EL ACTO ADMINISTRATIVO. CONCEPTO, CLASES Y ELEMENTOS.

MOTIVACIÓN.

1.- LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS: CONCEPTO, CLASES Y ELEMENTOS.

1.1.- CONCEPTO.

Antes de definir legalmente lo que es el acto administrativo, hemos de hacer una

distinción entre una delimitación negativa y una delimitación positiva:

A) Delimitación negativa.

Del concepto del acto administrativo han de excluirse:

a) Los actos materiales o de pura ejecución: Cuando un Ayuntamiento, a

través de sus obreros, efectúa una demolición de una finca en estado ruinoso, eso no es un
acto administrativo, pero viene respaldado por un acto administrativo: el acuerdo corporativo
sobre dicha finca declarándola en estado ruinoso.

b) Los actos de la Administración cuando actúa como persona jurídica de

Derecho Privado.

c) Los contratos celebrados por la Administración, porque el concepto de

acto administrativo implica una unilatelaridad: es la voluntad de la Administración la única, a
diferencia de los contratos civiles y administrativos, que requieren un acuerdo de voluntades.
En relación con esto, ha existido confusión con los actos administrativos que necesitan otra
voluntad (por ejemplo, el nombramiento de un Funcionario: tiene que tomar posesión del
puesto de trabajo en el plazo de un mes). Aquí, realmente, nos encontramos ante actos
administrativos unilaterales, pero que, para que produzcan efecto (no para su validez),
requieren que la parte nombrada (el Funcionario) manifieste su voluntad o adhesión.

d) Los actos políticos o de gobierno, es decir, aquellos que emanan del

Gobierno u otro Poder constituido, en el ejercicio de sus cometidos propiamente políticos,
que no administrativos, por los que, frente a los mismos, no cabe recurso o fiscalización
(nota esta típica del acto administrativo).

e) Los Reglamentos, que son normas jurídicas, creando Derecho positivo con
carácter permanente, mientras que los actos administrativos se agotan con su pura
ejecución y no crean Derecho.

A) Delimitación positiva.

La generalidad de la Doctrina recoge la clásica definición de ZANOBINI, según el

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cual el acto administrativo es "cualquier declaración de voluntad, deseo, conocimiento o
juicio realizada por un sujeto de la Administración Pública en el ejercicio de una
potestad administrativa" distinta de la potestad reglamentaria.

Se esta definición se desprende que:

a) Es una declaración de voluntad, deseo, conocimiento o juicio.

b) Para que el acto sea administrativo, ha de proceder de un sujeto de la

Administración, que debe tener la necesaria competencia para dictarlo, siendo la
incompetencia un motivo de impugnación.

c) Ha de proceder del ejercicio de una potestad administrativa, con lo que quedan

excluidos los actos que proceden de la Administración cuando actúa como persona jurídica
de Derecho Privado o en virtud de facultades legislativas delegadas, así como, también los
actos de gobierno y las ejecuciones materiales.

Al hablar de que la Administración obra en el ejercicio de una potestad

administrativa, se quiere expresar que actúa dotada de las prerrogativas y privilegios que, en
razón del interés público que debe perseguir en toda su actuación, le reconoce el
ordenamiento jurídico.

1.2.- CONCEPTO LEGAL.

El artículo 1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción

Contencioso-Administrativa (LJCA, en lo sucesivo), los define, al tratar del ámbito de esta
jurisdicción, como "la actuación de las Administraciones Públicas sujeta al Derecho
Administrativo".

1.3.- CLASES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS.

Podemos distinguir entre:

a) Actos simples y complejos, según que provengan de un sólo órgano

administrativo o de dos o más órganos administrativos.

Ejemplo de los primeros es la declaración de excedencia voluntaria realizada por

el Alcalde respecto de un Funcionario, mientras que acto complejo, dentro de esta órbita
local, podría ser, por ejemplo, el acuerdo que adoptan varios Ayuntamientos para
mancomunarse o para celebrar un concierto entre ellos, globalmente considerado.

Dentro de este concepto de acto complejo no deben incluirse los actos de los
órganos colegiados (el Pleno de una Corporación

Local, por ejemplo, que, pese a estar integrado por una pluralidad de personas, cuyo voto
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forma el acto administrativo que se adopte, no manifiesta al exterior una pluralidad de
voluntades, sino una sola: la del órgano colegiado a través del pertinente acuerdo), los
sujetos a la aprobación de un órgano superior y los actos que integran un expediente o
procedimiento administrativo.

b) Actos singulares y generales, según se dirijan a una persona o a un grupo

determinados de personas o a una pluralidad indeterminada de las mismas.

Ejemplo de los primeros es la referida declaración de excedencia voluntaria,

mientras que de los segundos podría ser la convocatoria de unas oposiciones.

c) Actos expresos y presuntos, según se manifiesten formalmente, por escrito

generalmente, o surjan al exterior en virtud del mecanismo del silencio administrativo, que,
como se verá, puede ser positivo (entendiéndose concedido al particular lo que solicitaba a
la Administración, por ejemplo en materia de licencias de obras) o negativo (por el cual, la
inacción de la Administración se entiende en el sentido de que deniega lo que el particular
había solicitado de la misma).

d) Actos reglados y discrecionales, según que la Administración, al dictarlos,

se limite a aplicar una norma que le señala claramente la decisión a adoptar en el supuesto
del hecho de que se trate (por ejemplo, una licencia de obras, en la que la Administración, si
la solicitud de la misma se ajusta al ordenamiento y planeamiento urbanístico vigente, no
puede denegarla), o tenga, la Administración, libertad en la emisión de dicho acto, pudiendo
optar entre diversas alternativas que la Ley le ofrece, pero sin olvidar que el fin de toda su
actuación es el interés general, por lo que, por amplia que sea la potestad discrecional de
que goza, ésta puede ser fiscalizada si la Administración se aparta de dicho fin.

Las facultades discrecionales de la Administración pueden ser objeto de control

jurisdiccional a través del control de los hechos determinantes del acto administrativo.

e) Actos definitivos y actos de trámite, según pongan fin al expediente

administrativo o formen parte del mismo, como una fase del mismo, sin tener carácter
resolutivo.

Ejemplo de los primeros es la resolución que dicta la Administración al concluir el

procedimiento (la concesión de licencia de obras solicitada por un particular), mientras que
de los segundos puede ser un informe que se emite en dicho procedimiento para ilustrar o
asesorar a la Administración sobre la decisión que debe adoptar (el informe de un Técnico
sobre la adecuación urbanística del proyecto presentado con la solicitud de licencia de
obras).

f) Actos favorables y actos de gravamen, según reconozcan al administrado

un derecho o supriman una limitación preexistente para el ejercicio del mismo (por ejemplo,
una autorización), produciéndole un resultado ventajoso, o impongan al mismo un deber,
gravamen o carga (por ejemplo, una orden de ejecución dictada por un Ayuntamiento para
que un particular revoque la fachada de un edificio de su propiedad que se encuentra en mal
estado, o la imposición de una sanción al administrado).
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 g) Actos constitutivos y actos declarativos, según crean, modifiquen o
extingan relaciones o situaciones jurídicas (por ejemplo, el nombramiento de un Funcionario,
por el que se crea la relación jurídica funcionarial que le va a ligar a la Administración con un
vínculo de sujeción especial), o se limiten a constatar o acreditar una situación jurídica, sin
alterarla ni incidir sobre su contenido (por ejemplo la expedición de una certificación sobre el
empadronamiento de un administrado).

Al margen de estas clasificaciones, por lo demás, también se ha distinguido entre

actos que causan estado en la vía administrativa o que la agotan, abriendo la vía
jurisdiccional y actos que no causan dicho estado, susceptibles, por ello, de ser revisados
aun en el seno de la Administración; actos de tracto instantáneo (una licencia de obras, que
se agota con la realización de las obras que ampara) y actos de tracto sucesivo (la licencia
de apertura de un establecimiento hostelero, que no se agota mientras que dicho
establecimiento esté funcionando, pudiendo la Administración incidir sobre la misma,
adecuándola a las nuevas necesidades, normativas, etc. que surjan); actos unilaterales y
actos plurilaterales o múltiples, etc.

1.4.- ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO.

Podemos distinguir entre elementos subjetivos, objetivos y formales.

1.4.1.- Elementos subjetivos.

a) El sujeto activo, que es un órgano de la Administración, que ha de actuar

dotado de capacidad y competencia, es decir, por la actividad que puede realizar
legítimamente cada órgano, para lo que el ordenamiento le reconoce las prerrogativas y
potestades que procedan. La capacidad pertenece a la persona jurídico-pública, mientras
que la competencia está atribuida al órgano de esa persona, distinguiendo la Doctrina tres
clases de competencia:

1) Territorial, en virtud de la cual cada órgano administrativo tiene competencia

preferentemente respecto de sus iguales, en la circunscripción que se le asigna, en la que
solamente puede ejercerla.

La violación de esta competencia territorial, es decir, la intervención de un órgano

administrativo en el ámbito territorial reservado a otro, comporta la nulidad absoluta o de
pleno derecho del acto que, en su caso dicte.

2) Funcional, por la que se atribuye a cada órgano de la Administración una

materia sobre la que sólo él será competente.

Su violación, esto es, la incursión de un órgano administrativo en la esfera de

competencia material de otro órgano, supone también una nulidad de pleno derecho.

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 3) Jerárquica, en virtud de la cual se atribuye la competencia, dentro de la
estructuración de los órganos de la Administración, a unos u otros órganos preferentemente
respecto a sus superiores o inferiores.

La violación de este tipo de competencia, es decir, que un órgano inferior, por

ejemplo, invada la esfera de atribuciones de su superior jerárquico, se sanciona con la
nulidad relativa o anulabilidad, al permitir la convalidación de los actos administrativos en
que se haya incurrido en incompetencia jerárquica (lo que hará el órgano competente
cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto viciado).

En definitiva, en un órgano deben confluir todos los criterios de competencia

(material, territorial, etc.) para que, en ejercicio de la misma, pueda dictar validamente el acto
administrativo que dicha competencia autorice.

Además se requiere que la persona o personas físicas que actúen como titulares
de dicho órgano ostenten la investidura legítima de tales competencias, y no estén incursos
en alguna de las causas de abstención que señala la Ley de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común (LRJAP y PAC, en
adelante), y procedan en las condiciones legales prescritas para poder actuar como tales
titulares del órgano, especialmente cuando se trate de órganos colegiados, comportando la
infracción de estas normas una nulidad de pleno derecho del acto que se dicte.

b) El sujeto pasivo, es decir, el destinatario del acto, que puede ser la

colectividad o una parte de ella (actos de carácter general), o una o varias personas
concretas o individualizadas (actos de carácter individual).

1.4.2.- Elementos objetivos.

La Doctrina suele considerar como tales al contenido y la causa.

a) El contenido, que es el objeto del acto, o sea, el efecto práctico perseguido

con el mismo. Ha de ser determinado o determinable, posible y lícito. En sentido estricto, el
contenido puede definirse como la declaración de voluntad, deseo, conocimiento o juicio en
que el acto consiste.

La LRJAP y PAC sanciona con nulidad absoluta o de pleno derecho los actos
"que tengan un contenido imposible" y "que sean constitutivos de infracción penal o se dicten
como consecuencia de ésta", siendo anulables aquellos cuyo contenido incurra en "cualquier
infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder".
El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico y
será determinado y adecuado a los fines de aquéllos.

b) La causa, que es el por qué se dicta un acto administrativo; hace referencia a

la razón justificadora de cada acto, o sea, la circunstancia que justifica en cada caso que un
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acto administrativo se dicte.

Por lo demás, íntimamente relacionado con la causa está el fin perseguido con el
acto, el llamado elemento teleológico del mismo, que es la respuesta a la pregunta de "para
qué" se dicta éste.

Al respecto, en todo acto administrativo cabe distinguir entre un fin inmediato (el
efecto práctico que realmente se pretende con el mismo) y un fin remoto (que es siempre el
interés público a que está avocada toda la actuación de la Administración, que, si resulta
transgredido, puede provocar un recurso de desviación de poder, definida ésta como "el
ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el Ordenamiento
Jurídico.

1.4.3.- Elementos formales.

La forma se manifiesta en dos aspectos concretos:

a) El procedimiento, que es la vía a través de la cual se elabora la declaración

de voluntad, deseo, conocimiento o juicio de la Administración, en que consiste el acto. En
este sentido, se le ha definido como el cauce formal de la serie de actuaciones en que se
concreta la actividad administrativa de los órganos de la Administración para que sus
resoluciones tengan validez jurídica.

b) La forma de la declaración o exteriorización del acto, respecto de la cual

se puede afirmar que, frente al principio de libertad de forma que rige en el ámbito del
Derecho Privado, en el Derecho Administrativo ésta está tasada generalmente, debiendo
constar los actos por escrito, como establece el artículo 55,1º LRJAP y PAC, "a menos que
su naturaleza exijan o permita otra forma más adecuada de expresión y constancia".

Al respecto, en los casos en que los órganos administrativos ejerzan su

competencia de forma verbal, la constancia escrita del acto, cuando sea necesaria, se
efectuará y firmará por el titular del órgano inferior o funcionario que la reciba oralmente,
expresando en la comunicación del mismo la autoridad de la que procede. Si se tratara de
resoluciones, el titular de la competencia deberá autorizar una relación de las que haya
dictado de forma verbal, con expresión de su contenido.

Por lo demás, según tenga el acto un destinatario concreto o individualizado o

vaya destinado a una pluralidad de personas, habrá de notificarse o publicarse,
respectivamente, debiendo, además, motivarse en los supuestos previstos en la legislación
vigente.

2.- MOTIVACIÓN

Consiste en la exteriorización de las razones que han llevado a la Administración

a dictar un acto determinado. La motivación no sólo tiene por finalidad conocer con mayor
certeza y exactitud la voluntad manifestada, sino que debe considerarse encaminada,
primordialmente, a hacer posible el control o fiscalización jurisdiccional de los actos de la
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Administración, estableciendo la necesaria relación de causalidad entre los antecedentes de
hecho, el Derecho aplicable y la decisión adoptada.

La motivación puede definirse como "la expresión racional del juicio emitido y de
las resoluciones que implican un gravamen para el destinatario", pues "si la Administración
Pública ha de servir con objetividad los intereses generales, es a través de la motivación del
acto como se puede conocer si la actuación merece la conceptuación de objetiva por
adecuarse al cumplimiento de sus fines, sin que tal motivación se pueda cumplir mediante
fórmulas convencionales, sino dando razón plena del proceso lógico y jurídico que determina
la decisión, debiendo realizarse con la amplitud necesaria para el debido conocimiento de
los interesados y su posterior defensa de derechos, aspirando a que el administrado pueda
conocer claramente el fundamento de la decisión administrativa, para poder impugnarla
criticando sus Bases, y a que el órgano que decide los recursos pueda desarrollar el control
que le corresponde con plenitud, examinando con todos los datos si el acto se ajusta o no a
Derecho.
Como puede observarse, la regla general es la no motivación, salvo en los
supuestos del artículo 54,1º LRJAP y PAC, que ha tenido nueva redacción por la Ley
4/1999, de 13 de enero, de modificación de la LRJAP y PAC y a cuyo tenor serán motivados,
con sucinta referencia de hechos y fundamentos de Derecho:

a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.

b) Los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o

actos administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la vía judicial y
procedimientos de arbitraje.

c) Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del

dictamen de órganos consultivos.

d) Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta,

así como la adopción de medidas provisionales previstas en los artículos 72 y 136 de esta
Ley.

e) Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia o de ampliación de

plazos.

f) Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los

que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.

La motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de

concurrencia competitiva se realizará de conformidad con lo que dispongan las normas que
regulen sus convocatorias, debiendo, en todo caso, quedar acreditados en el procedimiento
los fundamentos de la resolución que se adopte.

CONTENIDO DEL ACTO ADMINISTRATIVO.

Ya vimos, que se trataba del objeto del acto, o sea, el efecto práctico perseguido
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con el mismo. Ha de ser determinado o determinable, posible y lícito. Es, en definitiva, la
declaración de voluntad, de deseo, conocimiento o juicio en que el acto consiste. Se
distinguen tres partes del contenido del acto administrativo:

1) Contenido natural, que es el que necesariamente forma parte del acto

administrativo y sirve para individualizarlo respecto de los demás (por ejemplo, la
transferencia coactiva de la propiedad de un particular a un Ente Público en la expropiación
forzosa).

2) Contenido implícito, que se refiere a aquellas cláusulas no expresas, pero que

deben entenderse incluidas en el acto, porque el ordenamiento jurídico las supone en todos
los actos de la misma especie, como por ejemplo, la temporalidad del nombramiento de un
alto cargo político, que hay que presumirla en el acto de nombramiento.

3) Contenido eventual, que son aquellas cláusulas que el órgano administrativo

puede introducir en el acto. Entre éstas, deben consignarse las llamadas cláusulas
accesorias, esto es, la condición, el término y el modo.

Respecto de esta cláusulas accesorias, hay que entender válida su inclusión en el acto
administrativo cuando se esté ejerciendo una potestad discrecional, así como cuando la
propia Ley habilite expresamente a la Administración para ello, debiendo, por el contrario,
estimarse nula su inclusión fuera de estos casos, sin que esta nulidad provoque la del acto
en que se contienen por sí mismo.

Por último, en relación con el contenido, ha de hacerse notar que el artículo 62,1º, c) y d),
LRJAP y PAC sanciona con nulidad absoluta o de pleno derecho los actos que tengan un
contenido imposible y que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como
consecuencia de ésta, siendo anulables aquellos cuyo contenido incurra en cualquier
infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder.