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ÍNDICE

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INTRODUCCIÓN

El procedimiento administrativo es el conjunto de actos destinado a la emisión


de un acto administrativo emitido por un funcionario o entidad pública en uso de
sus facultades y en ejercicio de su competencia para otorgar, reconocer, regular,
extinguir los derechos de un administrado o imponer las sanciones por la
comisión de una infracción.

Como tal, el procedimiento administrativo tiene una serie de etapas que


conducen a la emisión del acto administrativo.

Evidentemente, la primera etapa es la de inicio del procedimiento, que como


veremos en el presente informe, puede producirse de diversas formas y con
determinadas formalidades.

El procedimiento se desenvuelve en función a las etapas y formalidades que se


hayan diseñado para cada trámite, en la medida de sus objetivos.

Una vez cumplido su desarrollo, el procedimiento administrativo debería concluir


con la resolución o el acto del funcionario competente que resuelve la solicitud o
el recurso del administrado, concediendo o denegando el derecho invocado.

Sin embargo, esto no siempre es así, pues existen otras situaciones que ponen
fin al procedimiento administrativo sin que se emita un pronunciamiento sobre la
solicitud o recurso del administrado.

En este informe también expondremos las formas de conclusión del


procedimiento administrativo que regula la Ley Nº 27444 (Ley del Procedimiento
Administrativo General).

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INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO – TRAMITACIÓN Y
TERMINACIÓN DEL PROCESO ADMINISTRATIVO

1. INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO


Es la primera de las cuatro etapas o fases del procedimiento administrativo
en la que se pone de manifiesto la potestad administrativa para el ejercicio
de la función disciplinaria, la función fiscalizadora, la función sancionadora, la
función normativa o cualquiera de aquellas atribuidas como una competencia
legal a la entidad que va a emitir el pronunciamiento administrativo.

Hemos señalado que existen dos formas de iniciar el procedimiento: una de


oficio y la otra a instancia o petición de parte, las mismas que revisten cierta
complejidad que es necesario conocer por cuanto están disciplinadas por
principios y reglas jurídicas de cumplimiento ineludible.
La regulación jurídica vigente establece que el procedimiento de oficio puede
promoverse de varias maneras:
a) Por acuerdo de órgano competente
b) Por propia iniciativa
c) Por orden superior
d) Por petición razonada de otros órganos
e) Por denuncia

El artículo 104 de la Ley del Procedimiento Administrativo General establece


que el inicio del procedimiento de oficio requiere de una fundamentación ya
sea que esta se trate del cumplimiento de un deber legal, o por la existencia
de una denuncia.

ARTÍCULO 104.- INICIO DE OFICIO


104.1 Para el inicio de oficio de un procedimiento debe existir disposición de
autoridad superior que la 1 fundamente en ese sentido, una motivación
basada en el cumplimiento de un deber legal o el mérito de una denuncia.

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La Ley Nº 27444 establece en el artículo 235 que con anterioridad al acuerdo
de iniciación o disposición de iniciación del procedimiento administrativo,
podrá el órgano competente abrir un periodo de información previa con el fin
de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de
iniciar el procedimiento. Estas actuaciones pueden consistir en:
a) Investigaciones
b) Averiguación o búsqueda de antecedentes
c) Inspecciones y recaudación de pruebas.
d) Solicitud de informes a los administrados o a otras entidades.
La finalidad de estas investigaciones liminares tienen por objeto verificar si
concurren o no las circunstancias que justifiquen el inicio del procedimiento,
lo cual en modo alguno implica que se anticipe juicio sobre el resultado del
mismo.

El profesor Daños Ordoñez señala refiriéndose al procedimiento sancionador


que: “Estas actuaciones de instrucción están orientadas a actuar la evidencia
necesaria a efectos de precisar con mayor exactitud los hechos susceptibles
de motivar el procedimiento, la identificación de los presuntos involucrados,
las circunstancias relevantes del caso, y la evidencia que será necesaria
actuar dentro del procedimiento sancionador en sí. No se trata de una
instrucción completa del caso y de sus responsables, sino sólo una
indagación con efecto de delimitar mejor los contornos del caso y que la
sustanciación del procedimiento en sí, sean más breves”. Estas reglas son
igualmente aplicables al procedimiento disciplinario conforme lo establece el
artículo 229 de la Ley del Procedimiento Administrativo General.

Decidida la iniciación se debe correr traslado a las partes interesadas


comunicando la decisión y notificándola la presentación de descargos o
absolución de la reclamación según corresponda a la naturaleza del
procedimiento.

Cuando el inicio del procedimiento se hace a petición de parte debe


promoverse mediante escrito que debe contener los requisitos señalados en
el artículo 113 de la Ley Nº 27444:

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1. Nombres y apellidos completos, domicilio y número de Documento
Nacional de Identidad o carné de extranjería del administrado, y en su caso,
la calidad de representante y de la persona a quien represente.
2. La expresión concreta de lo pedido, los fundamentos de hecho que lo
apoye y, cuando le sea posible, los de derecho.
3. Lugar, fecha, firma o huella digital, en caso de no saber firmar o estar
impedido.
4. La indicación del órgano, la entidad o la autoridad a la cual es dirigida,
entendiéndose por tal, en lo posible, a la autoridad de grado más cercano al
usuario, según la jerarquía, con competencia para conocerlo y resolverlo.
5. La dirección del lugar donde se desea recibir las notificaciones del
procedimiento, cuando sea diferente al domicilio real expuesto en virtud del
numeral 1. Este señalamiento de domicilio surte sus efectos desde su
indicación y es presumido subsistente, mientras no sea comunicado
expresamente su cambio.
6. La relación de los documentos y anexos que acompaña, indicados en el
TUPA.
7. La identificación del expediente de la materia, tratándose de
procedimientos ya iniciados.

La Ley Nº 27444 establece en su artículo 30 lo siguiente: Los procedimientos


administrativos que, por exigencia legal, deben iniciar los administrados ante
las entidades para satisfacer o ejercer sus intereses o derechos, se clasifican
conforme a las disposiciones del presente capítulo, en: procedimientos de
aprobación automática o de evaluación previa por la entidad, y este último a
su vez sujeto, en caso de falta de pronunciamiento oportuno, a silencio
positivo o silencio negativo. Cada entidad señala estos procedimientos en su
Texto Único de Procedimientos Administrativos - TUPA, siguiendo los
criterios establecidos en el presente ordenamiento.

El Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA) debe contener:


1. Todos los procedimientos de iniciativa de parte requeridos por los
administrados para satisfacer sus intereses o derechos mediante el
pronunciamiento de cualquier órgano de la entidad, siempre que esa

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exigencia cuente con respaldo legal, el cual deberá consignarse
expresamente en el TUPA con indicación de la fecha de publicación en el
Diario Oficial.
2. La descripción clara y taxativa de todos los requisitos exigidos para la
realización completa de cada procedimiento.
3. La calificación de cada procedimiento según corresponda entre
procedimientos de evaluación previa o de aprobación automática.
4. En el caso de procedimientos de evaluación previa si el silencio
administrativo aplicable es negativo o positivo.
5. Los supuestos en que procede el pago de derechos de tramitación, con
indicación de su monto y forma de pago. El monto de los derechos se
expresará con relación a la UIT, publicándose en las entidades en moneda
de curso legal.
6. Las vías de recepción adecuadas para acceder a los procedimientos
contenidos en los TUPA, de acuerdo a lo dispuesto por los Artículos 116 y
siguientes de la Ley 27444
7. La autoridad competente para resolver en cada instancia del procedimiento
y los recursos a interponerse para acceder a ellas.
8. Los formularios que sean empleados durante la tramitación del respectivo
procedimiento administrativo.
Atendiendo a los principios pro actione y el de informalismo que orientan al
procedimiento administrativo, la Administración se encuentra obligada a
facilitar el ejercicio del derecho de acción, por ser un derecho de naturaleza
constitucional, en consecuencia deben:
a) Establecer modelos y formularios gratuitos de libre reproducción para las
solicitudes en los procedimientos más numerosos y comunes dentro de la
Administración, tal como lo dispone el artículo 154 de la Ley Nº 27444 cuando
señala que “Las entidades disponen el empleo de formularios de libre
reproducción y distribución gratuita, mediante los cuales los administrados, o
algún servidor a su pedido, completando datos o marcando alternativas
planteadas proporcionan la información usual que se estima suficiente, sin
necesidad de otro documento de presentación.
Particularmente se emplea cuando los administrados deban suministrar
información para cumplir exigencias legales y en los procedimientos de

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aprobación automática”, sin embargo el uso de esos modelos no es
obligatorio, sino que queda a la facultad discrecional de los administrados
poderlos usar o emplear otros mediante los que puedan ejercitar el derecho
de acción. Sobre el particular la ley de la materia establece:
Artículo 155.- Modelos de escritos recurrentes
155.1 A título informativo, las entidades ponen a disposición de los
administrados modelos de los escritos de empleo más recurrente en sus
servicios.
155.2 En ningún caso se considera obligatoria la sujeción a estos modelos,
ni su empleo puede ocasionar consecuencias adversas para quien los utilice.
b) Conceder un plazo de subsanación de defectos en las solicitudes o
recursos pudiendo ampliarse en algunos casos por sus características
especiales, tal como lo establece el artículo 125 de la Ley Nº 2777, cuyo texto
reproducimos:
Artículo 125.- Observaciones a documentación presentada
125.1 Deben ser recibidos todos los formularios o escritos presentados, no
obstante incumplir los requisitos establecidos en la presente Ley, que no
estén acompañados delos recaudos correspondientes o se encuentren
afectados por otro defecto u omisión formal prevista en el TUPA, que amerite
corrección. En un solo acto y por única vez, la unidad de recepción al
momento de su presentación realiza las observaciones por incumplimiento
de requisitos que no puedan ser salvadas de oficio, invitando al administrado
a subsanarlas dentro de un plazo máximo de dos días hábiles.
125.2 La observación debe anotarse bajo firma del receptor en la solicitud y
en la copia que conservará el administrado, con las alegaciones respectivas
si las hubiere, indicando que, si así no lo hiciera, se tendrá por no presentada
su petición.
125.3 Mientras esté pendiente la subsanación, son aplicables las siguientes
reglas:
125.3.1 No procede el cómputo de plazos para que opere el silencio
administrativo, ni para la presentación de la solicitud o el recurso.
125.3.2 No procede la aprobación automática del procedimiento
administrativo, de ser el caso.

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125.3.3 La unidad no cursa la solicitud o el formulario a la dependencia
competente para sus actuaciones en el procedimiento.
125.4 Transcurrido el plazo sin que ocurra la subsanación, la entidad
considera como no presentada la solicitud o formulario y la devuelve con sus
recaudos cuando el interesado se apersone a reclamarles, reembolsándole
el monto de los derechos de tramitación que hubiese abonado.
En el caso de que las solicitudes se hubieren presentado a un órgano
diferente del que corresponde resolver, el órgano que se considere
competente debe remitirlo a que corresponda, sin rechazar el escrito
presentado por el administrado, tal como lo establece el artículo 130 de la
Ley Nº 27444.
Artículo 130.- Presentación de escritos ante organismos incompetentes
130.1 Cuando sea ingresada una solicitud que se estima competencia de otra
entidad, la receptora debe remitirla a aquella que considere competente,
comunicando dicha decisión al administrado.
130.2 Si la entidad aprecia su incompetencia pero no reúne certeza acerca
de la entidad competente, notificará dicha situación al administrado para que
adopte la decisión más conveniente a su derecho.
Además, con respecto a los administrados se establece generalmente que:
a) Tienen derecho a la constancia de los escritos presentados que acredite
la fecha de presentación, admitiéndose como tal una copia donde figure la
fecha de presentación, así como el número de expediente al que
corresponda.
b) Tienen derecho a acompañar al modelo de solicitud los elementos que
estimen convenientes, los cuales deberán ser admitidos y tenidos en cuenta
por el órgano al que se dirijan.

RECLAMACION ACTIVA PREVIA


Nuestro ordenamiento procesal administrativo se rige por el principio de la
doble instancia en los casos en que este sea posible, y el de la doble vía, lo
cual implica que las actuaciones así como los actos de la Administración
puedan ser revisados en sede judicial.
El tema de la reclamación activa previa exige que se active la facultad de la

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Administración de la posibilidad de la revisión de sus propios actos así como
de las actuaciones que se realicen en sede administrativa antes de recurrir
en la vía del proceso contencioso administrativo ante la función judicial, y se
estima que el agotamiento de la vía previa – vía administrativa – se constituye
en una obligación por un motivo: el primero permitir a la Administración la
revisión de sus propios actos y actuaciones, y el segundo descongestionar la
función judicial que se vería inundada de procesos contenciosos
administrativos si no se permitiera a la Administración la revisión de la
legalidad de sus propios actos y actuaciones.
El artículo 218 de la ley Nº 27444 establece que solo después de agotada la
vía administrativa procede la revisión judicial de los actos y de las actuaciones
de la Administración mediante el proceso contencioso administrativo
regulado por la Ley Nº 27854
Artículo 218- Agotamiento de la vía administrativa
218.1 Los actos administrativos que agotan la vía administrativa podrán ser
impugnados ante el Poder Judicial mediante el proceso contencioso-
administrativo a que se refiere el Artículo 148 de la Constitución Política del
Estado.
218.2 Son actos que agotan la vía administrativa:
a) El acto respecto del cual no proceda legalmente impugnación ante una
autoridad u órgano jerárquicamente superior en la vía administrativa o
cuando se produzca silencio administrativo negativo, salvo que el interesado
opte por interponer recurso de reconsideración, en cuyo caso la resolución
que se expida o el silencio administrativo producido con motivo de dicho
recurso impugnativo agota la vía administrativa; o
b) El acto expedido o el silencio administrativo producido con motivo de la
interposición de un recurso de apelación en aquellos casos en que se
impugne el acto de una autoridad u órgano sometido a subordinación
jerárquica; o
c) El acto expedido o el silencio administrativo producido con motivo de la
interposición de un recurso de revisión, únicamente en los casos a que se
refiere el Artículo 210 de la presente Ley; o
d) El acto que declara de oficio la nulidad o revoca otros actos administrativos
en los casos a que se refieren los Artículos 202 y 203 de esta Ley; o

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e) Los actos administrativos de los Tribunales o Consejos Administrativos
regidos por leyes especiales.
Pese de lo expuesto existen algunas excepciones como lo ha establecido la
Suprema Corte de Justicia en las conclusiones del Pleno Nacional
Contencioso Administrativo realizado en Lima, durante los días 14 y 15 de
diciembre del 10
2007 – Temas 1 y 4, cuando ha establecido que no es necesario agotar la vía
administrativa en los siguientes casos:
En materia previsional no es exigible el agotamiento de la vía administrativa
cuando la ONP ha expresado su renuencia a reconocer el derecho
pensionario reclamado, y en los procesos contenciosos administrativos
distintos al previsional, se tiene que adjuntar documento que evidencie el
agotamiento de la vía administrativa.
Con relación a la revisión judicial de las actuaciones recaídas en el
procedimiento de ejecución coactiva a que se refiere el artículo 23 de la Ley
Nº 26969: Ley del Procedimiento de Ejecución Coactiva modificado por la Ley
Nº 28165, se ha establecido que “No cabe admitir a trámite las demandas de
revisión judicial con la consiguiente consecuencia de paralizar la medida de
ejecución en caso que se esté ejecutando obligaciones de hacer y no hacer”
(consecuentemente cabe cuando se trate de obligaciones de dar en favor del
Estado o del Administración como ocurre en el caso del pago de tributos ),
también ha establecido que “No cabe admitir a trámite las demandas de
revisión judicial cuando se trate de medidas cautelares previas a un
procedimiento administrativo”.

En la opinión del Dr. Ernesto Jinesta Lobo en su interesante trabajo


denominado “EL AGOTAMIENTO DE LA VIA ADMINISTRATIVA Y LOS
RECURSOS ADMINISTRATIVOS” señala que el agotamiento de la vía previa
constituye una transgresión constitucional cuando menciona que “En tal
sentido, los artículos 41 y 49 de la Constitución Política le confieren a los
administrados el derecho a una justicia administrativa pronta y cumplida.

Desde luego, que el acceso a la tutela judicial solo puede tener tales
connotaciones si se le permite al administrado acudir a ella directamente. El

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carácter vinculante de la vía administrativa previa provoca un sensible atraso
y un obstáculo para accesar las instancias judiciales lo que puede provocar,
a la postre, una denegación de justicia. La vía administrativa previa prolonga,
de forma inconveniente, el acceso a la tutela judicial efectiva, por cuanto,
entre la adopción del acto y su impugnación en vía judicial existe un lapso
considerable representado por la necesidad de interponer y agotar los
recursos administrativos al que hay que adicionar, desde luego, la lentitud
fisiológica y patológica del proceso contencioso administrativo lo que puede
dar al traste con las situaciones jurídicas sustanciales aducidas por el
administrado y provocar el dictado de sentencias inútiles.
Evidentemente, el agotamiento de la vía administrativa constituye una
pesada carga para el administrado que lo puede forzar a aceptar, con la
desnaturalización consecuente de la jurisdicción contenciosa administrativa,
las condiciones excesivas y abusivas que impone la Administración Pública.
Refiriéndose al carácter facultativo de esta vía señala que “Debe tomarse en
consideración que la idea del carácter facultativo del agotamiento de la vía
administrativa no resulta extraña a nuestro ordenamiento jurídico. La propia
Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa establece
cuatro supuestos en que la misma resulta optativa. Así, el artículo 32
exceptúa del recurso de reposición el acto presunto por silencio negativo
cuando emana del jerarca de la respectiva entidad, los actos no manifestados
por escrito que se refiere a los actos tácitos, esto es, los comportamientos y
actividades materiales de la Administración que tienen un sentido unívoco e
incompatible con una voluntad diversa, artículo 137 de la Ley General de la
Administración Pública y los reglamentos. Por su parte, el artículo 87 de la
ley del rito administrativo dispone, en tratándose del proceso especial de
separación de directores de la entidades descentralizadas, que no es
necesario plantear el recurso previo de reposición.
El numeral 357 de la Ley General de la Administración Pública dispone que
"No será necesario agotar previamente la vía administrativa para accionar
judicialmente, inclusive por la vía interdictal, contra las simples actuaciones
materiales de la Administración..." (Vía de hecho).

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En materia municipal, el artículo 154, incisos c) y e), del Código Municipal
establece que no serán susceptibles de ser recurridos, entre otros, los
reglamentos municipales y el acto de determinación de una obligación
tributaria municipal.
Por último, en materia del recurso de amparo la Ley de la Jurisdicción
Constitucional, en su artículo 31, dispone que "No será necesaria la
reposición ni ningún otro recurso administrativo para interponer el recurso de
amparo.

EFECTOS DE LAS DEMANDAS


La interposición de las demandas contencioso administrativas suerte efectos
con relación al acto impugnado, y con relación al demandante.
Con relación al acto impugnado pude solicitarse una medida cautelar de
suspender la ejecución del acto, pues recordemos que los actos
administrativos gozan de la presunción de legitimidad y la Administración en
uso de su autotutela que le faculta a ejecutar sus propios actos sin necesidad
de recurrir a la autorización judicial, pude disponer la ejecución del mismo
mediante el procedimiento de ejecución coactiva regulado por la Ley Nº
26969: Ley del Procedimiento de Ejecución Coactiva. En este supuesto la
judicatura ordinaria puede disponer la suspensión de la ejecución del acto
administrativo si puede evidenciarse la presencia de un posible daño o un
perjuicio de difícil o imposible reparación por parte de la Administración.
De otro lado, en el caso de presentarse la revisión de las actuaciones
coactivas derivadas de obligaciones de dar – pago de tributos o deudas
pecuniarias a favor de la Administración en la vía coactiva – la sola
interposición de la demanda suspende el procedimiento de ejecución
coactivo por 60 días, y corresponde al ejecutor levantar las medidas
cautelares que hubiera trabado.
Debe tenerse presente no pueden actuarse en la vía coactiva ejecuciones
forzosas sobre deudas cuyo origen fuera diferente de las del jus imperium de
la Administración, como es el caso de la cobranza de alcances de deudas de
origen contractual que al ser de naturaleza civil corresponde ejecutarse en la
vía civil.
Igualmente, debe tenerse presente que de acuerdo con lo dispuesto en el

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Pleno Nacional Contencioso Administrativo realizado en Lima, durante los
días 14 y 15 de diciembre del 2007, no serán admisibles las demandas
contencioso administrativas en las que la Administración esté ejecutando
obligaciones de hacer y de no hacer, como es el caso de paralización de
construcciones, demoliciones, clausura de locales y otras, que en aplicación
del pleno deben ser rechazadas liminarmente por la judicatura ordinaria.

INSTRUCCIÓN DE LA PRUEBA
Hablar de la instrucción de la prueba no es lo mismo a referirse a la actividad
probatoria del procedimiento administrativo, debe reservarse el nombre de
instrucción para referirse al conjunto de actuaciones cuya finalidad es la de
aportar al órgano premunido de la facultad decisoria de los elementos
necesarios para la emisión de un acto administrativo motivado y
fundamentado en derecho, en consecuencia la instrucción de la prueba
consistirá en disponerse por parte del instructor del procedimiento la
actuación de oficio de todos aquellos medios probatorios que a su juicio
resulten pertinentes para establecer la verdad material.
Debe señalarse que no todos los procedimientos administrativos están
sometidos a instrucción de pruebas, por cuanto al tratarse en su mayoría de
procedimientos de aprobación automática que van aparejados de los
requisitos que establece el TUPA institucional no requieren evaluación
probatoria, sino solo la verificación de la presentación documentaria que
presentan los interesados en los procedimientos simplificados de la
Administración, lo cual en modo alguno impide el ejercicio del privilegio del
control concurrente y del control posterior de la actuaciones de la
Administración a cargo de ella misma.

Puede darse el caso de que los documentos presentados por los


administrados presentes defectos o sean insuficientes, en cuyo caso
corresponde instruir el procedimiento para disponer de oficio vía
requerimiento la presentación de documentos complementarios que puedan
crear certidumbre en el caso materia de estudio, como lo es la presentación
de las vigencias de mandato en el caso de los representantes de las personas
jurídicas, copias fedateadas, inspecciones para el caso de verificar las

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denuncias, informes en los casos que sean necesarios para el
esclarecimiento de determinados temas, convocatoria a audiencias y otros
que serán motivo de un estudio especial que abordaremos más adelante en
el desarrollo de las siguientes unidades didácticas al referirnos a la actividad
probatoria, la misma que no es un privilegio exclusivo de la Administración,
sino que forma parte de una de las prerrogativas de los administrados, como
estudiaremos más adelante.

ALEGACIONES PROCESALES
Se denominan alegaciones a la presentación de argumentaciones con la
finalidad de evaluar el contenido de las actuaciones de la Administración o
con la finalidad de presentar un descargo. Las alegaciones son un derecho
de administrado dentro del procedimiento administrativo y se desprende del
derecho al debido procedimiento consagrado en el artículo IV del Título
Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General Nº 27444
cuando establece en el numeral 1.2 que “Los administrados gozan de todos
los derechos y garantías inherentes al debido procedimiento administrativo,
que comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir
pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho”

Las alegaciones pueden producirse en cualquier momento durante la


tramitación del procedimiento administrativo, y esto motiva un
pronunciamiento sobre y todos los puntos planteados al momento de
resolver, tal como dispone el artículo 160 de la Ley Nº 27444.

Artículo 161.- Alegaciones


161.1 Los administrados pueden en cualquier momento del procedimiento,
formular alegaciones, aportar los documentos u otros elementos de juicio, los
que serán analizados por la autoridad, al resolver.
161.2 En los procedimientos administrativos sancionadores, o en caso de
actos de gravamen para el administrado, se dicta resolución sólo habiéndole
otorgado un plazo perentorio no menor de cinco días para presentar sus
alegatos o las correspondientes pruebas de descargo
Por lo general las alegaciones se presentan en los siguientes momentos:

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• Luego de iniciarse el procedimiento sancionador.
• Durante la actuación probatoria
• Durante la información pública
• Al concluir el procedimiento antes de la etapa resolutiva.
a) Luego de iniciarse el procedimiento sancionador. En este caso estamos
refiriéndonos a los descargos. La Ley establece que debe notificarse al
administrado para la presentación de descargos, tal como podemos leer del
artículo 235 de la Ley Nº 27444 cuyo numeral 3 y 4, reproducimos
textualmente:

3. Decidida la iniciación del procedimiento sancionador, la autoridad


instructora del procedimiento formula la respectiva notificación de cargo al
posible sancionado, la que debe contener los datos a que se refiere el
numeral 3 del artículo precedente para que presente sus descargos por
escrito en un plazo que no podrá ser inferior a cinco días hábiles contados a
partir de la fecha de notificación.

4. Vencido dicho plazo y con el respectivo descargo o sin él, la autoridad que
instruye el procedimiento realizará de oficio todas las actuaciones necesarias
para el examen de los hechos, recabando los datos e informaciones que sean
relevantes para determinar, en su caso, la existencia de responsabilidad
susceptible de sanción.
b) Durante la actuación probatoria.- En este caso nos referimos al derecho
de los administrados a efectuar sus críticas o evaluación de los medios de
prueba actuados dentro del procedimiento administrativo, así Artículo 184:
184.3 Las informaciones y opiniones manifestadas durante la audiencia
pública, son registradas sin generar debate, y poseen carácter consultivo y
no vinculante para la entidad.
184.4 La autoridad instructora debe explicitar, en los fundamentos de su
decisión, de qué manera ha tomado en cuenta las opiniones de la ciudadanía
y, en su caso, las razones para su desestimación.
c) Durante la información pública.- También pueden formularse alegaciones
durante las informaciones públicas cuando se aprecie la participación de
terceros no determinados o cuando deban aprobarse normas que puedan

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afectar los intereses de los ciudadanos para resolver acerca del otorgamiento
de licencias o autorizaciones para ejercer actividades de interés general, y
para designar funcionarios en cargos principales de las entidades, o incluso
tratándose de cualquier cargo cuando se exija como condición expresa
poseer conducta intachable o cualquier circunstancia análoga, sobre la
tramitación de dichas alegaciones la ley 2744 establece en el artículo 184 lo
siguiente:
184.3 Las informaciones y opiniones manifestadas durante la audiencia
pública, son registradas sin generar debate, y poseen carácter consultivo y
no vinculante para la entidad.
184.4 La autoridad instructora debe explicitar, en los fundamentos de su
decisión, de qué manera ha tomado en cuenta las opiniones de la ciudadanía
y, en su caso, las razones para su desestimación.
d) Al concluir el procedimiento administrativo y antes de la emisión de la
resolución a que se refiere el numeral 11 del artículo 55 de la Ley Nº 27444
cuando habla del derecho de los administrados.
11. Al ejercicio responsable del derecho de formular análisis, críticas o a
cuestionar las decisiones y actuaciones de las entidades.

Requisitos de lugar y tiempo


Respecto al lugar de presentación de las solicitudes, la ley Nº 27444
establece en el artículo 119 que pueden presentarse en:
a) Ante los órganos a los que se dirijan.
b) Ante cualquier órgano administrativo de la Administración.
c) En las Oficinas de Correos mediante correo certificado
d) En las representaciones diplomáticas u oficinas consulares en el
extranjero.
e) En las autoridades políticas del Ministerio del Interior
Para una mejor comprensión de los alcances del presente tema reproduciré
el texto de la parte pertinente de la Ley del Procedimiento Administrativo
General.
Artículo 119.- Reglas generales para la recepción documental

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Los escritos que los administrados dirigen a las entidades pueden ser
presentados de modo personal o a través de terceros, ante las unidades de
recepción de:
1. Los órganos administrativos a los cuales van dirigidos.
2. Los órganos desconcentrados de la entidad.
3. Las autoridades políticas del Ministerio del Interior en la circunscripción
correspondiente.
4. En las oficinas de correo, en la manera expresamente prevista en esta Ley.
5. En las representaciones diplomáticas u oficinas consulares en el
extranjero, tratándose de administrados residentes en el exterior, quienes
derivan los escritos a la entidad competente, con indicación de la fecha de su
presentación.
Artículo 120.- Presentación mediante correo certificado
120.1 Los administrados pueden remitir sus escritos, con recaudos
completos, mediante correo certificado con acuse de recibo a la entidad
competente, la que consigna en su registro el número del certificado y la
fecha de recepción.
120.2 El administrado exhibe al momento de su despacho el escrito en sobre
abierto y cautela que el agente postal imprima su sello fechador tanto en su
escrito como en el sobre.
120.3 En caso de duda, debe estarse a la fecha del sello estampado en el
escrito, y, en su defecto, a la fecha de recepción por la entidad.
120.4 Esta modalidad no cabe para la presentación de recursos
administrativos ni en procedimientos trilaterales.
Artículo 121.- Recepción por medios alternativos
121.1 Los administrados que residan fuera de la provincia donde se ubica la
unidad de recepción de la entidad competente pueden presentar los escritos
dirigidos a otras dependencias de la entidad por intermedio del órgano
desconcentrado ubicado en su lugar de domicilio.
121.2 Cuando las entidades no dispongan de servicios desconcentrados en
el área de residencia del administrado, los escritos pueden ser presentados
en las oficinas de las autoridades políticas del Ministerio del Interior del lugar
de su domicilio.

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121.3 Dentro de las veinticuatro horas inmediatas siguientes, dichas
unidades remiten lo recibido a la autoridad destinataria mediante cualquier
medio expeditivo a su alcance, indicando la fecha de su presentación.
Artículo 122.- Presunción común a los medios de recepción alternativa
Para los efectos de vencimiento de plazos, se presume que los escritos y
comunicaciones presentados a través del correo certificado, de los órganos
desconcentrados y de las autoridades del Ministerio del Interior, han
ingresado en la entidad destinataria en la fecha y hora en que fueron
entregados a cualquiera de las dependencias señaladas.
Artículo 123.- Recepción por transmisión de datos a distancia
123.1 Los administrados pueden solicitar que el envío de información o
documentación que le corresponda recibir dentro de un procedimiento sea
realizado por medios de transmisión a distancia, tales como correo
electrónico o facsímil.
123.2 Siempre que cuenten con sistemas de transmisión de datos a distancia,
las entidades facilitan su empleo para la recepción de documentos o
solicitudes y remisión de sus decisiones a los administrados.
123.3 Cuando se emplean medios de transmisión de datos a distancia, debe
presentarse físicamente dentro del tercer día el escrito o la resolución
respectiva, con cuyo cumplimiento se le entenderá recibido en la fecha de
envío del correo electrónico o facsímil.
Artículo 124.- Obligaciones de unidades de recepción
124.1 Las unidades de recepción documental orientan al administrado en la
presentación de sus solicitudes y formularios, quedando obligadas a
recibirlos y darles ingreso para iniciar o impulsar los procedimientos, sin que
en ningún caso pueda calificar, negar o diferir su admisión.
124.2 Quien recibe las solicitudes o formularios debe anotar bajo su firma en
el propio escrito, la hora, fecha y lugar en que lo recibe, el número de fojas
que contenga, la mención de los documentos acompañados y de la copia
presentada. Como constancia de recepción, es entregada la copia
presentada diligenciada con las anotaciones respectivas y registrada, sin
perjuicio de otras modalidades adicionales, que por razón del trámite sea
conveniente extender.

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2. TRAMITACIÓN Y TERMINACIÓN DEL PROCESO AMDINISTRATIVO
CONTINUACIÓN DEL PROCEDIMIENTO
Iniciado el procedimiento, la siguiente etapa es la de instrucción, en la cual
se presentan y actúan los medios probatorios, la información y las diligencias
necesarias para que la autoridad administrativa pueda emitir el acto
correspondiente.

ETAPA DE INSTRUCCIÓN
Si bien esta etapa ya corresponde al desarrollo del procedimiento, es decir,
a la etapa posterior al inicio y anterior a la conclusión, haremos algunas
referencias breves al respecto.

Conforme al artículo 159º de la Ley N° 27444, la instrucción es


responsabilidad de la entidad pública, la que debe impulsar de oficio las
acciones necesarias para verificar, revisar y analizar los datos y la
información que requiere para emitir el acto o resolución correspondiente al
procedimiento. Veamos este artículo:

“Artículo 159.- Actos de instrucción 159.1 Los actos de instrucción necesarios


para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud
de los cuales deba pronunciarse la resolución, serán realizados de oficio por
la autoridad a cuyo cargo se tramita el procedimiento de evaluación previa,
sin perjuicio del derecho de los administrados a proponer actuaciones
probatorias.

159.2 Queda prohibido realizar como actos de instrucción la solicitud rutinaria


de informes previos, requerimientos de visaciones o cualquier otro acto que
no aporte valor objetivo a lo actuado en el caso concreto, según su
naturaleza.”

Siendo así, la entidad pública deberá velar porque se actúen los medios de
prueba y que se cuente con la información necesaria para resolver el
procedimiento.

20
FORMAS DE CONCLUSIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
EN LA LEY Nº 27444
Hemos mencionado que el procedimiento administrativo puede concluir de
varias maneras. Así, nuestra Ley Nº 27444 (Ley del Procedimiento
Administrativo General), en adelante la ley, regula las siguientes formas de
conclusión: la resolución que se pronuncia sobre el fondo de la solicitud o
recurso; el silencio administrativo positivo, el silencio administrativo negativo;
el desistimiento; la declaración de abandono; los acuerdos adoptados como
consecuencia de conciliación o transacción extrajudicial que tengan por
objeto poner fin al procedimiento y la prestación efectiva de lo solicitado a
conformidad del administrado en caso de petición graciable. A continuación,
analizaremos cada una de estas formas de conclusión y veremos cuáles son
las condiciones para que operen y cuáles son sus efectos.

Resolución sobre el fondo Podríamos decir que esta es la forma natural por
la que deberían concluir los procedimientos administrativos. La resolución
sobre el fondo implica que el funcionario competente ha evaluado la solicitud
o el recurso del administrado y ha emitido un pronunciamiento a favor o en
contra del administrado.

Al respecto, la ley señala que la resolución que pone fin al procedimiento


debe contener los requisitos de validez del acto administrativo. Asimismo, si
se trata de un procedimiento a solicitud del administrado, la resolución se
debe pronunciar sobre todos los puntos solicitados.

EL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO


En un informe anterior hemos tratado el tema del silencio administrativo y en
aquella ocasión señalamos que el silencio administrativo funciona como una
presunción en sentido positivo o negativo de la solicitud presentada por el
administrado, atribuyendo un significado a la ausencia de pronunciamiento
expreso por parte de la entidad encargada del procedimiento. Así, la finalidad
del silencio administrativo es la de proteger al administrado de la demora o la
inacción de los funcionarios públicos.

21
Cuando opera el caso del silencio administrativo positivo, el administrado
puede considerar concedido su pedido o solicitud cuando transcurre el plazo
previsto sin que el funcionario encargado del procedimiento emita su
pronunciamiento.
De esta manera, el silencio administrativo positivo pone fin al procedimiento
concediendo al administrado su solicitud o recurso.

EL SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO


En su sentido negativo, el silencio administrativo también pone fin al
procedimiento cuando le atribuye a la inacción del funcionario encargado el
sentido desfavorable a la solicitud o recurso del administrado, quien podrá
considerar denegado su pedido e iniciar las acciones necesarias para
cuestionar dicha denegatoria.

EL DESISTIMIENTO
El desistimiento opera únicamente en los procedimientos iniciados a solicitud
de parte, en los que el titular de la pretensión es el administrado. En estos
casos, el administrado puede desistirse de su solicitud o recurso cuando lo
considere pertinente.

EXISTEN DOS FORMAS DE DESISTIMIENTO:


El desistimiento del procedimiento
Se produce cuando el administrado se desiste de continuar con el
procedimiento iniciado, pero conservando el derecho a iniciar otro
procedimiento con la misma pretensión.

También es posible desistirse de actos específicos antes de que estos hayan


producido efectos.
Cuando se formule el desistimiento de un recurso administrativo, que se
deberá realizar antes de que se notifique la resolución final en la instancia,
esto determinará que la resolución impugnada quede firme, salvo que otros
administrados se hayan adherido al recurso, en cuyo caso solo tendrá efecto
para quien lo formuló.

22
EL DESISTIMIENTO DE LA PRETENSIÓN
En este caso, el administrado se desiste de su pedido o solicitud, de tal
manera que este desistimiento no solo genera que el procedimiento concluya,
sino también, que el administrado quede impedido de iniciar otro
procedimiento por la misma pretensión.

Como regla general, el desistimiento solo afectará a quien lo hubiera


formulado, de tal manera que si se tratara de un procedimiento en el que
existe pluralidad de administrados, el desistimiento formulado por uno de
ellos solamente afectará los intereses de este, continuando el procedimiento
con respecto a los demás.

Para formular el desistimiento no se exige mayor formalidad que la de hacerlo


por cualquier medio que permita su constancia y señalando su contenido y
alcance, señalando si se trata de un desistimiento de la pretensión o del
procedimiento. Si no se indicara expresamente, se considerará que se trata
de un desistimiento del procedimiento.

El desistimiento puede formularse en cualquier momento antes de que se


notifique la resolución que pone fin a la instancia.

Asimismo, el funcionario encargado podrá continuar con el procedimiento si


considera que podrían afectarse derechos de terceros o de interés general.

ABANDONO DEL PROCEDIMIENTO


A diferencia del desistimiento, el abandono del procedimiento no conlleva una
actuación del administrado, todo lo contrario, el abandono del procedimiento
se produce por una inacción del administrado.
En efecto, el abandono se produce cuando al interior del procedimiento el
administrado no cumple con realizar un acto de impulso al que se encuentra
obligado. Por ejemplo, en un procedimiento de registro de marca, el
administrado está obligado a efectuar la publicación de la solicitud dentro de
los tres meses siguientes a la fecha en la que se ordena la publicación.

23
Si el administrado incumple con efectuar la publicación dentro de dicho plazo,
el procedimiento se declarará en abandono.

El efecto de la declaración de abandono es que el procedimiento concluye


sin pronunciamiento sobre el fondo, por lo que el administrado deberá iniciar
nuevamente el procedimiento.

De manera general para cualquier procedimiento administrativo, el artículo


191º de la ley señala que cuando el administrado incumpla algún trámite que
le hubiera sido requerido que produzca su paralización por treinta días, la
autoridad de oficio o a solicitud del administrado declarará el abandono del
procedimiento.

LA CONCILIACIÓN
En los procedimientos trilaterales, en los que existen intereses contrapuestos
de dos o más administrados, es posible que el procedimiento culmine como
consecuencia del acuerdo conciliatorio al que lleguen las partes.

Por ejemplo, en un procedimiento de denuncia por protección al consumidor,


es posible que el denunciante y el denunciado lleguen a un acuerdo en el que
resuelvan el conflicto. En virtud a este acuerdo, ya no sería necesaria la
emisión de una resolución por parte del funcionario encargado.

La transacción extrajudicial
Deberíamos referirnos en realidad a la transacción fuera del procedimiento y
no extrajudicial. En todo caso, se trata del acuerdo transaccional al que
pueden llegar las partes en un procedimiento administrativo trilateral.

Pero, a diferencia de la conciliación, la transacción se da fuera del


procedimiento administrativo. Aunque los efectos son los mismos, el
procedimiento culmina sin la necesidad de un pronunciamiento por parte del
funcionario encargado.

24
Prestación efectiva de lo solicitado a conformidad del administrado en caso
de petición graciable
En este punto es necesario explicar a qué se refiere la ley con los casos de
“petición graciable”.

El derecho a formular peticiones graciables está regulado por el artículo 112º


de la ley y contempla la posibilidad de que el administrado solicite al titular de
la entidad competente la emisión de un acto sujeto a su discrecionalidad o a
su libre apreciación, o prestación de un servicio cuando no cuenta con otro
título legal específico que permita exigirlo como una petición en interés
particular.
Es decir, que los administrados tienen derecho a formular peticiones que no
están contempladas en procedimientos administrativos regulados por el
TUPA de la entidad correspondiente. Además, tienen derecho a que el
funcionario competente evalúe su petición y la concede o la deniegue.

Al respecto, la ley señala que en estos casos no es necesario que el


funcionario competente emita una resolución o un pronunciamiento sobre la
petición del administrado, sino que bastará con que la conceda de manera
efectiva, según la solicitud, dándose por concluido el procedimiento.

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CONCLUSIONES

Pues bien, como hemos visto, el procedimiento administrativo tiene una


estructura bien definida en la Ley N° 27444, que distingue sus distintas etapas.

En este informe hemos revisado las etapas de inicio y de conclusión, con sus
formalidades y variaciones. Así, hemos visto que los procedimientos
administrativos pueden terminar con actos muy distintos a la emisión de una
resolución que se pronuncie sobre el fondo del asunto, como el desistimiento, el
abandono o la conciliación.

Ciertamente, algunas de estas formas satisfacen los intereses de los


administrados y otras no, pero es importante tomar en cuenta que incluso en el
caso de que el procedimiento concluya sin atender la petición del administrado,
la idea de estos mecanismos de conclusión es que los procedimientos
administrativos no duren indefinidamente, lo cual repercute en la eficiencia de
las entidades administrativas.

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BIBLIOGRAFÍA

(1)Sobre Derecho Garantizador ver el interesante trabajo científico-jurídico de


José Ramón Parada Vásquez Derecho Administrativo, Derecho Privado y
Derecho Garantizador en la Revista de Administración Pública. Nº 52 Enero-
Abril. Instituto de Estudios Políticos. Madrid 1967. pp. 59 a 99.

(2)Decimos que la competencia corresponde al orden de normas estructurales u


orgánicas por cuanto es instituto fundamental del Derecho de Organización o
diremos de las normas de organización a las que le corresponde la
determinación de las formas para ejercer el Poder Público. Se dice así que la
competencia hace al órgano.

(3)El Código Procesal Civil del Perú estipula que cuando el Estado y sus
dependencias o las Empresas Públicas y Privadas con participación económica
determinante de aquel intervienen en un procedimiento cualquiera sea la
ubicación o calificación procesal que se le asigne se someterán al Poder Judicial
sin más privilegios que los expresamente señalados en el Código. (Art. 59º del
CPC del Perú).

(4)El Capítulo IV del Título III del Código Tributario del Perú, Decreto Legislativo
Nº 773, se denomina ``Revisión ante el Poder Judicial'' y regula las técnicas y el
procedimiento para la revisión de las resoluciones del Tribunal Fiscal estipulando
en sus artículos 157º al 161º un recurso de revisión que se concede a la
Administración o al deudor tributario, que se interpondrá dentro del término de
15 días hábiles computados desde la notificación certificada de la Resolución,
ante el propio Tribunal, el cual lo elevará a la Sala competente de la Corte
Suprema.

(5)En principio, para la incoación de un procedimiento administrativo no es


exigible la asistencia profesional de un operador jurídico, se puede omitir

27
formalidades no esenciales con la sola afirmación de cumplimentarse en su
oportunidad; así no es menester la calificación jurídica de las peticiones, es
irrelevante la calificación de los recursos los cuales emergen del espíritu de la
argumentación. Estos aspectos ya incluidos en el Decreto Supremo Nº 006-67-
SC se reafirmaron con mayor profusión en la Ley Nº 25035 y el Decreto Supremo
Nº 070-89-PCM, Normas de Simplificación Administrativa, que luego se recogen
en el Decreto Ley Nº 26111.

(6)El artículo 9º del Decreto Ley Nº 26111 del 22 de diciembre de 1992 estipula
60 días para que por decreto supremo refrendado por el Ministro de Justicia se
apruebe el TUO de la LNGPA y éste se expide recién el 31 de enero de 1994,
es decir vencido con exceso el tiempo autorizado.

(7)Sobre estos temas consultar Administraciones Públicas y Ciudadanos:


Estudio Sistemático de la Ley 30/92 del 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico
de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común,
Coordinación Benigno Pendás, Edit. Praxis, Barcelona, 1993.

(8)Al respecto consultar Tomás Hutchinson Ley Nacional de Procedimientos


Administrativos. Ley 19549. Comentada, anotada y concordada con las normas
provinciales. Buenos Aires. Astrea. 1985.

(9)Marcial Rubio Correa.

(10)ANACLETO GUERRERO, Víctor. "Guía de Procedimientos Administrativos".


Editorial Gaceta Jurídica. Lima. Perú. 2004.

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ANEXOS

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30