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Pacto federativo e autonomia legislativa municipal

Federative pact and municipal legislative autonomy


Pacto federativo y autonomía municipal legislativa
Janaína Rigo Santin*
Jean Carlos Menegaz Bitencourt*

Resumo Considerações Preliminares


O presente artigo tem como objetivo ana- O artigo 1º da Constituição Federal de
lisar o pacto federativo brasileiro, bem 1988 proclama que a República Federativa
como a autonomia municipal e a impor- do Brasil é formada pela união indissolúvel
tância do município para a efetividade
dos estados, dos municípios e do Distrito Fe-
das políticas públicas, principalmente
deral. E, no artigo 18, o diploma constitucio-
no que tange à autonomia legislativa.
nal refere expressamente que “a organização
Ditas matérias são de suma importância
para o municipalismo e para a análise do política administrativa da República Federa-
controle de constitucionalidade. tiva do Brasil compreende a União, os Esta-
dos, o Distrito Federal e os Municípios, todos
Palavras-chave: Federalismo. Município. autônomos, nos termos desta Constituição”.
Autonomia. Portanto, no mesmo espaço territorial e
na mesma população, tem-se a incidência de

*
Pós Doutora em Direito pela Universidade de Lisboa.
Advogada. Professora do Mestrado em Direito e do
Doutorado e Mestrado em História da Universidade
de Passo Fundo, Brasil. E-mail: janainars@upf.br.
**
Mestrando em Direito pela Universidade de Passo
Fundo - UPF, linha de Pesquisa Jurisdição Cons-
titucional e Democracia. Passo Fundo. Rio Grande
do Sul. Brasil. Bolsista do Prosup/Capes/UPF/Taxa.
Procurador do Município de Lagoa Vermelha/RS.

Recebido em 20/03/2015 - Aprovado em 25/03/2015


http://dx.doi.org/10.5335/hdtv.15n.1.5279

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várias instâncias de poder governamentais, lismo constitui cláusula pétrea, imodificável
em que se constituem várias ordens estatais. por vontade do poder constituinte reforma-
No Brasil, pela sua característica de Estado dor. Prestigiou-se como princípio orienta-
Federado, “o poder não fica concentrado nas dor do Estado o federalismo de cooperação
mãos de uma única pessoa jurídica de direito (artigo 23, parágrafo único), outorgando-se
público, mas se reparte entre os entes coleti- ao Município, como ente federado, autono-
vos que a compõem” (União, estados, Distrito mia política constitucional, organizacional,
Federal e municípios) (FERRARI, 2003, p. 53). financeira, legislativa e administrativa, den-
Assim, o Município integra a ordem tro de regras rígidas de repartição de com-
administrativa e política brasileira, tendo petências.
reconhecida constitucionalmente a sua auto- As cláusulas pétreas contêm uma proi-
nomia. O presente artigo pretende abordar bição de ruptura de princípio, de forma que
os seguintes temas: federalismo e munici- haverá de ser reconhecida como incons-
palismo, autonomia municipal e autonomia titucional qualquer medida que altere ou
legislativa (lei orgânica e interesse local). busque atingir o pacto federativo, inclusive
aquela que acarrete uma atenuação signifi-
cativa dos princípios listados pelo consti-
Federalismo e o municipalismo
tuinte.
O federalismo, inspirado na descentra- Antônio Machado Pauperio entende
lização especial do poder, como instituído na que o “Município é a célula territorial do Es-
Constituição dos Estados Unidos da Améri- tado”. Citando Rui Barbosa, enfatiza que
ca, “foi concebido como técnica de separação [...] não há corpo sem células. Não há Esta-
de centros de poder para reduzir os incon- do sem municipalidades. Não pode existir
venientes de uma excessiva concentração em matéria vigente sem vida orgânica. Não se
um só ente político, flexibilizando-os de modo pode imaginar existência de nação, exis-
tência de povo constituído, existência de
a atenderem às peculiaridades regionais de Estado, sem vida municipal (BARBOSA,
países com grandes territórios” assim como [s. d] apud PAUPERIO, 1971, p. 40).
no Brasil (MOREIRA NETO, 2014, p. 35).
Em verdade, nas palavras de José Nilo de No Estado Federal, as competências da
Castro, “Estado integralmente centralizado União e as atribuições dos demais entes fe-
não existe e jamais existiu, e que Estado to- derativos são estabelecidas na Constituição,
talmente descentralizado é muito difícil de mediante rígido processo de distribuição de
conceber” (CASTRO, 2006, p. 23), sendo que competências. Não existe hierarquia entre os
a autonomia municipal somente é aplicável à entes federativos (União, Estados e Municí-
coletividade local com relatividade, pois essa pios), “porque a cada esfera de poder corres-
tem conformação com regras constitucionais, ponde uma competência determinada” cons-
ou seja, enfrenta limites de competência. titucionalmente (DALLARI, 2011, p. 255).
Por força do artigo 60, parágrafo 4º, Essa forma de Estado, como bem re-
inciso I, da Constituição Federal, o federa- fere Dallari, assegurou oportunidades mais

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amplas de participação do cidadão no poder O traço principal que marca profundamen-
político, pois aqueles que não obtiverem ou te a nossa já capenga estrutura federativa é
o fortalecimento da União relativamente às
não desejarem a liderança federal poderão
demais pessoas integrantes do sistema. É la-
ter acesso aos poderes locais, mais próxi- mentável que o constituinte não tenha apro-
mos dos cidadãos. Assim, o Estado Federal veitado a oportunidade para atender ao que
é mais democrático, já que “assegura maior era o grande clamor nacional no sentido de
uma revitalização do nosso princípio federa-
aproximação entre governantes e governa-
tivo. O Estado brasileiro na nova Constitui-
dos”, pois “o povo tem maior acesso aos ção ganha níveis de centralização superior à
órgãos do poder local” (DALLARI, 2011, maioria dos Estados que se consideram uni-
p. 256). Além disso, a organização federativa tários e que, pela via de uma descentraliza-
favorece a preservação das características e ção por regiões ou por províncias, consegue
um nível de transferência das competências
identidades locais, ao mesmo tempo em que tanto legislativas quanto de execução muito
promove a interação entre sociedade civil superior àquele alcançado pelo Estado Bra-
e sociedade política. Trata-se, portanto, de sileiro (BASTOS, 1995, p. 258).
uma “arma a serviço da descentralização, da
Em verdade, o Federalismo deve situ-
democracia e da participação dos cidadãos
ar-se entre a centralização do poder, presen-
no exercício do poder político” (SANTIN;
te nos Estados Unitários, e a dispersão do po-
FLORES, 2006, p. 56-69).
der existente nas confederações. Preserva-se
Assim, a Federação, como estratégia
constitucionalmente a autonomia dos entes
de descentralização do poder político, en-
federativos, definindo competência aos entes
volve uma repartição rígida de competência
regionais que o compõem, mas a soberania é
entre o órgão do poder central, denomina-
atributo apenas da União. Os estados-mem-
do União, e as expressões das organizações
bros passam a se auto-organizar mediante
regionais, conhecidas por estados-membros,
constituições estaduais, com a presença de
e como terceiro nível de competências, no
um órgão legislativo representativo de cada
modelo federalista brasileiro: o município
um deles, que é o Senado Federal. E, na mais
(STRECK; MORAIS, 2008, p. 171).
alta cúpula do Poder Judiciário, constitui-
O federalismo brasileiro, apesar de ter
-se um tribunal constitucional independen-
se baseado no modelo federalista norte-ame-
te, que é o Supremo Tribunal Federal, com
ricano, foi além, pois acrescido aos estados-
a função precípua de zelar pela preservação
-membros também elevou o município à ca-
da ordem jurídica (BARROSO, 1982).
tegoria de ente federativo. Entretanto, essa
Talvez, o maior problema do federa-
situação é muito criticada na doutrina bra-
lismo brasileiro e suas distorções esteja na
sileira, pois, na prática, o modelo brasileiro
sua matriz teórica, o modelo de federalismo
ainda é muito centralizador. Celso Ribeiro
dos Estados Unidos da América. Enquanto
Bastos critica a opção do legislador consti-
o Brasil Imperial era um Estado Unitário al-
tuinte de 1988, por entender que deveriam
tamente centralizado, com o agigantamento
ter sido descentralizadas ainda mais compe-
das funções do Imperador, os Estados Uni-
tências aos municípios:
dos da América formaram a sua proposta fe-

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deralista, a partir de um pacto de unificação a) proeminência de uma Constituição escri-
de entes independentes, com características ta, que disponha sobre a repartição de com-
petências entre os entes federados, resguar-
e identidades próprias, soberanos e confede-
de as suas autonomias, considere-os numa
rados, que eram as treze colônias america- situação de igualdade e discipline as possi-
nas1. No Brasil, o Poder Moderador exercido bilidades de intervenção, resguardando a
pelo Imperador, que ainda representava o soberania para a federação; b) pluralidade
Poder Executivo, tinha amplas possibilida- de ordens jurídicas e esferas governamentais
autônomas, nas três funções estatais, sob a
des de intervenção nos demais poderes (Le-
égide da não-centralização ou policentrismo;
gislativo e Judiciário), bem como, também, c) participação dos entes federados na for-
poderia intervir nas províncias e nas mu- mação da vontade nacional, isto é, na criação
nicipalidades, dominadas por uma política e alteração da Constituição e no processo le-
coronelística pautada em troca de favores gislativo federal; d) existência de um órgão
entre governos provinciais e municipais. judicial para o resguardo da Constituição e
para dirimir conflitos entre os entes federa-
O Federalismo dos Estados Unidos deu- dos; e) proibição de secessão; e, f) pluralida-
-se como um projeto nacional para o fortale- de de cidadanias (CORRALO, 2009, p. 142).
cimento de suas 13 colônias (doravante cha-
madas estados-membros) ante a comunidade O federalismo cooperativo contempo-
internacional. Já o Federalismo brasileiro se râneo não se contenta apenas com a simples
deu como um modelo teórico ideal, formu- relação de colaboração entre entes federa-
lado pela importação do modelo norte-ame- dos. Reclama uma atuação parceira na so-
ricano na Constituição Republicana de 1891, lução dos problemas sociais e econômicos
que copiou até o nome do país na época, cha- (artigo 23, da Carta Magna), pois a atuação
mado constitucionalmente de Estados Uni- conjunta é requisito indispensável para al-
dos do Brasil. Implantou-se, formalmente, o cançar os objetivos fundamentais da Fede-
federalismo e a descentralização política em ração Brasileira, previstos expressamente no
um Brasil, na época, sem cultura democráti- texto constitucional.
ca, com predomínio de analfabetos, pautado No entanto, é preciso ressaltar que o fe-
em uma política altamente centralizada e co- deralismo contemporâneo brasileiro rompeu
ronelística de âmbito regional.2 Por certo, tais com a teoria federalista tradicional para se
características históricas influenciam, ainda tornar responsável pela ampliação dos laços
hoje, nas dificuldades da efetiva descentrali- relacionais entre os municípios e o governo
zação de poder e de recursos no Brasil. federal. O que se percebe é que a grande cen-
O federalismo tem importantes prin- tralização de recursos na União e a grave cri-
cípios que lhe dão substância, sem os quais se financeira dos Estados-membros deslocam
há o seu desvirtuamento, que são: “Estado
para o governo federal as reivindicações das
democrático de direito, república, não cen-
municipalidades a respeito de serviços públi-
tralização, subsidiariedade, liberdade e plu-
cos essenciais, ou seja, “serviços e obras de
ralismo” (CORRALO, 2011, p. 45). Além dos
nítido interesse local” (HORTA, 1957, p. 81).
princípios essenciais, para configur-se como
A partir da Carta Magna de 1988, per-
do Estado federal, esse deve apresentar, con-
cebeu-se uma importante descentralização
comitantemente, as seguintes características:

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na prestação dos serviços públicos, os quais A cada esfera de competência deveria
ficaram, em grande parte, com atribuição ser atribuída renda própria, o que não ocor-
municipal. Entretanto, não houve a corres- re em nosso País. Esse é um ponto de grande
pondente repartição de tributos da União importância e que só recentemente começou
para os Municípios, a fim de que pudessem a ser tratado. A experiência demonstra que
fazer frente a todas as suas atribuições consti- dar-se competência é o mesmo que atribuir
tucionais. Assim, o município brasileiro tem encargos/responsabilidades. É indispensá-
muitos ônus e poucos bônus. Assume todas vel, portanto,
as responsabilidades na organização da cida-
[...] que se assegure a quem tem os encar-
de, dos serviços públicos locais, com atribui- gos uma fonte de renda suficiente, pois
ções político-administrativas abrangentes a do contrário a autonomia política torna-se
todo o território do município. Mas, quando apenas nominal, pois não é possível agir
se quantifica a repartição tributária nos entes com independência quem não dispõe de
recursos próprios (DALLARI, 2011, p. 255).
federativos, verifica-se o quanto o Município
é prejudicado, em uma voracidade centrali- O pacto federativo brasileiro, no que
zadora de recursos por parte da União. tange à repartição tributária, é por demais
Percebe-se através de uma interpretação injusto, pois o município é a grande mola
sistemática da Constituição Federal brasi- precursora para o desenvolvimento do País.
leira, analisando conjuntamente os dispo- A grande maioria dos municípios brasilei-
sitivos que tratam das competências pró- ros encontra-se mergulhada em um colapso
prias para a instituição de tributos, que o
financeiro devido à péssima repartição de
governo da União mantém a concentração
dos tributos, em que pese os encargos es- receitas. Portanto, sem a ajuda do gover-
tarem se descentralizando para as outras no federal, por meio de transferências vo-
unidades federativas. Tomando em consi- luntárias em convênios, os municípios não
deração tal assertiva, revela-se o desequilí-
sobreviveriam, dependendo de emendas
brio vertical na Federação, no que tange à
titularidade do tributo, ou como denomina parlamentares (que, diga-se de passagem,
Sérgio Prado (2006), exsurge-se a ‘brecha deveriam ser extintas, já que são práticas
vertical’, consistente na necessidade das eminentemente patrimonialistas, contrárias
transferências da União para os demais en- à isenção e à isonomia que deve haver em
tes, de quantias vultosas, a fim de aumen-
tar a capacidade de gasto dos governos
um Estado Democrático de Direito) e do
estaduais e municipais, tendo em vista que fundo de participação municipal.
apenas com sua receita própria tais mem- Dessa forma, conclui-se que o federa-
bros federativos não conseguiriam perfa- lismo brasileiro pós 1988, apesar de o cons-
zer suas competências materiais insculpi-
tituinte ter sido cauteloso, trouxe progresso
das na Constituição Federal, quedando-se
estagnados em seu desenvolvimento. (GI- em agregar autonomia e independência ao
ROLDO; KEMPFE, 2012, p. 3-20).3 Município em relação aos outros entes da
Federação. Mas necessita, ainda, de uma al-
teração profunda na questão da repartição
das receitas públicas (federalismo fiscal).

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Autonomia Municipal Para Manoel Carlos de Almeida Neto,
os Municípios receberam o reconhecimento
Conforme referido, e apesar de todas
[...] constitucional de sua autonomia e ca-
as contradições, andou bem o constituinte
pacidade de auto-organização, mediante a
ao incluir o município como parte integrante elaboração de lei orgânica própria, além de
da federação. A Constituição Federal repar- sua capacidade de autogoverno, autolegis-
te as competências entre os entes federados lação e autoadministração (2010, p. 81).
(União, Estados, Municípios e Distrito Fede-
Para Paulo Bonavides:
ral) tendo como critério a predominância do
interesse, nacional, regional ou local. Faz-se mister assinalar desse modo o sig-
Sobre a autonomia local, escreve Nor- nificativo decisivo, inédito e inovador que
assume o art. 18 da Constituição vigente.
berto Bobbio:
Esse artigo inseriu o município na organi-
[...] o que caracteriza e a coloca num plano zação político-administrativa da República
diferente é o fato de que a autonomia lo- Federativa do Brasil, fazendo com que ele,
cal, mesmo quando não se manifesta como ao lado do Distrito Federal, viesse a forma
autonomia política, não aparece como uma aquela terceira esfera de autonomia, cuja
derivação da organização administrativa presença, nos termos em que se situou, al-
do Estado. Ela transcende o quadro con- tera radicalmente a tradição dual do federa-
ceptual de mera Descentralização admi- lismo brasileiro, acrescido agora de nova di-
nistrativa e se liga, como já foi sublinhado, mensão básica (BONAVIDES, 2004, p. 345).
à temática da liberdade [...] (1988, p. 335).
Nesse contexto, não há dúvida de que a
Alexandre de Moraes ensina que: Constituição Federal, em seus artigos 1º e 18,
Desta forma, o município auto-organiza-se elevou e reconheceu o município como ente
através de sua Lei Orgânica Municipal e, federativo, delegando-lhe a autonomia, cum-
posteriormente, por meio da edição de leis prindo assim a exigência básica do Estado
municipais; autogoverna-se mediante a
eleição direta de seu prefeito, vice-prefeito federal: “a repartição regional dos poderes
e vereadores, sem qualquer ingerência dos autônomos” (SANTIN; FLORES, 2006, p. 56).
Governos Federal e Estadual; e finalmente, Ao se elevar o município a ente federa-
auto-administra-se, no exercício de suas
tivo, facilitou-se a descentralização da presta-
competências administrativas, tributárias
e legislativas, diretamente conferidas pela ção de serviços públicos, bem como se aproxi-
Constituição Federal (2002, p. 274). mou a população ao poder público municipal.

O princípio da autonomia municipal


deriva do basilar princípio republicano e Competência municipal
assegura aos municípios os efeitos de re-
presentatividade e da relação de adminis- A competência constitucional do Mu-
tração. Desse modo, a característica funda- nicípio é concebida mediante o critério do
mental da Carta Magna de 1988 consiste interesse predominante e não exclusivo,
na ampliação da autonomia municipal no porque “não há interesse municipal que não
tríplice aspecto: político, administrativo e o seja reflexamente da União e do estado-
financeiro (MEIRELLES, 1988, p. 88). -membro, como também, não há interesse

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regional ou nacional que não ressoe nos mu- A atual Constituição da República, além
nicípios, como partes integrantes da Federa- de inscrever a autonomia como prerrogati-
va intangível do Município, capaz de auto-
ção brasileira” (MEIRELLES, 1998, p. 104).
rizar até a intervenção federal, para mantê-
Assim, a -la e restaurá-la, quando postergada pelo
Estado-membro (art. 34, VII, “c”), enume-
[...] repartição de competência é a predo-
ra, dentre outros, os seguintes princípios
minância do interesse, cabendo à União as
asseguradores dessa mesma autonomia: a)
matérias de interesse nacional ou geral, aos
poder de auto-organização; eletividade do
Estados as matérias de interesse regional e
prefeito, do vice-prefeito e dos vereadores
ao Município as de interesse local (FERRA-
e legislação sobre assuntos de interesse lo-
RI, 2003, p. 54).
cal; b) administração própria, organização
dos serviços públicos locais e ordenação
O mecanismo de distribuição de com-
do território municipal; c) decretação de
petências “pode assumir estratégias diver- tributos e aplicação das rendas municipais
sas, adotando a expressão das competências (arts. 29 e 30) (1988, p. 88).
de um dos entes federados e deixando as so-
brantes ou residuais ao outro ou, ainda, po- A autonomia municipal constitui ver-
de-se adotar a técnica do esgotamento explí- dadeiro direito público subjetivo do Municí-
cito das competências próprias de cada ente pio e, como tal, é passível de ser defendido
federado” (STRECK; MORAIS, 2008, p. 172). judicialmente por todo o aparato processual
Percebe-se que a repartição de competências disponibilizado pelas regras vigentes, opo-
na Constituição Federal de 1988 buscou o níveis a qualquer poder, órgão, autoridade
equilíbrio, uma tendência atual do federa- pública ou particular que impeça ou dificul-
lismo que se fundamenta na repartição de te o seu exercício. Um dos mecanismos é o
competência concorrente, em que se atribui disposto no artigo 34, inciso VII, letra “c”,
determinada matéria legislativa e material que é a possibilidade de intervenção federal
a mais de um ente político. Pela repartição, nos Estados ou Distrito Federal sempre que
proporciona-se maior equilíbrio nas ações, constatado ataque à autonomia municipal.
nos deveres, nos direitos e nas responsabi- Para analisar as competências defini-
lidades dentro da estrutura federal. Assim, das na Constituição aos Municípios, o estu-
nem a União, nem os Estados-membros, nem do dos artigos 1º, 18, 23, 24, 29, 30, 39, 144
os municípios têm, por si só, a supremacia (parágrafo 8º), 156, 165, 182, 198 e 211, todos
das competências que, reguladas rigidamen- da Constituição Federal, é imprescindível.
te pela Constituição Federal e seguidas pela O conhecimento das competências
Constituição Estadual e pela Lei Orgânica municipais permite verificar a autonomia
Municipal, dão equilíbrio entre as entidades dos municípios como ente federado, bem
políticas e darão a concepção do federalismo como a posição atualmente ocupada pelas
que é determinado pelo constituinte. municipalidades, conforme sua autonomia
Hely Lopes Meirelles enumera, não ta- política, auto-organizatória, administrativa,
xativamente, as atribuições mínimas para o legislativa e financeira. O presente artigo
exercício da autonomia municipal: dará ênfase à autonomia legislativa, que será
abordada na sequência.

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Autonomia legislativa municipal Lei Orgânica Municipal
Como bem refere José Afonso da Silva, O artigo 29 da Constituição Federal
a autonomia municipal está assente na ca- disciplina que os Municípios brasileiros
pacidade normativa própria, ou seja, capa- reger-se-ão por Lei Orgânica elaborada pe-
cidade de autolegislação, mediante a com- las Câmaras Municipais, que pode ser cha-
petência para elaborar leis e regramentos mada de “Constituição Municipal”, já que
municipais sobre áreas que são reservadas vai determinar toda a organização política,
à sua competência exclusiva e suplementar financeira e administrativa do Município e
(SILVA, 2009, p. 641). os direitos de seus cidadãos, observados os
A autonomia municipal é a facul- limites constitucionais previstos nas Consti-
dade que o Município tem, assegurada tuições Federal e Estadual.
pela Constituição da República, de auto- Para Hely Lopes Meireles, a disposição
-organizar-se politicamente, por meio de contida no artigo 29 da Constituição Federal,
lei própria (Lei Orgânica Municipal), de “com a permissão de o Município elaborar
autogovernar-se, de legislar, originária ou sua própria Lei Orgânica”, expressa a capa-
supletivamente, sobre assuntos de interes- cidade de auto-organização de seus pode-
se local e de auto-administrar-se, gerindo res (Executivo e Legislativo), competências,
seus próprios negócios e serviços públicos atribuições e serviços públicos, atingindo o
locais e dispondo livremente sobre eles, ápice da autonomia política municipal. En-
respeitados o sistema constitucional das tretanto, deverá sempre respeitar os dispo-
competências e as restrições que a mesma sitivos constitucionais federais e estaduais
Constituição Federal lhe impõe. (MEIRELLES, 1998, p. 89).
A função legiferante, ou seja, o poder
Ela é uma espécie de Constituição muni-
de constituir normas jurídicas num ordena- cipal. Cuidará de discriminar a matéria
mento jurídico municipal, é autonomia im- de competência exclusiva do Município,
portantíssima para que ocorra desenvolvi- observadas as peculiaridades locais, bem
mento e adoção de políticas públicas locais como a competência comum que a Consti-
tuição lhe reserva juntamente com a União,
eficazes e conforme o interesse local. os Estados e o Distrito Federal (art. 23). In-
Cabe referir que o Código Civil definiu dicará, dentre a matéria de sua competên-
o Município como pessoa jurídica de direi- cia, aquela que lhe cabe legislar com exclu-
to público interno (artigo 41, inciso III, do sividade e a que lhe seja reservado legislar
supletivamente (SILVA, 2009, p. 642).
Código Civil), e como tal responde por atos
que lhe dizem respeito, tanto administrativa A Constituição Federal indicou o con-
quanto judicialmente. Nos dois próximos tó- teúdo básico da Lei Orgânica, que terá que
picos será detalhada a autonomia legislativa compreender normas sobre: a) posse de pre-
municipal, no que se refere à edição da Lei feito e dos vereadores e seu compromisso;
Orgânica Municipal e às demais competên- b) inviolabilidade dos vereadores por suas
cias legislativas de interesse local. opiniões, palavras e votos no exercício do

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mandato e na circunscrição do município; Importante referir que, caso os dispo-
c) proibições e incompatibilidades, no exer- sitivos da Lei Orgânica venham a infringir
cício da vereança, similares, no que couber, os princípios da Constituição Federal e da
ao disposto nessa Constituição para os mem- Constituição Estadual, também estão sujei-
bros do Congresso Nacional e na Constitui- tos ao controle concentrado de constitucio-
ção do respectivo estado para os membros nalidade tanto no Supremo Tribunal Fede-
da Assembleia Legislativa; d) organização ral, com a Arguição de Descumprimento de
das funções legislativas e fiscalizadoras da Preceito Fundamental e também nos Tribu-
Câmara Municipal; e) cooperação das as- nais de Justiça Estaduais, com as Ações Di-
sociações representativas no planejamento retas de Constitucionalidade.
municipal; f) iniciativa popular de projetos
de lei de interesse específico do município,
da cidade ou de bairros, por meio de mani-
Autonomia normativa (interesse local)
festação de, pelo menos, cinco por cento do
O princípio constitucional da auto-
eleitorado (artigo 29, incisos III, VIII, IX, XI,
nomia normativa concede aos municípios
XII e XIII, da Constituição Federal de 1988).
a atribuição de autolegislação, por meio
Na “Lei Orgânica deve estar prevista
do poder de elaboração de leis municipais
competência municipal para editar leis com-
sobre áreas que são reservadas à sua com-
plementares e leis ordinárias municipais”.
petência exclusiva, suplementar e comum,
Ou seja, “necessário se faz regular o processo
todas disciplinadas na Constituição Federal.
legislativo para disciplinar a matéria munici-
Reza o artigo 30, inciso I, da Carta
pal, exigindo-se quórum de maioria absoluta
Magna, que compete aos municípios legislar
para aquelas que regulam” normas tribu-
sobre assuntos de interesse local, o qual ne-
tárias, de obras/edificações e plano diretor,
cessita ser aprofundado, em face da impreci-
assim como uso e ocupação do solo, o esta-
são do termo “interesse local”.
tuto do servidor público municipal, a divisão
Não se trata de uma competência ex-
territorial do Município e outras matérias de
clusiva, até porque em uma sociedade glo-
maior vulto. As matérias que, “pela natureza,
balizada é muito difícil encontrar alguma
não precisem de lei complementar, podem
coisa que seja de interesse “exclusivo” de
ser editadas por lei ordinária, com o quórum
algum ente federativo. O conceito chave
de maioria simples, como as leis orçamen-
utilizado pela Constituição para definir a
tárias” e aquelas que “tratarem dos serviços
área de atuação do município é o interesse
públicos locais” (COSTA, 2014, p. 139).
Dessa forma, a prerrogativa de auto- “predominante local” (Constituição Federal
-organização é resultado de um amadureci- de 1988, artigo 30), ou seja, os que entendem
mento acerca do papel que o município deve imediatamente às suas necessidades imedia-
desempenhar no contexto federativo, pos- tas, e mediatamente às necessidades gerais.
suindo ampla autonomia para disciplinar as O conceito de interesse local, “se por
matérias elencadas nos incisos do artigo 29 um lado pode gerar a perplexidade diante
da Constituição Federal. de situações ambíguas, onde se entrelaçam”

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(interesse local versus interesse regional), Assim, a autonomia municipal con-
por outro, “oferece uma elasticidade que templada no texto constitucional, ao visar à
permite uma evolução da compreensão do descentralização dos poderes, forneceu ao
texto constitucional diante da mutação por núcleo básico da estrutura socioadministra-
que passam certas atividades e serviços” tiva da federação diversas competências, o
(BASTOS, 1995, p. 275). Ou seja, não há dú- que trouxe as discussões sobre direitos fun-
vida de que há predominância do interesse damentais, em geral, para o âmbito local.
municipal, no tempo e no espaço, no que diz Elevou-se
respeito a serviços públicos.
[...] o poder local para o âmbito jurídico e
A técnica utilizada para determinar a área político brasileiro, a qual busca aliar a des-
de competência municipal por nosso legis- centralização com a participação popular
lador constituinte revela sabedoria, pois é no exercício do poder político, inauguran-
praticamente impossível o levantamento do uma forma mais democrática de gestão
de todas as funções passíveis de serem de- pública, aliada aos principais objetivos
sempenhadas por um grupo comunitário da Constituição Federal e do Estado de-
em proveito de seus membros, assim como mocrático de direito (SANTIN; FLORES,
é impossível levantar todas as atribuições 2006, p. 65).
cabíveis a um grupo comunitário muni-
cipal, não se pode, portanto enumerar de O município também possui competên-
forma exaustiva a competência municipal cia suplementar, conforme dispõe o artigo 30,
(FERRARI, 2003, p. 59). inciso II, da Carta Magna, quando refere que
compete ao Município “suplementar a legis-
Não há dúvida, o Município, por estar
lação federal e a estadual no que couber”. É
mais perto do cidadão, o qual serve de forma
interessante frisar que a forma que deve ser
direta e frequente, deverá adequar-se às con-
interpretado este dispositivo é no sentido
dições e necessidades locais. Os munícipes
de “admitir que essa suplementação é ape-
serão sempre os maiores interessados na so-
nas complementar, ou seja, tem o sentido de
lução dos problemas locais, por sentirem os
adaptação da legislação federal e estadual
efeitos da boa ou da má qualidade na pres-
às peculiaridades ou à realidade da comu-
tação dos serviços públicos essenciais, como
na” (FERRARI, 2003, p. 57). Exemplo típico
saúde, educação, obras de infraestrutura,
de competência suplementar é a atribuição
cultura e assistência social, entre outras.
municipal para regrar o horário de funcio-
O interesse local traduz-se em todos os as- namento do comércio local, “desde que não
suntos do Município, mesmo em que ele infrinjam leis estaduais ou federais válidas”
não fosse o único interessado, deve que
seja o principal. É a sua predominância; (Súmula 419 do Supremo Tribunal Federal).
tudo que repercute direta e imediatamen- Consoante à supremacia da Constitui-
te na vida municipal é de interesse local, ção Federal no ordenamento jurídico nacio-
segundo o dogma constitucional, havendo, nal, a legislação municipal deverá estar con-
por outro lado, interesse (indireta e media-
gruente com os princípios e disposições de
tamente) do Estado e da União. Impõe-se
a assertiva à vista do fenômeno da descen- observância obrigatória dos entes federados,
tralização (CASTRO, 2006, p. 24). assim como os princípios oriundos da Consti-

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tuição Estadual. Além disso, todas as leis mu- interesse estadual e federal no bom anda-
nicipais complementares e ordinárias deverão mento e no desenvolvimento das entidades
observar o que dispõe a Lei Orgânica daquele locais”. Dessa forma, “carências ou deficiên-
Município, hierarquicamente superior. cias locais devem ser supridas pelos órgãos
Dessa forma, a não observância da hie- dos governos estadual e federal, porque, em
rarquia das normas possibilitará o controle última análise, a receita federal e a estadual
por meio do controle difuso de constitucio- são constituídas a partir de bases munici-
nalidade e também controle concentrado pais” (FERRARI, 2003, p. 63).
(efeito erga omnes). No Brasil, o governo e a administração
de cada município correspondem ao que seu
povo, representantes e munícipes, estabele-
Considerações finais
cer nas leis votadas pelas suas Câmaras. O
O importante modelo adotado pela município pode governar-se e administrar-
Carta Magna Brasileira de 1988 visa ao forta- -se como bem lhe parecer, sem interferência
lecimento da autonomia municipal, e já está de outros entes (União e Estados-membros),
incorporado no país, pois a descentralização contanto, naturalmente, que não se afaste
administrativa tem aberto o caminho para dos princípios da Constituição Federal.
uma gestão mais democrática, pautada na O município é detentor de autonomia
participação dos munícipes a fim de buscar política, consubstanciado no poder de ele-
atender a todas as especialidades locais. ger prefeito, vice-prefeito e vereadores; as-
Pelo presente artigo restou demonstra- sim como tem poder de auto-organização e
do que a autonomia municipal consiste em capacidade para a elaboração de sua Lei Or-
quatro capacidades outorgadas aos Municí- gânica. O artigo 30 da Constituição da Repú-
pios pela Constituição Federal – capacidade blica Federativa do Brasil de 1988, quando
de auto-organização, de autogoverno, de utiliza o termo interesse local, não limita as
autoadministração de seus negócios e de au- autonomias normativa e administrativa mu-
tolegislação, com destaque para esta última. nicipais ao interesse exclusivo do município,
Negar ao município a condição de ente embora o interesse local seja o limite de atua-
federativo é negar vigência à própria Cons- ção do município nessas duas esferas.
tituição, pois assim foi expressamente reco- Portanto, o interesse local está adstrito
nhecido pelo constituinte. às considerações e às características peculia-
É no município que todos os cidadãos res de cada localidade. Pode-se afirmar que
vivem e é da satisfação de suas necessidades sua característica é a predominância do in-
básicas que deflui o bem-estar do país. No teresse do município sobre o do estado ou
entanto, a comunidade local está inserida da União, sem esquecer de que o interesse
num contexto maior, que é a comunidade local também serve de limitador da auto-
estadual e federal. As dificuldades/carên- nomia municipal, especialmente no âmbito
cias locais projetam-se nesse contexto mais legislativo e administrativo, não podendo
amplo, “o que faz com que também haja

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extrapolá-lo, sob pena de ferir a autonomia Resumen
dos demais entes federativos.
A autonomia municipal e seus limites Este artículo tiene como objetivo ana-
na organização político-administrativa da lizar el pacto federal brasileño y la au-
República Federativa do Brasil é objeto de tonomía municipal y la importancia de
inúmeras discussões doutrinárias, pois se la Municipalidad para la eficacia de las
trata de um tema amplo e inovador, que cui- políticas públicas, especialmente en lo
que respecta a la autonomía legislativa.
da diretamente dos interesses e da repartição
Dichos materiales son de suma impor-
de competências entre os entes federados.
tancia para el enfoque municipal y el
Por certo, a maior necessidade de evolução
análisis de la revisión judicial.
nessa área é uma urgente reforma tributária,
capaz de contemplar um federalismo fiscal Palabras clave: Federalismo. Municipio.
mais justo e equânime, com maior descen- Autonomía.
tralização de recursos às unidades federati-
vas mais próximas dos cidadãos. Afinal, são
os municípios os maiores responsáveis pela
Notas
prestação dos serviços públicos garantido- O processo americano de federalização estava
1

res dos direitos fundamentais. voltado para uma centralização do poder, com
a imposição de procedimentos comuns, uma
Assim, o papel das municipalidades vez que o que existia na época da guerra de in-
no Estado Brasileiro é indispensável, pois é dependência era uma confederação de laços ex-
tremamente frágeis. A Convenção de Filadélfia
por meio de suas competências legislativas
teve, inicialmente, o propósito de revisar os ar-
que as administrações municipais dão efeti- tigos da Confederação, cujas regras começaram
vidade às políticas públicas. a ser desrespeitadas, por exemplo, quando se
previa unanimidade dos Estados para aprovação
de decisões. Durante esse processo de revisão,
percebeu-se a formação da vontade de se fazer
Abstract uma Constituição para uma federação. À época
da união confederada, Madison havia escrito um
This article aims to analyze the federa- ensaio político intitulado “Os vícios do sistema
tive pact and municipal autonomy and político nos Estados Unidos” e pretendia apre-
sentar na Convenção um plano de governo nacio-
the importance of the City to the effec- nal, através do Governador da Virgínia, Edmund
tiveness of public policies, especially Randolph, que já expressara desdém pela forma
with regard to legislative autonomy. confederada de governo, por não garantir a liber-
dade dos cidadãos e o bem-estar geral. Este plano
Said matters are of importance for the pedia a Constituição de um governo nacional com
Municipalism as well as for analysis of um legislativo, um executivo e um judiciário su-
judicial review. premos. Ainda que se constatem estes princípios
na Constituição Americana, o plano dos virginia-
nos foi muito debatido e muito retocado durante
Keywords: Federalism. Municipality. Au- os trabalhos da Convenção. Após muitos debates,
tonomy. a existência de um governo nacional foi aprovada
dentro de uma comissão por seis votos contra um.
A necessidade da continuidade do comércio entre
os Estados foi um dos grandes e principais moti-

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vos para que se buscasse a paz, por meio de uma GERMANO, Paulo. Por que você paga tanto im-
União mais sólida (PINTO FILHO, 2002, p. 50). posto e recebe tão pouco de volta: entenda o pac-
2
Nesse sentido ver: (SANTIN, 2007, p. 72-78). to federativo. Jornal Zero Hora. 13 dez. 2014.
3
Alguns autores questionam se o Brasil seria mes-
mo uma federação, com uma repartição tributá-
Disponível em: http://zh.clicrbs.com.br/
ria tão injusta. “Porque 68% de todos os tributos rs/noticias/proa/noticia/2014/12/por-que-
arrecadados no Brasil (nada menos que R$ 1,7 -voce-paga-tanto-imposto-e-recebe-tao-pouco-
trilhão em 2013) vão direto para o governo fede- -de-volta-entenda-o-pacto-federativo-4662687.
ral, que todo mês redistribui um percentual para html. Acesso em: 5 mar. 2015.
os Estados e municípios. No fim das contas, aca-
ba assim: 58% da arrecadação ficam em Brasília, GIROLDO, Camila Nayara Giroldo; KEMPFE,
24% nos Estados e 18% nos municípios” (GER- Marlene Kempfe. Autonomia municipal e o fe-
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