablemente las pérdidas y el impacto
de los mismos si las autoridades, las personas y las comunidades en las zonas propensas a las
amenazas se encuentran preparadas y listas para tomar acciones y están dotadas con el conocimiento
y las capacidades necesarias para una gestión eficaz de los desastres.

46
En base a lo anterior, los gobiernos en todo el mundo se han comprometido a tomar medidas para
reducir el riesgo de desastres y han adoptado un lineamiento denominado el Marco de Acción de
Hyogo (Marco de Hyogo) para reducir las vulnerabilidades frente a las amenazas naturales. En dicho
espacio, se ofrece asistencia a los esfuerzos de las naciones y comunidades para volverse más
resistentes a las amenazas que ponen en riesgo los beneficios del desarrollo y para enfrentarlas de
mejor forma.

La colaboración es la base del Marco de Hyogo: los desastres pueden afectar a cualquiera y, por lo
tanto, son un asunto de todos. La reducción del riesgo de desastres debe formar parte de la toma de
decisiones cotidianas: desde la forma en que la gente educa a sus hijos e hijas hasta cómo planifican
sus ciudades. Cada decisión puede hacernos más vulnerables o, por el contrario, más resistentes.

2. Cumbre Mundial de Naciones Unidas para el Desarrollo Social (Objetivos de Copenhague)

La Cumbre Mundial de las Naciones Unidas para el Desarrollo Social, que se celebró en Copenhague
del 6 al 12 de marzo de 1995, se trata de los 10 compromisos de la Comunidad Mundial en favor de
los desarrollos sociales, es decir los 10 compromisos para la creación de un mundo mejor.

Las palabras claves de la declaración definitiva son:

• El bienestar de los niños, los hombres y las mujeres representa la primera prioridad.
• La intensificación del proceso de democratización.
• La lucha contra la pobreza.
• La integración social.
• Los derechos iguales para los dos sexos.
• La lucha contra el paro, incluyendo la prohibición del trabajo infantil.
• La educación gratis, obligatoria y de calidad para todos.
• El aumento de la asistencia económica y social a los países en vía de desarrollo.

Sobre la cumbre Mundial de Naciones Unidas para el Desarrollo social y los objetivos del milenio es
conveniente la consulta de su Guía Semipresencial del Curso de Desarrollo y Participación Social I,
específicamente en la Guía 5 y Guía 6, en el tema 2 de cada una de ellas. Los contenidos de dicha
guía complementan totalmente el enfoque de la presente unidad.

Referencias

- El Marco de Acción de Hyogo. Consultado el 28 de marzo del 2011. Disponible en:

http://www.unisdr.org/eng/hfa/docs/Hyogo-framework-for-action-spanish.pdf Y en:
http://www.crid.or.cr/digitalizacion/pdf/spa/doc16049/doc16049.htm
- Marco de Acción de Hyogo 2005-2015: Aumento de la resiliencia de las naciones y las
comunidades ante los desastres. Consultado el 28 de marzo del 2011. Disponible en:
http://www.unisdr.org/eng/hfa/docs/HFA-brochure-Spanish.pdf
- El Marco de Acción de Hyogo y la Federación Internacional de la Cruz Roja. Consultado el 28
de marzo del 2011. Disponible en: http://www.ifrc.org/Global/Publications/disasters/hfa-
seul-sp.pdf
- Resolución sobre la Cumbre Mundial de la ONU para el Desarrollo Social. Consultado el 28 de
marzo del 2011. Disponible en: http://www.ei-ie.org/library/es/pdf.php?id=142

47
Actividad 2
Entreviste a un especialista en Derecho (mejor si es en Derecho Internacional). Usted puede elaborar
su propio cuestionario de preguntas, las cuales podría orientarlas sobre los siguientes ejes:

- Los convenios internacionales que Guatemala ha suscrito en el marco de las cumbres

mundiales para el desarrollo y medio ambiente.
- La ejecución del Marco de Acción de Hyogo en el país.
- Las fortalezas y aspectos por mejorar en las condiciones actuales del país en relación a la
prevención de desastres y medio ambiente, factibles de ser incluidas en propuestas de ley
sobre la materia.

Autoevaluación
Es muy importante que después de una lectura comprensiva y/o estudio de esta unidad usted mismo
se evalúe, para comprobar hasta qué punto ha asimilado los principales aspectos. Lea con atención
cada uno de los cuestionamientos y contéstelos en su texto paralelo.

1. Describa los niveles en que está organizada la Coordinadora Nacional para la Reducción de
Desastres –CONRED-.

2. Anote la diferencia de las funciones entre el sistema CONRED y de su Secretaría Ejecutiva.

3. Mencione un elemento de análisis de cada uno de los elementos estratégicos: Visión, Misión y
los Objetivos de la CONRED.

4. Luego de analizar los integrantes de las Coordinadoras del Sistema CONRED, escriba el
funcionamiento que usted conoce de, por lo menos, tres sectores del mismo.

5. Mencione tres elementos que relacionan la Ley 109-96 y las principales leyes del país que
tienen enfoque local (Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, Ley de Descentralización
y el Código Municipal).

6. En cuanto al contexto Centroamericano, anote un comentario sobre el quehacer del Sistema

de Integración Centroamericana –SICA-.

7. Escriba los aspectos claves del quehacer del CEPREDENAC.

8. Anote tres comentarios sobre tres acciones generadas en el plano regional.

9. ¿Cuáles son sus comentarios sobre la perspectiva que usted considera que tiene la aprobación
de la PCGIR?

10. ¿Cuáles son sus comentarios sobre las principales acciones que considera se han realizado en
la aplicación del Marco de Acción de Hyogo?

11. Mencione tres aspectos donde relacione el tema de desastres con los contenidos básicos
estudiados en el Curso de Desarrollo y Participación Social I.

Finalmente responda:

1. Como persona, ¿qué me dice lo que he aprendido?

2. ¿A qué me motiva lo aprendido?
3. Señale tres valores que estén implicados en el trabajo de esta unidad.

48
 REFERENCIAS

¾ Declaración final del Foro Regional Mitch+10. Consultado el 28 de marzo del 2011. Disponible en:
http://www.eird.org/newsroom/declaracion-mitch-10.pdf
¾ El Marco de Acción de Hyogo. Consultado el 28 de marzo del 2011. Disponible en:
http://www.unisdr.org/eng/hfa/docs/Hyogo-framework-for-action-spanish.pdf Y en:
http://www.crid.or.cr/digitalizacion/pdf/spa/doc16049/doc16049.htm
¾ El Marco de Acción de Hyogo y la Federación Internacional de la Cruz Roja. Consultado el 28 de marzo
del 2011. Disponible en: http://www.ifrc.org/Global/Publications/disasters/hfa-seul-sp.pdf
¾ Foro Regional Mitch+5. Consultado el 28 de marzo del 2011. Disponible en:
http://www.undp.org/cpr/disred/documents/regions/america/m5regforum/report_esp.pdf
¾ Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, Decreto Número 52-87, Disponible en:
http://sistemas.segeplan.gob.gt/discode/sche$portal/documentos/ley_concejos_desarrollo_guatemala.
pdf
¾ Ley de Descentralización, Decreto Número 14-2002. Disponible en:
http://www.unicef.org/guatemala/spanish/LeyDescentralizacion.pdf
¾ Ley del Código Municipal, Decreto Número 12-2002, Disponible en:
http://condigomunicipalguatemala.blogspot.com/ o en:
http://www.contraloria.gob.gt/i_docs/i_ley_codigo_municipal.pdf
¾ Ley de la Coordinadora Nacional para la Reducción de Desastres –CONRED-. Decreto Número 109-96.
Disponible en: faolex.fao.org/docs/texts/gua60562.doc
¾ Marco de Acción de Hyogo 2005-2015: Aumento de la resiliencia de las naciones y las comunidades ante
los desastres. Consultado el 28 de marzo del 2011. Disponible en:
http://www.unisdr.org/eng/hfa/docs/HFA-brochure-Spanish.pdf
¾ Marco Estratégico para la Reducción de Vulnerabilidades y Desastres en Centroamérica. Consultado el 28
de marzo del 2001. Disponible en: http://www.eird.org/esp/foro-
panama/data/cprdenac/marc_estrateg.pdf
¾ Plan Regional para la Reducción de Desastres –PRRD- 2006-2015. Resumen Ejecutivo. Consultado el 28 de
marzo del 2011. Disponible en:
http://www.google.com/#sclient=psy&hl=es&q=PRRD&aq=f&aqi=g1&aql=&oq=&pbx=1&fp=1dc03753f060
b83e
¾ Plan Regional para la Reducción de Desastres –PRRD- 2006-2015. Versión completa. Consultado el 28 de
marzo del 2011. Disponible en:
http://conred.gob.gt/documentos/biblioteca/recursos%20para%20medios/Informacion%20CONRED/Ley%
20y%20Reglamento/PRRD4taversion.pdf
¾ Política Centroamericana de Gestión Integral de Riesgo de Desastres –PCGIR-. Consultada el 28 de marzo
del 2011. Disponible en:
http://www.sica.int/busqueda/Centro%20de%20Documentaci%C3%B3n.aspx?IDItem=44921&IdCat=32&Id
Ent=22&Idm=1&IdmStyle=1
¾ Resolución sobre la Cumbre Mundial de la ONU para el Desarrollo Social. Consultado el 28 de marzo del
2011. Disponible en: http://www.ei-ie.org/library/es/pdf.php?id=142
¾ SECRETARIA EJECUTIVA DE LA COORDINADORA NACIONAL PARA LA REDUCCIÓN DE DESASTRES –CONRED-
Consultado el 28 de marzo del 2011. Disponible en: http://conred.gob.gt
¾ SECRETARIA EJECUTIVA DEL CENTRO DE COORDINACIÓN PARA LA PREVENCIÓN DE DESASTRES NATURALES
EN AMÉRICA CENTRAL. Consultado el 28 de marzo del 2011. Disponible en:
http://www.sica.int/cepredenac. y Convenio Constitutivo del CEPREDENAC Disponible en:
http://www.sica.int/busqueda/Centro%20de%20Documentaci%C3%B3n.aspx?IDItem=49012&IdCat=32&Id
Ent=22&Idm=1&IdmStyle=1

49
 Unidad III
Técnicas y Herramientas para la Identificación
y Monitoreo del Riesgo

“Es importante tomar en cuenta el peso que les asigna la población a riesgos de distinta índole en las
diferentes esferas: agricultura, empleo, vivienda, medio ambiente, etc. Asimismo, conocer y
reconocer la existencia y coexistencia de estructuras mágicas, míticas y racionales o no racionales
que se manifiestan en su interpretación de los desastres y en su forma de actuar” (Maskrey,
Andrew: Comunidad y Desastres en América Latina. LA RED: Viviendo en Riesgo)

Descripción
En esta unidad será fundamental que usted realice ejercicios prácticos de campo. Éstos seguramente
le ampliarán y le harán comprender, de mejor forma, los contenidos teóricos estudiados en las
unidades anteriores. La selección de una comunidad y con el acompañamiento fundamental de su
docente será el marco que usted seguramente tendrá para la realización de los ejercicios propuestos
para la identificación y monitoreo del riesgo.

Objetivos
Después del estudio de esta unidad, usted estará en capacidad de:

• Analizar los principales elementos de la gestión de riesgo que intervienen en una comunidad.
• Aplicar técnicas y herramientas para la identificación y monitoreo del riesgo que permita la
comprensión de la teoría ya estudiada en el contexto de una comunidad específica.
• Ejercitar algunos elementos relacionados con los indicadores de vulnerabilidad y riesgo de
desastres.

Contenidos
Los contenidos que se tratarán durante el desarrollo de esta unidad son los siguientes:

1. Técnicas para la identificación del riesgo a nivel comunitario.

- Cuadro de análisis de sentimientos ante emergencias y desastres.
- Análisis histórico de eventos en la comunidad.
- Calendario Estacional.
- Análisis de actores sociales en la generación y disminución del riesgo de desastres.

2. Herramientas para el monitoreo del riesgo.

- Sistema de indicadores de vulnerabilidad y de riesgo.

50
 SEMANA 8
TÉCNICAS PARA LA IDENTIFICACIÓN DEL RIESGO A NIVEL COMUNITARIO (I)

Actividades
Después de la lectura y análisis de los contenidos estudiados en clase, realice las siguientes
actividades, las cuales tienen como finalidad la práctica y reforzamiento de los elementos
principales de esta unidad de estudio. Si el docente lo considera conveniente, puede
realizarse el trabajo en forma cooperativa o grupal. Anote en su texto paralelo*.

Actividad 1
En la presente semana, seleccione una comunidad con algún tipo de riesgo de desastre y aplique en
ella lo siguiente:

9 El cuadro de análisis de sentimientos ante emergencias y desastres.

9 Análisis histórico de eventos en la comunidad.

Actividad 2
Elabore un informe explicando la experiencia obtenida en la comunidad.

A continuación, se presentan los instrumentos sugeridos:

HERRAMIENTA No. 1
NUESTROS SENTIMIENTOS ANTE EMERGENCIAS Y DESASTRES

PERSONAL FAMILIAR COMUNITARIO

HERRAMIENTA No. 2
ANÁLISIS HISTÓRICO DE EVENTOS EN LA COMUNIDAD
Daños o
Cómo se Qué cambios
Fecha en pérdidas Quiénes
Evento enfrentó el propone para
que sucedió que intervinieron
evento el futuro
ocasionó

*TEXTO PARALELO: Es una opción didáctica para que el estudiante vaya archivando, ordenadamente,
los materiales complementarios y de apoyo a esta guía conforme se va desarrollando el curso. Puede
incluir los ejercicios y correcciones, recortes de prensa relacionados con el tema de estudio, anotar dudas y
las respuestas a las autoevaluaciones, fotocopias de lecturas recomendadas, ilustraciones, etc.

51
 SEMANA 9
TÉCNICAS PARA LA IDENTIFICACIÓN DEL RIESGO A NIVEL COMUNITARIO (II)

Actividades
Después de la lectura y análisis de los contenidos estudiados en clase, realice las siguientes
actividades, las cuales tienen como finalidad la práctica y reforzamiento de los elementos
principales de esta unidad de estudio. Si el docente lo considera conveniente, puede
realizarse el trabajo en forma cooperativa o grupal. Anote en su texto paralelo*.

Actividad 1

En la presente semana, seleccione una comunidad con algún tipo de riesgo de desastre y aplique en
ella lo siguiente:

9 Calendario Estacional.
9 Análisis de actores sociales en la generación y disminución de los riesgos de desastres.

Actividad 2
Elabore un informe explicando la experiencia obtenida en la comunidad.

A continuación, se presentan los instrumentos sugeridos:

HERRAMIENTA No. 3

INFORMACIÓN DEL CALENDARIO ESTACIONAL

Ene. Feb. Mar. Abr. Mayo Jun Jul. Ago. Sep. Oct. Nov. Dic.
Nombre .
del evento

Huracanes

Inundaciones

Heladas

Sequías

Incendios

Consumo de
alcohol

Accidentes
de tránsito

Otros

52
 HERRAMIENTA No. 4

ANÁLISIS DE ACTORES SOCIALES EN LA GENERACIÓN Y

DISMINUCIÓN DE LOS RIESGOS DE DESASTRES

Acciones
Actores que Ubicación del Acciones para
directas o
Riesgos intervienen en área territorial disminuir el
indirectas del
el riesgo en riesgo riesgo
riesgo

Las herramientas aquí presentadas fueron tomadas y adaptadas didácticamente por el autor de
la guía, de:

Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja (IFCR). (2005).
Educación, organización y preparación comunitaria para la reducción del riesgo. Costa Rica.
Disponible en: http://www.crid.or.cr/digitalizacion/pdf/spa/doc15911/doc15911.htm
http://www.crid.or.cr/digitalizacion/pdf/spa/doc15912/doc15912.htm

SEMANA 10
Actividades
Después de la lectura y análisis de los contenidos estudiados en clase, realice las siguientes
actividades, las cuales tienen como finalidad la práctica y reforzamiento de los elementos
principales de esta unidad de estudio. Si el docente lo considera conveniente, puede
realizarse el trabajo en forma cooperativa o grupal. Anote en su texto paralelo*.

Actividad 1
Lea atentamente la lectura que se le presenta a continuación:

HERRAMIENTAS PARA EL MONITOREO DEL RIESGO

(Sistema de indicadores de vulnerabilidad y de riesgo)

El tema de vulnerabilidad está siendo abordado en forma reciente. Su importancia radica en las
acciones necesarias a impulsar para su disminución o erradicación, así como su vinculación con el
desarrollo y su planteamiento intersectorial. Sin embargo, el avance en la medición de la
vulnerabilidad es relativamente reciente, por lo que las metodologías existentes actualmente están
aún en una etapa de construcción. De ahí la necesidad de generar procesos de debate, apropiación y
validación de dichas propuestas.

53
En la actualidad hay iniciativas orientadas a la generación de indicadores de medición de
sostenibilidad, riesgo y gestión de riesgo y niveles de exposición ante desastres.

Una serie de iniciativas internacionales han venido promoviendo y desarrollando indicadores que han
permitido aproximarse a la realidad del riesgo y los desastres en el mundo. Algunos de los más
recientes son el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), con su Índice de Riesgo de
Desastre, la Estrategia Internacional para la Reducción de los Desastres (EIRD), Banco Mundial con la
determinación de “hotspots” o áreas críticas y más recientemente el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID) con la Universidad de Manizales, con los Indicadores de Riesgo de Desastres y Gestión
de Riesgo. Así mismo, se han generado plataformas tecnológicas para el ingreso de información y con
ello realizar análisis probabilístico del Riesgo (Evaluación Probabilista de Riesgos para América
Central –CAPRA-, con sus siglas en ingles), para el análisis retrospectivo de eventos producidos por
desastres (Desinventar) y de sistema de indicadores cualitativos para el análisis de vulnerabilidad
(Sistema de Indicadores de Vulnerabilidad, CEPREDENAC-AECID).

Estos sistemas de indicadores, se han venido aproximando a describir una realidad de riesgo y
desastres, que efectivamente comienzan a orientar procesos de toma de decisiones. En términos
generales, sus aportes se concentran en:

9 Demostraciones comparativas del estado de situación en el mundo en términos de impactos y

exposición a las amenazas. Este tipo de información permite realizar “rankings”, determinar zonas
de concentración o “hotspots” y orientar procesos de priorización o acciones de abogacía. Estos
indicadores e índices muestran la realidad a una escala muy alejada de las realidades comunales
y, en la mayoría de los casos, ocultan la realidad diferenciada del riesgo y la distribución
inequitativa de los impactos.

9 Presentar información agregada sobre fenómenos o factores que se encuentran en la base del
problema del riesgo y los desastres desde la perspectiva de la vulnerabilidad y las amenazas a una
escala nacional o regional. Esta información permite determinar tendencias y encontrar
explicaciones que permiten orientar programas nacionales o regionales, así como realizar mapas
nacionales de impactos y concentración de vulnerabilidades. Estos indicadores presentan
información de buena calidad a esta escala, pero aún se concentran más en circunscripciones
territoriales administrativas (municipios, regiones, estados) que en comunidades o regiones
(cuencas o áreas homogéneas).

Los indicadores representan importantes herramientas para la comunicación de información científica

y técnica, ya que pueden facilitar el acceso a la misma por parte de diferentes grupos de usuarios
permitiendo transformar la información en acción. De esta forma pueden desempeñar una función
activa en el mejoramiento de los procesos de formulación de políticas. Sin embargo, las iniciativas
para desarrollar indicadores requieren de un cierto grado de “infraestructura” si se espera que
produzcan la clase de cambios que buscan los usuarios.

El desarrollo de herramientas fáciles de usar y el empleo de un marco conceptual común para el

desarrollo de indicadores facilitan no sólo la transformación de los datos en información útil, sino
también la formulación de estrategias para la elaboración de políticas y la planificación. Los pasos
que comúnmente se dan en la elaboración de indicadores y de información son los siguientes:

9 Elaboración de un marco conceptual que permita estructurar y organizar los indicadores.

9 Definición de criterios de selección de los indicadores, discusión sobre indicadores versus índices,
índices de desarrollo sostenible y métodos o herramientas analíticos.
9 Establecimiento de una red consultiva para garantizar que los resultados se empleen y que la
iniciativa sea sostenible.
9 Búsqueda de datos y desarrollo de bases de datos para los conjuntos de indicadores y de
herramientas analíticas.

54
9 Desarrollo de capacidades y herramientas para visualizar la información y analizar las relaciones
de causa a efecto.
9 Estudios de caso para la validación del marco conceptual, los indicadores y los índices.
9 Difusión de la información y de las herramientas.

(Tomado de: http://webapp.ciat.cgiar.org/indicators/pdf/Desarrollo_Completo.pdf, consultado el 6

de abril del 2011)

Por otro lado, la Cruz Roja explica que los indicadores son señales o signos que brindan información
sobre aspectos relevantes para la toma de decisiones. Pueden ser una variable o el producto de una
relación matemática entre un grupo de variables. Se considera a un indicador como una observación
empírica que sintetiza aspectos de un fenómeno, se considera que “un indicador es más que una
estadística, es una variable que en función del valor que asume en determinado momento despliega
significados que no son aparentes inmediatamente…”. En casos aplicados, los indicadores pueden
jugar, ellos mismos, un papel importante en los procesos de desarrollo y llegan a ser considerados
como instrumentos para medir el avance hacia la sostenibilidad.

Los indicadores construidos por la Cruz Roja tratan de responder, al menos, las cuestiones que se
indican a continuación:

1. Qué está pasando (estado).

2. Por qué está pasando (presión - incluidos los peligros y factores de amenaza).
3. Cuáles son las consecuencias (impacto).
4. Qué se está haciendo al respecto (respuesta).
5. Qué ocurriría si no actuamos (visión prospectiva).

Referencias

- Segnestam, Lisa y Cols. (2000). Proyecto CIAT-Banco Mundial-PNUMA. Desarrollo de

Indicadores. Lecciones Aprendidas de América Central. Washington, Estados Unidos.
Consultado el 6 de abril del 2011. Disponible en:
http://webapp.ciat.cgiar.org/indicators/pdf/Desarrollo_Completo.pdf,

- Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja (2007).

Indicadores de Reducción de Riesgos y Preparación ante Desastres (Documento condensado).
Primera edición. Perú. Disponible en:
http://www.cruzrojacolombiana.org/publicaciones/pdf/indicadores_de_reduccion_de_riesgo
s_y_preparacion_ante_desastres_1722011_044857.pdf o en:
http://www.desaprender.org/tools/indicadores-de-reduccion-de-riesgo-y-preparacion-ante-
desastres

- Proyecto CAPRA: http://www.ecapra.org/capra_wiki/es_wiki/index.php?title=Portada

Desinventar: http://online.desinventar.org/

Actividad 2

Revise los sistemas indicadores para el análisis del riesgo y vulnerabilidad y, en base a ello, describa
lo siguiente:

1. ¿Qué diferencia encuentra entre los distintos sistemas?

2. ¿Cuáles son las fortalezas y limitaciones para su aplicación?

55
 SEMANA 11
Actividades
Después de la lectura y análisis de los contenidos estudiados en clase, realice las siguientes
actividades, las cuales tienen como finalidad la práctica y reforzamiento de los elementos
principales de esta unidad de estudio. Si el docente lo considera conveniente, puede realizarse
el trabajo en forma cooperativa o grupal. Anote en su texto paralelo*.

Actividad 1
Lea atentamente lo que a continuación se presenta.

APLICACIÓN DE UN SISTEMA DE INDICADORES PARA LA EVALUACIÓN DE LA VULNERABILIDAD.7

A continuación, se le presenta un ejemplo de un sistema de indicadores de vulnerabilidad,
el cual se clasifica en tres tipos: 4 Indicadores Generales, 10 Indicadores Específicos, 29
Indicadores Base. Para ello, analice los indicadores en base a la tabla No. 1.

TABLA No. 1
SÍNTESIS DE LOS INDICADORES DE EVALUACIÓN DE VULNERABILIDAD
Indicadores
Indicadores Específicos Indicadores Base
Generales
1. Organización funcional del sistema de asentamientos humanos.
1. Configuración del sistema de
2. Adaptación del sistema de asentamientos al medio físico natural.
asentamientos humanos
3. Nivel de interacción del sistema de asentamientos con la fuente de empleo.
4. Calidad del Aire.
5. Calidad del suelo.
1. Regularidad del 2. Saneamiento ambiental 6. Calidad del Agua.
sistema de 7. Campos electromagnéticos.
asentamientos 8. Sentido de propiedad y pertenencia.
humanos 3. Identidad cultural
9. Simbólica y estética en el sistema de asentamientos humanos.
10. Distribución y consumo (Gastronomía y Comercio).
11. Servicios de salud.
4. Servicios sociales
12. Servicios de educación.
13. Servicios de cultura, deporte y recreación.
14. Superficie construida del hábitat por habitante.
5. Funcionalidad habitacional 15. Confort habitacional.
2. Regularidad de 16. Condiciones higiénicas sanitarias del hábitat.
las viviendas 17. Soluciones técnicas constructivas.
6. Calidad
18. Estabilidad.
de la construcción
19. Facilidad de mantenimiento y reparación.
20. Estado de la red vial.
21. Estado de la red hidráulica.
3. Estado de las 7. Redes de abastecimiento
22. Estado de la red eléctrica.
infraestructuras
23. Estado de las redes de telefonía.
técnicas
8. Sistemas de tratamiento de 24. Sistema de evacuación y tratamiento de los residuales líquidos.
residuales 25. Sistema de tratamiento de los residuales sólidos.
4. Dinámica de 26. Población económicamente activa.
9. Especialización productiva
Economía 27. Especialización productiva.
Territorial 28. Concentración geográfica de la especialización productiva.
10. Dinámica Económica
29. Base económica.
FUENTE: Informe final de indicadores de vulnerabilidad. Talleres regionales de validación. Francisco
Antonio Mendoza Velásquez. CEPREDENAC-AECID

7
Puac Álvarez, Carlos Alfredo. (2007). Documento mimeografiado. Basado en el Sistema de Indicadores del
Programa de Post-grado de CEPREDENAC-PNUD-AECID.

56
¾ Tome en cuenta los parámetros de medición de cada indicador base.

Para la mejor ubicación de los parámetros de medición de los indicadores base pueden utilizarse
colores, donde el color verde es el nivel máximo ideal (donde no hay ningún problema, Excelente); el
amarillo indica algunas debilidades que pueden encontrarse (Bueno); el anaranjado indica un
aumento importante de la vulnerabilidad (Regular) y el rojo el estado más crítico en que se encuentra
la población estudiada (Mal).

¾ Pasos para la elaboración del histograma por cada indicador específico.

Asigne un número al indicador base de acuerdo al criterio de medición que corresponde. Según su
criterio profesional y la experiencia obtenida con el trabajo comunitario, asigne un número a cada
indicador base. Posteriormente, se procede a realizar el HISTOGRAMA siguiendo los siguientes pasos:
(Ver ejemplo de histograma pasos 1, 2 y 3)

PASO 1: Ubicación del indicador específico, la Evaluación (E), Peso o Importancia (P) y la Evaluación
Ponderada (EP)

Evaluación (E): Es el valor asignado a cada indicador base.

Peso o importancia (P): Es el valor otorgado a partir de la importancia que tienen los
indicadores base dentro del contexto del indicador específico.
Evaluación Ponderada (EP): Es el producto entre el valor de la evaluación y del peso o
importancia.

PASO 2: Ubicación de los indicadores base.

Señale los indicadores base correspondiente al indicador específico.

PASO 3: Los valores de los indicadores base.

Coloque los valores que usted señaló para cada indicador base en la columna de Evaluación (E). Es de
gran ayuda agregarle los colores correspondientes a cada valor de la siguiente forma:

EJEMPLO DE UN HISTOGRAMA (PASOS 1, 2 y 3)

INDICADOR ESPECÍFICO: CONFIGURACIÓN DEL SISTEMA DE ASENTAMIENTOS HUMANOS

EVALUACIÓN PESO O EVALUACIÓN
INDICADOR BASE (E) IMPORTANCIA PONDERADA
2 3 4 5 (P) (EP)
1. Organización funcional del sistema 3
de asentamientos humanos.
2. Adaptación del sistema de 2
asentamientos al medio físico natural.
4
3. Nivel de interacción del sistema de
asentamientos con las fuentes de
empleo.

57
PASO 4: Valor de P en los Indicadores Base.
Coloque el valor del Peso o Importancia (P), es decir, el valor otorgado a partir de la importancia que
tienen los indicadores base dentro del contexto del indicador específico. El valor es de acuerdo a la
experiencia del técnico y la consulta comunitaria realizada.

El peso de los indicadores o factor de ponderación se califican de la siguiente forma: valores de 1:

importancia baja; Valores 2: Importancias Media y Valores 3: importancia alta. Esto sirve para
expresar la importancia relativa de cada indicador componente del instrumental de evaluación,
cuestión por la cual se hace necesario instrumentar en este proceso evaluativo.

Se tiene que ser muy crítico y exigente con la calificación del Peso o Importancia, para poder
jerarquizar y ponderar los indicadores respectivos. Al ponderar los indicadores, sin embargo, no
siempre los resultados son homogéneos, ya que las situaciones de vulnerabilidad son cambiantes y el
criterio de especialistas e interesados puede variar.

En síntesis, el criterio para asignar el peso o importancia (P) es en relación a la importancia que
tienen dentro del sistema de asentamientos los diferentes componentes del medio construido
(indicadores base).

PASO 5: Cálculo de la EP.

Realice el cálculo de la evaluación ponderada (EP) multiplicando el valor de la evaluación (valor del
indicador base) y el valor del peso o importancia.

PASO 6: Sumatoria de los resultados de P y EP.

Realice la sumatoria de los valores del Peso o Importancia (P) y de la Evaluación Ponderada (EP) tal
como se señala en el histograma de los pasos 4, 5 y 6.

PASO 7: Cálculo del valor total del indicador específico y la interpretación del resultado.

Realice el cálculo del valor total de la evaluación de la siguiente forma:

E = Sumatoria de EP/Sumatoria P. De acuerdo al ejemplo trabajado, el resultado total de E será

igual a 3. El significado de las evaluaciones se realizará de acuerdo a la siguiente escala:

1. El rango de 5 a 4,7: Situaciones favorables o Excelentes (Verde).

2. De 4,69 a 3,9 Situaciones con algunas limitaciones o fragilidades que generan niveles de
vulnerabilidad (Bueno, Amarillo).
3. De 3,89 a 3 Situaciones con afectaciones significativas en algunos de los
componentes, que harán de tomar medidas que mitiguen o corrijan las
situaciones que agravan los estados de fragilidad o vulnerabilidad
(Regular, Anaranjado).
4. De 2,99 a 2 Representan situaciones de elevada degradación de varios de los
componentes de la vulnerabilidad con medidas de consideración (Mal,
Rojo).

Los pasos del 1 al 7 se repiten con los otros 9 indicadores específicos, realizando el histograma
respectivo por cada indicador específico.

58
 EJEMPLO DE UN HISTOGRAMA (PASOS 4, 5, 6 y 7)

INDICADOR ESPECÍFICO: CONFIGURACIÓN DEL SISTEMA DE ASENTAMIENTOS HUMANOS

EVALUACIÓN PESO O EVALUACIÓN

INDICADOR BASE (E) IMPORTANCIA PONDERADA
2 3 4 5 (P) (EP)
1. Organización funcional del sistema 3 2 6
de asentamientos humanos.
2. Adaptación del sistema de 2 3 6
asentamientos al medio físico natural.
3. Nivel de interacción del sistema de 4 3 12
asentamientos con las fuentes de
empleo.
SUMATORIAS Sumatoria P Sumatoria EP
8 24
VALOR TOTAL: E= Sumatoria EP/Sumatoria P 3 = Regular
E=24/8

PASO 8: Cálculo del indicador general. ELABORACIÓN DE LA MATRIZ GENERAL

Luego de la realización de los histogramas, se procede al cálculo del indicador general. La operación
es por simple promedio aritmético que determina el valor del indicador general, es decir, la
sumatoria de los resultados de la evaluación total de cada indicador específico dividido por el
número de indicadores sumados. Esta operación se repite por cada uno de los 4 Indicadores
Generales.

Las operaciones anteriormente señaladas reflejarán, con un buen nivel de exactitud, el estado de
vulnerabilidad de una población o municipio.

Lo importante para el funcionamiento de la metodología será el contar con la mayor cantidad

de información y el conocimiento del lugar, sumado a una participación comunitaria activa.

Para la obtención del valor del indicador general, se deben de tener los valores de los indicadores
específicos que lo conforman y que fueron sintetizados en los histogramas. Para el cálculo, se
realiza el promedio aritmético simple.

Con el objetivo de determinar cuantitativamente el indicador de la evaluación, se partirá de la

puntuación alcanzada, indicándose el cálculo a partir de la misma escala establecida en los
histogramas. Para la elaboración de la matriz, se utilizan colores que facilitan la visualización de los
resultados:
El verde indica las situaciones de excelencia.
El amarillo bueno.
El anaranjado regular.
El rojo de mal.

La siguiente matriz sirve de ejemplo:

59
 EJEMPLO DE MATRIZ SÍNTESIS
EVALUACIÓN DE EVALUACIÓN DE
Indicador general Indicador INDICADORES INDICADORES
específico ESPECÍFICOS GENERALES
M R B E EVAL. M R B E EVAL.
1. Regularidad del 1. Configuración del 2,60
sistema de asenta- sistema de
mientos humanos asentamientos 3,85
humanos
2. Saneamiento 4,07
ambiental
3. Identidad cultural 4,81
4. Servicios sociales 3,51
2. Regularidad de 5. Funcionalidad 3,57
las viviendas habitacional 3,18
6. Calidad de la 2,80
construcción
3. Estado de las 7. Redes de 2,65
infraestructuras abastecimiento
técnicas 8. Sistemas de 2,67
tratamiento de
2,68
residuales
9. Especialización 3,23
4. Dinámica de
Economía productiva
Territorial
3,32
10. Dinámica
Económica 3,42

EVALUACIÓN DEL ESTADO DE VULNERABILIDADGLOBAL REGULAR 3,25

FUENTE: Adaptación propia tomada del Informe final de indicadores de vulnerabilidad. Talleres regionales
de validación. Francisco Antonio Mendoza Velásquez. CEPREDENAC-AECID
Esta matriz sintetiza el valor de todos los factores partiendo de todos los indicadores específicos,
pudiendo llegarse a la evaluación resumen de los componentes del medio construido y su influencia
en la vulnerabilidad para el escenario territorial evaluado. Representa la síntesis de los resultados
evaluativos, pudiendo visualizarse con claridad en cuáles los indicadores específicos se presentan los
más significativos problemas, lo que contribuye a la adopción de las medidas encaminadas a su
solución o mitigación en las instancias de competencia.

El estado general de vulnerabilidad global se obtiene de la misma forma que se calculó el valor del
indicador general: con un promedio aritmético simple.

60
 PARÁMETROS PARA LA MEDICIÓN DE LOS INDICADORES BASE_8
INDICADOR GENERAL 1:
REGULARIDAD DEL SISTEMA DE ASENTAMIENTOS HUMANOS
Indicador Específico: Configuración del sistema de asentamientos humanos
No INDICADOR CRITERIO DE MEDICIÓN- RANGOS VALOR
BASE
El sistema de asentamientos humanos presenta organización de todas sus partes:
El sistema de asentamientos cuenta con el equipamiento básico y se
1 Organización
funcional del
interconectan adecuadamente, atendiendo a distancias, recorridos y
accesibilidad según las normas vigentes. Están ubicados en una topografía cuya
5
sistema de morfología y límites físicos posibilitan el crecimiento de dichos componentes.
asentamiento
s humanos El sistema de asentamientos humanos presenta organización de todas sus partes:
El sistema de asentamientos cuenta con el equipamiento básico, interconectados
inadecuadamente en relación a distancias, recorridos y accesibilidad según las
normas vigentes. Están ubicados en una topografía cuya morfología y límites
4
físicos posibilitan el crecimiento de dichos componentes.

El sistema de asentamientos no cuenta con todas sus partes, hay carencia de

algunos de los equipamientos básicos y la organización funcional se afecta por
distancias, recorridos y accesibilidad inadecuados, está estructurado y
organizado con limitaciones para el crecimiento y localización del equipamiento
3
deficitario.

El sistema de asentamientos no cuenta con todas sus partes, hay carencia del
equipamiento básico o se encuentran a grandes distancias, la organización
funcional se afecta por disposiciones no lógicas, la progresividad no es posible
dada la restricción en las áreas o por la presencia de límites físicos, como ríos,
2
pistas, líneas ferroviarias, cultivos permanentes, morfología, entre otros.

INDICADOR
CRITERIO DE MEDICIÓN- RANGOS VALOR
No BASE
El sistema de asentamientos está insertado en el medio natural sin
transformaciones, apreciándose un alto grado de conservación de los elementos
2 Adaptación
del sistema
vegetales, recursos hídricos, elementos rocosos y la topografía. 5
de El sistema de asentamientos está insertado en el medio natural con respeto, pero
asentamiento se han realizado algunas transformaciones a los elementos vegetales, recursos
s al medio hídricos, elementos rocosos y la topografía. Aparecen aislados signos de
físico natural deterioro, que aún no afectan a gran escala las condiciones naturales del mismo. 4
El sistema de asentamientos está insertado al medio provocando

3
transformaciones a los elementos vegetales, recursos hídricos, elementos rocosos
y la topografía. El deterioro de los elementos del medio se hace evidente.

En el sistema de asentamientos existe un total deterioro de los elementos del

medio. Ha sido insertado de forma totalmente arbitraria, dañándose
considerablemente las condiciones naturales del sitio.
2
8
FUENTE: Adaptación propia tomada del Informe final de indicadores de vulnerabilidad. Talleres regionales de
validación. Francisco Antonio Mendoza Velásquez. CEPREDENAC-AECID

61
No INDICADOR CRITERIO DE MEDICIÓN- RANGOS VALOR
BASE
Existen fuentes de empleo en el sistema de asentamientos o muy próximas a
3 Nivel de éste, garantizándose el trabajo seguro y estable sin exigencias de transportación 5
interacción hasta 2 km.
del sistema Existen fuentes de empleo en las proximidades al sistema de asentamientos,
de
asentamiento
aunque no es imprescindible la transportación, las distancias comienzan a 4
sobrepasar los 2 km.
s con las Existen fuentes de empleo lejanas al asentamiento haciéndose indispensable la
fuentes de
empleo
transportación que, aunque existente, suele ser un tanto insegura e inestable. 3
Existen fuentes de empleo lejanas al sistema de asentamientos y la
transportación no está garantizada. 2

Indicador Específico: Saneamiento Ambiental

No INDICADOR CRITERIO DE MEDICIÓN- RANGOS VALOR

BASE
Aire limpio, sano, transparente y carente de gases tóxicos. Libre de humo, polvo,
4 Calidad del olores y otras sustancias en forma reiterativas. Ambiente carente de ruidos que 5
aire superen los 30 dB.
Aire limpio, sano, con eventual presencia de olores y de gases tóxicos, en carga
moderada, pero con fácil difusión y dispersión por buena ventilación de aire 4
sano, de tal modo de no causar daño. Ambiente con presencia de ruidos
desagradables ocasionales que no superan los 60 dB.
Aire con presencia dañina de gases tóxicos o irritantes, polvo, humo, olores
repulsivos y partículas en suspensión, en sectores del asentamiento. Ambiente 3
con presencia de ruidos fuertes, irritantes y desagradables de más de 70 dB, los
cuales son breves pero se presentan frecuentemente.
Aire con presencia permanente de gases tóxicos, partículas contaminantes e
irritantes, olores repulsivos en todo el asentamiento. Ambiente con presencia de 2
ruidos muy fuertes e irritantes que superan los 80 dB, los cuales se repiten
continuamente.

No INDICADOR VALOR
CRITERIO DE MEDICIÓN- RANGOS
BASE
Está libre de elementos que propicien contaminación como pueden ser basuras,
malezas y aguas estancas. Las modificaciones por asentamientos humanos y
productivos son mínimas.
5
5 Calidad del Existen algunos elementos que afectan el ambiente como pueden ser basuras,
suelo malezas y aguas estancas. Existen regiones del territorio con alteraciones
morfológicas, derivados de prácticas productivas y económicas.
4
Existirá la presencia de elementos como basura, malezas y aguas estancas,
ocasionando afectaciones que pudieran ser molestas por olores indeseables.
Existen regiones del territorio con alteraciones morfológicas, derivados de 3
prácticas productivas, económicas y de asentamientos humanos.
Existirá la presencia de elementos como pueden ser basura, malezas, aguas
estancas, ocasionando afectaciones severas a la sanidad del sitio y, por tanto, a
la salud humana. Los procesos de alteración física del suelo son altos, derivado 2
de las formas de asentamientos humanos y productivos.

62
No INDICADOR VALOR
CRITERIO DE MEDICIÓN- RANGOS
BASE
Los cuerpos de aguas existentes en el asentamiento no presentan contaminación
6 Calidad del
Agua
siendo aptas para el consumo humano, animal y cultivos. No constituyen fuente
de vectores y resultan agradables al paisaje.
5
Los cuerpos de aguas existentes en el asentamiento pueden constituir una
posible fuente de contaminación por presencia de algunas impurezas, siendo su
calidad todavía apta para el consumo humano, animal y cultivos. Constituyen 4
posible fuente de vectores y aún resultan agradables al paisaje.
Los cuerpos de aguas existentes en el asentamiento presentan signos de
contaminación por presencia de impurezas, color y olor que no posibilitan el
consumo humano, siendo posible su uso en animales y cultivos. Constituyen 3
fuente de vectores y de contaminación al paisaje.
Los cuerpos de agua existentes en el asentamiento presentan contaminación por
presencia de impurezas, color, olor, e incluso sustancias químicas, que no
posibilitan su uso para ningún tipo de consumo. Constituyen fuente de vectores y 2
de contaminación al paisaje.

No INDICADOR VALOR
CRITERIO DE MEDICIÓN- RANGOS
BASE
No existen trazados de líneas de alto voltaje eléctrico que ocasionen
7 Campos
electro-
contaminación por campos magnéticos y eléctricos en las viviendas y demás
espacios del asentamiento.
5
magnéticos En las proximidades de las áreas habitacionales y de concentración de
trabajadores pasan líneas eléctricas de alto voltaje, pero se respetan las
distancias mínimas establecidas de 1.5 km, por lo que el riesgo relativo de 4
afectación nociva por campos magnéticos es mínimo.
En las proximidades a concentración de poblaciones pasan líneas eléctricas de
alto voltaje, estando a menos de las distancias establecidas, sin exceder la
distancia mínima de 1 km. El riesgo relativo de afectación nociva por campos
magnéticos se va haciendo mayor y puede existir la peligrosidad en caso de
3
averías.
Existen trazados de líneas de alto voltaje eléctricas en zonas del asentamiento,
lo que se considera de elevado riesgo, pudiendo causar los campos magnéticos
afectación nociva de la salud humana por aparición de enfermedades asociadas a 2
las radiaciones. Existe, además, la peligrosidad en caso de caídas del tendido.

Indicador Específico: Identidad Cultural

No INDICADOR CRITERIO DE MEDICIÓN- RANGOS VALOR

BASE
El individuo se siente identificado con los valores naturales y el medio en
8 Sentido de
propiedad y
general, con su variabilidad y sus valores estéticos. Se logra el sentido de
pertenencia territorial. 5
pertenencia
El individuo, aunque se siente identificado con los valores naturales y el medio
en general, hay algunas excepciones que pueden formar parte de la variabilidad
y sus valores estéticos. Se ve ligeramente afectado el sentido de pertenencia del
paisaje.
4
El individuo disfruta eventualmente de los valores naturales y del medio en
general, por la existencia frecuente de falta de identificación. Se afecta el
sentido de pertenencia territorial. 3
El individuo no se siente identificado con los valores naturales y el medio en
general. No hay sentido de pertenencia territorial. 2

63
No INDICADOR CRITERIO DE MEDICIÓN- RANGOS VALOR
BASE
Los elementos creados por el ser humano presentan un alto valor estético y
9 Simbólica y belleza formal, que producen una elevada satisfacción al apreciarse las imágenes
estética en el que ofrecen dichos elementos. Los elementos naturales existentes: vegetación,
sistema de suelo, cuerpos de agua y rocosos, etc., no presentan ningún tipo de degradación,
asentamiento
s humanos
produciendo una elevada satisfacción y motivación por la apreciación de sus
valores estéticos.
5
Los elementos creados por el ser humano presentan un alto valor estético y
belleza formal, aunque comienzan a aparecer signos leves de deterioro que aún
no dañan las imágenes que ofrecen los mismos. Los elementos naturales
existentes: vegetación, suelos, cuerpos de agua, rocosos, etc., presentan un leve
grado de degradación que aún no interfiere considerablemente en la satisfacción
y motivación que siente el individuo al apreciarlos.
4
Los elementos creados por el ser humano presentan cierto deterioro y se puede
apreciar monotonía de formas y, por lo tanto, las imágenes que se ofrecen se
hacen desagradables a la vista. Los elementos naturales existentes presentan
signos notables de degradación: suelos erosionados, vegetación deteriorada,
cuerpos de agua contaminados y otros efectos indeseables, produciendo cierta
indiferencia al observador.
3
Los elementos creados por el ser humano carecen totalmente de valores
estéticos de manera que producen rechazo del observador, presentando un alto
grado de deterioro. Los elementos naturales están totalmente deteriorados, con
tendencia a la desertificación y contaminación. Hay un elevado rechazo al
ambiente. 2

Indicador Específico: Servicios Sociales

No INDICADOR
CRITERIO DE MEDICIÓN- RANGOS VALOR
BASE
El sistema de asentamientos cuenta con tiendas mixtas, carnicerías y panaderías,
10 Distribución
y consumo
también cuenta con cafeterías u otros servicios gastronómicos. El estado técnico
de estas instalaciones es bueno. 5
(Comercio y
gastronomía) El sistema de asentamientos cuenta con tiendas mixtas, carnicerías y puntos de
venta de pan. Las instalaciones presentan ligeros signos de deterioro técnico que
no afecta la prestación del servicio, pudiendo ser reparadas con recursos locales.
El servicio de cafetería y cualquier otro de tipo gastronómico se encuentran a
distancias que no sobrepasan 1 km. 4
El sistema de asentamientos no posee tiendas mixtas, carnicerías y puntos de
venta de pan, encontrándose a distancias que no sobrepasan 1 km. Los servicios
de cafeterías y cualquier otro servicio gastronómico están hasta 2 km de
distancia.
3
El sistema de asentamientos no posee tiendas mixtas, carnicerías, ni puntos de
venta de pan, así como ningún otro establecimiento que brinde servicio
gastronómico. La ubicación de los más cercanos sobrepasarán los 2 km de
distancia.
2

64
No INDICADOR
CRITERIO DE MEDICIÓN- RANGOS VALOR
BASE
Existe la infraestructura y los servicios de salud en la totalidad del sistema de
11 Servicios de asentamientos humanos, en un buen estado técnico. Existe, además, servicio de
salud farmacia y receptora de óptica. El estado técnico de estas instalaciones es 5
bueno.
Existe la infraestructura y el servicio de salud en la totalidad del sistema de
asentamientos humanos en un buen estado técnico. Existe, además, servicio de
farmacia. Las instalaciones presentan signos leves de deterioro por falta de
mantenimiento que aún no dificulta, a gran escala, la prestación del servicio,
4
pudiendo ser reparadas con recursos locales.
El servicio y la infraestructura de salud no cubre el 40% del sistema de
asentamientos humanos, teniéndose que caminar hasta 1 km. 3
La infraestructura de salud no cubre más del 50% del sistema de asentamientos,
teniéndose que caminar hasta 2 Km. 2
No INDICADOR
CRITERIO DE MEDICIÓN- RANGOS VALOR
BASE
Existencia de infraestructura de educación primaria multigrada en buen estado
12 Servicios de
Educación
técnico y con condiciones óptimas de enseñanza y cobertura en todo el territorio
nacional. La instalación y el equipamiento tienen buen estado técnico.
5
Existe infraestructura de primaria multigrada, con cobertura en todo el
territorio, aunque aparecen signos leves de deterioro en las instalaciones por
falta de mantenimiento, las mismas pueden ser reparadas con recursos locales. 4
El equipamiento, aunque completo, suele presentar problemas.
La infraestructura de escuela primaria multigrada fuera de cobertura del 40% del
sistema de asentamientos, teniendo que caminar hasta 1 km. Se cuenta con el
equipamiento requerido.
3
La infraestructura de escuela primaria multigrada fuera de cobertura en más del
50% del sistema de asentamientos, teniendo que caminar hasta 2 km. Existe
carencia del equipamiento básico.
2
No INDICADOR CRITERIO DE MEDICIÓN- RANGOS VALOR
BASE
Se dispone en el sistema de asentamientos de instalaciones que garantizan una
13 Servicios de efectiva participación de la comunidad en actividades culturales, deportivas y de
Cultura, recreación, garantizando la participación de toda la comunidad. Hay
Deporte y
Recreación
disponibilidad de al menos áreas de parques o áreas de juegos en el sistema de
asentamientos en buen estado técnico y de canchas o áreas para el desarrollo del
5
deporte, también en buen estado técnico.
Se dispone en el sistema de asentamientos de instalaciones que garantizan una
efectiva participación de la comunidad en actividades culturales, deportivas y de
recreación, pudiendo existir cierta afectación por no cubrir las capacidades del
sistema de asentamientos, o por presentar algún grado de deterioro. Hay
disponibilidad de al menos áreas de parques o áreas de juegos y de canchas o
4
áreas para el desarrollo del deporte, aunque presentan signos leves de
afectaciones técnicas, con posibilidad de reparación con recursos locales.
Las instalaciones existentes no garantizan una plena satisfacción de las
actividades culturales, deportivas y recreativas, manifestándose evidentes
grados de deterioro que afectan el desarrollo de dichas actividades, no estando
cubiertas las capacidades según población del sistema de asentamientos. No hay
disponibilidad de áreas de parques o áreas de juegos y de canchas o áreas para el
3
desarrollo de deportes.
No se garantizan las actividades de cultura, deporte y recreación en el sistema
de asentamientos por la inexistencia de instalaciones para el desarrollo de las 2
mismas.

65
 INDICADOR GENERAL 2:
REGULARIDAD DE LAS VIVIENDAS

Indicador Específico: Funcionalidad Habitacional

No INDICADOR CRITERIO DE MEDICIÓN- RANGOS VALOR

BASE
Superficie Se consideran viviendas con dimensionamiento apropiado las que cumplan con el
14 construida promedio de habitantes de la vivienda urbano-rural (4) y los rangos de las áreas 5
del hábitat que establecen las normas con el 5 %, siendo éstas: superficie habitable útil 38 a
por habitante 40 m2 , superficie auxiliar 30 a 32 m2 portal o cobertizo.

Las viviendas presentan un dimensionamiento cuyo rango oscila entre el valor

que se establece en la norma hasta un 10 %, siendo éstas: superficie habitable 4
útil de 34 a 38 m2 , superficie auxiliar de 27 a 30 m2 , portal o cobertizo 11 a
12m2

Las viviendas presentan el dimensionamiento mínimo establecido en la norma

como aceptable, es decir hasta un 20% menor, siendo estos valores: superficie 3
habitable útil 30 m2, superficie auxiliar de 24 m2, portal o cobertizo 10 m2.

Si las viviendas presentan dimensiones inferiores a las antes establecidas no

adecuándose a las funciones básicas. 2
No INDICADOR
CRITERIO DE MEDICIÓN- RANGOS VALOR
BASE
Cuando en más de un 90 % de las viviendas se presentan las siguientes
15 Confort condiciones: Espacios para dormitorios, comedor, sala, cocina, letrina y baño o
Habitacional servicio sanitario, alacena y cobertizo, con mobiliario para las diferentes
funciones. Existe confort ambiental óptimo: térmico, de iluminación natural y
acústica. Todos los espacios están dotados de los accesorios de iluminación
artificial, con la calidad requerida para el tipo de función.
5
Cuando en rango de 70 a 90 % de las viviendas se presentan las siguientes
condiciones: Espacios para dormitorios, comedor, sala, cocina, letrina y baño o
servicio sanitario, alacena y cobertizo, con mobiliario para las diferentes
funciones. Existe confort ambiental óptimo: térmico, de iluminación natural y
acústica. Todos los espacios están dotados de los accesorios de iluminación
artificial, con la calidad requerida para el tipo de función.
4
Cuando del 50 al 69 % de las viviendas se presentan las siguientes condiciones:
Espacios para dormitorios, comedor, sala, cocina, letrina y baño o servicio
sanitario, alacena y cobertizo, con mobiliario para las diferentes funciones.
Existe confort ambiental óptimo: térmico, de iluminación natural y acústica.
Todos los espacios están dotados de los accesorios de iluminación artificial, con
la calidad requerida para el tipo de función.
3
Cuando en menos del 50% de las viviendas se presentan las siguientes
condiciones: Espacios para dormitorios, comedor, sala, cocina, letrina y baño o
servicio sanitario, alacena y cobertizo, con mobiliario para las diferentes
funciones. Existe confort ambiental óptimo: térmico, de iluminación natural y
acústica. Todos los espacios están dotados de los accesorios de iluminación
artificial, con la calidad requerida para el tipo de función.
2

66
No INDICADOR
CRITERIO DE MEDICIÓN- RANGOS VALOR
BASE
Más de un 90 % de las viviendas están dotadas de aparatos sanitarios conectados
16 Condiciones
higiénicas
a una red de agua y los residuales líquidos son enviados a un sistema dinámico de
tratamiento local o centralizado. 5
sanitarias del
hábitat Hasta un 70 % de viviendas están dotadas de aparatos sanitarios conectados a una
red de agua y los residuales líquidos son enviados a un sistema dinámico de
tratamiento local o centralizado. Se aprecian leves signos de deterioro de este
sistema por falta de mantenimiento. El resto de las viviendas cuentan con
letrinas higiénicas en correspondencia a las normas. 4
Las viviendas cuentan con letrinas higiénicas en correspondencia a las normas.

3
Las viviendas cuentan con letrinas estando la casi totalidad de las mismas
incumpliendo con lo establecido por las normas. 2

Indicador Específico: Calidad de la Construcción

No INDICADOR CRITERIO DE MEDICIÓN- RANGOS VALOR

BASE
En más de un 90 % de las viviendas las soluciones técnicas empleadas utilizan
17 Soluciones materiales cuya calidad posibilita un alto grado de confort, ofreciéndose 5
técnicas soluciones duraderas y con muy buenos acabados en paredes, carpintería y
constructivas cubierta, garantizando que las viviendas sean además saludables.
De un 70 a 90 % de las viviendas las soluciones técnicas empleadas utilizan
materiales cuya calidad posibilita un alto grado de confort, ofreciéndose 4
soluciones duraderas y con muy buenos acabados en paredes, carpintería y
cubierta, garantizando que las viviendas sean además saludables.
De un 50 a un 69 % de las viviendas las soluciones técnicas empleadas utilizan
materiales, cuya calidad posibilita un alto grado de confort, ofreciéndose 3
soluciones duraderas y con muy buenos acabados en paredes, carpintería y
cubierta, garantizando que las viviendas sean además saludables.
En menos de un 50 % de las viviendas las soluciones técnicas empleadas utilizan
materiales, cuya calidad posibilita un alto grado de confort, ofreciéndose 2
soluciones duraderas y con muy buenos acabados en paredes, carpintería y
cubierta, garantizando que las viviendas sean además saludables.

No INDICADOR CRITERIO DE MEDICIÓN- RANGOS VALOR

BASE
Más de un 90 % de las viviendas son estables o resistentes ante eventos
18 Estabilidad ocasionales, como rachas de vientos, fuertes lluvias y sismos. 5
Un 70 a 90% de las viviendas son estables o resistentes ante eventos ocasionales,
como rachas de vientos, fuertes lluvias y sismos. 4
Un 50 a un 69 % de las viviendas son estables o resistentes ante eventos
ocasionales, como rachas de vientos, fuertes lluvias y sismos. 3
Menos de un 50 % de las viviendas son estables o resistentes ante eventos
ocasionales, como rachas de vientos, fuertes lluvias y sismos. 2

67
No INDICADOR CRITERIO DE MEDICIÓN- RANGOS VALOR
BASE
Los materiales de construcción empleados proceden de materias primas cuyas
19 Facilidad de fuentes se encuentran en el territorio, lo que posibilita el mantenimiento y 5
mantenimien reparación de la vivienda con sistematicidad, a bajo costo y por la propia
to y comunidad. Un 90% de la población acepta plenamente los materiales
reparación empleados, porque responden a sus tradiciones y contribuyen a un confort
ambiental y estético.

Los materiales de construcción proceden en un alto por ciento de materias

primas cuyas fuentes se encuentran en el territorio, el resto será procedente de 4
otras zonas. Aunque el proceso se encarece un poco, no limita su mantenimiento
y reparación con sistematicidad y por la propia comunidad. De un 70 a un 90% de
la población acepta los materiales empleados, ya que aunque no siempre
responden a sus tradiciones contribuyen a un confort ambiental y estético.

Los materiales de construcción, aunque son de fácil mantenimiento y reparación,

en su mayoría no se encuentran disponibles en las cercanías del sistema de 3
asentamientos, lo que impide una sistemática reparación y se acrecienta el
deterioro. Un 50 a un 69 % de la población no tiene una plena aceptación de los
materiales empleados por no responder a sus tradiciones y dificultar un adecuado
confort ambiental o estético.

El mantenimiento y reparación se dificulta por la inexistencia total de materiales

en las cercanías del sistema de asentamientos. La reparación es extremadamente 2
difícil. Menos de un 50% de la población acepta los materiales empleados por no
responder a sus tradiciones y afectar el confort ambiental y estético.

INDICADOR GENERAL 3: ESTADO DE LAS INFRAESTRUCTURAS TÉCNICAS

Indicador Específico: Redes de Abastecimiento

No INDICADOR CRITERIO DE MEDICIÓN- RANGOS VALOR

BASE
El acceso al sistema de asentamientos humanos es por carretera, su tramo
20 Estado de la interno es por vías principales de no menos de 6 m de sección completa, 5
red vial compuesta por cunetas, así como por vías secundarias de 3 a 5 m de ancho.
Todas pavimentadas y en buen estado.

El acceso al sistema de asentamientos es por solución similar a la anteriormente

descrita, pero con cierto grado de deterioro por falta de mantenimiento, que aún 4
no dificulta a gran escala el movimiento vehicular y personal. Pueden ser
reparadas con recursos locales.

El acceso al sistema de asentamientos es por carretera o por terraplén,

internamente cuenta con vías principales y secundarias que no están bien 3
definidas y además no pavimentadas.

El acceso al sistema de asentamientos es por caminos, internamente existe una

vía principal de tierra con sección indefinida y sin continuidad, y en lugar de vías 2
secundarias existen caminos inaccesibles en tiempo de lluvias.

68
No INDICADOR CRITERIO DE MEDICIÓN- RANGOS VALOR
BASE
Se garantiza el servicio de agua a cada una de las viviendas y servicios del
21 Estado de la sistema de asentamientos, con la disponibilidad de agua tratada diariamente. Las 5
red redes se encuentran en buen estado.
hidráulica
Se garantiza el servicio de agua hasta algunos puntos del sistema de
asentamientos donde se puedan abastecer a través de alguna toma cercana a las 4
viviendas y los restantes servicios, con la disponibilidad de agua tratada
diariamente. Las redes pueden presentar cierto deterioro, que puede ser
resuelto con recursos locales.

No existe servicio de agua colectivo, pero existe la posibilidad de fuentes de

abasto como pozos o ríos cercanos. 3
No existe proximidad de fuentes de agua y las existentes están lejanas.
2

No INDICADOR CRITERIO DE MEDICIÓN- RANGOS

VALOR
BASE
Existe posibilidad de obtención de energía eléctrica para todo el asentamiento a
22 Estado de la
red eléctrica
partir del Sistema Eléctrico Nacional (SEN), con generación ininterrumpida. 5
Existe la posibilidad de obtención de energía eléctrica para todo el asentamiento
a través de red central, mini hidroeléctrica, solar, biogás y otras que garanticen
un suministro estable, con sólo algunas afectaciones. 4
Existe la posibilidad de obtención de energía eléctrica por mini hidroeléctricas o
cualquier otra forma de obtención que garanticen un suministro inestable, con
afectaciones frecuentes. 3
No existe suministro de energía eléctrica al asentamiento por no existir fuentes
de generación o por no funcionamiento del existente. 2
No INDICADOR CRITERIO DE MEDICIÓN- RANGOS
VALOR
BASE
Los residuales del asentamiento son tratados por sistemas efectivos según la
23 Sistema de
evacuación y
capacidad del asentamiento: lagunaje, tanque inhoft, fosas sépticas, etc., los
que funcionan con efectividad. Las redes presentan buen estado técnico. 5
tratamiento
de residuales Los residuales del asentamiento son tratados a través de sistemas efectivos según
líquidos la capacidad del asentamiento: lagunaje, tanque inhoft, fosas sépticas, etc. No
obstante, su funcionamiento tendrá irregularidades por falta de mantenimiento,
que puede ser solucionado con recursos locales.
4
Los residuales de aguas negras del asentamiento son vertidos en letrinas
ventiladas u otro tipo con efectividad, mientras que las aguas grises y blancas
serán encausadas adecuadamente hasta un punto de evacuación. 3
Los residuales de aguas negras serán vertidos en letrinas sin las condiciones
exigidas, bien por ubicación o por solución, las aguas grises y blancas serán
tiradas libremente a espacios exteriores de la parcela. 2

69
 Indicador Específico: Sistemas de Tratamiento de Residuales

No INDICADOR CRITERIO DE MEDICIÓN- RANGOS

VALOR
BASE
Existe servicio telefónico en uno o más puntos del sistema de asentamientos, con
24 Estado de las
redes de
posibilidad de uso durante todo el día. 5
telefonía Existe servicio telefónico en un radio de 500 a 800 m para zona de montaña, y
hasta 800 a 1000 m en zonas llanas, con posibilidad de uso durante todo el día. 4
Existe servicio telefónico público a distancias mayores de 1000 m, pero todavía
en rangos de posible uso ocasional. 3
No existe servicio telefónico en los alrededores del sistema de asentamientos.
2
No INDICADOR CRITERIO DE MEDICIÓN- RANGOS
VALOR
BASE
Los desechos sólidos son tratados por enterramiento o incineración en terrenos
25 Sistema de apropiados y alejados del sistema de asentamientos de forma de no ocasionar
tratamiento
de residuales
otras molestias, se considerará una distancia nunca menor de 1 km de los
asentamientos.
5
sólidos
Los desechos sólidos son tratados por enterramiento o incineración en terrenos
apropiados, aunque su ubicación bien por distancia o posición en relación con los
vientos provoquen cierta contaminación por olores o humos al ambiente. Se
presenta falta de mantenimiento que puede ser solucionado con recursos locales.
4
Los desechos sólidos son tratados o dispuestos de forma no efectiva, no
sistemática, con irregularidades que afectan o contaminen con olores o plagas de
vectores. 3
No existen tratamientos de residuos sólidos, lo que provoca contaminación al
aire, al paisaje y la proliferación de vectores. 2

INDICADOR GENERAL 4:
DINÁMICA DE ECONOMÍA TERRITORIAL

Indicador Específico: Especialización Productiva

No INDICADOR CRITERIO DE MEDICIÓN- RANGOS

VALOR
BASE
Si menos del 15% de la población se encuentra desempleada.
26 Población
económica-
5
mente activa Si entre el 15% y el 29% de la población se encuentra desempleada.
(Ocupados) 4
Si entre el 30 y el 50% de la población se encuentra desempleada.
3
Si más del 50% de la población se encuentra desempleada.
2
No INDICADOR CRITERIO DE MEDICIÓN- RANGOS VALOR

70
 BASE

27 Especializa- Coeficiente de Especialización (Qr) 5

ción
Productiva
Muestra el grado de similitud de la estructura económica del patrón de
comparación (país) y se utiliza como medida de la "especialización regional", 4
bajo el supuesto que la distribución es diversificada (adecuada) en términos
relativos.

3
Qr = (1/2) * Si {ABS [Vij/SiVij - SjVij / SiSjVij]}
La especialización se asociaría a mayores valores del indicador cuyo rango va de
0a1

Indicador Específico: Dinámica Económica

No INDICADOR CRITERIO DE MEDICIÓN- RANGOS

VALOR
BASE
La especialización económica productiva se encuentra distribuida en todo el
28 Concentración territorio. 5
Geográfica de Las actividades económicas productivas especializadas se encuentran
la Especializa-
ción Productiva
concentradas en el 50% del territorio. 4
Las actividades económicas productivas especializadas se encuentran
concentradas en una región del territorio. 3
No existe especialización económica productiva.
2
No INDICADOR CRITERIO DE MEDICIÓN- RANGOS
VALOR
BASE
Más de tres actividades económicas se constituyen como base económica.
29 Base 5
Se reflejan tres actividades como base económica.
Económica
4
Se refleja una actividad como base económica.
3
No se reflejan actividades como base económica.
2
CEPREDENAC-AECID. (2006). Informe final de indicadores de vulnerabilidad. Talleres regionales de
validación. Francisco Antonio Mendoza Velásquez. Centro América.
Actividad 2

Primera Parte:

- Revise el sistema de indicadores para la evaluación de la vulnerabilidad.

- Documente su información sobre el sentido y uso de un indicador.
- ¿Qué dificultades considera que existen en la aplicación de dicho sistema de indicadores?
- ¿Qué aspectos harían falta para su aplicación en una comunidad?

71
Segunda parte:

Si le es posible, aplique este sistema en una comunidad en base a los siguientes pasos:

1. En forma grupal, seleccione una comunidad para realizar el análisis de vulnerabilidad. Se

recomienda que sea la misma que se trabajó con el ejercicio de herramientas.
2. Elaboren un estudio documental sobre las amenazas o peligros (Socionaturales y Antropogénicos),
que de alguna manera pueden afectar o están afectando a la comunidad seleccionada (individual
o grupalmente). Incluya información sobre la situación social, ambiental, política, económica,
etc., de dicha comunidad.
3. Se recomienda que realicen algunas entrevistas a especialistas en alguno de los temas o de los
indicadores que se deseen profundizar (de acuerdo a la guía para el análisis de indicadores de
vulnerabilidad).
4. Organicen, planifiquen y ejecuten la metodología de análisis de campo:

4.1. Revisar la guía de análisis de vulnerabilidad.

4.2. Organizar la visita de campo.
4.3. Determinar compromisos y responsabilidades de los miembros del equipo.
4.4. Realizar el trabajo de campo.
4.5. Elaborar la Bitácora de trabajo de grupo.

5. Su informe de grupo deberá contener básicamente:

5.1 Introducción.
5.2 Análisis de las amenazas o peligros de la comunidad.
5.3 Análisis de las vulnerabilidades existentes.
5.4 El escenario de riesgo en la comunidad –Utilizar un mapa-.
5.5 Análisis y elaboración de propuestas de trabajo para disminuir la vulnerabilidad en la
comunidad.

SEMANA 12

REPASO GENERAL

1. Revise sus notas y ejercicios realizados escribiendo las dudas que aún tiene sobre los contenidos
del curso.

2. En grupos compartan las dudas que cada uno presentó.

3. Traten de resolver las dudas en forma grupal.

4. Si todavía quedaran dudas sobre los contenidos estudiados hasta el momento, puede solicitar un
tiempo especial a su docente para conversar al respecto.
Autoevaluación
Es muy importante que después de una lectura comprensiva y/o estudio de esta unidad, usted mismo
se evalúe, para comprobar hasta qué punto ha asimilado los principales aspectos. Lea con atención
cada uno de los cuestionamientos y contéstelos en su texto paralelo.

1. De cada una de las siguientes técnicas que a continuación se le presentan, explique cuál es la
importancia de aplicarlas a nivel comunitario:

9 Cuadro de análisis de sentimientos ante emergencias y desastres.

9 Análisis histórico de eventos en la comunidad.

72
 9 Calendario Estacional.
9 Análisis de actores sociales en la generación y disminución del riesgo de desastres.

2. Enumere los aspectos básicos que definen el concepto y uso de un indicador.

3. ¿Qué elementos considera relevantes de los siguientes sistemas para el análisis del riesgo?

9 Evaluación Probabilista de Riesgos para América Central –CAPRA-

9 El análisis retrospectivo de eventos producidos por desastres (Desinventar).
9 El sistema de indicadores de vulnerabilidad de la Cruz Roja.

4. Mencione si existe otro sistema de indicadores para la medición del riesgo y sus variables
(amenaza y vulnerabilidad).

5. Sobre el Sistema de Indicadores de Vulnerabilidad y de Riesgo de CEPREDENAC/AECID:

¿Qué indicadores son los más aplicables a nuestra realidad?

¿Qué fortaleza observa en dicho sistema?
¿Qué aspectos habría que mejorar?

Finalmente responda:

1. Como persona, ¿qué me dice lo que he aprendido?

2. ¿A qué me motiva lo aprendido?
3. Señale tres valores que estén implicados en el trabajo de esta unidad.

REFERENCIAS

¾ Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja. (2007).

Indicadores de Reducción de Riesgos y Preparación ante Desastres (Documento Condensado).
Primera Edición. Perú. Consultado el: 3 de abril del 2011. Disponible en:
http://www.cruzrojacolombiana.org/publicaciones/pdf/indicadores_de_reduccion_de_riesgo
s_y_preparacion_ante_desastres_1722011_044857.pdf Consultado también en:
http://www.desaprender.org/tools/indicadores-de-reduccion-de-riesgo-y-preparacion-ante-
desastres
¾ Proyecto CAPRA: http://www.ecapra.org/capra_wiki/es_wiki/index.php?title=Portada
Desinventar: http://online.desinventar.org/
¾ Puac Álvarez, Carlos Alfredo. (2007). Documento mimeografiado. Basado en el Sistema de
Indicadores del Programa de Post-grado de CEPREDENAC-PNUD-AECID
¾ Segnestam, Lisa y Cols. (2000). Proyecto CIAT-Banco Mundial-PNUMA. Desarrollo de
Indicadores. Lecciones Aprendidas de América Central. Washington, Estados Unidos.
Consultado el 6 de abril del 2011. Disponible en:
http://webapp.ciat.cgiar.org/indicators/pdf/Desarrollo_Completo.pdf

73
 UNIDAD IV
LA GESTIÓN DEL RIESGO EN LA
PLANIFICACIÓN LOCAL

“Entonces desembarcamos en Centroamérica, principalmente en Honduras, cientos si no miles de

personas procedentes de organizaciones y gobiernos del Norte, con los bolsillos cargados de la
solidaridad de nuestros pueblos. Y quisimos reconstruirles su país, sus ciudades y sus casas sin darles
tiempo a enterrar a sus muertos o a organizar su luto. En una reunión de coordinación de donantes,
todos con prisa por ejecutar unas recaudaciones que nos quemaban en las cuentas corrientes, un
representante de una ONG local nos detuvo en seco: “Si lo que quieren es reconstruir lo que había,
por favor, no pierdan más tiempo y márchense. Sólo queremos su apoyo para transformar
radicalmente nuestras sociedades desiguales, expoliadas por las inversiones de sus empresas y su
globalización. El Mitch no acabó con nosotros, aquí llueve de la misma forma más de 100 días cada
año, lo que produjo la masacre fue nuestra vulnerabilidad, que es social, económica y ecológica. Que
es lo mismo que decir la pobreza a la que nos someten ustedes con sus políticas comerciales y sus
imposiciones neoliberales. Somos cada vez más vulnerables porque ustedes nos impiden
desarrollarnos según nuestras virtudes, deseos y capacidades.” (Kai T. Hil, 2000)

Descripción
Esta unidad brinda aspectos que deberán ser tomados en cuenta en el trabajo local, entendido éste
como la unidad de análisis territorial en un contexto global. En este caso, el trabajo local incluye la
parte municipal y comunitaria. Es el desarrollo de un pensamiento global para actuar en lo local.

Objetivos
Después del estudio de esta unidad, usted estará en capacidad de:

• Proponer procesos de gestión local de riesgo para la protección de la población con alta
vulnerabilidad frente a eventos naturales con probabilidades de causar desastres.
• Fortalecer redes y procesos de información y comunicación en el ámbito comunitario.
• Identificar la importancia de la participación de la mujer en el ciclo de los desastres.

Contenidos
Los contenidos que se tratarán durante el desarrollo de esta unidad son los siguientes:

1. La Gestión Local del Riesgo.

2. Procesos Participativos y Descentralización.
3. Comunicación en la gestión del riesgo. Conformación de redes y fortalecimiento de la
participación política local.
4. Riesgo y Ordenamiento Territorial.
5. Género y Desastres.

74
 SEMANA 13

Actividades
Después de la lectura y análisis de los contenidos estudiados en clase, realice las siguientes
actividades, las cuales tienen como finalidad la práctica y reforzamiento de los elementos
principales de esta unidad de estudio. Si el docente lo considera conveniente, puede
realizarse el trabajo en forma cooperativa o grupal. Anote en su texto paralelo*.

Actividad 1
Lea atentamente la lectura: “La Gestión Local del Riesgo y los Procesos Participativos”

LECTURA COMPLEMENTARIA

La lectura es la más poderosa herramienta que usted tiene para

aprender. De su correcto desarrollo y ejercitación, depende en mucho
su éxito profesional y personal.

1. Antes de la lectura
► Automotívese para la lectura: lea el título y los subtítulos. Trate de anticiparse a lo que
tratará.
► ¿Qué expectativas desarrolla en usted el saber de qué tratará? Un tema nunca es
totalmente nuevo para el lector. Sus conocimientos previos le ayudarán a comprobarlos o
desmentirlos con el proceso de lectura y eso activará su mente para el aprendizaje.
► Plantéese un objetivo para la lectura: ¿cuál es su objetivo antes de iniciar la lectura?
Esto dará mejor resultado si usted anota su respuesta. Si tiene alguna duda a este
respecto, consulte con el facilitador del curso.

2. Durante la lectura
► Realice una lectura activa haciendo anotaciones o preguntas sobre lo que no entiende o
como reacción a lo que lee. Subraye lo esencial y destaque las palabras que desconozca.

3. Posterior a la lectura
► Identifique, por escrito u oralmente, el tema de la lectura, la idea principal de la misma
y, finalmente, haga un resumen de lo leído (realícelo en todas las lecturas que se
presenten en esta unidad).

75
 LA GESTIÓN LOCAL DEL RIESGO Y LOS PROCESOS PARTICIPATIVOS

El concepto de lo local

Regularmente el nivel local con los municipios, distritos, cantones, parroquias, provincias y otras
denominaciones político-administrativas similares. Sin embargo, algunos autores debaten en cuanto a
que tales divisiones político-administrativas subregionales no resultan definitorias en cuanto a qué
constituye el nivel local.

Mientras se reconoce la dificultad de llegar a una clara y unificada definición de lo local para los
propósitos de la gestión del riesgo, también se debe reconocer que en realidad dicho término se ha
empleado de una manera poco rigurosa para describir circunscripciones espaciales y territoriales muy
distintas como áreas urbanas de extensa y pequeña escala, cuencas, áreas agrícolas, zonas étnicas y
agrupaciones intermunicipales. De un modo u otro, lo local siempre remite a algo que es más extenso
que una comunidad y más pequeño que una región o zona.

América Central desempeñó en los años 90 un rol precursor en lo inherente a los esfuerzos para la
reducción de desastres naturales y logró en ello importantes progresos, tanto en la parte estratégica
como en la práctica. A ese respecto, uno de los aspectos principales ha sido el reconocimiento de la
importancia del nivel local y, especialmente, del nivel municipal para la gestión de riesgo y la
consiguiente integración de los actores locales. En eso, una pluralidad de organizaciones nacionales e
internacionales ayudan a los gobiernos.

Según la GTZ (1997), los conocimientos más significativos en la gestión del riesgo pueden resumirse
de la siguiente manera:

9 Las personas que viven en regiones amenazadas están dispuestas a actuar directamente en la
gestión de riesgo (GdR), por ello se deben desarrollar estructuras locales de GdR, las que actúan
reduciendo considerablemente el riesgo de la población. Sin embargo, se trata de un proceso de
larga duración y, a la vez, frecuentemente difícil.
9 La organización de estructuras locales para la gestión de riesgo promete más éxito, si la
administración municipal y otros representantes de la población la realizan en común y si se
integra en lo posible a la población amenazada y a representantes de diversos sectores de la
sociedad (p.ej. educación y salud).
9 El proceso de planificación para la gestión de riesgo debe estructurarse de manera participativa
y debe ir unido lo mejor posible a medidas de sensibilización o capacitación y a un primer
análisis de los riesgos. Dado que las causas de los riesgos y la posibilidad de reducirlos son
desconocidas en su mayor parte, se requiere en primer lugar una base común de información y
concepción.
9 Las medidas de gestión local de riesgo (GLR) deben combinar en lo posible actividades a corto
plazo (p.ej. plan de emergencia) y largo plazo (p.ej. planificación territorial) y planificarse
según una estimación realista de los recursos, las capacidades y las competencias de los actores
involucrados.
9 La gestión de riesgo en el nivel local no está aislada, sino que forma parte del sistema nacional
de gestión de riesgo. La integración adecuada de las estructuras locales en el sistema nacional es
la que garantiza la máxima efectividad, dado que las posibilidades de los actores locales
dependen del contexto nacional (p.ej. legislación) y de ayuda externa.
9 La introducción de instrumentos de planificación, monitoreo y evaluación para un desarrollo
sostenible y cualitativo es difícil.
9 El éxito de la gestión local de riesgo depende, en gran medida, del contexto local, como por
ejemplo de rivalidades personales y partidismo político, del cambio de personal o de que se
produzcan o no catástrofes naturales. Pero en muchos casos, se pueden prevenir conflictos
mediante el intercambio de información, la transparencia y la integración.
9 Las grandes diferencias en el perfil del riesgo local y en las respectivas condiciones generales
dificultan, a raíz de la gran inversión de personal y tiempo, la transposición autónoma del

76
 enfoque a través de las instituciones nacionales, que las más de las veces no disponen de los
recursos y capacidades necesarios para ello.
9 Los responsables de la toma de decisión ven, hoy como ayer, la GdR como costos, no como una
inversión. A esto conlleva, no obstante, el que no haya análisis de efectos y beneficios de gran
valor informativo. Por lo demás, la aplicación amplia de la gestión local de riesgo depende del
progreso de los procesos de descentralización y democratización en la región.

Las nuevas experiencias bajo condiciones cambiadas contribuirán a desarrollar estrategias e

instrumentos. Se requiere tal desarrollo, sobre todo, con relación a las siguientes cuestiones:

9 La integración de la gestión de riesgo en diversos sectores de la cooperación al desarrollo (p.ej.

fomento municipal, protección del medio ambiente y de los recursos naturales).
9 Las correlaciones entre la reducción de la pobreza y la gestión de riesgo, por un lado, y la
prevención de crisis y el manejo del riesgo, por otro lado.
9 La consideración de la gestión de riesgo en lo concerniente a medidas de ayuda de emergencia y
ayuda inmediata, de rehabilitación y de reconstrucción tras desastres.
9 El perfeccionamiento de instrumentos y métodos de análisis de riesgos, de la estimación de los
costos y beneficios como base de decisiones para inversiones y de mecanismos de planificación,
monitoreo y evaluación para la gestión local de riesgo.

La importancia del nivel local para la gestión de riesgo

Los actores en el nivel local y comunal son de gran importancia para la gestión de riesgo en países en
vías de desarrollo por las siguientes razones:

9 Los desastres naturales afectan raras veces a la totalidad de un país. El riesgo de desastres varía
frecuentemente, incluso, de una subregión a otra. Por esa razón, tienen que aprovecharse los
conocimientos locales para una eficiente gestión de riesgo y ajustarse las medidas a las
amenazas y vulnerabilidad local. Así puede orientarse la gestión al riesgo específico de la mejor
manera posible.
9 Las autoridades nacionales de protección contra desastres, en la mayoría de los países en vías de
desarrollo, están organizadas de manera centralizada y, en caso de emergencia, no están en
condiciones de ayudar con rapidez y eficiencia a la población, especialmente en las áreas
rurales. En muchos casos, los sistemas nacionales de alerta temprana (p.ej. informaciones sobre
huracanes) no llegan a la población o la alcanzan demasiado tarde. Por consiguiente, las
estructuras locales de un área amenazada son las que tienen que preocuparse de la preparación
y protección de la población.

La sociedad misma contribuye repetidas veces al aumento del riesgo de desastres (degradación del
suelo como consecuencia de la deforestación, urbanizaciones en laderas peligrosas, etc.) Por tanto,
se la debería sensibilizar en lo concerniente a los peligros y hacerla responsable en lo inherente a la
gestión de riesgo. Toda persona puede contribuir en algo a la reducción del riesgo de desastres y
debería brindársele las posibilidades para ello. De esa manera, podrá lograrse que la población
amenazada asuma una mayor responsabilidad propia y se alcance una mayor sostenibilidad de las
medidas preventivas.

La importancia del nivel local y comunal en la gestión de riesgo es cada vez más evidente en los
debates internacionales. Tras las declaraciones mencionadas de Río de Janeiro (1992) y Yokohama
(1994), el documento final de la conferencia del Hábitat en Estambul (1996) describe las posibilidades
para reducir la vulnerabilidad de modo sostenible mediante la integración de la población, la
administración municipal y otros actores locales, y para lograr una preparación efectiva ante
fenómenos naturales extremos. Se exige una descentralización consecuente de la gestión de riesgo,
dado que: “La reducción de la vulnerabilidad, así como la capacidad de respuesta a los desastres está

77
directamente relacionada con el grado de acceso descentralizado a la información, comunicación y
decisión y con el control de recursos.”9

Comentario sobre la descentralización

Sin embargo, la descentralización de la gestión de riesgo no significa la transferencia de
competencias y recursos a cualesquiera actores locales. Tiene que encontrarse para el contexto
concreto la mejor distribución vertical y horizontal de las responsabilidades.

En este sentido, resulta de gran ayuda la aplicación del principio de subsidiaridad, que concede a
unidades menores (locales o regionales) prioridad de acción frente a las unidades mayores
(nacionales). Los criterios para la distribución de competencias son la necesidad (¿quién debe asumir
esta función?) y el mejor cumplimiento (¿quién puede asumir de mejor manera esta función?). En el
marco de un proceso de descentralización debería tener prioridad la necesidad y apoyar a los actores
locales para que desempeñen sus funciones de la mejor manera posible.

Distribución de competencias en un sistema de gestión de riesgo descentralizado

Bajo las condiciones mencionadas puede estructurarse un sistema nacional y efectivo de gestión de
riesgo, en el cual están integrados actores de diversos sectores a nivel local, regional y nacional.

La manera ideal de distribuir las competencias para la gestión de riesgo puede variar de un país a
otro. En general, compete al nivel nacional la dirección de todo el sistema, la estructuración de las
condiciones básicas jurídicas, el fomento de la investigación necesaria en institutos y universidades y
la integración en estructuras internacionales (convenios y acuerdos, envíos de ayuda y gestión de
conocimientos).

Una variedad de medidas puede contribuir a nivel local a la reducción del riesgo concreto de
desastres. Éstas tienen lugar sobre la base de condiciones nacionales y regionales generales
(legislación de medio ambiente, normas de las construcciones, estándares de protección contra
desastres, etc.) y ejercen influencia sobre las mismas.

En el concepto "gestión local de riesgo” un rol especial recae sobre la administración municipal como
nexo de cohesión con competencias jurídicas (sobre todo para la planificación del uso de la tierra, la
urbanización y la declaración del estado de emergencia). Asimismo, recae en ella la responsabilidad
de arraigar de manera sostenible la gestión de riesgo en el desarrollo de la comunidad (planificación
de desarrollo).

El nivel regional es también relevante para la gestión de riesgo. Abarca tanto la transferencia de
competencias de autoridades nacionales a unidades administrativas regionales (p.ej. un
departamento), como las agrupaciones de varias comunidades o la cooperación de diversos actores
locales de toda una región, más allá de los límites de la comunidad necesaria para la gestión de
riesgo como, por ejemplo, un área de cuencas hidrográficas o la población alrededor de un volcán en
actividad.

Ante ese trasfondo, la gestión local de riesgo se define como la aplicación de medidas del análisis del
riesgo, de la gestión de riesgo y de la preparación ante el caso de emergencia mediante los actores
locales en el marco de un sistema nacional de gestión de riesgo. Se caracteriza a través de una
cooperación multisectorial con especial responsabilidad de la administración municipal.

9
En la declaración final de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible en Johannesburgo se hizo hincapié, una vez más,
en la necesidad de los distintos niveles para la gestión de riesgo.

78
Referencias

Gestión local de Riesgo. Experiencias de América Central. Consultado el 30 de marzo del 2011. Disponible en:
http://www.gtz.de/de/dokumente/es-gestion-local-de-riesgo-centroamerica.pdf

Guía para orientar las acciones e inversiones en gestión local del riesgo a nivel municipal. Consultado el 5 de
abril del 2011. Disponible en:
http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Portals/0/archivos/documentos/DDUPA/3_DocriesgosGuiaGestionLocalConte
nido.pdf

Consultar también:

La Gestión Local del Riesgo. Nociones y Precisiones en torno al Concepto y la Práctica. CEPREDENAC/PNUD
(2003). Disponible en:
http://www.desenredando.org/public/libros/2006/ges_loc_riesg/gestion_riesgo_espanol.pdf
Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia –SEGEPLAN- Disponible en:
http://www.segeplan.gob.gt/2.0/
Dardón y Morales, (2006) ¿Por qué tanta Destrucción? Editorial de Ciencias Sociales. Guatemala. Disponible en:
http://desastres.usac.edu.gt/documentos/otros/porquetanta.pdf
Puac Álvarez, Carlos A. (2003) Lecciones Aprendidas en la Gestión Local del riesgo. Oficina de pastoral social del
Arzobispado de Guatemala. Disponible en:
http://www.spoerhaseconsultant.eu/files/Lecciones%20aprendidas%20en%20la%20gestion%20local%20del%20riesg
o.pdf

Actividad 2

Por subgrupos o con todos los estudiantes del curso, se sugiere la organización de una Gira de Campo.
Para ello, se recomienda los siguientes pasos:

1. Organización:

Hora y lugar de salida:

Fecha:
Horario: (no mayor de 5 horas)
Contratación de un bus expreso

2. La guía de la gira.

Se puede utilizar la siguiente guía:

ACTIVIDAD/ASPECTOS A OBSERVAR TIEMPO

Movilización: (Indicar las referencias del lugar de inicio y finalización)

Punto 1: Indicar el lugar donde se hará la primera observación.

Ubicar:
- Dar varias referencias importantes hacia dónde deberá orientarse la
observación y el por qué de dicha observación
Movilización: (Indicar las referencias del lugar de inicio y finalización)

Punto 2: Indicar el lugar donde se hará la segunda observación.

Ubicar:
- Dar las referencias importantes hacia dónde deberá orientarse la observación
y por qué de dicha observación.
Movilización: (Indicar las referencias del lugar de inicio y finalización)

79
Punto 3:
Ubicar:
(IGUAL QUE LOS PUNTOS ANTERIORES. PUEDEN AGREGARSE TANTOS PUNTOS
COMO SE CONSIDEREN NECESARIOS)

RETORNO DE… A…

TIEMPO TOTAL APROXIMADO: 5 Hrs.

RECURSOS:

1. Número de Participantes en la gira: _____

2. Un bus con capacidad para (¿?) personas.

3. Otras indicaciones que se consideren necesarias.

*TEXTO PARALELO: Es una opción didáctica para que el estudiante vaya archivando,
ordenadamente, los materiales complementarios y de apoyo a esta guía conforme se va
desarrollando el curso. Puede incluir los ejercicios y correcciones, recortes de prensa
relacionados con el tema de estudio, anotar dudas y las respuestas a las autoevaluaciones,
fotocopias de lecturas recomendadas, ilustraciones, etc.

SEMANA 14
Actividades
Después de la lectura y análisis de los contenidos estudiados en clase, realice las siguientes
actividades, las cuales tienen como finalidad la práctica y reforzamiento de los elementos
principales de esta unidad de estudio. Si el docente lo considera conveniente, puede
realizarse el trabajo en forma cooperativa o grupal. Anote en su texto paralelo*.

Actividad 1
Realice la siguiente lectura que se le presenta a continuación.

COMUNICACIÓN EN LA GESTIÓN DEL RIESGO. CONFORMACIÓN DE REDES Y

FORTALECIMIENTO DE LA PARTICIPACIÓN POLÍTICA LOCAL
Es importante resaltar que la tarea de los periodistas, comunicadores y comunicadoras sociales no es
–y no puede ser- políticamente neutral. Si se quiere una sociedad menos vulnerable, se necesita que
esa sociedad esté conformada por personas con capacidad de transformarla y de transformar la
relación actual con los ecosistemas, por seres con voluntad y capacidad para guiar la sociedad hacia
ese ideal anhelado. Esa voluntad y esa capacidad (que Gandhi llama “control sobre su vida y su
destino”) constituyen, en esencia, la política.

Y lo dijo expresamente Elena Martínez, Directora del PNUD para América Latina y el Caribe: ni el
“libre mercado” ni la tecnología pueden reemplazar a la política en la solución de los problemas que
afectan a nuestras comunidades. Se insiste: el ser y el hacer político son características esenciales de
los seres humanos, que somos sociales por definición. Como dice Fernando Savater, “lo más natural

80
para vivir como hombres es la sociedad. No se trata de elegir entre la naturaleza y la sociedad, sino
de reconocer que nuestra naturaleza es la sociedad”. Por eso, si bien hay quienes se dedican a la
política de tiempo completo y de manera “profesional”, el resto de los integrantes de la sociedad –y
especialmente quienes se dedican a la comunicación- no se puede delegar totalmente en esas
personas la responsabilidad política. No puede renunciar al deber de transformar la sociedad.

Por eso es importante que a la gestión del riesgo se le agregue siempre el adjetivo “participativa”. La
gestión participativa del riesgo implica un compromiso real de todos los actores y sectores sociales
en la construcción de esa nueva sociedad, en la cual ni la dinámica de los ecosistemas se convierta en
una amenaza contra las comunidades, ni la dinámica de éstas se vuelva una amenaza contra la
naturaleza.

TELARAÑA DE COMUNICACIÓN

Telaraña de la comunicación es la generada entre los distintos actores sociales que de una u otra
manera se ubican e interactúan en la emergencia o en la “normalidad”, donde se ubican también los
factores de sostenibilidad y de vulnerabilidad, por una serie –incompleta- de actores y de sectores
sociales, enmarcados todos por un flujo permanente y complejo de interacciones entre la naturaleza
y la comunidad.

En este caso, los hilos que vinculan a los distintos actores y sectores entre sí, representan canales y
lenguajes para la comunicación. Al igual que sucede en una telaraña, unos hilos fuertes deben
generar una red sostenible, capaz de resistir sin mayores traumatismos los embates de una amenaza
externa. Una buena comunicación entre todos los actores y sectores sociales, entre éstos y la
naturaleza y entre éstos y la comunidad en general, constituye un ingrediente esencial de la
sostenibilidad.

Cuando, por alguna razón, algunos de estos canales de comunicación son débiles o están rotos, no
sólo entre actores y sectores entre sí, sino con la naturaleza con la cual, lo reconozcan o no,
mantienen múltiples interacciones, se generan las condiciones propicias para que cualquier cambio
interno o externo se convierta en amenaza e inclusive en desastre.

La importancia de cada uno de esos canales de comunicación no siempre es igual; su “peso”

específico depende del momento particular por el cual atraviesa una comunidad. Así, por ejemplo, el
“protagonismo” de la comunidad internacional en las comunidades locales puede ser insignificante en
algunos momentos y, en cambio, decisorio en otras oportunidades: como cuando algún actor externo
realiza una gran inversión en nuestro territorio o cuando, con posterioridad a un desastre, se produce
una afluencia masiva de ayuda internacional.

La telaraña de comunicación tiende a fallar en situaciones post desastre. Por eso, se afirma que
muchas veces las donaciones satisfacen más las necesidades de los donantes que las de los receptores
y, por eso muchas veces, por ejemplo, se invierten grandes recursos nacionales o de cooperación
internacional para reubicar comunidades afectadas por una inundación... pero se trasladan a una
zona de deslizamiento.

¿Qué ocurre en el fondo? Una gran falla de comunicación. O, en otro ejemplo, entre la clase política y
el sector empresarial de una región se puede pactar con el gobierno nacional y la banca internacional
la realización de una determinada obra de infraestructura, como una presa o un embalse, pero sin
tener en cuenta de manera suficiente el impacto de esa obra sobre las comunidades que serán
desplazadas, ni sobre la fauna y la flora de los bosques que serán inundados. Tarde o temprano el
conjunto de la sociedad tendrá que hacerse cargo de la correspondiente “cuenta de cobro”, que se
expresará en graves desequilibrios ecológicos o en conflictos sociales. Lo más triste e injusto es que
no siempre quienes provocan el daño son quienes se ven obligados a responder, sino las generaciones
posteriores, que heredan las deudas de sus antepasados.

81
Algunas de las características que debe tener la comunicación para que de verdad sea eficaz pueden
orientarse, partiendo del concepto de comunicación, entendiendo éste como: “un proceso complejo,
permanente, multilateral y recíproco de intercambio de información entre actores institucionales y
actores y sectores sociales, que mediante la generación de confianzas mutuas, la identificación de
intereses compartidos y la construcción de un lenguaje común, contribuye a sembrar y a consolidar
la conciencia sobre la necesidad de que las comunidades entienden y aprendan a convivir de manera
sostenible con la dinámica del territorio del cual forman parte. (Estrategia de Información y
Divulgación Pública para la Gestión de Riesgos), consultado el 4 de abril del 2011. Disponible en:
http://www.desenredando.org/public/varios/2002/pdrd/index.html)

En el concepto anterior, se nota en primer lugar, que la comunicación es un proceso: no se agota en

un solo acto o encuentro, sino que se construye en el tiempo, de manera continua y permanente.

Por otra parte, el proceso de comunicación presenta distintas etapas y momentos, y produce
distintos resultados en el corto, en el mediano y en el largo plazo. En el caso específico de la
gestión participativa del riesgo, por ejemplo, un resultado de corto plazo puede ser que las
comunidades que viven a orillas de un río cuya creciente se pronostica como resultado de una
próxima temporada invernal, se trasladen temporalmente a una zona segura y pongan a salvo sus
bienes, mientras dura la inundación.

Un resultado de mediano plazo puede ser la constitución de un comité local para la gestión del
riesgo, en el cual exista participación real y permanente de representantes de la comunidad, el cual
se encargue de elaborar instrumentos sociales para el desarrollo sostenible, como son planes de
ordenamiento territorial. Algo así como “los planes de vida” en que se encuentran comprometidas
muchas comunidades del país.

Y un resultado ideal de largo plazo puede ser la puesta en ejecución de esos planes, de manera tal
que la comunidad pueda vivir y producir con calidad y con seguridad, sin que las crecientes del río se
conviertan en desastres... para lo cual es necesario que la cuenca haya recuperado su capacidad
ecológica de autorregulación.

Otra característica del proceso de comunicación es su complejidad. La comunicación involucra a

diversos actores, receptores y emisores de información (incluyendo a la naturaleza misma) y se lleva
a cabo a través de una red de múltiples canales e interacciones, algunas de caracteres formales y a
veces rígidos, y otras de carácter flexible e informal. Ninguna de estas formas de comunicación es
totalmente más válida, más legítima ni más eficaz que las demás, sino dependiendo del momento en
que se lleve a cabo. En los días siguientes a la ocurrencia de un evento que haya desencadenado un
desastre, por ejemplo un terremoto, la información más válida debe ser la “oficial” (la que surja de
los institutos científicos a través de los canales formales de un comité local de emergencia u órgano
equivalente).
Lógicamente que toda información debe ganarse socialmente en cuanto a validez y “legitimidad”.
Pero en otras circunstancias, el chisme o el rumor pueden ser –y de hecho son- medios de
comunicación más eficaces. Para que exista una verdadera comunicación, ésta debe ser multilateral
y recíproca, de manera que los diferentes actores sociales o institucionales que, en un momento
dado, son emisores de información, en otro momento se conviertan en receptores. Esto, por
supuesto, no siempre resulta fácil en la práctica, en especial cuando hablamos de grandes medios de
comunicación, de cobertura nacional o internacional.

En los medios de cobertura local es diferente, pues muchos de estos son participativos, casi por
definición. En este caso, la cercanía física entre los comunicadores y comunicadoras sociales y sus
propias comunidades, facilita esa retroalimentación permanente entre receptores y emisores. Un
ejemplo perfecto son las emisoras comunitarias. Los grandes medios, en especial la televisión, están
acudiendo a mecanismos como los chats a través de internet para facilitar la interacción con sus
públicos interesados y reducir, al menos de manera aparente, la unilateralidad con que suele fluir la
información.

82
Actualmente, se está ante el gran reto de la comunicación social: cómo lograr una verdadera
retroalimentación entre emisor y receptor. No existen fórmulas mágicas ni recetas precocidas. En la
comunicación para la gestión participativa del riesgo, ese reto es aún mayor, no solamente cuando se
reconoce la naturaleza como interlocutor, sino en situaciones de crisis social (por ejemplo cuando
una comunidad acaba de ser golpeada por un terremoto o una inundación). En este caso, uno de los
deberes de la persona dedicada a la comunicación es desarrollar al máximo su capacidad de
interpretar signos y señales, que suelen ser explícitos aunque no sean textuales.

Aquí es necesario mencionar el tema de los diálogos de saberes y de los diálogos de ignorancias. Los
primeros se refieren a las condiciones que permiten una verdadera comunicación entre distintas
cosmovisiones y formas de ver y de entender la realidad: la cosmovisión del científico y la del sabedor
tradicional; la del funcionario público y la del ama de casa; la del gobernante y la del ciudadano o
ciudadana común; la del que analiza la naturaleza desde el laboratorio o con datos recogidos a través
de un satélite artificial y la del que la conoce porque convive diariamente con ella y ha heredado de
sus abuelos la capacidad de entender su lenguaje.

El prerrequisito que hace posibles los diálogos de saberes son los diálogos de ignorancias, es decir, la
capacidad de poner a dialogar nuestros vacíos y nuestras dudas con los vacíos y las dudas de los
demás. Reconocer que se posee herramientas y saberes que permiten entender algunos aspectos de la
realidad, pero que esa porción o esas dimensiones que nosotros podemos conocer no constituyen ni
toda ni la única realidad.

Los comunicadores y comunicadoras se pueden introducir algunos elementos nuevos –o recuperar

saberes tradicionales- que ayuden a modular la comunicación, pero el proceso comunicativo muchas
veces es difuso entre todos los actores y sectores sociales. Corresponde asumir la identificación de
intereses compartidos entre los distintos actores y sectores de una sociedad, de manera que puedan
reconocer que mediante la gestión del riesgo, todos (incluida la naturaleza) pueden resultar
beneficiados en el mediano y largo plazo. Es muy importante, por ejemplo, que quienes se consideran
“invulnerables” frente a todas, o frente a alguna amenaza en particular, sean conscientes de que las
vulnerabilidades de quienes sí lo son, tarde o temprano se convierten en amenazas para quienes
albergan esa falsa ilusión de seguridad.

Otra parte de ese papel es contribuir a la construcción de un lenguaje común que permita la
verdadera comunicación entre actores y sectores sociales. ¿Cómo nos vamos a comunicar realmente si
las palabras encierran significados diferentes para cada actor social? Este reto se vuelve
especialmente exigente cuando se habla de procesos de comunicación entre distintas culturas, lo cual
resulta cotidiano en países como los nuestros, una de cuyas principales riquezas es la diversidad
étnica y cultural ¿Cómo evitar que las palabras encierren significados diferentes para las distintas
comunidades, cuando el sentido real de las mismas surge de distintos procesos históricos y de
experiencias vitales que muchas veces son contradictorias?

En el caso particular de la gestión del riesgo resulta muy importante el acuerdo entre el sentido de
conceptos como amenaza, vulnerabilidad, riesgo, desastre, prevención, mitigación y preparación, e
incluso alrededor de conceptos como sistema, comunicación, información y participación ciudadana o
comunitaria. Estas son palabras de uso común, casi de manera cotidiana, y sin embargo no hay
seguridad de que se refiera a lo mismo. De ahí que lo importante es la comprensión de los procesos
que generan los riesgos y que conllevan a desastres. Y compartir las lecciones aprendidas en la
búsqueda del sentido de la sostenibilidad en comunidades y ecosistemas particulares.

La palabra sostenibilidad tampoco quiere decir lo mismo en distintos lugares del planeta. Que cada
comunidad descubra su significado, en concertación con los ecosistemas de los cuales forma parte.

Referencias
Estrategia de Información y Divulgación Pública para la Gestión de Riesgos. Consultado el 4 de abril del 2011.
Disponible en: http://www.desenredando.org/public/varios/2002/pdrd/index.html)
Orientaciones para la prevención y atención de desastres. Consultado el 6 de abril del 2011. Disponible en:
http://www.desaprender.org/tools/orientaciones-para-la-prevencion-y-atencion-de-desastres

83
Actividad 2
Reflexione sobre la importancia de los medios de comunicación en el ciclo de desastres. Puede
guiarse por las siguientes preguntas:

9 ¿Qué experiencias positivas recuerda de los procesos de comunicación en tiempos de

desastres?
9 ¿Cuál ha sido, según su experiencia, los métodos de comunicación más efectivos?
9 ¿Cuáles son las bases que usted considera son indispensables para una comunicación efectiva?

Actividad 3

Comparta con su grupo sus conclusiones y experiencias.

SEMANA 15
Actividades
Después de la lectura y análisis de los contenidos estudiados en clase, realice las siguientes
actividades, las cuales tienen como finalidad la práctica y reforzamiento de los elementos
principales de esta unidad de estudio. Si el docente lo considera conveniente, puede
realizarse el trabajo en forma cooperativa o grupal. Anote en su texto paralelo*.

Actividad 1
Realice la siguiente lectura que se le presenta a continuación.

RIESGO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Aspectos Generales
La incorporación del riesgo en el ordenamiento territorial es necesario para la construcción de
municipios seguros y sostenibles, donde las opciones de desarrollo no se vean amenazadas por las
características ambientales del territorio, sino por el contrario donde tales características pueden
ayudar a su crecimiento económico y social. La incorporación del riesgo en los procesos de planeación
y ordenamiento territorial, permitirá establecer medidas no estructurales para la prevención y
mitigación, orientadas a la reducción del riesgo existente y evitar la generación de nuevos riesgos a
futuro. Estas medidas deberán articularse con las demás estrategias anteriormente descritas,
orientadas a la Gestión Integral del Riesgo.

Evitar la ocupación de terrenos no apropiados para la urbanización por presencia de amenazas

naturales y socio naturales más que una restricción es una oportunidad para el desarrollo local, ya
que evita costosas inversiones que de una u otra manera los municipios deben sufragar en el
momento de presentarse un desastre. Identificar y zonificar de forma anticipada las zonas donde se
puede generar riesgo es fundamental para determinar correctamente las áreas de expansión del
municipio a fin de evitar desastres futuros. Así mismo, con relación al riesgo que ya existe, la
incorporación del riesgo en la planificación territorial es necesaria para determinar los tratamientos
urbanísticos que se deberán implementar a fin de reducir el potencial de pérdidas de vidas y daños
económicos en las zonas determinadas como de alto riesgo.

En ambos casos, las acciones de intervención del riesgo descritas, se confunden y entrelazan con
acciones típicas de mejoramiento de la calidad de vida en los municipios colombianos. Esta
incorporación, más que una “carga” adicional para las autoridades municipales y regionales, se

84
constituye en una manera de cumplir con la agenda “normal” del desarrollo local de forma tal que los
fenómenos potencialmente peligrosos no tengan la connotación de amenazas y los atributos urbanos o
rurales expuestos no tengan la connotación de vulnerables ante los primeros. Un municipio que
incorpore el riesgo dentro de su proceso de planificación territorial de forma correcta obtendrá los
siguientes beneficios:

9 Apropiado conocimiento del territorio: con relación a los fenómenos potencialmente peligrosos
y las áreas de afectación de tales fenómenos (tanto las ya ocupadas como las zonas no ocupadas
pero factibles de ocupación).
9 Zonificación de la aptitud para el uso del suelo, que considere los fenómenos potencialmente
peligrosos que pueden afectar áreas no ocupadas.
9 Reglamentación, para EVITAR las ocupaciones que generarían riesgo y, por consiguiente,
desastres (suelo de protección o de uso con restricciones).
9 Zonificación de las áreas ya ocupadas, que presentan susceptibilidad de sufrir daños por
fenómenos potencialmente peligrosos (como deslizamientos e inundaciones y otros fenómenos).
9 Reglamentación, para PRIORIZAR las acciones que se deben hacer para REDUCIR el riesgo hasta
un nivel "aceptable" (acciones orientadas, por ejemplo a la reubicación).
Al evitar (prevenir) la generación de nuevos riesgos y/o reducir (mitigar) el nivel de riesgo
existente, se está encaminando el municipio hacia el desarrollo, toda vez que el nivel de
pérdidas esperado por la ocurrencia de desastres se ve disminuido. Los desastres de baja y
mediana intensidad, aunque son menos visibles, de forma acumulativa representan grandes
pérdidas y afectan la calidad de vida de miles de familias. Paralelamente, los desastres de gran
magnitud afectan de manera adversa el desarrollo económico del país e impactan variables de
carácter económico como la balanza de pagos, el nivel de endeudamiento, el equilibrio fiscal y
los índices de inversión.

Independientemente de la magnitud del fenómeno detonante, estos desastres, como consecuencia de

riesgos no manejados o mal manejados, hubieran tenido un impacto definitivamente menor si en las
áreas afectadas se hubieran implementado con anterioridad procesos de ordenamiento del territorio
que hubieran evitado y/o regulado la ocupación indebida de las áreas propensas a desastres.

El riesgo se relaciona con las condiciones sociales y ambientales, que favorecen la vulnerabilidad o
fragilidad de un asentamiento humano y que son, en general, el resultado de los estilos de desarrollo
aplicados y de la deuda que se ha generado con la naturaleza, lo cual obedece a un proceso de
gestación o incubación de los riesgos.

Muchas áreas urbanas de los municipios están construidas en territorios propensos a desastres debido
a tres razones principales:

9 Las ciudades se fundaron en sitios peligrosos porque en la época de su fundación las ventajas del
sitio valían más que los riesgos.
9 El desarrollo de las ciudades no estaba regido por una cultura de la prevención de desastres.
9 Las ciudades traspasaron lo que originalmente fueron sitios relativamente seguros.
9 La situación ambiental de las ciudades está directamente relacionada con los problemas que
conlleva el acelerado proceso de urbanización, producto de desequilibrios de orden social y
económico a través de la historia. El proceso de desarrollo y urbanización para el cual los países
industrializados necesitaron muchos años, se efectúa en los países en desarrollo en un lapso de
tiempo mucho más corto, con características completamente diferentes.

Por lo anterior, solamente incorporando criterios de prevención de desastres y mitigación de riegos

en la Planificación y el Ordenamiento Territorial, se podrá conseguir la reducción de los riesgos
existentes y la no generación de nuevos riesgos. Es así que el Ordenamiento Territorial se convierte
en el único instrumento idóneo que permite actuar sobre el territorio para prevenir desastres y
reducir riesgos, conduce al municipio a un desarrollo continuo, orientado a mejorar las condiciones
de vida de la población..

85
Todas estas acciones, se materializan en los Planes de Ordenamiento Territorial. Como un
instrumento para la orientación de las decisiones sobre el modelo territorial deseado con criterios
técnicos desde un proceso concertado y participativo.

Elementos para la Evaluación y Caracterización de las Amenazas

Se determina la distribución espacial del fenómeno amenazante, la probabilidad de ocurrencia y/o su

potencial magnitud. Para este fin es necesario contar con información, la más completa posible
acerca del número de eventos ocurridos en el pasado y de la intensidad que tuvieron los mismos. Se
debe aplicar a cada uno de los eventos identificados y priorizados en el ejercicio anterior.

Una vez identificadas las amenazas, deberá iniciarse la zonificación a partir de los siguientes pasos:
identificar o generar un mapa base, conocer la información existente, realizar estudios básicos y
mapas temáticos, construir un modelo para su evaluación.

Este tipo de evaluación es realizada por instituciones técnicas y científicas, regionales y nacionales,
relacionadas con campos afines a la geología, la hidrometeorología y los procesos tecnológicos, las
cuales, de acuerdo con estudios que varían desde estimaciones generales hasta análisis detallados,
plasman en mapas de diferentes escalas la cuantificación de la amenaza, llevando a cabo una
«zonificación» en la cual, mediante un proceso de determinación de la misma en varios sitios,
delimitan áreas homogéneas o zonas de amenaza constante. Este tipo de cartografía se le conoce
como mapas de amenaza, en los cuales normalmente puede zonificarse el territorio en ÁREAS DE
AMENAZA BAJA, MEDIA y ALTA con base en lo cual es posible fijar restricciones a la ocupación de
algunos terrenos o que se condicione la urbanización de otros a la ejecución de ciertas medidas de
intervención del riesgo, los cuales son un insumo de fundamental importancia para la planificación
física, sectorial y territorial.

El escenario ideal de esta evaluación permite tener un conocimiento científico de las causas naturales
(las amenazas) e identificar futuras manifestaciones, dando respuesta a tres preguntas básicas:
¿dónde, cómo y cuándo? (área expuesta, severidad, tiempo aproximado de la próxima ocurrencia),
con el menor margen de incertidumbre posible. A la fecha, se han puesto en práctica diferentes
“modelos” de evaluación que buscan una representación o imagen de la realidad, desde una
perspectiva rigurosa.

Entre los criterios más relevantes para realizar la evaluación y manejo de los eventos que generan
amenazas, se pueden considerar el ámbito (tipo de ambiente natural), las manifestaciones y efectos
(directos y secundarios), severidad (tamaño del evento) y extensión (área geográfica de exposición).

Identificar o generar un mapa base

Son las bases cartográficas oficiales (mapas) en los que se esquematiza la topografía, ríos, quebradas,
el perímetro urbano y las principales vías de la región, se denominan así porque sobre ellos se
elaboran otros mapas de temas específicos (la cartografía base debe ser oficial).

Lo ideal es disponer para las zonas urbanas de un mapa topográfico a escala 1:5.000 o 1:2.000. Por
otra parte, para las áreas rurales más pobladas sería ideal utilizar mapas a escala 1:10.000.

Qué hacer si no se tiene:

• Ampliar fotográficamente un mapa 1:25.000

• Contratar un levantamiento topográfico (planimetría y nivelación).
• Levantar el mapa a partir de aerofotografías (levantamiento cartográfico).
• Utilizar geógrafos y/o cartógrafos.
• Utilizar imágenes satelitales.

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Si no se cuenta con recursos para realizar levantamientos topográficos se debe utilizar la cartografía
producida por el IGN (Instituto Geográfico Nacional, Guatemala), quien produce la cartografía oficial.
La escala 1:25.000 es una escala muy utilizada.

Para las zonas identificadas como en alto riesgo, que necesiten un análisis detallado, deberá
realizarse un levantamiento cartográfico.

Referencia

Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Viceministerio de Vivienda y Desarrollo

Territorial. Dirección de Desarrollo Territorial. (2005). Incorporación de la Prevención y la Reducción
de Riesgos en los Procesos de Ordenamiento Territorial. Colombia. Consultado el 5 de abril del 2011.
Disponible en:
http://www.vivienda.gob.pe/PGT/documentos/PMM/Prevencion_y_Reduccion_de_Riesgos.pdf

Actividad 2

Realizar el mapeo comunitario de riesgos

Elabore un mapa comunitario que permita ubicar, describir, graficar y analizar los riesgos. Puede
basarse en las percepciones de la población o los líderes de la comunidad o en conocimiento
resultante de la interrelación entre especialistas y la población. Se espera que el mapa ubique las
zonas de mayor o menor riesgo en la comunidad, con el fin de orientar las actividades de prevención
y preparación de emergencias.

Se puede realizar el ejercicio con la participación de líderes comunitarios, funcionarios públicos,

técnicos municipales, promotores, voluntarios de la comunidad, organizaciones de jóvenes, mujeres,
profesores, alumnos, etc.

Existen varias formas y metodologías para elaborar un mapa. A continuación se le sugieren algunos
aspectos generales para elaborarlo:

OBJETIVO Y PRODUCTOS

9 Identificar las zonas de riesgo.

9 Analizar y valorar participativamente los niveles de amenazas y determinadas condiciones de
vulnerabilidad.

CONTENIDO (Tipo de Información)

9 Ríos y/o quebradas. Medidas de protección contra inundaciones.

9 Ubicación de manantiales y otras fuentes de agua de la localidad.
9 Taludes inestables y áreas de mayor o menor forestación.
9 Zonas de influencia de fenómenos potencialmente destructivos.
9 Ubicación de las viviendas, locales de uso público, servicios y cultivos, respecto a los peligros.
9 Ubicación de vías de comunicación y puntos críticos en relación con los deslizamientos o
inundaciones.
9 Zonas de riesgo por contaminación.

METODOLOGÍA

1. Documente en qué consisten los mapas, cuál es su utilidad y los aspectos que deben ser
reflejados en los mismos.

87
 2. En caso de que se pretenda graficar zonas extensas (por ejemplo, microcuencas o poblados
dispersos), se puede dibujar un croquis o mapa donde se puedan identificar los peligros y la
comunidad o centro poblado que puede ser afectado. Luego, se identifican y resaltan los
peligros específicos y sus ámbitos de influencia, diferenciando con colores las zonas de mayor
o menor influencia.
3. En caso de que se pretenda graficar los riesgos al interior de un centro poblado donde se
requiere identificar las viviendas, infraestructura y servicios que pueden ser más afectados,
se debe colorear las zonas consideradas más vulnerables distinguiéndolas de las de menor
vulnerabilidad.
4. De existir diagnósticos o mapas ya elaborados por especialistas o por la propia comunidad, se
deberán exponer éstos para proceder a su revisión.
5. Sobre la base de los riesgos identificados y graficados, se elabora un listado con las acciones
para reducirlos.

MATERIALES

9 Ficha de campo
9 Lapiceros y lápices
9 Mapas Georeferenciados
9 Maskin Tape

SEMANA 16
Actividades
Después de la lectura y análisis de los contenidos estudiados en clase, realice las siguientes
actividades, las cuales tienen como finalidad la práctica y reforzamiento de los elementos
principales de esta unidad de estudio. Si el docente lo considera conveniente, puede
realizarse el trabajo en forma cooperativa o grupal. Anote en su texto paralelo*.

Actividad 1
Realice la siguiente lectura que se le presenta a continuación:

GÉNERO Y DESASTRES

¿Por qué “género”? ¿Por qué “mujeres”? Una introducción al tema de las mujeres y los desastres
Los desastres son eventos complejos y eminentemente sociales que reflejan no tanto la incontrolable
fuerza bruta, sino la interacción de los peligros y los eventos naturales con las estructuras sociales y
las comunidades políticas (Mileti et al. 1975; Dynes et al. 1987; Drabek, 1986). Paradójicamente,
aprendemos más sobre nosotros mismos y sobre los entornos físicos, sociales y políticos que hemos
construido cuando nuestras vidas, que sentimos muy seguras, se ven perturbadas por un desastre. Los
eventos inesperados como los terremotos o los huracanes capturan los encabezados de los periódicos,
siendo que la mayor parte de la población en el mundo corre mayor riesgo de sufrir daños por peligros
permanentes, a menudo menos visibles, como el crecimiento de las aguas en zona de riesgo de
inundación, hambrunas o la degradación ambiental (Blaikie et al. 1994). En efecto, los retos de la
vida diaria son un “desastre permanente” (Maskrey, 1989) para una parte considerable de la
población más pobre del mundo.

88
Los costos humanos y económicos de un desastre se elevan conforme se acerca el fin de siglo,
reflejando no sólo los caprichos de la naturaleza, sino también la continua urbanización, el
empobrecimiento y los patrones globales de desarrollo insostenible. El ejemplo más trágico de
pérdidas humanas es Bangladesh, donde los desastres han provocado la muerte de más de 600, 000
personas en los últimos veinte años (Alexander, 1995). En naciones más desarrolladas, las tasas de
mortandad tienden a ser menores pero las referencias económicas son impactantes. El costo estimado
del huracán Andrew, el desastre natural más costoso de los Estados Unidos hasta la fecha, alcanzó los
28 mil millones de dólares (Hebert et al. 1996). Solamente el daño total que resultó de los desastres
naturales en la región Asia-Pacífico en 1995, se estimó en 12 mil millones de dólares y el costo de un
solo terremoto (Kobe, Japón) se estimó en más de 50 mil millones (Comisión Económica y Social de
las Naciones Unidas para Asia y el Pacífico 1995). Estos datos ayudan a explicar la razón del llamado
global para la mitigación extendida de los desastres. Tanto los científicos sociales como los asistentes
profesionales para el manejo de los desastres quieren y necesitan saber qué piensan las comunidades
acerca del riesgo de peligro y cómo se organizan para mitigar, prevenir, sobrevivir y recuperarse de
un desastre.

Las fuerzas destructivas dejan a su paso agitación social y sufrimiento humano. También fascinan a
los estudiosos del comportamiento humano, de la organización y del cambio social. Los investigadores
de los desastres en Estados Unidos, que se caracterizan por ser funcionalistas en espíritu, se han
concentrado ampliamente en un evento único, inesperado, aislado del contexto sociopolítico y
cultural anterior al desastre y en la recuperación de los sistemas sociales y de la preocupación
individual. Estos estudios han ignorado en su mayoría las interacciones entre el desastre y la
estratificación económica o racial/étnica, aunque en la última década las experiencias de desastres
de las poblaciones minoritarias y de los pobres han sido abordadas de manera más directa (p. ej.
Bolina Bolton, 1986; Perry y Mushkatel, 1986; Perry, 1987; Perry y Lindell, 1991; Phillips, 1993;
Peacock et al. 1997).

Sin embargo, la vulnerabilidad ante los desastres no está distribuida equitativamente. Los patrones
globales insostenibles de asentamiento, manejo de recursos, organización social y economía política
colocan a algunos grupos de la población en una situación de mayor riesgo de desastre que a otros
(Cutter, 1995; Blaikie et al. 1994; Downs et al. 1991; Anderson y Woodrow, 1989; Oliver-Smith, 1986;
Anderson, 1994; Maskrey, 1989; Varley, 1994a). La exposición al peligro y al riesgo ambiental de un
desastre catastrófico, como otras oportunidades en la vida, está delineada por estructuras sociales
cruciales de casta y clase, raza y etnicidad, edad y capacidad física, sexo y género. Los individuos y
los grupos sociales cargan con diferentes y desproporcionadas “cargas de vulnerabilidad” (Cannon,
1994). Los hogares y las comunidades varían de forma significativa en cuanto a los impactos del
desastre y a los recursos disponibles, tanto privados como públicos, para responder y para
recuperarse de una crisis (Bolin, 1982, 1993; Winchester, 1992; Wiest et al. 1994).

Pasada la tormenta, y una vez que las aguas vuelven a su cauce, las familias pobres de todo el mundo
sufren las pérdidas más grandes y tienen acceso a menores cantidades de recursos para recuperación,
tanto privados como públicos, ya sea en las sociedades postcoloniales en desarrollo como en las ricas
naciones industrializadas como los Estados Unidos (p. ej. Bolin, 1982, 1986; Bates, 1982). Estas
desventajas son particularmente significativas cuando las mujeres mantienen a niños y adultos
mayores, como es el caso de cada vez un número mayor de personas en los Estados Unidos y en el
mundo entero (Ahlburg y DeVita, 1992; Jacobson, 1993). Si se hace un balance, las mujeres son el
sector de la población que se encuentra en mayor riesgo cuando las condiciones de peligro detonan
un evento desastroso, desde un ciclón hasta una sequía (Ikeda, 1995; Schroeder, 1987; Vaughan,
1987). Los autores del texto principal en el libro sobre vulnerabilidad ponen esto de relieve en At
Risk: Natural Hazards, People’s Vulnerability and Disasters (Blaikie et al. 1994:48):

El género es una división generalizada que afecta a todas las sociedades y pone los recursos sociales y
económicos lejos del alcance de las mujeres, facilitando a los hombres el acceso a ellos. A menudo, a
las mujeres se les niega el voto, el derecho a heredar tierras y, generalmente, tienen menos control
sobre las oportunidades para obtener un ingreso y dinero en efectivo en sus hogares. Normalmente, el
acceso que tienen a los recursos es inferior al de los hombres. Puesto que nuestro argumento es que

89
un menor acceso a los recursos, en ausencia de otras compensaciones que provean de condiciones
seguras, lleva a una vulnerabilidad mayor, afirmamos que en general las mujeres son más vulnerables
a los peligros.

Los desastres revelan las estructuras de poderes comunales, regionales y globales, así como las
relaciones de poder dentro de las relaciones íntimas. Se han desarrollado argumentos teóricos
convincentes para analizar los desastres más ampliamente, en particular la interacción entre los
componentes culturales y organizacionales (p. ej. Oliver-Smith 1996; Erikson, 1976; Faupel, 1985) y la
ecología sociopolítica de los desastres (Bates y Peacock, 1993; Bates y Pelanda, 1994; Peacock et al.
1997). Estas formas de pensar acerca de los desastres reconocen el conflicto, así como la cooperación
dentro de las comunidades humanas y sitúan el análisis del peligro y el riesgo en un contexto
estructural. Este marco emergente es particularmente apropiado para examinar el género y los
desastres, un esfuerzo al que contribuyen la teoría feminista y la categoría de género.

El terreno de género de los desastres

Los desastres nos dan muchas lecciones, aunque sea negativamente: dónde no se debe construir,
dónde no se debe construir una presa o no talar árboles, cómo no se debe reconstruir o reubicar a los
sobrevivientes. Una de las lecciones aprendidas, cuando planteamos las preguntas correctas, es cómo
las relaciones de género afectan en la experiencia y la recuperación del desastre. Tan dominante
como las relaciones económicas, de raza y de edad que caracterizan los sistemas sociales, las
relaciones de género a menudo permanecen en la oscuridad, aunque sólo sea porque son parte de
nuestro mundo que damos por hecho como mujeres y hombres.

El género no gana significado hacia la socialización por medio de un discreto rol de género, no más de
lo que la clase social o la etnicidad son asumidas como roles, sino que es un principio organizativo
primordial para la vida social. Su significación emerge en una compleja matriz de raza, etnicidad,
cultura, clase, sexualidad y edad, y cambia a través de la experiencia de vida y de la lucha política
(p. ej. Eisenstein, 1994; Baca Zinn et al. 1994; Peterson y Runyan, 1993; Brydon y Chant, 1989). Los
científicos sociales han documentado, en gran detalle, cómo históricamente patrones específicos de
relaciones de género en el interior de cualquier comunidad o cultura define la identidad individual y
la interacción social, segregando, estratificando y, simbólicamente, engendrando instituciones
sociales clave (para una visión de conjunto, véase Rosaldo y Lamphere, 1974; Hess y Ferree, 1987;
Lorber, 1994). El resultado no es uniformidad en las experiencias de las mujeres, sino más bien
diversidad, tanto en el interior de cualquier sociedad dada como entre las culturas del mundo, como
la identidad racial de “los blancos”, el género de los hombres a menudo se olvida pero ciertamente
sus vidas están marcadas por el género y las relaciones de género.

Interculturalmente, el poder de género y el privilegio demarca la división del trabajo en las rutinas
cotidianas y en la economía global, el control sobre la tierra y las herramientas, el acceso a la
capacitación y a la educación formal, la práctica de la ciencia y las artes, el control sobre el propio
cuerpo y el tiempo, las condiciones en el hogar y los patrones de transporte, el uso de espacios
públicos, servicios de nutrición y salud, recreación, expresión de las emociones y de la sexualidad y,
por supuesto, instituciones militares, religiosas, políticas y económicas (para una visión de conjunto,
véase Epstein, 1988; Lorber, 1994; Turpin y Lorentzen, 1996; Ward, 1990; Connell, 1987, 1995). El
sexo y el género funcionan como marcas para distribuir eventos en la vida tales como la exposición a
la violencia, alfabetización y auto-expresión, e incluso la mera oportunidad de nacer y sobrevivir.

Tenemos un claro ejemplo de desastre, dolorosamente ilustrado con un caso ocurrido en Bangladesh,
en el que un desesperado padre y sus cinco hijas e hijo están en medio de un ciclón y una inundación
(Akhter, 1992:64): “En su lucha por sobrevivir, (él) soltó a sus hijas una después de la otra, para que
su hijo pudiera sobrevivir”.

La experiencia social de un desastre reafirma, refleja, desestabiliza y, por otro lado, compromete las
relaciones sociales, las prácticas y las instituciones de género. Los desastres se desarrollan en estos
sistemas sociales altamente marcados por el género. El manejo de desastres, correspondientemente,

90
está marcado por el género, conformando las decisiones ambientales que tomamos y las
contingencias que fallamos en planear, las dinámicas de nuestras organizaciones de gestión de
desastres y las operaciones de ayuda, las brigadas de respuesta y los grupos de respuesta emergente,
los tomadores de decisiones que elegimos para tomar decisiones y los héroes que creamos. Los
desastres están ciertamente marcados por el género en los discursos que utilizamos para narrar y
para referirnos a un desastre natural, en la forma en la que teorizamos y estudiamos los desastres,
quién está capacitado y cómo, qué obra se publica o se financia y quién es ese “nosotros” en la
práctica dentro del desastre.

Surgida de la necesidad de una defensa y una preparación civil, la asistencia dentro de los desastres
se asocia tradicionalmente con los organismos de protección civil, los militares, la medicina de
urgencias, la ingeniería y profesiones similares y los organismos de ayuda para las crisis. En los niveles
más altos, ha sido ampliamente la práctica de hombres cuyas experiencias y actitudes reflejan las
normas de privilegio de género, clase y racial. Como el proverbial pez en el agua, la mayoría de los
estudiantes varones que estudian los desastres trabajaron en entornos dominados por hombres donde
el trabajo manual se asumió “bajo la mirada masculina”. Este legado de un sesgo masculino no
examinado en la investigación, la teoría y la práctica nos ayuda a explicar por qué hemos aprendido
tan poco acerca del trabajo emocional de los hombres durante la recuperación de un desastre y sobre
el trabajo físico de las mujeres. Las relaciones de género y las diferencias de poder de género siguen
sin examinarse, especialmente en la investigación y la asistencia a los desastres en las sociedades
industriales avanzadas.

Los observadores de la vulnerabilidad ante los desastres en los países en desarrollo en África, América
Latina y Asia son más sensibles a las dinámicas de género, pero también tienden a subsumir el género
bajo la rúbrica de clase y cultura. Exceptuando el reciente trabajo de Blaikie, Cannon, Davis y Wisner
(1994) y la reciente literatura sobre género, sequía y hambruna (Agarwal, 1990; Jiggins, 1986;
Vaughan, 1987; Schroeder, 1987; Downs et al. 1994), las mujeres y las relaciones de género rara vez
se analizan directamente. Entre otros temas, las relaciones de género en la mitigación dentro de la
comunidad y las políticas de género para la reconstrucción de ésta son dejadas, en su mayor parte,
sin examinar. Al grado de que la forma en cómo pensamos el peligro y el riesgo, influye en la forma
en que concebimos la práctica de los desastres, lo cual constituye una grave pérdida.

Capacidades y vulnerabilidades: la necesidad del equilibrio

La declaración del año de 1995 como la Década Internacional de las Naciones Unidas para la
Reducción de los Desastres Naturales (IDNDR por sus siglas en inglés) para centrarse en las mujeres y
los niños como la “clave de la prevención” proveyó de fuerza a los brigadistas profesionales en todo
el mundo para documentar y compartir su trabajo. Mesas redondas nacionales sobre las mujeres y las
emergencias dieron como resultado iniciativas prácticas en muchos países, incluyendo nuevos comités
e institutos gubernamentales (Túnez, Guatemala, Irán), publicaciones y exhibiciones (Etiopía, Perú,
Jordania) y organizaciones o conferencias (Grecia, Italia Colombia), tal como se reportó en el
compendio de IDNDR (1996). Este enfoque de mediados de década realzó el potencial de las mujeres
como un grupo creativo y activo, fundamental para la preparación de las comunidades y de los
hogares, la respuesta a la crisis y la recuperación.

Las relaciones de género colocan a las mujeres en roles centrales en los desastres, en parte porque
las mujeres están particularmente sujetas al riesgo ambiental mediante el desplazamiento y la
migración urbanos, la degradación ambiental, la migración, la pobreza y otras limitaciones a sus
opciones (Shiva, 1989, 1995; Reardon, 1993; Cutter, 1995; Steady, 1993; Anderson, 1994). Las
responsabilidades de las mujeres de atención y cuidado, remuneradas y no remuneradas (Abel y
Nelson, 1990; Finch y Groves, 1983; Reskin y Padavic, 1994) las emplaza a sostener emocional y
materialmente a la familia y a la comunidad durante las experiencias de desastre y recuperación. Una
división genérica del trabajo hace que las mujeres se encuentren en la vanguardia de respuesta en los
momentos de crisis extrema (Dufka, 1988) y a la vez que sean proveedoras a largo plazo para los
miembros de la familia afectados por el desastre.

91
Hasta donde es posible, las mujeres alimentan a las personas y las mantienen saludables y fuertes,
reduciendo su vulnerabilidad ante los desastres (Bhatt, 1995). El asistente profesional que se cita a
continuación resalta la continuidad entre la rutina de las mujeres y el trabajo de crisis (Bari,
1992:58): Puesto que lidiar con la pobreza es más duro para las mujeres en general, las secuelas de
los ciclones y los maremotos las golpea con más fuerza. Sus hombres pudieron haber perdido sus
equipos de pesca necesarios para ganarse la vida, sus hijos pudieron haber muerto y sus casas y
pertenencias fueron arrastradas, pero al final del día era la esposa/madre quien tenía que cocinar
para quien hubiera sobrevivido en su familia. En todas las filas de asistencia que vi, las mujeres eran
las que estaban allí primero. Ellas eran quienes recolectaban pedacitos de madera y bambú para
reconstruir las casas.

Como es costumbre, ellas lidiaron con los hijos enfermos y la falta de alimentos (Las cursivas son
nuestras). La estratificación económica, racial/étnica y de edad vuelve a algunas mujeres más
necesitadas que a otras antes, durante y después de un desastre, tanto entre como al interior de las
culturas. La vulnerabilidad de las madres solteras, viudas, o frágiles adultas mayores es
especialmente evidente, lo cual refuerza para quienes manejan los desastres y la población externa
la noción familiar de que las mujeres son dependientes económicos y emocionales, víctimas
prototípicas de los desastres. Como grupo, las jefas de familia se encuentran en desventaja política y
económica, y tienen necesidades agudas y recursos reducidos cuando los desastres impactan sus
hogares; sin embargo, a menudo son excluidas de los programas oficiales de asistencia privilegiando a
los hombres como “cabeza del hogar” (Wiest et al. 1994; Vaughan, 1987; Agarwal, 1990; Morrow y
Enarson, 1996). Las mujeres responsables de niños son más proclives a experimentar altas tasas de
mortalidad en los desastres provocados por terremotos (Miyano et al. 1991; Parasuraman, 1995;
Rivers, 1982), y no abandonan sus roles de cuidadoras, sino que se intensifican durante las crisis.

Como podría esperarse, mientras menos poder económico y cultural disfruten las mujeres antes de
cualquier evento, mayor será su sufrimiento después de éste. Las mujeres de bajos recursos cuyas
ganancias son esenciales para la supervivencia familiar pueden morir en las inundaciones cuando ellas
“deciden” quedarse en sus casas para proteger sus preciosas pertenencias o bienes. Las prácticas
culturales tan sencillas como la vestimenta obligatoria y tan complejas como la purdah colocan a las
mujeres en especial riesgo en algunos eventos de desastre; en efecto, simplemente el dar a los niños
más comida coloca a las niñas en mayor riesgo de muerte en los desastres de hambruna (Rivers,
1982). La purdah hace a las mujeres más vulnerables no sólo porque tienen menor acceso a los
refugios de evacuación dominados por los hombres, sino porque refuerza la dependencia de las
mujeres hacia los hombres en caso de alerta y para información sobre la preparación (Ikeda, 1995).

Las normas culturales como la reclusión de las mujeres, sin embargo, están mediadas por la casta y la
clase y otros factores (Schroeder, 1987). La vulnerabilidad económica de las mujeres es a menudo
extrema, haciéndolas especialmente dependientes de la ayuda después de un desastre; pero los
diferenciales de poder de género, edad, estado civil y estructura familiar, así como acceso al
transporte e independencia, afectan profundamente en última instancia a quien tiene acceso y
obtiene los beneficios de los programas de asistencia (Begur, 1993; Khondker, 1996; Agarwal, 1990;
Vaughan, 1987; Hossain et al. 1992). En una economía global que incrementa la pobreza entre las
mujeres, la recuperación ante un desastre puede ser especialmente difícil para las jóvenes y las
mujeres. Irónicamente, los programas de mitigación de desastres pueden exacerbar la dependencia
económica de las mujeres si no son evaluados cuidadosamente para los impactos de género (Eade y
Williams, 1995).

Nuestros estudios sobre el huracán Andrew ilustraron muchos de estos puntos (Enarson y Morrow,
1997). Los roles de cuidadoras de las mujeres se extendieron dramáticamente en todas las etapas de
la respuesta al desastre y, aunque a menudo eran invisibles a quienes asistían a la población en el
desastre, las redes formales e informales de las mujeres fueron centrales tanto para la recuperación
de las familias como de la comunidad. Las pérdidas económicas de las mujeres eran a menudo
invisibles como trabajadoras del hogar, en la economía informal y a través del desempleo secundario,
como es el caso de las trabajadoras domésticas desplazadas de los hogares destruidos de sus
empleadores.

92
No puede esperarse que los bienes de asistencia y recuperación que llegan a una casa se repartan de
forma equitativa entre sus miembros. Descubrimos que las mujeres que se encuentran dentro de una
relación tradicional con algún hombre, por lo general recibieron mayor ayuda para la preparación y la
recuperación del desastre que las mujeres solteras jefas de familia. Documentamos las experiencias
de mujeres como trabajadoras y solicitantes en el proceso de asistencia al desastre, motivando
nuestro llamado a una revisión y evaluación de las tendencias de género que se detectaron en las
prácticas y políticas de asistencia de los organismos de ayuda. También encontramos que las mujeres
con un inglés limitado eran objeto de explotación, por ejemplo, por parte de terratenientes y
contratistas; otras fueron afectadas por la deserción masculina y/o malversación de los bienes de
asistencia. Algunos de nuestros informantes reportaron haberse sentido en riesgo de sufrir la violencia
masculina durante el largo período de reconstrucción en vecindarios afectados y campamentos
temporales. En general, las mujeres de bajos ingresos en el sur de Florida se vieron particularmente
afectadas y tuvieron una recuperación lenta, especialmente las mujeres marginadas, como las
residentes de casas de interés social, refugiadas políticas, trabajadoras migrantes y mujeres
maltratadas.

Pero sólo se da a conocer una verdad parcial con las imágenes en los medios de comunicación de
madres llorosas y exhaustas luchando por obtener un cubo de agua potable para sus hijos o de pie de
forma pasiva haciendo fila para obtener ayuda. Estas imágenes pueden ser explotadas cínicamente
por los organismos para estimular las donaciones; también refuerzan las nociones dualistas de la
subordinación de las mujeres y el poder de los hombres, por ejemplo, en frases dirigidas
directamente a los donantes varones: “madres y hermanas andan sin ropa: salva su honor” (Hena,
1992:71). Menos evidente es el trabajo instrumental y proactivo de las mujeres y sus habilidades y
conocimientos aprendidos en sus vidas diarias que son relevantes para los desastres.

Encasillar como desventuradas víctimas protegidas y rescatadas por hombres vigilantes, las mujeres
están presentes, de hecho, en cada respuesta a los desastres para mitigar y preparar, y también como
rescatistas, cuidadoras, proveedoras y reconstructoras. Centrarse en el estatus dependiente de las
mujeres en el proceso de ayuda y excluirlas de la recuperación de la comunidad y la toma de
decisiones es una visión miope y mal encaminada.

Las mujeres granjeras en las sociedades rurales, por ejemplo, históricamente han sido
administradoras de recursos con un conocimiento especializado de la comida, combustible y agua,
incluyendo alimentos para las hambrunas y otras estrategias de supervivencia (p. ej. Rodda, 1991;
Jiggins, 1986; Steady, 1993). Sus trabajos diarios afinan estas habilidades y el conocimiento para la
mitigación. Como principales administradoras del hogar, responsables de obtener, preservar y
distribuir comida y suministros del hogar, las habilidades de las mujeres, que se dan por hecho,
ayudan a preparar y a mantener sus hogares en tiempos de crisis. La labor femenina remunerada y/o
trabajo informal también es un valor de supervivencia para los hogares de escasos recursos en su
respuesta a una crisis (Moser, 1996). Reconstruir las vidas requiere dinero y las contribuciones
económicas de las mujeres en las familias sostenidas por una mujer o en las familias en las que hay
dos ingresos son una forma significativa de reconstrucción asumida por las mujeres, incluyendo
aquellas que en su historia no habían tenido ganancias anteriormente.

Muchos investigadores resaltan la contribución de las mujeres en la evaluación y la comunicación de

las alertas de desastre, así como en las decisiones sobre la evacuación (Turner et al. 1981; Turner et
al. 1986; Neal et al. 1982; Drabek, 1969). Las habilidades comunicativas de las mujeres las convierte
en elementos fundamentales para la integración de la familia, las relaciones extensivas con otros
familiares y con el vecindario en los contextos de desastre. Un profesional de la Cruz Roja de Jamaica
refleja la fuerza de las mujeres en las familias caribeñas (Clark, 1995:8): “sus voces, aunque menos
fuertes, resuenan en más lugares y resultan en una comunidad más educada. Los niños atienden bien
las advertencias de las abuelas, las madres, las tías y otros familiares femeninos mayores. En el
Caribe los niños a menudo refieren ‘mi abuela siempre dice’.”

93
En sociedades tributarias, así como en las que se encuentran en desarrollo, las casas impactadas por
desastres naturales acuden por ayuda, muy a menudo, al resto de la familia (Morrow, 1997; Bolin y
Trainer, 1978; Bolin, 1994). Esto, también, es un trabajo de desastre para abuelas, tías, hijas y
sobrinas. El “trabajo emocional” de las mujeres es vital para la infancia y personas mayores
dependientes, esposos y compañeros de vida, esto en términos de evacuación, pérdidas, reubicación,
daño o muerte, todas como expertas proveedoras de la salud familiar, cuidadoras, así como expertas
profesionales en educación, medicina y servicios humanos y sociales (Morrow y Enarson, 1996;
Enarson y Morrow, 1997).

De forma similar, la experiencia de las mujeres como trabajadoras comunitarias, como lideresas
vecinales informales y como activistas sociales, las equipa para responder a las crisis comunitarias.
Cuando miramos en los lugares correctos, vemos mujeres tomando la iniciativa, convocando a juntas
vecinales (Akhter, 1992) y organizando las brigadas de respuesta al desastre (Enarson y Morrow,
Capítulo 17). A pesar de que se encuentran marginadas en la práctica, un gran número de mujeres
profesionales son empleadas directamente por organizaciones gubernamentales y no gubernamentales
para la respuesta a los desastres (Phillips, 1990; Gibbs, 1990); otras mujeres están muy involucradas
como trabajadoras y organizadoras comunitarias en áreas propensas al desastre (Eade y Williams,
1995), incluyendo programas vecinales de preparación en los hogares (p. ej. Faupel y Styles, 1993).

En el grado en que las comunidades se encuentren más integradas y cohesionadas serán más
resistentes a los desastres (por ejemplo Berke et al. 1993), este trabajo comunitario bajo control de
las mujeres ayuda a mitigar el impacto de futuros desastres y es una parte importante para
“levantarse de las cenizas”, rumbo a una confianza en uno mismo (Anderson y Woodrow, 1989). Un
alto empleado de la UNICEF con base en África sacó la conclusión natural (Fieth, 1995:7): “En
cualquier sociedad, la solidaridad y el apoyo comunitario es normalmente más fuerte entre mujeres,
pues son mujeres que están unidas en su preocupación por sus hijos y sus familias. Esta solidaridad
salva vidas en tiempos de crisis y deben informar y dar un servicio efectivo para la prevención de
desastres y políticas de mitigación”.

Dicho trabajo de las mujeres es devaluado por ser informal, así como socialmente invisible. Es
comentado frecuentemente (por ejemplo Honeycombe, 1994; Dobson, 1994) al igual que la presión
sobre las mujeres por mantener los límites de género en un trabajo de asistencia.

Los patrones de género, en las respuestas de voluntarios a los desastres, son normalmente notados
(por ejemplo Wenger y james, 1994), pero raramente vistos como un reflejo de la defensa masculina
de los valiosos papeles de respuesta, por ejemplo en el caso australiano del incendio de los
matorrales (Poiner, 1990):

Podía apreciarse que mientras el fuego ardía, siempre había trabajo para los hombres de todas las
edades. No había un lugar para las mujeres. En cambio trabajamos donde era apropiado para nosotras
–preparando la comida en nuestras cocinas que estaban llenas de carne de carnero y sándwiches de
res con maíz y pepinillos y pasteles– se hizo un espacio de descanso por cada distrito de mujeres para
los que luchaban contra el fuego (p. 158).

Las mujeres no salieron a combatir el fuego. A excepción de los adultos muy mayores, ninguna otra
categoría de adultos está tan carente de representación participativa… Esas mujeres fueron excluidas
de la participación al frente de la crisis, en que el crédito social requería visibilidad, aunque su
cooperación y participación se solicita a un nivel menos prestigiado (p. 172).

Las experiencias de desastre para las mujeres son un mosaico de necesidad y capacidad tan
ricamente texturizadas, intrincadas y coloridas como lo son las numerosas culturas de las mujeres. El
subsiguiente proceso de documentar cómo y con qué efectos las relaciones de género ubican a las
mujeres en riesgo, debe ser completado con imágenes de mujeres como asistentes activas de las
comunidades.

94
Explorar el terreno del género y los desastres es un desafío constante para los estudios de los
desastres. Esta colección nos da un panorama del trabajo ya hecho para audiencias más amplias y
expande significativamente nuestra base de conocimientos acerca de las mujeres y los desastres,
particularmente en las sociedades en desarrollo. Otras selecciones generan preguntas e inquietudes
sobre las inexploradas y escasamente estudiadas dimensiones del trabajo del desastre con relación al
género. A menudo, les surgen intrigantes y a menudo difíciles cuestiones a los brigadistas e
investigadores cuando les proporcionamos un enfoque de género para el análisis de desastres en
comunidades humanas.

Referencias

Enarson, Elaine y Morrow, Betty Hearn, “¿Por qué ‘género’? ¿Por qué ‘mujeres’? Una introducción al tema de las
mujeres y los desastres”, título original en inglés: “Why Gender? Why Women? An Introduction to Women and
Disaster”, en Through Women’s Eyes, Elaine Enarson and Betty Hearn Morrow (eds.), IHC, Laboratory for Social
and Behavioral Research, Miami, 2000, pp. 1-8. Traducción al español por Emilia Reyes y Yuri Herzberg.
Consultado el 6 de abril del 2011. Disponible en:http://www.gdnonline.org/resources/GDN_Por_Que_Genero.pdf

Consultar también:

Superar la Desigualdad, reducir el riesgo. PNUD (2007) en:

http://www.cinu.org.mx/especiales/2008/pnudlibro/materiales.html

Actividad 2
Responda a lo siguiente:

1. Reflexione sobre la problemática del género y desastres en Guatemala. ¿Qué aportes da la

mujer en el ciclo del riesgo y desastres? Separar su participación por cada una de las etapas:
Prevención, Mitigación, Preparativos, Atención de la Emergencia, Rehabilitación y
Reconstrucción.
2. ¿Qué experiencias conoce sobre la participación de la mujer? Comparta su experiencia con sus
compañeros del curso.
3. ¿Qué limitaciones existen para la participación de la mujer en el ciclo del riesgo y desastres?
Realice el análisis y presente sus propuestas de solución.

Autoevaluación
Es muy importante que después de una lectura comprensiva y/o estudio de esta unidad usted mismo
se evalúe, para comprobar hasta qué punto ha asimilado los principales aspectos. Lea con atención
cada uno de los cuestionamientos y contéstelos en su texto paralelo.

1. Resuma el significado de lo local.

2. Explique la importancia del enfoque participativo en la planificación para el desarrollo y en la
reducción de riesgo de desastres.
3. Anote la relación entre la descentralización y el riesgo de desastres.
4. Reflexione el impacto que tiene la información y comunicación con el riesgo de desastres.
Enfatice los aspectos positivos y por mejorar de la práctica actual en nuestro país.
5. Dé una definición propia de ordenamiento territorial.
6. Mencione, como mínimo, tres aspectos que relacionen ordenamiento territorial y riesgo de
desastres.
7. Mencione tres aspectos, como mínimo, de la importancia de un mapa en la gestión de riesgos.
8. ¿En qué consiste el enfoque de género y desastres? Anote sus reflexiones.
9. ¿Cuál ha sido la práctica tradicional de la participación de la mujer en casos de desastres?
10. ¿Qué aspectos sugiere para disminuir los procesos de exclusión de la mujer en el ciclo de
desastres? Escriba, como mínimo, tres reflexiones al respecto.

95
Finalmente responda:

1. Como persona, ¿qué me dice lo que he aprendido?

2. ¿A qué me motiva lo aprendido?
3. Señale tres valores que estén implicados en el trabajo de esta unidad.

REFERENCIAS

¾ Enarson, Elaine y Morrow, Betty Hearn, “¿Por qué ‘género’? ¿Por qué ‘mujeres’? Una introducción al
tema de las mujeres y los desastres”, título original en inglés: “Why Gender? Why Women? An
Introduction to Women and Disaster”, en Through Women’s Eyes, Elaine Enarson and Betty Hearn
Morrow (eds.), IHC, Laboratory for Social and Behavioral Research, Miami, 2000, pp. 1-8. Traducción al
español por Emilia Reyes y Yuri Herzberg. Consultado el 6 de abril del 2011. Disponible en:
http://www.gdnonline.org/resources/GDN_Por_Que_Genero.pdf
¾ Estrategia de Información y Divulgación Pública para la Gestión de Riesgos. Consultado el 4 de abril del
2011. Disponible en: http://www.desenredando.org/public/varios/2002/pdrd/index.html)
¾ Gestión local de Riesgo. Experiencias de América Central. Consultado el 30 de marzo del 2011.
Disponible en: http://www.gtz.de/de/dokumente/es-gestion-local-de-riesgo-centroamerica.pdf
¾ Guía para orientar las acciones e inversiones en gestión local del Riesgo a nivel municipal. Consultado el
5 de abril del 2011. Disponible en:
http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Portals/0/archivos/documentos/DDUPA/3_DocriesgosGuiaGestionLo
calContenido.pdf
¾ Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Viceministerio de Vivienda y Desarrollo
Territorial. Dirección de Desarrollo Territorial. (2005). Incorporación de la Prevención y la Reducción de
Riesgos en los Procesos de Ordenamiento Territorial. Colombia. Consultado el 5 de abril del 2011.
Disponible en:
http://www.vivienda.gob.pe/PGT/documentos/PMM/Prevencion_y_Reduccion_de_Riesgos.pdf
¾ Orientaciones para la prevención y atención de desastres. Consultado el 6 de abril del 2011. Disponible
en: http://www.desaprender.org/tools/orientaciones-para-la-prevencion-y-atencion-de-desastres

Consultar también:

9 Superar la Desigualdad, reducir el riesgo. PNUD (2007). Disponible en:

http://www.cinu.org.mx/especiales/2008/pnudlibro/materiales.html
9 Orientaciones para la prevención y atención de desastres. Consultado el 6 de abril del 2011. Disponible
en: http://www.desaprender.org/tools/orientaciones-para-la-prevencion-y-atencion-de-desastres
9 Gestión local de Riesgo. Experiencias de América Central. Consultado el 30 de marzo del 2011.
Disponible en: http://www.gtz.de/de/dokumente/es-gestion-local-de-riesgo-centroamerica.pdf
9 Guía para orientar las acciones e inversiones en gestión local del Riesgo a nivel municipal. Consultado el
5 de abril del 2011. Disponible en:
http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Portals/0/archivos/documentos/DDUPA/3_DocriesgosGuiaGestionLocal
Contenido.pdf
9 Incorporación de la Prevención y la Reducción de Riesgos en los Procesos de Ordenamiento Territorial.
Consultado el 5 de abril del 2011. Disponible en:
http://www.vivienda.gob.pe/PGT/documentos/PMM/Prevencion_y_Reduccion_de_Riesgos.pdf

96
 Unidad V
La Respuesta en Casos de Emergencia
por Desastre

“Nadie es una isla, completo en sí mismo; cada hombre es un pedazo del continente, una parte de la
tierra; si el mar se lleva una porción de tierra, toda Europa queda disminuida como si fuera un
promontorio, o la casa de uno de tus amigos, o la tuya propia; la muerte de cualquier hombre me
disminuye, porque estoy ligado a la humanidad; y por consiguiente, nunca hagas preguntar por quién
doblan las campanas... las campanas doblan por ti”. (Por quién doblan las campanas; Ernest
Hemingway)

Descripción
En esta unidad, se le brindan elementos sobre la fase de preparación y atención de la
emergencia por desastres originados por fenómenos naturales. El tema es muy amplio y
existen personas verdaderamente experimentadas y conocedoras de lo que esto significa.
Lo que aquí se presenta son los elementos básicos que le ayuden a comprender dichos
procesos, basados fundamentalmente en el Manual de Esfera, que son las normas
reconocidas para la atención de emergencias y ayuda humanitaria a nivel mundial.

Objetivos
Después del estudio de esta unidad, usted estará en capacidad de:

• Identificar los aspectos básicos a tomar en cuenta para actuar en el momento de la

emergencia.
• Profundizar en el enfoque humanitario contenidos en los convenios y acuerdos internacionales
en momentos de emergencia.
• Clasificar y analizar los principales indicadores del Proyecto Esfera, referidos a las
necesidades básicas en tiempos de emergencia.

Contenidos
Los contenidos que se tratarán durante el desarrollo de esta unidad son los siguientes:

1. La Respuesta en Casos de Emergencia por Desastre.

2. El Proyecto Esfera (Carta humanitaria y Normas Mínimas de respuesta humanitaria en caso
de desastre).
3. REPASO GENERAL DE LOS CONTENIDOS DEL CURSO. Fechas de examen final,
coordinaciones, zonas, etc.

97
 SEMANA 17
Actividades
Después de la lectura y análisis de los contenidos estudiados en clase, realice las siguientes
actividades, las cuales tienen como finalidad la práctica y reforzamiento de los elementos
principales de esta unidad de estudio. Si el docente lo considera conveniente, puede
realizarse el trabajo en forma cooperativa o grupal. Anote en su texto paralelo*.

Actividad 1
Lea atentamente la lectura: “La Organización y la Preparación para Desastres”

LECTURA COMPLEMENTARIA
La lectura es la más poderosa herramienta que usted tiene para
aprender. De su correcto desarrollo y ejercitación, depende en mucho
su éxito profesional y personal.

1. Antes de la lectura
► Automotívese para la lectura: lea el título y los subtítulos. Trate de anticiparse a lo que
tratará.
► ¿Qué expectativas desarrolla en usted el saber de qué tratará? Un tema nunca es
totalmente nuevo para el lector. Sus conocimientos previos le ayudarán a comprobarlos o
desmentirlos con el proceso de lectura y eso activará su mente para el aprendizaje.
► Plantéese un objetivo para la lectura: ¿cuál es su objetivo antes de iniciar la lectura?
Esto dará mejor resultado si usted anota su respuesta. Si tiene alguna duda a este
respecto, consulte con el facilitador del curso.

2. Durante la lectura
► Realice una lectura activa haciendo anotaciones o preguntas sobre lo que no entiende o
como reacción a lo que lee. Subraye lo esencial y destaque las palabras que desconozca.

3. Posterior a la lectura
► Identifique, por escrito u oralmente, el tema de la lectura, la idea principal de la misma
y, finalmente, haga un resumen de lo leído (realícelo en todas las lecturas que se
presenten en esta unidad).

LA ORGANIZACIÓN Y LA PREPARACIÓN PARA DESASTRES

1. La problemática de la respuesta
La respuesta de los gobiernos latinoamericanos ante los desastres ha mejorado paulatinamente.
Inicialmente, la atención a las situaciones de desastre estaba a cargo de la Cruz Roja y las Fuerzas
Armadas.

Después, la mayoría de los países latinoamericanos organizaron grupos de defensa Civil para dar
repuesta a la emergencia y al mismo tiempo mantener el orden y la seguridad nacional. Sin embargo,
a pesar de los avances en el manejo de las emergencias en los años 70 y 80, las experiencias
demostraron que era necesario desarrollar un modelo de intervención multidisciplinario, es decir, que

98
incluyera más sectores de la sociedad civil, del gobierno y de la cooperación internacional, ya que
una participación más activa de estos tres sectores podían enfocar los esfuerzos para prevenir los
desastres y así disminuir su impacto sobre las comunidades vulnerables. A pesar de los esfuerzos
nacionales por fortalecer los sistemas de repuesta a emergencias, el problema que hoy enfrentan
algunos países es la carencia de marcos legales que los respalden y presupuestos fijos que favorezcan
un flujo de acciones coherentes y oportunas.

La fusión de sectores permite un uso más eficiente y coordinado de los recursos y abre los espacios
para la incorporación de las comunidades en los procesos de prevención y preparación para desastres.
La asistencia nacional o internacional, con frecuencia, llega horas o días después de la catástrofe,
demasiado tarde para salvar vidas. La población local conoce mejor su ambiente y su cultura y, por
esa razón, puede dar repuesta más rápida y adecuada en una situación de desastre. Muchas
organizaciones están creando programas de capacitación que buscan desarrollar y fortalecer la
capacidad local para responder ante un desastre.

El trabajo comunitario en preparación para desastres ha demostrado que la motivación para realizar
acciones de prevención se obtiene cuando las comunidades se convencen que la reducción de la
vulnerabilidad contribuye al desarrollo general, ya que los desastres agravaban los problemas de la
pobreza y subdesarrollo. La organización comunitaria con un enfoque participativo de quienes la
integran (patronatos, juntas de agua, empresa privada, ejercito, sistema de salud, sistema de
educación, etc.) es la mejor herramienta para la prevención de los desastres.

La complejidad del tema se muestra con el siguiente esquema titulado “Rompecabezas de la

Preparación y Respuesta”:

Cada uno de los elementos mencionados forma parte de una extensa práctica y especialización.

Asistencia Social
Uno de los aspectos esenciales de la respuesta es la atención de las necesidades básicas de la
población afectada. Cuando las emergencias son de cierta magnitud, es normal que se requiera la
instalación de alojamientos temporales para brindar refugio a los damnificados, al igual que la
consecución en el menor tiempo posible de alimentos, menaje y otros artículos de primera necesidad.

El área de asistencia social desarrolla sus acciones en las tres etapas del ciclo: a) alertamiento,
cuando es necesario realizar evacuación de poblaciones por la inminencia del fenómeno; b) respuesta
tan pronto ha ocurrido el evento, en la cual se realiza el censo y diagnóstico de la población

99
afectada, la identificación de sus necesidades básicas y se garantiza la ayuda humanitaria de
emergencia unas horas después de ocurrido el impacto; c) recuperación, en la cual se despliega toda
la logística necesaria para la adecuación de alojamientos temporales y para brindar a la comunidad
condiciones mínimas de sostenibilidad.

Trabajo Social y Comunitario

Las tareas propias de la atención de una emergencia exigen la disponibilidad de un equipo de trabajo
social y comunitario que esté siempre cerca de la comunidad y facilite los procesos de entrega de
suministros, distribución de alojamientos e información a la comunidad sobre los procedimientos de
la respuesta y recuperación.

El trabajo comunitario se realiza desde el momento de levantar los censos y se prolonga hasta el
término de la temporalidad. Como parte del proceso, se incluye la comunicación permanente con los
líderes comunitarios, la coordinación de las tareas relacionadas con el censo a la población, el apoyo
a los programas de salud, la implementación de manuales de convivencia en los alojamientos, la
facilitación de los procesos de atención a la población en salud mental, el apoyo en la distribución de
suministros y la continua evaluación de necesidades de la población.
ACTIVIDADES
9 Establecer contacto con las comunidades afectadas en el menor tiempo posible después de
ocurrida la emergencia.
9 Definir interlocutores entre los organismos de atención y la comunidad, respetando siempre los
canales de comunicación establecidos.
9 Recibir las inquietudes, propuestas y peticiones de la comunidad y trasladarlas a las instancias
correspondientes.
9 Involucrar a las comunidades en los procesos de decisión respecto al traslado de familias y su
sostenibilidad.
9 Apoyar y facilitar el trabajo de la sub-área de censos a la población.
9 Garantizar el compromiso de las comunidades en el momento que sea necesario realizar procesos
de evacuación.
9 Desarrollar las labores de información a la comunidad y verificar que las comunicaciones lleguen
a los respectivos destinatarios.
9 Apoyar en la evaluación de las necesidades de la población.
9 Facilitar la coordinación de las diferentes áreas en referencia a las intervenciones proyectadas
sobre las comunidades afectadas.
9 Realizar vigilancia y monitoreo en las áreas de uso colectivo (alojamientos temporales) y
asegurar el cumplimiento de las normas de convivencia.
9 Facilitar la distribución de los suministros y verificar la correcta destinación de los mismos.
9 Promover la participación ciudadana en los diferentes procesos de atención y recuperación post-
evento.
9 Propiciar la consecución de informaciones que sirvan para el manejo de la emergencia y para la
toma de decisiones sobre aspectos específicos de la respuesta.

Momentos de la Respuesta
El ciclo de los desastres y las diferentes etapas que lo conforman permiten visualizar los momentos de
la respuesta; no obstante, hay que aclarar los criterios que llevan a esta categorización sustentada en
el ciclo de los desastres.

Si se consideran los eventos en forma individual, cualquiera que sea su naturaleza, es fácil advertir
que existe un antes, durante y después: el antes, relacionado con las actividades de prevención,
mitigación, preparación y alertamiento; el durante, que corresponde a las acciones de respuesta; y el
después, relacionado con actividades de rehabilitación y reconstrucción. Pero la interpretación se
hace un poco más compleja cuando se tratan fenómenos tales como las erupciones volcánicas o los
eventos desencadenados. Orientaciones para la Prevención y Atención de Desastres.
ACTIVIDADES
9 Recibir las inquietudes, propuestas y peticiones de la comunidad y trasladarlas a las instancias
correspondientes.

100
9 Involucrar las comunidades en los procesos de decisión respecto al traslado de familias y su
sostenibilidad.
9 Apoyar y facilitar el trabajo de la sub-área de censos a la población.
9 Garantizar el compromiso de las comunidades en el momento que sea necesario realizar procesos
de evacuación.
9 Desarrollar las labores de información a la comunidad y verificar que las comunicaciones lleguen
a los respectivos destinatarios.
9 Apoyar en la evaluación de las necesidades de la población.
9 Facilitar la coordinación de las diferentes áreas en referencia a las intervenciones proyectadas
sobre las comunidades afectadas.
9 Realizar vigilancia y monitoreo en las áreas de uso colectivo (alojamientos temporales) y
asegurar el cumplimiento de las normas de convivencia.
9 Facilitar la distribución de los suministros y verificar la correcta destinación de los mismos.
9 Promover la participación ciudadana en los diferentes procesos de atención y recuperación post-
evento.
9 Propiciar la consecución de informaciones que sirvan para el manejo de la emergencia y para la
toma de decisiones sobre aspectos específicos de la respuesta.

También es importante mencionar que eventos como los sismos y algunos deslizamientos e
inundaciones, que son de ocurrencia súbita, no iniciarían con la fase de pre-crisis, sino que la
ocurrencia del evento dependiendo de su magnitud e impacto, introduciría en forma directa la fase
de crisis o el durante, máxime si existen posibilidades de producirse eventos secundarios que
repercutan en forma importante sobre las áreas involucradas.

En síntesis, la clasificación de pre-crisis, crisis y post-crisis no pretende reemplazar los conceptos

tradicionales del antes, durante y después, sino complementarlos considerando escenarios complejos,
en los cuales los efectos de varios eventos se traslapan en tiempo y espacio, generando condiciones
de crisis, no por la ocurrencia de un evento en particular, sino por la superposición de varios de ellos
y, en algunos casos, por la duración de los efectos sobre las áreas afectadas.

Para el caso específico de este plan es importante hacer una consideración adicional: la fase de pre-
crisis no involucra los aspectos de preparación; se inicia con el alertamiento sobre un fenómeno
específico y se sobreentiende que el componente de preparación ya ha sido implementado con
anterioridad; por tal razón, en este trabajo se incluye un documento complementario al Plan de
Emergencia que corresponde a la fase de preparación, en la cual se discrimina, con cierto detalle, las
actividades que deben ejecutarse en la fase previa a la ocurrencia de cualquier evento.

Crisis: Respuesta Primaria

La respuesta primaria involucra todas las acciones adelantadas durante las primeras horas después del
impacto. En esta fase tienen importancia las actividades tendientes a controlar los efectos del evento
sobre la población, a través de la atención a las personas lesionadas, el control de la zona impactada
y la evacuación de comunidades hacia lugares seguros. En emergencias de pequeña magnitud, los
tiempos se hacen más cortos por lo que no se discrimina en respuesta primaria y secundaria.

Normalmente, la activación de las instancias de coordinación, áreas de respuesta y comisiones de

trabajo, se da en forma gradual, siendo necesario establecer de conformidad con las funciones y
responsabilidades asignadas, el orden cronológico de activación, sin que esto implique que otras áreas
o comisiones puedan iniciar su actuación en tiempos menores o en etapas previas. También es
importante mencionar que la activación de las áreas y comisiones dependiendo de la emergencia
presentada pueden ser secuenciales o simultáneas.

Respuesta Secundaria
La respuesta secundaria corresponde a las actividades desarrolladas después de las primeras 72 horas
de ocurrido el evento. Es importante mencionar que la determinación del número de horas
corresponde a un parámetro considerado para los procesos de la respuesta en un orden lógico; sin
embargo, el tiempo de respuesta tiene relación directa con la magnitud del evento y con las

101
capacidades locales para su atención. En situaciones de desastre, por ejemplo, los procesos de
activación se realizan en forma relativamente lenta, lo cual significa la prolongación de los tiempos
considerados tanto para la respuesta primaria como secundaria.

No existen términos definidos en este aspecto pero, a pesar de las circunstancias temporales, se
considera que las secuencias de actuación se mantienen. En la respuesta secundaria prevalecen las
acciones tendientes a estabilizar las zonas impactadas, evaluar la magnitud de los daños, rehabilitar
los servicios básicos y brindar atención especializada a las personas lesionadas en el evento.

2. Guía para la elaboración de un Plan Institucional de Respuesta ante Desastres –PIR-

Se parte del principio que no existe una “receta” para elaborar un Plan de Emergencia para una
comunidad, institución o sector. Al contrario, existen muchas formas para su elaboración de acuerdo
a las características propias de quien desea implementarlo. Sin embargo, existen algunos aspectos
que son comunes y generales para todos. Algunos de esos aspectos son los que se recomiendan a
continuación.

CARÁTULA

9 Área Geográfica de cobertura del Plan

9 Fecha de elaboración
9 Fecha de actualización (si fuera un plan revisado)
9 Período de tiempo que cubre
9 Nombre y puesto de los participantes

1. JUSTIFICACIÓN DE LA EXISTENCIA DEL PLAN

En este apartado, se deberá explicar el porqué es necesario la existencia de un plan Institucional de
Respuesta. Pueden mencionarse los antecedentes de emergencias en la localidad y las experiencias
obtenidas al respecto.

2. ANÁLISIS DE CONTEXTO (social, político, económico)

El análisis de contexto y de escenarios está basado en información social, política y económica
disponible del territorio.

3. ANÁLISIS DE ESCENARIOS
Se parte del principio que mientras más completa sea la información y comprensión del escenario de
riesgo, mejor será la planificación de la respuesta. Para ello, se deben identificar los siguientes
aspectos:

a. Descripción del escenario de riesgo

9 Elementos y factores principales
9 Factores limitantes
b. Actores principales
9 Capacidad de respuesta institucional y gubernamental
9 Otro tipo de socorro inmediato disponible (Asociaciones, grupos organizados, comités, etc.)
c. Descripción de las principales consecuencias humanitarias
9 Efectos sobre la población y los servicios básicos
9 Mecanismos de alivio para la población

4. DEFINICIÓN DEL SISTEMA DE ALERTA INSTITUCIONAL

4.1 Niveles de Alerta
El sistema de alerta a seguir es el utilizado en Guatemala, específicamente el utilizado por el sistema
CONRED.

102
 ALERTAS DESCRIPCIÓN IMPLICACIONES

Se define como situación sin mayor riesgo. Se

9 Situación: Normal
VERDE 9 Categoría: Prevención
9 Peligro: Bajo
9 Situación: Eventos con
probabilidad de impacto
9 Categoría: Preparación
AMARILLO
9 Peligro: Moderado.
Eventos con probabilidad
de impacto.
refiere a todas las actividades cotidianas que
ejecuta el personal en su respectiva área de
competencia. (En otros países se declara alerta
verde cuando las expectativas de un fenómeno
permiten prever la ocurrencia de un evento de
carácter peligroso para la población)
Cuando la tendencia ascendente del desarrollo
del evento implica situaciones inminentes de
riesgo y situaciones severas de emergencia.
Implica monitoreo y preparación para la
optimización de todos los recursos disponibles en
el sistema CONRED.

9 Situación: Probabilidad Es cuando el impacto es inminente, lo cual obliga

inminente o impacto de un a un monitoreo constante; movilización de
evento. recursos hacia las áreas afectadas o con
ANARANJADO 9 Categoría: Situación de posibilidad de ser afectadas. Activación parcial
apresto del COE nacional y/o local, dependiendo de la
9 Peligro: Máximo naturaleza del evento, probabilidad de impacto y
área de cobertura.

9 Situación: Impacto de Se recibe información de los daños que el evento

un evento que ha provocado en distintas localidades. Se produce
sobrepase la la activación total del COE nacional y los CAES
capacidad de locales. Se hace necesario el mayor soporte
ROJO
respuesta técnico y administrativo al COE nacional.
institucional.
9 Categoría: Afectación
9 Peligro: Máximo

4.2 Declaratoria de alertas en eventos específicos

Eventos geológicos
1. En estos eventos se determinará el nivel de alerta según los niveles de riesgo y la información
científica disponible.

2. En caso de sismos u otro evento geológico, el nivel de alerta se determinará tomando en cuenta
los siguientes criterios:

• Los parámetros técnicos emitidos por la institución científica en cuanto a magnitud,

intensidad, localización y cobertura.
• El nivel de afectación calculado utilizando como base la información previa del sitio de
ocurrencia del evento.
• El tiempo, duración y desarrollo del evento.

En caso de que la información recolectada, tanto de los parámetros técnicos como la proveniente del
sitio del evento demuestre que existen daños severos en áreas de población numerosa, declárese
Alerta Roja.

103
 Alertas para eventos hidrometeorológicos

La Alerta Verde se establece cuando un fenómeno hidrometeorológico se ha

acercado a una distancia tal que haga prever el impacto de la línea de vientos de
34 nudos en un área afectable, en un tiempo de entre 72 y 24 horas,
VERDE dependiendo de su intensidad. Se considera que el peligro es bajo. Mientras
permanezca en esta etapa, se emitirán boletines con una frecuencia de por lo
menos cada 12 horas.
La Alerta Amarilla se establece cuando un fenómeno hidrometeorológico se ha
acercado a una distancia tal que haga prever el impacto de la línea de vientos de
34 nudos en un área afectable, en un tiempo de entre 24 y 12 horas,
AMARILLO dependiendo de su intensidad. Se considera que el peligro es moderado. Mientras
permanezca en esta etapa, se emitirán boletines con una frecuencia de por lo
menos cada 6 horas.
La Alerta Naranja se establece cuando un fenómeno hidrometeorológico se ha
acercado a una distancia tal que haga prever el inminente impacto de la línea de
vientos de 34 nudos en un área afectable, en un tiempo de entre 12 y 6 horas,
ANARANJADO
dependiendo de su intensidad. Se considera que el peligro es alto. Mientras
permanezca en esta etapa, se emitirán boletines con una frecuencia de por lo
menos cada 3 horas.
La Alerta Roja se establece cuando la línea de vientos de 34 nudos de un ciclón
tropical esté a menos de seis horas de impacto o se encuentre impactando un
ROJO
área afectable. Se considera un máximo de peligro. Mientras permanezca en esta
etapa, se emitirán boletines con una frecuencia de, por lo menos, cada 3 horas.

Diferencia entre alerta y alarma

Es importante ubicar la diferencia entre alerta y alarma. La alerta se refiere al estado declarado por
la autoridad competente con el fin de tomar las precauciones debidas ante la inminente o real
ocurrencia de una emergencia generada por un evento natural o provocado, que pueda afectar
directa o indirectamente un territorio. La alarma es el aviso o señal acordada que se da a la
población para indicar el estado de alerta que prevalece y cuándo procede a evacuar inmediatamente
y trasladarse a los sitios.

La declaratoria de emergencia se da cuando ocurre una situación de emergencia o de desastre en la

comunidad, municipio o país y no se tienen los recursos humanos y materiales para afrontarlo.
Cuando esto sucede, se declara estado de emergencia o desastre por parte de la autoridad máxima
de la zona, ya sea municipal, departamental o nacional.

Un Sistema de Alerta Temprana –SAT- es una estructura operativa organizada que comprende las
actividades de monitoreo de los diversos fenómenos, (Ejemplo: niveles de caudales de ríos,
pronóstico de crecidas, movimientos de tierra, erupciones, etc.,) que incluye el sistema de activación
de alerta, alarma y respuesta.

5. ORGANIZACIÓN DEL PIR

En la organización del PIR debe preverse la forma en que la institución se organizará al interno tanto
del personal, los procesos y procedimientos para la respuesta que se dará al momento de producirse
una emergencia por desastre.

5.1 Estructura organizacional para la respuesta

Toda organización tiene un organigrama de funcionamiento normal. Un Plan de Respuesta exige
cambios institucionales para adaptarse a la situación de desastre que se desea enfrentar. Cambian los
roles y funciones del personal según acuerdos previamente establecidos.

La forma en que la institución se organizará durante la emergencia depende de muchos factores. Por
ejemplo: número de personal, capacidad logística, recursos materiales, niveles de comunicación y

104
cobertura, etc. NO HAY UN PIR IGUAL PARA TODAS LAS ORGANIZACIONES. Por ello, la forma de
organizarse durante la emergencia es UNA DECISIÓN INSTITUCIONAL. Sin embargo, esa organización
será mucho más efectiva si se ha discutido y acordado previamente. Esa es la ventaja de planificar
en todos los órdenes de la vida y durante la emergencia, el haber planificado cobra suma
importancia. A continuación, un ejemplo de esa posible organización institucional:

Así como cambia la estructura organizacional “normal” de una institución hacia una de
“emergencia”, así también el proceso de toma de decisiones cambia. Es importante la claridad en
este aspecto, ya que al momento de la emergencia, muchas veces no se sabe qué hacer, el orden a
seguir, quién debe tomar las decisiones, quién ordena los servicios de ayuda, etc. Por ello,
juntamente con la organización institucional para la respuesta, es necesario definir los pasos que se
deberán seguir al momento de producirse una emergencia. Esto incluye la estructura básica de
organización, funciones, roles y niveles que los miembros de la institución deberán asumir. El
esquema siguiente ilustra dicha situación:

105
Es importante recordar que en las primeras 72 horas, la primera respuesta es local. Esto implica que:

¾ La ayuda externa llega al sitio del desastre 12-24 horas después de la catástrofe.
¾ Los instrumentos sofisticados de socorro (helicópteros, aviones, hospitales de campo, etc.)
sólo tienen capacidad para rescatar el 10-15% de los heridos, si están accesibles.
¾ Es la comunidad afectada, vecinos, familiares y amigos quienes rescatan el 80-85% de los
damnificados.

5.2 Proceso de toma de decisiones

Consiste en ordenar la jerarquía para la toma de decisiones en CADA UNO DE LOS MOMENTOS DE LA
EMERGENCIA O DEL CICLO DEL DESASTRE, de acuerdo al organigrama de funciones elaborada para el
efecto.

Referencia
CISP. Comitato Internazionale per lo Sviluppo del Popoli (2005). ORIENTACIONES PARA LA
PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE DESASTRES. Tercer Plan de Acción DIPECHO para la comunidad Andina.
Ecuador. Consultado el 11 de abril del 2011. Disponble en:
http://www.desaprender.org/tools/orientaciones-para-la-prevencion-y-atencion-de-desastres

Actividad 2

PROPUESTA DE UN PLAN INSTITUCIONAL DE RESPUESTA ANTE DESASTRES –PIR- PARA LA SEDE

REGIONAL

9 Tomando en cuenta los lineamientos básicos brindados, se solicita que en forma grupal elaboren
UN PLAN INSTITUCIONAL DE RESPUESTA –PIR-, para la sede regional de la URL de la cual ustedes
forman parte.

9 Luego de finalizado el PIR, puede ser presentado al resto del grupo de estudiantes y/o a las
autoridades respectivas de la Universidad para su conocimiento y posible implementación.

NOTA:

Si se considera conveniente, puede complementarse el Plan Institucional de Respuesta con otro

tipo de planes como: Plan de Prevención, Plan de Acciones de Mitigación, Plan de Acción en
casos de procesos de Rehabilitación y Reconstrucción.

*TEXTO PARALELO: Es una opción didáctica para que el estudiante vaya archivando,
ordenadamente, los materiales complementarios y de apoyo a esta guía conforme se va
desarrollando el curso. Puede incluir los ejercicios y correcciones, recortes de prensa
relacionados con el tema de estudio, anotar dudas y las respuestas a las autoevaluaciones,
fotocopias de lecturas recomendadas, ilustraciones, etc.

106
 SEMANA 18
Actividades
Después de la lectura y análisis de los contenidos estudiados en clase, realice las siguientes
actividades, las cuales tienen como finalidad la práctica y reforzamiento de los elementos
principales de esta unidad de estudio. Si el docente lo considera conveniente, puede
realizarse el trabajo en forma cooperativa o grupal. Anote en su texto paralelo*.

Actividad 1
Realice la siguiente lectura que se le presenta a continuación:

EL PROYECTO ESFERA. (CARTA HUMANITARIA Y NORMAS MÍNIMAS DE

RESPUESTA HUMANITARIA EN CASO DE DESASTRE)

“Reafirmamos nuestra creencia en el imperativo humanitario y su primacía. Entendemos por

ello la convicción de que se deben adoptar todas las medidas posibles para evitar o aliviar el
sufrimiento humano provocado por conflictos o calamidades, y de que la población civil víctima
de esas circunstancias tiene derecho a recibir protección y asistencia”. (La Carta Humanitaria,
El Proyecto Esfera)

Historia

El Proyecto de la Esfera es una iniciativa lanzada en 1997 por un grupo de organizaciones

humanitarias con el objetivo de establecer, por primera vez, una serie de normas mínimas universales
en las áreas más importantes de la ayuda humanitaria post-desastre, de modo que ésta vea mejorada
su calidad y su rendición de cuentas.

Surge del déficit del sistema humanitario en cuanto a los problemas en su estructura y
funcionamiento, como son: la falta de una regulación legal y de normas de calidad mínimas; la
deficiente rendición de cuentas o responsabilidad de las organizaciones de ayuda o de los donantes
ante la población receptora; la multiplicidad de actores con culturas institucionales, criterios y
métodos de actuación diferentes; y, en definitiva, la falta de la necesaria coordinación sobre el
terreno (ver acción humanitaria: debates recientes).

Debido a la creciente conciencia al respecto y a raíz de la evaluación crítica de intervenciones

humanitarias como la habida en Ruanda en 1994, han surgido recientemente diversas iniciativas que
tratan de establecer nuevos mecanismos y pautas para que la ayuda humanitaria supere esas
deficiencias. Entre ellas destacan: el Código de Conducta para la Ayuda Humanitaria, de 1994, que
delimita criterios y límites de actuación para ONG y agencias; el Proyecto Esfera y el Ombudsman
Humanitario, encargado de velar por la aplicación práctica de los principios establecidos en estas y
otras iniciativas.

El proyecto no surgió para crear normas nuevas, sino más bien para consensuar y consolidar algunas
de las ya existentes. Así, a partir de 1997, una amplia red de expertos en diferentes campos comenzó
a analizar los protocolos y manuales existentes, elaborados por diferentes ONG, agencias de Naciones
Unidad y otras instituciones. Esta labor ha contado con la colaboración de unas 700 personas de 228
organizaciones en 60 países. Como resultado, en noviembre de 1998 se publicó la versión preliminar
de los dos frutos del Proyecto: la Carta Humanitaria y las Normas Mínimas de Respuesta Humanitaria
en Casos de Desastre.

107
a) La Carta Humanitaria reconoce y reafirma el derecho a la asistencia humanitaria y a la protección
que tienen las personas afectadas por catástrofes naturales o por conflictos armados, en base a los
tratados internacionales vigentes de derechos humanos y de derecho internacional humanitario. Estos
instrumentos definen las obligaciones jurídicas de los Estados o de las partes en conflicto para prestar
ayuda o permitir que se proporcione. En particular, la Carta se sustenta, entre otros, en la
declaración universal de derechos humanos, en los Convenios de Ginebra de 1949 y sus Protocolos
Adicionales de 1977 y en la legislación sobre refugiados.

La Carta recalca tres principios básicos en los que se asienta:

- El derecho a una vida digna: además de recordarse las disposiciones jurídicas sobre el derecho
a la vida y a la protección contra penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes, se subraya
que el Derecho Internacional Humanitario obliga a no obstaculizar la provisión de ayuda
orientada a salvar vidas.
- La distinción entre combatientes y no combatientes: se recuerda que según el Derecho
Internacional Humanitario los civiles tienen derecho a la protección y a no ser objeto de
ataques, derecho sin embargo crecientemente vulnerado en los conflictos civiles actuales.
- El principio de no devolución: este derecho, también crecientemente cuestionado, impide
que un refugiado sea devuelto a su país si su vida o libertad corren peligro por razones de
raza, religión, opción política, etc.

Según se dice expresamente en el preámbulo del Proyecto, los derechos humanos básicos y los
principios humanitarios se aplican o vinculan a la provisión de unos determinados niveles de ayuda,
que se tienen que alcanzar para lograr la plena aplicación del derecho a la asistencia. Esos niveles se
establecen en las Normas Mínimas.

b) Las Normas Mínimas fijan los niveles mínimos de asistencia que tienen que proporcionarse y que los
afectados tienen derecho a esperar en cada uno de los cinco principales campos de la ayuda
humanitaria:

– Abastecimiento de agua y saneamientos

– Nutrición
– ayuda alimentaria
– Refugios, asentamientos y planificación de emplazamientos
– Servicios de salud

El establecimiento por primera vez de unas normas consensuadas en la comunidad humanitaria tiene
por objeto establecer un marco operativo que facilite la planificación y gestión de la ayuda
humanitaria, incremente su eficacia y facilite la coordinación entre sus actores. También proporciona
una serie de criterios que sirvan de referencia a la hora de evaluar los proyectos de ayuda y que
permitan reclamar la mejora de los servicios que proporcione. Las organizaciones humanitarias que
las suscriban se comprometen a conseguir su aplicación sistemática y a rendir cuentas de ello.
También a mejorar el nivel de profesionalidad, formación y capacidad de las organizaciones y de su
personal. Sin embargo, cabe el riesgo de que, en contra de su voluntad, factores externos como la
falta de seguridad en el trabajo humanitario o la disminución de los fondos proporcionados por los
donantes puedan dificultar su cumplimiento.

En cada sector existen diferentes normas mínimas, cada una de las cuales, a su vez, dispone de varios
indicadores clave, así como de algunas notas de orientación. Los indicadores, que pueden ser
cuantitativos o cualitativos, sirven para constatar en qué medida se han podido cumplir las normas.
Como ejemplo, en el campo de la nutrición, la norma 2, referida a los programas de ayuda nutricional
selectiva para afrontar la malnutrición aguda, dice que “deben reducirse la mortalidad, la morbilidad
y el sufrimiento provocados por la malnutrición aguda”. Uno de sus indicadores clave precisa que
“cada persona debe haber aumentado de peso un promedio de al menos 8 gramos por kilogramo y
día”.

108
Aunque las normas mínimas tienen un carácter universal, los indicadores clave pueden variar en
función de las circunstancias de cada desastre. Además, hay que tener en cuenta que, si bien las
normas son preceptivas, esto es, marcan unos determinados objetivos, apenas especifican la forma en
que deben trabajar las organizaciones.

En definitiva, la Carta y las Normas representan en conjunto las siguientes aportaciones:

a) Un compromiso de cooperación entre los actores humanitarios, buscando su coordinación en el

terreno y en otros ámbitos.
b) Un compromiso de las agencias para incrementar su rendición de cuentas, esto es, que se crean
mecanismos para que su ayuda pueda ser examinada sobre todo por sus propios beneficiarios, así
como por los donantes, los medios de comunicación o la población en general.
c) El establecimiento del alcance, límites y responsabilidades de la acción humanitaria. Por ejemplo,
se afirma que la responsabilidad principal en materia de prevención y mitigación de conflictos y
desastres les corresponde más a los gobiernos que a aquélla.
d) El compromiso de cumplir las exigencias de ayuda formuladas en la Carta y concretadas y
cuantificadas en las Normas.
e) La reafirmación de principios humanitarios existentes en los instrumentos jurídicos vigentes.

Una vez publicadas la Carta y las Normas, el Proyecto comenzó en 1999 su revisión para incluir
algunos otros aspectos, como una atención específica a la situación de las mujeres durante las
emergencias, o las medidas que se deben tomar para minimizar los posibles perjuicios del reparto de
la ayuda. Por otro lado, la iniciativa ha puesto en marcha también un programa de difusión y de
formación, mediante cursillos impartidos en sede y en el terreno, para extender el conocimiento de
las Normas y apoyar a las organizaciones para que las cumplan.

Como decíamos, el Proyecto es una iniciativa de numerosas ONG internacionales. En su Comité de

Dirección figuran Interaction, una coalición de más de 150 organizaciones norteamericanas; así como
el Comité de la Gestión de Asistencia Humanitaria, que es una alianza de varias importantes
organizaciones: CARE International, Caritas Internationalis, Oxfam International, Alianza
Internacional de Save the Children, médicos sin fronteras Internacional, Federación Internacional de
Sociedades de la cruz roja y de la Media Luna Roja, Federación Luterana Mundial y Consejo Mundial
de las Iglesias. También son integrantes del Comité de Dirección del Proyecto Esfera, pero sin
derecho a voto: VOICE (que agrupa a ONG especializadas en ayuda de emergencia), el Comité
Internacional de la Cruz Roja (CICR) y el Consejo Internacional de Organizaciones Benéficas (ICVA). K.
P.

El Proyecto Esfera es un proceso significativo; nunca antes se había dado tal extensión y pluralidad de
consultas dentro de la comunidad humanitaria. Las personas que participaron en la redacción del
manual Esfera procedían de ONG nacionales e internacionales, organismos de la ONU e instituciones
académicas. Miles de individuos de más de 400 organizaciones, representando a 80 países, han
participado en varios aspectos en el Proyecto Esfera, desde el desarrollo del manual hasta el pilotaje
y la capacitación. El proceso Esfera ha tratado de ser inclusivo, transparente y representativo.

Las ciudades participantes se ubican desde los Estados Unidos hasta la India, pasando por Sudáfrica y
Pakistán, con un número creciente de ciudades en las que se realizaron más de algún evento de
inauguración. Esto refleja el interés generalizado que suscita el Manual de Esfera Carta Humanitaria
y Normas Mínimas de Respuesta Humanitaria.

Referencia

Proyecto de la Esfera, El. Carta Humanitaria y Normas Mínimas de respuesta humanitaria en casos de
desastre, Ginebra, 1998. Disponible en: http://www.sphereproject.org/index.php?lang=spanishf

109
 Actividad 2
Comparta con sus compañeros (as) las siguientes inquietudes:

9 ¿Ha participado en alguna actividad para ayudar a damnificados en emergencias?

9 ¿Qué piensa de la experiencia? (si la ha tenido) y si no ha participado ¿Qué
limitaciones encontró para no hacerlo?
9 ¿Está usted preparado para apoyar en casos de emergencia, principalmente en
facilitar ayuda humanitaria?
9 ¿Quiénes creen que deberían participar?
9 ¿Qué dificultades existen en Guatemala para mejorar la ayuda humanitaria?
9 ¿Cuáles serían sus sugerencias?

Finalmente responda:

1. Como persona, ¿qué me dice lo que he aprendido?

2. ¿A qué me motiva lo aprendido?
3. Señale tres valores que estén implicados en el trabajo de esta unidad.

SEMANA 19
REPASO GENERAL
Aclaración de dudas, fechas y contenidos del
examen final, coordinaciones, etc.

1. Organizados en grupos revisen los contenidos de toda la guía.

2. Anoten las principales dudas encontradas.
3. Expongan al docente las dudas que no fueron resueltas.
4. Puede solicitar también ampliación de algunos puntos e indicaciones de fechas y
coordinaciones para el examen final.
5. No se olvide de consultar o solicitar su zona final del curso.

SEMANA 20

EXAMEN FINAL
“Basta una víctima para saber que fallamos”.
Leonardo Ibarra Soto, Teniente Chileno, 2010, sobre el terremoto de Chile

1. Ponga atención a las instrucciones generales brindadas por el docente, previo a la aplicación de la
prueba final.

2. Realice un esquema o mapa mental del orden en que se presentaron los contenidos de la guía.

3. Resuelva el tipo de prueba indicada por el docente como examen final.

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 REFERENCIAS

¾ CISP. Comitato Internazionale per lo Sviluppo del Popoli (2005). ORIENTACIONES PARA LA
PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE DESASTRES. Tercer Plan de Acción DIPECHO para la comunidad
Andina. Ecuador. Consultado el 11 de abril del 2011. Disponible en:
http://www.desaprender.org/tools/orientaciones-para-la-prevencion-y-atencion-de-
desastres

¾ Proyecto de la Esfera, El. Carta Humanitaria y Normas Mínimas de respuesta humanitaria en

casos de desastre, Ginebra, 1998. Disponible en:
http://www.sphereproject.org/index.php?lang=spanishf

ALGUNAS PÁGINAS WEB Y PORTALES DE INTERÉS RELACIONADOS

CON LA REDUCCIÓN DE RIESGO A DESASTRES Y CAMBIO CLIMÁTICO

OFICIALES
http://pfccentroamerica.org/CA/
http://www.redesdegestionderiesgo.com/
Centro de Coordinación para la Prevención de Desastres Naturales en América Central
http://www.sica.int/cepredenac/
Red de Información Humanitaria para América Latina y el Caribe (Redhum)
http://www.redhum.org/index.php

ENTIDADES TÉCNICAS
Centro del Agua del Trópico Húmedo para América Latina y el Caribe
http://www.cathalac.org/
Centro Regional de Información sobre Desastres América Latina y el Caribe
http://www.crid.or.cr/crid/index.shtml
Centro Nacional de Huracanes –NOAA- (Siglas en Inglés)
http://www.nhc.noaa.gov/HAW2/espanol/intro_espanol.shtml
Centro Regional de Información sobre Desastres de América Latina y El Caribe –CRID-
http://www.crid.or.cr/
Desaprender. Comunidades Seguras y Mejor Preparadas.
http://www.desaprender.org/site/about

REDUCCIÓN DE RIESGOS
Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres
http://www.eird.org/
Apoyo a la Prevención de Desastres en la Comunidad Andina –PREDECAN-
http://www.comunidadandina.org/predecan/
Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres en América Central –LA RED-
http://www.desenredando.org/

CAMBIO CLIMÁTICO
Cambio Climático y Efecto Invernadero
http://www.tecnun.es/Asignaturas/ecologia/Hipertexto/10CAtm1/350CaCli.htm
Cambio Climático y Efecto Invernadero
http://www.cambioclimatico.org/
Calentamiento Global y Cambio Climático
http://www.cambioclimaticoglobal.com/
Promoción de Mecanismos de Desarrollo Limpio - Cambio Climático -CORDELIM-

111
http://www.cordelim.net/cordelim.php?c=361
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales - Cambio Climático
http://www.semarnat.gob.mx/queessemarnat/politica_ambiental/cambioclimatico/Pages/cambiocli
matico.aspx
Cambio Climático
http://www.cambio-climatico.com/

SALUD Y DESASTRES
INFOMED - Salud y Desastres
http://www.sld.cu/sitios/desastres/

ECOLOGÍA
EcoPortal (El Directorio Ecológico y Natural)
http://www.ecoportal.net/
http://www.iucn.org/mesoamerica

COOPERACIÓN INTERNACIONAL
Oxfam América
http://www.oxfamamerica.org/es/
Delegación de la Unión Europea en Centroamérica
http://www.delnic.ec.europa.eu/es/index.htm
Comisión Europea - Programas de Cooperación Exterior
http://ec.europa.eu/europeaid/work/procedures/index_es.htm
Comisión Europea
http://ec.europa.eu/index_es.htm
Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo -Oficina Regional para América Latina y el
Caribe http://www.idrc.ca/lacro/
Programa de Fortalecimiento de capacidades –PFC - ICCO
http://pfcentroamerica.googlepages.com

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