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Energía y Sociedad

2. Seguridad de
suministro

1
Energía y Sociedad

Energía y Sociedad

Índice
1. Política energética ..........................................................................................................................................................................3
1.1. Energía y sociedad .............................................................................................................................................................................3
1.2. El papel de la regulación en la maximización del bienestar ................................................................................................9
1.3. Instituciones energéticas comunitarias y españolas .............................................................................................................17
1.4. Mecanismos de protección de los consumidores de electricidad y de gas en España ..............................................21
1.5. El proceso de liberalización de los sectores energéticos......................................................................................................33
1.6. Insostenibilidad del sistema energético y vías de solución .................................................................................................40
2. Seguridad de suministro ..............................................................................................................................................................48
2.1. La seguridad de suministro a nivel global .................................................................................................................................48
2.2. La seguridad de suministro en España: sistema eléctrico ..................................................................................................56
2.3. Modelos regulatorios para garantizar la seguridad de suministro eléctrico en España .............................................63
2.4. La seguridad de suministro en España: sistema gasista ....................................................................................................67
3. Cambio Climático ...........................................................................................................................................................................71
3.1. El cambio climático y los acuerdos internacionales...............................................................................................................71
3.2. El esquema “cap and trade” en Europa y los incentivos a reducir emisiones ...............................................................82
3.3. La internalización del coste del CO2 en el precio de la energía..........................................................................................88
3.4. Cambio climático a futuro y el sector eléctrico ......................................................................................................................93
4. Eficiencia económica ....................................................................................................................................................................102
4.1. Diseño eficiente de los precios de la electricidad ...................................................................................................................102
4.2. La protección de los consumidores vulnerables....................................................................................................................106
5. Beneficios para la sociedad.........................................................................................................................................................109
5.1. Responsabilidad social empresarial (RSE) y energía .............................................................................................................109
5.2. Iniciativas y herramientas para la RSE ......................................................................................................................................116
5.3. Contribución del sector eléctrico y gasista a la sociedad ...................................................................................................127
Energía y Sociedad
1. Política
Energética

1. Política energética

1.1. Energía y sociedad


La energía es uno de los pilares fundamentales del progreso humano. En la actualidad, el papel del sistema
energético constituye una de las prioridades de la agenda científica, política, económica y social, dadas las
amplias repercusiones que tiene sobre el conjunto del planeta. El previsible agotamiento de los recursos de
origen fósil y el cambio climático como consecuencia de las emisiones de efecto invernadero generan una
serie de desafíos que trascienden a los actores individuales y los ámbitos nacionales y exigen la búsqueda
de soluciones comunes.

En los países desarrollados, en los que el acceso a la electricidad está garantizado, los desafíos del sector
tienen que ver con la calidad, coste e impacto ambiental de esta energía. En el mundo en desarrollo, el
acceso a fuentes modernas de energía para los 1.400 millones de personas que carecen de ésta constituye
sin duda uno de los retos más importantes de la agenda internacional.

De manera general, se puede decir que los modelos tradicionales de intervención pública para la garantía
de un servicio básico para la población han ido siendo sustituidos en numerosos países por los modelos de
mercado en aquellas partes de la cadena de valor donde se considera que, de esta manera, se aumenta la
eficiencia. Consecuentemente, el protagonismo de las empresas para establecer un equilibrio entre el
desarrollo de un mercado y la atención de un servicio básico ha aumentado (ver El proceso de liberalización
de los sectores energéticos).

En este sentido, la experiencia acumulada en el desarrollo del


modelo de mercado eléctrico, como un ejemplo práctico y con
un cierto recorrido, permite identificar muchos de los
El acceso a fuentes modernas
elementos necesarios para avanzar hacia una agenda para el
sector compartida entre los distintos actores, como son la de energía para los
relación con grupos de interés, la identificación de los asuntos 1.400 millones de personas
relevantes desde el punto de vista de la sostenibilidad o la que carecen de ésta,
colaboración público-privada. Estos elementos quedan
recogidos en el programa de trabajo para el sector eléctrico del
constituye uno de los retos
World Business Council for Sustainable Development (20121), más importantes de la agenda
cuyos objetivos principales se formulan como “garantizar internacional
seguridad de abastecimiento de energía a largo plazo,
identificar soluciones eficientes para la reducción de las
emisiones de CO2 y el fomentar el diálogo con los reguladores
en la definición de las políticas energéticas globales”.

De cara a abordar estas cuestiones, en las siguientes secciones se introduce brevemente el contexto
socioeconómico actual (a través de las nociones de globalización y sociedad-red) y su influencia en la
configuración del sector de la energía, para después analizar los modelos de mercado para el suministro de
energía, y finalmente, la relevancia del acceso a la electricidad en países en desarrollo.

1
WBCSD. Electric Utilities. Empowering Stakeholders (2012).

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Energía y Sociedad
1. Política
Energética

Elementos del contexto: la globalización y la sociedad-red. Desde 1989, la globalización se ha convertido


en el vector más visible de los cambios en la sociedad y en la economía. Con el proceso de globalización,
se ha llegado a una situación en la que las empresas han ido ganando influencia a nivel mundial, de modo
que su poder resulta ser hoy en día mayor que nunca (Sampedro, 20022). Por otra parte, las expresiones
“sociedad red”, “sociedad post-industrial” o “sociedad del conocimiento” son términos ampliamente
utilizados en la discusión actual en ciencias sociales. Todos ellos son conceptos que tratan de resumir las
transformaciones sociales que están teniendo lugar en la sociedad moderna y que, al mismo tiempo, sirven
para analizar dichas transformaciones.

Dentro de este contexto de globalización y de estructura de red, los tres pilares sobre los que se asientan
las relaciones de una sociedad y de su economía son las Administraciones Públicas (sector público), las
empresas privadas (sector privado), y el tercer sector (el llamado sector sin ánimo de lucro, o
independiente). De cara a abordar los retos globales de la actualidad, y en particular aquellos relacionados
con la energía, la interacción entre sector privado, sector público y tercer sector parece hoy más necesaria
que nunca (Figura 1-1). El diálogo entre estos actores se amplía en la sección “dialogo con grupos de
interés” (ver Responsabilidad Social Empresarial (RSE) y energía).

Electores
Ejemplos:
Votos Serv.
Internacional
Nacional
Regional AAPP
Local
Figura 1-1. Modelos de Universidad
Serv. $

transacción por perfil Usuarios

organizativo y diálogo entre


Sector
actores. público

Fuente: Hudson, M. Financiadores


Managing without profit. The $ Ejemplos:
art of managing third-sector Tercer Org. Civil
Sindicatos
ONG
organizations. England, Sector
sector Org. empresariales
Serv. Asoc. vecinales
Penguin (1995). privado
Accionistas Beneficiarios
Ejemplos:
Prod. $
Emprendedor
Autónomo
Pyme Empresas
Grande
Multinacional $ Serv.

Clientes

Los modelos de mercado para la energía. En los países desarrollados, los nuevos desafíos del sector han
hecho que los modelos tradicionales de intervención pública para la garantía de este servicio básico hayan
sido sustituidos por modelos de mercado en algunas partes de la cadena de valor. Si bien los modelos de
mercado para el suministro de energía tienen un amplio margen de interpretación en cada país, en cada
sistema e, incluso, en cada circunstancia del mercado (ver El proceso de liberalización de los sectores
energéticos), todos ellos se sustentan en tres pilares básicos:

2
Sampedro, J.L. El mercado y la globalización, Barcelona, Destino (2002).

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Energía y Sociedad
1. Política
Energética

• Las empresas, que se financian con fondos de accionistas para ofrecer un conjunto de bienes y
servicios que son retribuidos por los clientes, lo que se traduce en retribución del capital aportado
por los accionistas a través de dividendos.

• El sector público, a través de las administraciones, que son sostenidas por los electores, y que
deben prestar determinados servicios y velar por el interés social. Por ello, la Administración
también juega un papel como impulsora de la sostenibilidad social y ambiental que se plasma en
tres áreas de actuación: (i) como regulador, (ii) como catalizador o facilitador de las acciones que
las empresas puedan emprender en el marco de la RSE, (iii) como sensibilizador de la ciudadanía.

• El tercer sector, que incluye todas las organizaciones sin ánimo de lucro que se sostienen a través
de las aportaciones voluntarias que hacen sus socios. Por su cercanía a las personas son las que
mejor pueden detectar las prioridades y demandas en una comunidad. En el caso del mercado
eléctrico, las asociaciones de consumidores ya cuentan con canales de relación con el mismo.

El mercado del sector eléctrico en España es un ejemplo de relación entre las empresas, la administración
pública y los consumidores que persigue dar respuesta a las necesidades de acceso a la energía. Si se
analiza este mercado desde distintos puntos de vista, se puede definir como:

• Un modelo de funcionamiento económico en la prestación de un servicio básico para la población;

• Un esquema de trabajo compartido entre las empresas


y la administración (esquema alianza público-privado), El mercado del sector eléctrico
con un modelo de regulación sectorial establecido;
en España es un ejemplo de
• Una forma de organización que, a través de la Comision relación entre las empresas, la
Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC), administración pública y los
como órgano especializado e independiente de la consumidores
Administración, busca defender los intereses de los
distintos grupos de interés, fundamentalmente de los
consumidores;

• Un modelo de funcionamiento del sector en España que, además, ha permitido la creación de


grupos energéticos globales liderados por empresas españolas, que tienen un importante papel,
tanto en países desarrollados como en países en vías de desarrollo.

Desde el punto de vista de las empresas, profundizar en los desafíos sociales y ambientales constituye una
oportunidad para avanzar en su contribución a la sociedad y para integrar estos criterios en sus estrategias
y procesos de negocio (ver Responsabilidad Social Empresarial (RSE) y energía).

Desde el punto de vista de la Administración, su papel es, por definición, velar por el interés social. Por ello,
parece natural que las estrategias de mejora social y ambiental de las empresas encuentren apoyos y
obligaciones en las administraciones. El papel que juega la Administración en la búsqueda del interés
general puede resumirse desde tres roles: en primer lugar, como regulador, contribuyendo con un cuerpo
legislativo concreto a un mayor control del marco de actuación empresarial; en segundo lugar, como
catalizador o facilitador de las acciones que las empresas, voluntariamente, puedan emprender en el marco

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Energía y Sociedad
1. Política
Energética

de la RSE; en tercer lugar como sensibilizador de la ciudadanía para que sea ésta la que demande, desde
sus diferentes roles sociales (cliente, consumidor, trabajador, empresario, ciudadano en definitiva), a las
empresas su compromiso social.

Finalmente, el tercer sector juega un papel relevante a la hora de canalizar las expectativas y demandas
sociales, así como en aspectos como la sensibilización ciudadana y el consumo responsable. De esta
forma, las organizaciones del tercer sector pueden contribuir al diálogo entre actores, desde una crítica
constructiva y dispuesta a la búsqueda de consensos.

El acceso a la energía en los países en desarrollo. Según datos del Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD, 20103) actualmente carecen de acceso a electricidad 1.400 millones de personas, y
3.000 millones siguen debiendo utilizar biomasa y carbón para cubrir las necesidades básicas. Así mismo,
el PNUD estima en dos millones de seres humanos al año las muertes derivadas de las malas condiciones
de combustión y ventilación.

El programa de energía y medio ambiente del PNUD sitúa en 1.200 kWh/año el umbral de consumo de
electricidad necesario para poder satisfacer las necesidades básicas mencionadas, lo cual contribuiría,
desde el punto de vista de los derechos humanos, a garantizar las bases de una vida digna, larga y
saludable. La Figura 1-2 muestra la correlación existente entre consumo energético per cápita e índice de
desarrollo humano.

Figura 1-2. Consumo de


electricidad per cápita e
IDH.

Fuente: Energía Sin


Fronteras (ESF) (2010).

Dado este rol básico de la energía como palanca para el desarrollo, el acceso a formas modernas de
electricidad se considera prioritario para contribuir a la consecución de los Objetivos del Milenio,
formulados por Naciones Unidas en el año 2000. La Tabla 1-1 recoge los ocho Objetivos y explora las
posibles contribuciones de la energía para su cumplimiento.

3
PNUD: Energy access for the poor. Energizing the Millenium Development Goals (2010).

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Energía y Sociedad
1. Política
Energética

Objetivos del milenio Relación con la energía


1. Erradicar la pobreza La disponibilidad de combustibles modernos y energía eléctrica
extrema y el hambre tiende a mejorar los ingresos de las familias en la medida en
que mejora su productividad mediante la creación de más valor
añadido, mayor ahorro de tiempo y mejores resultados
económicos. En el ámbito rural, el empleo de energía para
irrigación aumenta la producción de alimentos e incrementa el
acceso a la nutrición.
2. Lograr la enseñanza El acceso a la electricidad y a los combustibles modernos libera
primaria universal tiempo para dedicar a tareas educativas, mejora las condiciones
para el estudio –iluminación, calefacción, etc. – y proporciona
mejores medios materiales para facilitar la enseñanza y el
aprendizaje
Tabla 1-1. Relevancia de 3. Promover la igualdad Las formas modernas de energía, especialmente la eléctrica,
la energía para cumplir entre los géneros y la liberan gran cantidad de tiempo a las mujeres. Permiten que
los Objetivos del autonomía de la mujer puedan ser educadas para la salud, para mejorar su progreso
personal y para incorporarse a otras actividades productivas en
Milenio. las mismas condiciones que los varones.
4. Reducir la mortalidad La electricidad proporciona la posibilidad de contar con la
Fuente: Fundación infantil atención y las prácticas hospitalarias adecuadas y, también, de
Energía sin Fronteras, 5. Mejorar la salud materna tener y conservar las vacunas y medicamentos en condiciones
Energía y Cooperación. 6. Combatir el VIH/SIDA, apropiadas. En el ámbito de la prevención sanitaria, la energía
el paludismo y otras es crítica para poder disponer de agua potable, de calor para
Guía de buenas prácticas enfermedades calentarla y de combustibles más limpios que permitan una
(2010). mejor calidad del aire en las viviendas.
7. Garantizar El acceso a la energía moderna permite el empleo de
la sostenibilidad combustibles limpios, el uso de energías renovables y el
del medio ambiente incremento de la eficiencia energética. Se aumentan, por tanto,
las posibilidades de mitigar impactos medioambientales en los
ámbitos local, regional y global. Por otra parte, se pueden
emplear de forma responsable algunos recursos naturales que,
como la biomasa, son críticos para la conservación y estabilidad
medioambiental.
8. Fomentar una asociación No es esperable que únicamente el mercado sea capaz de
mundial para proporcionar los servicios energéticos necesarios para cubrir las
el desarrollo demandas de las comunidades más pobres y vulnerables. Es
preciso lograr una asociación eficaz entre los gobiernos, las
entidades públicas, las agencias de desarrollo, la sociedad civil
y el sector privado. Además, las cuestiones de energía y cambio
climático requieren un tratamiento global, no solo local, que
aconseja crear y fomentar asociaciones de ámbito mundial.
Además, Naciones Unidas ha lanzado recientemente la iniciativa Sustainable Energy for All4, cuyos
objetivos principales son la mejora de la eficiencia energética, el acceso universal a fuentes modernas de
energía y el aumento de penetración de las energías renovables a nivel global.

Retomando estos objetivos a modo de conclusión, posiblemente el principal reto en la agenda de la


energía es el de compaginar el bienestar de las poblaciones más prósperas con el progreso de las más
retrasadas y mejorando las oportunidades de todos.

Por ello, al proceso de extensión y mejora del acceso a la energía en los países menos desarrollados debe
sumarse una estrategia energética para los países desarrollados que haga hincapié en el desarrollo de las
fuentes renovables de energía y la eficiencia y el ahorro energético. La Figura 1-3 pretende ilustrar este
doble proceso de convergencia hacia un terreno que posibilite un desarrollo humano sostenible.

4
Naciones Unidas. Sustainable Energy for all.

7
Energía y Sociedad
1. Política
Energética

Enfoque de las propuestas de


la tecnología para el
Desarrollo Sostenible

1,0 Desarrollo
humano
Figura 1-3. Relevancia de la energía para 0,9 ambientalmente
sostenible
cumplir los Objetivos del Milenio. EEUU, Australia, Canadá
0,8
Enfoque de
0,7 Europa del Norte y del Oeste las
Fuente: Fundación Energía sin Fronteras, propuestas
Europa del Sur y del
Energía y Cooperación. Guía de buenas 0,6
Este de la
prácticas (2010). tecnología

IDH
0,5 Países emergentes de Asia y
América del Sur para el
0,4 Desarrollo
0,3
Países emergentes de África del Humano
Norte, Oriente Medio y Asia
0,2
Países emergentes de África del
0,1 Norte, Oriente Medio y Asia

0,0
11 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0

Huella ecológica Ha/Hab.


Huella ecológica Ha/hab.

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Energía y Sociedad
1. Política
Energética

1.2. El papel de la regulación en la maximización del bienestar

La pregunta fundamental que se plantea en la regulación de los sectores energéticos es: ¿cómo puede
contribuir la regulación de los sectores energéticos a la maximización del bienestar social? O, dicho de otro
modo, ¿qué principios deben guiar la actuación de los reguladores energéticos para que dicha actuación
sea compatible con la maximización del bienestar social?

La respuesta es que, para contribuir a la maximización del bienestar social (y no reducirlo), la intervención
de los reguladores sectoriales debe guiarse por los tres principios siguientes:

• Minimizar el impacto de los fallos de mercado que pudieran afectar a la eficiencia con la que se
desarrollan las diferentes actividades;

• Asegurar que las empresas tengan incentivos a la eficiencia;

• Evitar perseguir políticas redistributivas.

El porqué de cada uno de estos principios se discute a continuación. Como se podrá apreciar, estos
principios pueden servir como referencia para evaluar la bondad de las políticas o intervenciones de los
reguladores sectoriales en general y energéticos en particular.

Como se muestra a continuación, la intervención de los reguladores sectoriales bajo criterios de equidad
para influir en la redistribución de la riqueza tenderá a reducir el bienestar social alcanzable, comparado con
la situación en la cual es el gobierno quien interviene. Por ello, asegurar un funcionamiento eficiente del
sector (es decir, la maximización de la riqueza disponible) debe ser el único objetivo perseguido por el
regulador sectorial para alcanzar la maximización del bienestar social (ver El proceso de liberalización de los
sectores energéticos).

Principio 1. Minimizar el impacto de los fallos de mercado. Si los mercados funcionan correctamente, las
señales de precios que perciben los productores y consumidores se corresponden con los costes
marginales o de oportunidad de suministro. De este modo, se asegura, sin necesidad de intervención
alguna, que la interacción de la oferta y la demanda resulta en un conjunto de precios y cantidades que
maximiza el excedente disponible. De esta forma no se despilfarran recursos (por otra parte, limitados), y el
nivel de riqueza es el mayor posible, lo que resulta coherente con la maximización del bienestar social.

Las situaciones que impiden el correcto funcionamiento de los mercados reciben la denominación genérica
de “fallos de mercado”. En el caso de la energía, los fallos de mercado suelen estar relacionados con la
existencia de los denominados monopolios naturales; con un bajo grado de presión competitiva; con la
existencia de externalidades; o con información imperfecta (ver Competencia en el mercado eléctrico).

Las actuaciones del regulador deben ir encaminadas a corregir los efectos de estos fallos de mercado. Sin
embargo, ha de tenerse presente que la intervención del regulador, por muy bienintencionada que sea, es
imperfecta y puede crear distorsiones más perjudiciales que las que pretende resolver (ver Competencia en
el mercado eléctrico).

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Energía y Sociedad
1. Política
Energética

Por lo tanto, el primer principio básico que debe seguir el regulador es minimizar el impacto de los posibles
fallos de mercado, adoptando siempre soluciones limitadas a resolver el fallo de mercado identificado, y
evitando intervenir cuando pudiera originar peores distorsiones que las que se pretenden resolver.

A continuación se describen los principales fallos de mercado que pueden existir en los mercados
energéticos, y las soluciones que da un posible regulador:

• Monopolio natural: se conoce como monopolio natural a aquella situación en la que una sola
empresa puede suministrar la totalidad de la demanda del mercado con un coste inferior al que
resultaría si hubiera más empresas en el mercado. En esta situación, un mercado libre de
intervención acabaría siendo suministrado por una única empresa, la cual, una vez alcanzada esa
posición de monopolio, podría fijar precios por encima del coste real de suministro. Esto ocasionaría
ineficiencias, pues habría demanda dispuesta a pagar lo que cuesta producir un determinado bien,
pero menos que el precio fijado por el monopolista. Las actividades de transporte y distribución de
gas y electricidad son actualmente consideradas monopolios naturales, y la solución del regulador
en este caso es la regulación de los precios y la calidad de estos servicios (ver Actividades
reguladas y actividades en libre competencia).

• Bajo grado de presión competitiva: aunque una actividad no tenga características de monopolio
natural, también se pueden encontrar situaciones de baja competencia, denominadas de
“competencia monopolista”, tales como monopolios de facto (donde solamente existe un único
suministrador) u oligopolios. Estas situaciones pueden surgir de diversas formas. Por ejemplo,
pueden aparecer simplemente porque una empresa desarrolla un producto muy superior al que
ofrecen los competidores, y la empresa alcanza de ese modo una cuota de mercado elevada. Sin
embargo, para que esa situación sea perjudicial para los consumidores, deben también darse otras
condiciones en el mercado, tales como que existan barreras de entrada que permitan al
monopolista restringir su oferta y cobrar precios superiores a costes, sin temor a que entren nuevos
competidores. En este caso, la solución a adoptar por el regulador sería identificar y eliminar las
barreras de entrada (ver Barreras de entrada y atacabilidad del mercado eléctrico).

• Presencia de externalidades: es decir, existencia de


una situación en la que los productores imponen
costes a la sociedad que ellos mismos no perciben El primer principio básico que
ni afectan a sus cuentas de resultados, como debe seguir el regulador es
pudiera ser el daño producido por emisiones
contaminantes. La solución a este problema minimizar el impacto de los
consiste en establecer un mecanismo que obligue posibles fallos de mercado,
al productor a internalizar dicho coste, como por adoptando siempre
ejemplo mediante impuestos medioambientales
soluciones limitadas a resolver
ligados a las emisiones o, como ya se ha hecho, la
obligación de redimir derechos de emisión (ver El el fallo de mercado
cambio climático a futuro y sector eléctrico). identificado

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Energía y Sociedad
1. Política
Energética

• Problemas derivados de información imperfecta: en este caso, la solución consiste sencillamente


en establecer mecanismos tales como requerir al regulador sectorial que disemine dicha
información entre los consumidores, como ocurre en los mercados eléctrico y gasista en España,
donde el regulador sectorial tiene la obligación de dar a conocer a los consumidores las ofertas de
las distintas comercializadoras.

Principio 2: dar incentivos a la eficiencia. En la medida en que el regulador se ve obligado a intervenir en un


sector para resolver o mitigar el efecto de fallos de mercado, las soluciones que adopte deben ser aquellas
que mejor preserven los incentivos de las empresas a la eficiencia, para evitar, de nuevo, que los recursos
de que dispone la economía se despilfarren y el nivel de riqueza de la sociedad pueda alcanzar su mayor
nivel.

Para que un sistema sea eficiente, debe asegurarse tanto la eficiencia productiva como la asignativa:

• La eficiencia productiva significa que los productos se producen al menor coste (e.d. con el menor
consumo de recursos escasos). Esta eficiencia se consigue, por ejemplo, si se permite que los
ahorros de costes que consigan las empresas se traduzcan en mayores beneficios, ya que así,
éstas tendrán incentivos a reducir costes; finalmente, la reducción de costes se trasladará al
consumidor a través de menores precios en los productos.

• La eficiencia asignativa significa que los productos se consumen solamente si su valor excede su
coste, lo cual requiere que el precio de las cosas refleje su coste.

Básicamente, la promoción de la eficiencia requiere exponer a las empresas a las consecuencias (ya sean
positivas o negativas) de sus propias decisiones. De este modo, los agentes considerarán el impacto de las
decisiones que pueden tomar, y sopesarán cuidadosamente las alternativas. Aquellas empresas que
tomen decisiones acertadas obtendrán una rentabilidad superior a la media (e.d. superior a la “rentabilidad
normal”) mientras que aquéllos que tomen decisiones equivocadas obtendrán una rentabilidad inferior a la
media y podrán incluso desaparecer del mercado o ser absorbidas por empresas mejor gestionadas, en
beneficio de los consumidores.

En ocasiones algunos analistas interpretan que la función


La promoción de la eficiencia del regulador consiste en minimizar la remuneración de las
requiere exponer a las empresas, como si cuanto menores fueran sus ingresos,
empresas a las consecuencias mayores fueran sus incentivos a ser eficientes. Sin
embargo, en realidad tal comportamiento sería contrario a
(ya sean positivas o negativas) los intereses de los consumidores, ya que si se impide a los
de sus propias decisiones. De agentes que obtengan un incremento o una reducción en
este modo, los agentes sus beneficios como consecuencia de haber tomado
decisiones acertadas o equivocadas, el regulador estaría
considerarán el impacto de las
mitigando el incentivo (y los recursos dedicados por la
decisiones que pueden tomar y empresas) a intentar tomar buenas decisiones. El resultado
sopesarán cuidadosamente las será un menor nivel de eficiencia, que se traduce en un
alternativas incremento progresivo en el coste de suministro o una
reducción en su calidad.

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Energía y Sociedad
1. Política
Energética

Estas afirmaciones pueden chocar con la observación empírica de que las empresas ajustan sus costes a
la retribución que establece el regulador. Un repaso superficial a la evidencia parecería llevar a la conclusión
de que los costes de las empresas se ajustan a los ingresos permitidos por el regulador más que a las
previsiones presentadas por la empresa en el transcurso de las revisiones tarifarias. La conclusión lógica de
esta observación sería que el regulador puede inducir un mayor nivel de eficiencia simplemente reduciendo
la remuneración de la empresa.

Sin embargo, tal conclusión se basaría en una interpretación errónea de la evidencia empírica. Si se limita la
remuneración de las empresas, a corto plazo éstas pueden sostener su rentabilidad, reduciendo sus
costes, incluso si la empresa operara bajo un teórico “máximo” nivel de eficiencia. El motivo es que las
empresas siempre pueden reducir sus costes, retrasando o cancelando inversiones o reduciendo sus
gastos de mantenimiento durante plazos más o menos largos. El problema es que esta reducción de
costes se consigue entonces a costa de una reducción progresiva en la calidad del servicio que a medio
plazo será insostenible, debiendo eventualmente el regulador aprobar incrementos extraordinarios en la
remuneración de las empresas para corregir los problemas acumulados (y esas intervenciones urgentes
para restaurar el nivel de calidad supondrán inevitablemente un mayor coste para los consumidores que si
se hubieran desarrollado las actuaciones de mantenimiento normales).

Por lo tanto, el objetivo del regulador no debe ser el control de los beneficios de las empresas, sino
asegurar que éstas tienen incentivos a ser eficientes. Y si las empresas tienen incentivos a ser eficientes, el
regulador no debe preocuparse por vigilar si existen oportunidades de reducir los costes que la empresa
pudiera no estar aprovechando. En efecto, si las empresas tienen incentivos a ser eficientes pero el
regulador lleva a cabo una comparación de los costes de distintas empresas y detecta que hay una
disparidad en los costes, pueden existir dos posibles explicaciones:

• Que la dirección de la empresa (que tiene incentivos a tener los mínimos costes posibles para
maximizar sus beneficios) no se haya percatado de que podría reducir sus costes.

• Que el modelo utilizado por el regulador para efectuar la comparación entre las distintas empresas
esté mal especificado (p.ej. porque la forma de la función de costes no sea correcta, o lista de
inductores de costes sea incompleta) o que la información de la que dispone sea imperfecta (p.ej.
porque el tratamiento contable en las distintas empresas no sea homogéneo).

Dado que la empresa tiene incentivos a tener los mínimos costes


posibles para maximizar sus beneficios, y que la empresa dispone El objetivo del regulador
de más recursos y más información para detectar ineficiencias de
los que dispone el regulador, resulta altamente improbable que el no debe ser el control de
regulador, en un ejercicio de modelización de costes los beneficios de las
inevitablemente imperfecto, haya podido detectar fuentes reales empresas, sino asegurar
de ineficiencias. Por lo tanto, reducir la remuneración de la
que éstas tienen
empresa en esta situación simplemente llevaría a la empresa a
tomar decisiones ineficientes, posponiendo o cancelando incentivos a ser eficientes
inversiones o mantenimientos, en perjuicio de los consumidores.

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Energía y Sociedad
1. Política
Energética

Por lo tanto, promover la eficiencia no significa reducir la remuneración de las empresas o controlar sus
beneficios, sino dar incentivos a las empresas a ser eficientes por el simple mecanismo de permitirles que
capturen los beneficios (o sufran las pérdidas) derivados de sus decisiones.

Tal “captura” será siempre transitoria y la retribución se ajustará eventualmente a los costes, ya que:

• En una actividad liberalizada (e.d. desarrollada en un contexto de mercado), si realmente existen


beneficios superiores a los normales (y no simplemente coyunturales), éstos atraerán la entrada de
nuevos agentes, la cual deprimirá el nivel de precios y beneficios hasta que la rentabilidad vuelva a
un nivel normal.

• En una actividad regulada, el regulador ajusta periódicamente (p. ej. cada 3-5 años) la
remuneración de la empresa a sus propios costes (que necesariamente merecen el calificativo de
“eficientes” si la empresa tiene incentivos a ser eficiente).

Principio 3: evitar seguir políticas redistributivas. Fijar la eficiencia como objetivo de la regulación puede
parecer incompatible con la maximización del bienestar social. En efecto, el nivel de bienestar social
depende no solamente del nivel de eficiencia (que determina el nivel de riqueza disponible en la sociedad)
sino también de la distribución de dicha riqueza. Esto llevaría a concluir que las decisiones del regulador se
deben guiar no solamente por criterios de eficiencia, sino también por criterios de equidad.

Sin embargo, aunque pudiera parecer paradójico, la toma de decisiones sobre la base de criterios de
equidad por parte del regulador sectorial es incompatible con la maximización del bienestar social. Ello es
debido a que un regulador sectorial dispone de menos instrumentos para llevar a cabo esa redistribución
de la riqueza que los instrumentos de los que dispone un gobierno. Por lo tanto, cualquier redistribución de
la riqueza que lleve a cabo el regulador sectorial conducirá a un menor bienestar social en comparación con
una situación en la que el regulador se limita a fomentar la eficiencia, dejando la tarea de redistribuir la
riqueza al gobierno.

Además, si el regulador sectorial adopta decisiones basadas en criterios de equidad no solamente puede
estar extralimitándose en sus funciones, sino que puede estar interfiriendo en las decisiones de
redistribución de la riqueza que haya tomado el gobierno, desviándose del óptimo social establecido por el
mismo.

El problema se puede ilustrar a través de las figuras siguientes (Figura 1-4 y Figura 1-5), donde la suma de
los excedentes representa el nivel de riqueza disponible que puede ser repartido entre los agentes A y B
(desde asignar todo al agente A hasta asignarlo todo al agente B). El conjunto de posibles asignaciones de
la riqueza representa la restricción presupuestaria a la cual se enfrenta el gobierno. En la Figura 1-4
suponemos que la distribución de los excedentes, antes de cualquier redistribución, es que el agente A
obtiene el excedente QA0 y el agente B obtiene QB0, y se alcanza el nivel de bienestar social asociado con la
curva de bienestar social CBS0. Desde ese punto de partida, el Estado tiene la posibilidad de redistribuir el
excedente de forma que el agente A obtenga el excedente QA1 y el agente B reciba QB1. De este modo, la
intervención redistributiva del gobierno permite alcanzar una curva de bienestar social CBS 1
correspondiente a un nivel de bienestar social superior al inicial.

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Energía y Sociedad
1. Política
Energética

Antes de cualquier intervención Después de la intervención del gobierno


Agente B Agente B

Figura 1-4.
RPo
Comparativa de Restricción

Suma de los excedentes

Suma de los excedentes


presupuestaria RPo
la intervención
del gobierno.
(riqueza)

(riqueza)
QB1

Fuente: Curva de Bienestar


CBS1

Elaboración propia. QBO


Social CBSo QB0
CBSo

Agente A Agente A
QAO QA1 QA0

Suma de los excedentes (riqueza) Suma de los excedentes (riqueza)

¿Qué ocurre si es el regulador sectorial y no el gobierno quien interviene en el funcionamiento del sector,
con el loable y bienintencionado fin de redistribuir riqueza de un grupo de agentes a otro, porque considere
que dicha redistribución es socialmente deseable? La actuación del regulador necesariamente reducirá el
excedente total disponible porque para llevar a cabo la redistribución debe intervenir en las señales y las
decisiones de las empresas, y sus decisiones se desviarán de las eficientes. Incluso si el regulador “acierta”
con la redistribución óptima, el resultado será inferior al obtenido sin dicha intervención, por muy
bienintencionada que ésta haya sido.

Esta situación se muestra en la Figura 1-5, donde se comparan el nivel de bienestar social alcanzable si es
el gobierno quien interviene para redistribuir la riqueza (en cuyo caso la restricción presupuestaria viene
dada por RP0 y el nivel de bienestar social viene dado por CBS1) o si es el regulador quien interviene (en
cuyo caso la restricción presupuestaria viene dada por RP1 y el nivel de bienestar social viene dado por
CBS2).

Si interviene el gobierno Si interviene el regulador


Agente B Agente B
Figura 1-5. Comparativa
de la intervención del RPo RPo

gobierno frente al
Suma de los excedentes

RP1
Suma de los excedentes

regulador.
(riqueza)

QB1
(riqueza)

QB2
Fuente:
Elaboración propia. CBS1
CBS2
QB0 QB0
CBSo CBSo

Agente A Agente A
QA1 QA0 QA2 QA0

Suma de los excedentes (riqueza) Suma de los excedentes (riqueza)

Si es el regulador quien interviene, el excedente total disponible se reduce (y la curva que representa la
restricción presupuestaria se contrae, desplazándose hacia abajo y la izquierda) porque la intervención del
regulador crea ineficiencias que inevitablemente reducen la riqueza disponible para ser distribuida.

Las figuras anteriores ignoran la posibilidad de que la redistribución del excedente que lleve a cabo el
gobierno también causa ineficiencias y una disminución del excedente disponible.

14
Energía y Sociedad
1. Política
Energética

Claramente, cualquier redistribución distorsiona los incentivos de los agentes, y por ello puede ser
preferible tolerar un cierto nivel de inequidad si con ello se alcanza una mayor eficiencia y un mayor nivel de
bienestar social.

Sin embargo, tal simplificación no afecta a la conclusión, ya que


la intervención del regulador sectorial en la redistribución de la
riqueza siempre tenderá a ser más ineficiente que la
intervención del gobierno. El motivo es sencillamente que el La intervención del regulador
gobierno dispone de un abanico de herramientas redistributivas
sectorial en la redistribución
(p.ej. los impuestos sobre la renta, el patrimonio, el consumo,
los beneficios, las políticas sociales o de desarrollo regional, de la riqueza siempre tenderá
etc.) mucho más amplio que el abanico del que dispone el a ser más ineficiente que la
regulador sectorial (p.ej. los peajes de gas o electricidad), y intervención del gobierno
escogerá aquéllas que tengan el menor impacto sobre la
eficiencia. En el peor de los casos, el gobierno escogerá la
misma herramienta que hubiera escogido el regulador, pero
habitualmente podrá escoger una herramienta más precisa o
que genere un menor impacto sobre la eficiencia.

Por ejemplo, mientras que el regulador sectorial solamente puede discriminar entre grupos de personas
según las características de su consumo de electricidad (e.d. el nivel de potencia o consumo, o el nivel de
tensión), y transferir riqueza a través de ajustes en las tarifas, el Estado puede discriminar según muchos
más atributos (la renta disponible, el patrimonio, el número de miembros en la familia, etc.) y apoyar de
forma más directamente relacionada con las necesidades de estos colectivos. Además, el gobierno puede
repartir su intervención entre muchos instrumentos y productos, minimizando así su impacto, mientras que
la intervención del regulador se concentra en muy pocos y su impacto se magnifica (la pérdida de
excedente del consumidor es proporcional al cuadrado del impuesto o recargo aplicado). Es por ello que la
intervención del Estado tiende a ser no solamente más eficiente que la intervención del regulador sectorial,
sino también más efectiva.

En otras palabras, para alcanzar el máximo bienestar posible las decisiones y políticas redistributivas no
deben ser tomadas y puestas en práctica por los reguladores sectoriales sino que deben ser tomadas y
llevadas a cabo por el Estado. En efecto, el gobierno no es solamente quien, como representante electo,
tiene la autoridad moral para determinar qué es y no es equitativo, sino que es quien dispone del más
extenso abanico de instrumentos para llevar a cabo cualquier redistribución con la menor pérdida de
eficiencia, permitiendo de este modo alcanzar el máximo bienestar social.

Por estos motivos, la redistribución de la riqueza no tiende a ser un objetivo delegado por el gobierno al
regulador sectorial, sino que los objetivos o funciones marcadas al regulador sectorial se centran en
asegurar un funcionamiento eficiente del sector, dejando al gobierno, la tarea de redistribuir la riqueza de
forma coherente con la maximización del bienestar social.

15
Energía y Sociedad
1. Política
Energética

Conclusiones. Dado el papel fundamental que la energía desempeña en las sociedades modernas, la
regulación sectorial debe estructurarse alrededor de los tres principios siguientes:

• La regulación sectorial debe asegurar que el comportamiento de las empresas no se vea


distorsionado por fallos de mercado: en el caso de las actividades que pueden funcionar en
régimen de mercado libre (p.ej. la generación y la comercialización de electricidad), el regulador
debe asegurarse de eliminar o mitigar los posibles fallos de mercado, limitándose el control del
regulador sectorial a aquellas actividades en las cuales los fallos de mercado sean insalvables
(p.ej. el transporte y la distribución de electricidad), y respetando el objetivo de mínima
intervención.

• La regulación sectorial debe asegurar que las empresas tengan incentivos a comportarse de
manera eficiente: esto implica no intervenir en los resultados que obtengan las empresas en
actividades desarrolladas en régimen de libre mercado y, en el caso de las actividades reguladas,
permitirles capturar como mayores beneficios al menos una parte los ahorros de costes que
consigan, sin poner en duda el derecho de las empresas a recuperar los costes incurridos.

• La regulación sectorial debe evitar perseguir políticas redistributivas: el objetivo del regulador
sectorial debe centrarse única y exclusivamente en la promoción de la eficiencia, evitando tomar
decisiones sobre la base de criterios de justicia o equidad. Dichas intervenciones reducirán la
eficiencia en el funcionamiento del sector y, con ello, el bienestar alcanzable por la sociedad
comparado con la alternativa de dejar en manos del gobierno la identificación y puesta en práctica
de las políticas redistributivas que pueda considerar deseables.

En resumen, el objetivo de los reguladores sectoriales debe ser la promoción de la eficiencia, sin
preocuparse de consideraciones redistributivas, ya que la búsqueda de la eficiencia por el regulador
sectorial es la única estrategia coherente con la maximización del bienestar social.

16
Energía y Sociedad
1. Política
Energética

1.3. Instituciones energéticas comunitarias y españolas

Instituciones energéticas comunitarias. Todas las instituciones comunitarias5 tienen, lógicamente,


competencias en energía. Las tres más importantes son:

• Comisión Europea: entre sus competencias se pueden destacar la presentación de propuestas


legislativas, realizar informes y velar por el cumplimiento de la normativa comunitaria.

• Consejo: es responsable de aprobar la normativa así como de establecer las líneas generales de las
políticas comunitarias.

• Parlamento Europeo: responsable, junto al Consejo, de aprobar la normativa.

La normativa recientemente aprobada sobre los mercados interiores de gas y electricidad, contempla la
constitución de nuevos organismos de ámbito comunitario. En 2008 y 2009 se constituyeron
respectivamente las asociaciones de Redes Europeas de Operadores de Transporte de Electricidad y Gas
(ENTSO-E y ENTSO-G), cuyo cometido es apoyar a la Comisión Europea en los aspectos técnicos
relacionados con el transporte, tales como la elaboración de códigos de red o la planificación de
infraestructuras a diez años. Ambos organismos tienen como objetivo resolver los múltiples desafíos
técnicos que plantea la integración de las redes de gas y electricidad europeas.

A nivel de la red de electricidad, ENTSO-E tiene por misión: coordinar de una manera segura las
operaciones de la red de transporte de electricidad; promover el desarrollo de las interconexiones europeas
y de las inversiones sostenibles en el sistema energético; ofrecer una plataforma para el mercado con el
objetivo de promover e implementar estándares de integración y marcos de transparencia que faciliten la
competencia; y, facilitar la integración segura de los recursos de nueva generación, en particular de las
energías renovables.

A nivel de la red de gas, ENTSO-G promueve el mercado interno del gas y estimula el comercio
transfronterizo; asegura una gestión eficiente y coordina la operación de la red de gas en Europa; así
mismo, también facilita la evolución técnica de las redes de gas de Europa.

En este sentido, en el año 2011, la Unión Europea creó la Agencia para la Cooperación de los Reguladores
de la Energía (ACER) cuyo objetivo principal es coordinar las actividades de los reguladores nacionales para
la constitución del mercado interno europeo de electricidad y gas natural. Para ello, ACER fomenta las
iniciativas regionales que favorecen la integración de los mercados.

ACER contribuye a garantizar el buen funcionamiento del mercado único europeo del gas y la electricidad,
ayuda a las autoridades nacionales de reglamentación de toda Europa a ejercer sus funciones y, cuando
hace falta, coordina sus labores.

Concretamente:

5
Ver instituciones comunitarias

17
Energía y Sociedad
1. Política
Energética

• Complementa y coordina las labores de las autoridades nacionales de reglamentación.

• Ayuda a formular las normas que gobiernan las redes europeas en casos concretos, cuando es
necesario, toma decisiones vinculantes sobre condiciones generales de acceso y seguridad
operativa de las infraestructuras transfronterizas.

• Asesora a las instituciones europeas sobre todo lo relacionado con la electricidad y el gas natural.

• Supervisa los mercados interiores de la electricidad y gas natural e informa de sus conclusiones.

• En estrecha cooperación con las autoridades nacionales de reglamentación, supervisa los


mercados mayoristas de la energía para descubrir y disuadir de abusos del mercado, cometido que
asumió en 2012 según el Reglamento de la UE nº 1227/2011 sobre la integridad y la transparencia
del mercado mayorista de la energía.6

En marzo de 2000, diez autoridades reguladoras nacionales de la energía, firmaron el “Memorándum de


Entendimiento para el establecimiento del Consejo de Reguladores Europeos de la Energía” y formaron
voluntarimente CEER con el fin de facilitar la cooperación en sus intereses comunes para la creación de un
mercado interior, competitivo y sostenible de la electricidad y gas en Europa. CEER es el Consejo de
Reguladores Europeos de la Energía y actúa como una plataforma para la cooperación, el intercambio de
información y la asistencia entre los reguladores nacionales de la energía en Europa y es su interfaz en la
UE y a nivel internacional. A través de CEER, los reguladores nacionales cooperan e intercambian las
mejores prácticas identificadas.

Las instituciones energéticas españolas. Las instituciones nacionales más importantes relacionadas con el
sector energético español son las siguientes:

• El Parlamento y el Gobierno, que son los que, en definitiva, establecen la política energética
nacional, aprobando normativa de rango superior (leyes y reales decretos).

• Comisión de Industria, Energía y Turismo, que se enmarca dentro de la actividad del Congreso de
los Diputados. Están compuestas por un número proporcional de diputados en función de la
importancia numérica de los diversos grupos parlamentarios y el Pleno del Congreso puede
conferirles competencia legislativa plena en relación a un asunto, con lo que podrían aprobar o
rechazar proyectos de ley. También existe una Comisión similar a ésta en el Senado.

• Ministerio de Industria, Energía y Turismo (MINETUR). Dentro de él, está la Secretaría de Estado de
Energía que tiene competencias de elaboración de normas en materia energética y minera
(órdenes ministeriales, resoluciones, etc.), en general, de desarrollo de otra normativa de rango
superior, como formulación de propuestas sobre estructura de tarifas y precios de los productos
energéticos y peajes y de propuestas para la conservación y ahorro de energía, el fomento de
energías renovables, planificación en materia energética y aplicación de medidas para asegurar el
abastecimiento energético. Con la creación de la CNMC, el MINETUR adquiere además funciones
como la liquidación de los costes de transporte y distribución tanto en gas como en electricidad.

6
Ver Reglamento de la UE nº 1227/2011.

18
Energía y Sociedad
1. Política
Energética

• Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC). Recientemente se han unificado


todos los órganos reguladores sectoriales en una sola figura, entre los que se encontraban la
Comisión Nacional de Energía y la Comisión Nacional de Competencia. La CNMC tiene como
objetivo actuar como órgano consultivo sobre cuestiones relativas al mantenimiento de la
competencia efectiva y buen funcionamiento de los mercados y sectores económicos.

• Operador del Mercado Ibérico de Energíal (OMEL). Es el responsable de la gestión económica de


los mercados de corto plazo (diario e intradiarios). Sus funciones, recogidas en la Ley 54/1997 del
Sector Eléctrico, pueden resumirse en:

▪ Funcionamiento de los mercados. Realizar la gestión económica de los mercados diario e


intradiarios (procesos de casación) y la comunicación de sus resultados al Operador del
Sistema y los agentes.

▪ Sistemas eléctricos insulares y extrapeninsulares (SEIE). La determinación y publicación


del precio final horario de generación en cada SEIE, y la liquidación y comunicación de los
pagos y cobros que deberán realizarse en virtud del precio final de la energía resultante de
cada sistema.

▪ Gestión de las garantías económicas de los agentes para permitir su participación en los
mercados, y la comunicación de los pagos y cobros que deben realizar.

▪ La proposición al ministerio para su aprobación de Las Reglas del Mercado y el Contrato de


Adhesión y sus posteriores mejoras.

▪ Intercambios de información con los agentes del mercado y el Operador del Sistema, y
publicación de la información sobre los principios de independencia, transparencia y
objetividad. Desde el 1 de julio de 2011, en cumplimiento del convenio Mibel para la creación
de un Mercado Ibérico de la Electricidad, OMIE realiza todas las funciones que desarrollaba
antes OMEL.

• Operador del Sistema Eléctrico (REE): Red Eléctrica de España, en su condición de operador del
sistema, debe garantizar la continuidad y seguridad del suministro eléctrico y la correcta
coordinación del sistema de producción y transporte, ejerciendo sus funciones bajo los principios
de transparencia, objetividad e independencia. Además, Red Eléctrica de España es el gestor de la
red de transporte y actúa como transportista único, desarrollando esta actividad en régimen de
exclusividad. Es el encargado de la preparación y gestión de los Procedimientos de Operación del
Sistema, donde se recogen las características de funcionamiento del sistema y de la participación y
remuneración de los agentes en los mercados de operación.

• Operador del Sistema Gasista (ENAGAS): entre sus principales funciones figuran las de garantizar
la continuidad y seguridad del suministro de gas natural y la correcta coordinación entre los puntos
de acceso, los almacenamientos, el transporte y la distribución. Para ello, con el fin de reforzar su
independencia, la compañía tiene separadas las actividades que realiza como Gestor Técnico del
Sistema Gasista de las que desempeña como transportista y propietario de su red.

19
Energía y Sociedad
1. Política
Energética

• Otros organismos adscritos al Ministerio de Industria, Energía y Turismo:

▪ Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las


Comarcas Mineras (IRMC).

▪ Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía (IDAE).

▪ Entidad pública empresarial de gestión de residuos radiactivos (ENRESA).

▪ Corporación de Reservas Estratégicas de Productos Petrolíferos (CORES).

• El Ministerio de Economía y Competitividad (MINECO), Secretaría de Estado de investigación,


desarrollo e innovación (SEIDI), al que está adscrito el Centro de Investigaciones Energéticas,
Medioambientales y Tecnológicas (CIEMAT), cuyas funciones son la investigación y desarrollo de
nuevas tecnologías energéticas, junto con la participación en programas internacionales de este
ámbito.

• El Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente (MAGRAMA), que regula la incidencia


sobre el medio ambiente de todas las actividades, incluyendo las energéticas.

• Finalmente, el Consejo de Seguridad Nuclear (CSN), dependiente del Parlamento e independiente


de la Administración, se relaciona con el Gobierno a través del MINETUR y es el organismo
competente en materia de seguridad nuclear y protección radiológica.

20
Energía y Sociedad
1. Política
Energética

1.4. Mecanismos de protección de los consumidores de electricidad y de gas


en España
Liberalización de los mercados y protección de los consumidores. Desde mediados de los años 90, las
decisiones de la Comisión Europea relativas al sector energético se han centrado en la creación de un
mercado liberalizado y único de ámbito comunitario. El Gobierno español ha coincidido en la importancia
de la liberalización, y por ello optó por ir por delante de estas obligaciones, con el resultado de que España
tiene en la actualidad uno de los mercados eléctricos más abiertos y transparentes del mundo (ver El
proceso de liberación de los sectores energéticos).

Sin embargo, en ninguno de estos casos, la liberalización y la competencia han sido un fin en sí mismas,
sino que son simplemente el instrumento escogido por las autoridades competentes para que los
consumidores obtengan el suministro de energía con la calidad que desean y al menor coste posible.

Ello es debido a que la competencia entre las empresas en el mercado impide que éstas se relajen en su
gestión, lo que lleva a que cada bien o servicio sea producido al menor coste posible y que los precios que
ofrezcan las empresas reflejen esos menores costes. Por otro lado, los mercados liberalizados conducen al
nivel de seguridad de suministro que desean los consumidores porque las señales de inversión que reciben
las empresas vienen determinadas por la disponibilidad a pagar de los consumidores.

España en la actualidad Tal como reconoce la Comisión Europea7, al abrir los mercados
energéticos a la competencia, sus ciudadanos e industrias se han
tiene uno de los
beneficiado de más opciones de elección, más competencia para
mercados eléctricos mantener los precios bajos, un mejor servicio y una mayor seguridad
más abiertos y del suministro. La capacidad de elegir libremente un suministrador es
transparentes del el principal y más efectivo mecanismo de protección del que
disfrutan los consumidores.
mundo
No obstante, el proceso de liberalización y apertura de los mercados energéticos europeos se ha
completado con una serie de medidas destinadas a asegurar que funcionen de forma eficiente y coherente
con la maximización del bienestar social. Esto, a su vez, requiere garantizar una adecuada protección al
consumidor, lo que ha derivado en determinadas intervenciones en el libre mercado. En España, éstas
incluyen:

• La caracterización del suministro energético, en general, como un servicio de interés económico


general.

• La supervisión de los mercados energéticos.

• El establecimiento de limitaciones/obligaciones a los agentes del sector.

• La aprobación de medidas específicas de garantía de la seguridad del suministro energético

• La protección específica a consumidores vulnerables.

7
Presentación de las políticas de gas y electricidad de la Comisión Europea.

21
Energía y Sociedad
1. Política
Energética

Estas medidas se describen a continuación.

Caracterización del suministro energético. La legislación europea contempla determinados servicios


económicos que contribuyen de manera importante a la competitividad general de la industria europea y a
la cohesión económica, social y territorial, denominándolos “servicios de interés económico general”. Entre
ellos, se encuentran el transporte, las telecomunicaciones o la energía.

Más aún, el artículo 3 de la Directiva 2009/72/CE8, sobre normas comunes para el mercado interior de la
electricidad, establece que “los Estados miembros deberán garantizar que todos los clientes domésticos y,
cuando los Estados miembros lo consideren adecuado, las pequeñas empresas […] disfruten en su
territorio del derecho a un servicio universal, es decir, del derecho al suministro de electricidad de una
calidad determinada, y a unos precios razonables […] Para garantizar la prestación del servicio universal,
los Estados miembros podrán designar un suministrador de último recurso […] y deberán imponer a las
empresas distribuidoras la obligación de conectar a los clientes a su red […]”.

En el caso del sector del gas natural, el artículo 3 de la Directiva 2009/73/CE, 9sobre normas comunes para
el mercado interior del gas natural, también establece medidas equivalentes, pero no universales, sino para
los consumidores ya conectados a las redes de gas: “En particular, [los Estados miembros] adoptarán
medidas adecuadas para proteger a los clientes finales de zonas apartadas que estén conectados a la red
de gas. Los Estados miembros podrán designar un suministrador de último recurso para los clientes
conectados a la red de gas”.

Esta consideración del suministro de electricidad y gas como un servicio de especial interés para la
sociedad e, incluso la “universalidad del suministro” para el eléctrico, se recoge también en diversas
normativas españolas (ver Seguridad de suministro). Así por ejemplo:

• En la exposición de motivos de la Ley 24/201310, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, destaca


que “el suministro de energía eléctrica constituye un servicio de interés económico general, pues la
actividad económica y humana no puede entenderse hoy en día sin su existencia.”. Esta condición
implica una obligación práctica de suministrar electricidad, equivalente a la universalidad
establecida en la directiva europea. En la legislación española, por ejemplo, se establece la
obligación de los distribuidores de electricidad de extender las redes para atender a todos los
consumidores que lo requieran11.

• Por su parte, la exposición de motivos de la Ley 34/199812, de 7 de octubre, del Sector de


Hidrocarburos, determina que las actividades relacionadas con el suministro de gas natural tienen
la consideración de “actividades de interés general”, y que su “especial importancia para el
desenvolvimiento de la vida económica […] supone que el Estado debe velar por su seguridad y
continuidad y justifica las obligaciones de mantenimiento de existencias mínimas de seguridad”.

8
Ver Directiva 2009/72/CE.
9
Ver Directiva 2009/73/CE.
10
Ver Ley 24/2013
11
Ver Real Decreto 222/2008.
12
Ver Ley 34/1998.

22
Energía y Sociedad
1. Política
Energética

Por ello, también en el caso del gas natural, las distribuidoras están obligadas a extender las redes
a todo aquel consumidor que lo solicite aunque, en este caso, la obligación se limita al ámbito
geográfico de su autorización13.

• Por otro lado, la normativa de las distintas comunidades autónomas establece los requisitos
mínimos de habitabilidad en los edificios de viviendas y, con carácter general, no se considera que
una vivienda cumple los requisitos mínimos de habitabilidad si, entre otros, no dispone de una
instalación eléctrica.

• Por último, se considera que las actividades de transporte y distribución son monopolios naturales,
y por ello se mantienen como actividades reguladas, pero al considerarse que estas instalaciones
son esenciales para poder suministrar energía, se establece el acceso de terceros a las redes (ATR),
por el cual se obliga a que los titulares de las instalaciones permitan su uso a aquellos que lo
necesiten (ver Actividades reguladas y actividades en libre competencia)14.

Supervisión de los mercados. El buen funcionamiento de los mercados energéticos es una condición
necesaria para que los consumidores disfruten de un suministro de calidad al menor precio. Por ello, varias
instituciones velan por el correcto funcionamiento y la competencia en estos mercados en España. Estos
organismos son la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia15, la Comisión Europea, el
Instituto Nacional del Consumo y los organismos competentes de las Comunidades Autónomas (ver
Competencia y poder de mercado).

La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia es


responsable de la mayoría de las competencias que
El buen funcionamiento de
anteriormente poseían organismos que en esta se unifican
(CNE, CNC, CMT, CRF, CNSP, Comisión de Regulación los mercados energéticos es
Económica Aeroportuaria y el Consejo Estatal de Medios una condición necesaria para
Audiovisuales). La CNMC es la encargada actualmente de que los consumidores
supervisar el correcto funcionamiento del mercado y de los
sectores económicos. Además, se encarga de preservar,
disfruten de un suministro de
garantizar y promover la existencia de una competencia calidad al menor precio
efectiva de los mercados.

Las principales funciones de este organismo con carácter general en el conjunto de los mercados para la
defensa de la competencia son de supervisión, arbitraje y consultivas. Con carácter singular también se
busca la supervisión, el control y la resolución de conflictos más amplias y flexibles que las del propio
arbitraje. Su función, en definitiva, es la de velar por el correcto funcionamiento del mercado y la libre
concurrencia.

13
Ver Real Decreto 1434/2002.
14
Ver Ley 54/1997.
15
Hasta el 30 de junio de 2014 otro organismo era la Oficina de Cambio de Suministrador que supervisaba los cambios de comercializador de gas o
electricidad, proponía mejoras en los procedimientos a llevar a cabo para hacer efectivos estos cambios y controlaba que la información se intercambiase
entre distribuidores y comercializadores con la diligencia y agilidad requerida, en beneficio de los consumidores. A partir del 30 de junio de 2014, dichas
funciones serán desempeñadas por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, que tendrá acceso a las Bases de Datos de Consumidores y
Puntos de Suministro de gas y de electricidad.

23
Energía y Sociedad
1. Política
Energética

Por otra parte, el Instituto Nacional del Consumo (INC) es el organismo de la Administración General del
Estado que, en desarrollo del artículo 51 de la Constitución y del texto refundido de la Ley General para la
Defensa de los Consumidores y Usuarios, ejerce las funciones de promoción y fomento de los derechos de
los consumidores y usuarios.

Finalmente, las Comunidades Autónomas detentan diversas competencias en materia de supervisión de


mercados y de protección de consumidores, ya que son competentes respecto a todas las controversias
que surjan entre consumidores y comercializadores y/o distribuidores en lo relativo a continuidad del
suministro, calidad de producto y calidad en la atención y relación con el cliente 16. La normativa
autonómica correspondiente determina quién es la autoridad competente (dirección general de industria o
dirección general de consumo) para conocer de una u otra incidencia.

Limitaciones/obligaciones a los agentes del sector. El gobierno ha adoptado en distintos momentos


diversas medidas con el objetivo de mitigar el incentivo de los generadores a ejercer poder de mercado (del
cual resultarían precios para los consumidores mayores que los competitivos). Estas medidas han ido
variando en el tiempo, habiendo sido muchas de ellas eliminadas al no considerarse ya necesarias. Entre
las medidas que están en vigor en España se encuentran las siguientes (ver Competencia en el mercado
eléctrico):

• La prohibición sobre agentes propietarios de unidades de generación de representar en el mercado


de producción a centrales propiedad de terceros.

• La obligación de presentar ofertas de recompra en el mercado de producción de contratos


bilaterales físicos17.

La prohibición sobre agentes propietarios de generación de


El gobierno ha adoptado en representar en el mercado a centrales de terceros responde
aparentemente al objetivo de evitar la concentración de la oferta.
distintos momentos
diversas medidas con el La obligación de presentar en el mercado diario ofertas de
objetivo de mitigar el recompra de la energía comprometida en contratos bilaterales
incentivo de los físicos pretende evitar que la proliferación de dicho tipo de
contratos deje al mercado diario sin liquidez y a la vez, asegurar
generadores a ejercer poder que el despacho de las centrales de generación es el más
de mercado (del cual eficiente posible.
resultarían precios para los
El gobierno también ha impuesto otras limitaciones y
consumidores mayores que
obligaciones a los distribuidores y comercializadores orientadas
los competitivos) principalmente a proteger los intereses de los consumidores
garantizando que los nuevos entrantes tengan suficiente
información sobre el mercado y que puedan competir en igualdad
de condiciones con los comercializadores de grupos verticalmente integrados. Entre las medidas
actualmente en vigor se encuentran:

16
Ver Real Decreto 1955/2000.
17
Ver Orden Ministerial ITC/400/2007.

24
Energía y Sociedad
1. Política
Energética

• Separación de actividades, en sus distintas formas18.

• Acceso a las bases de datos de consumidores a tarifa regulada19.

• Gestión telemática de los procesos de cambio de comercializador20.

• Obligación de comunicar ofertas a la CNMC para su divulgación21.

• Prohibición de presentar contraofertas22.

Los requisitos de separación de actividades tienen distintos objetivos. Por un lado, se busca que la
asignación de costes entre actividades, especialmente entre actividades reguladas y liberalizadas aunque
también entre reguladas, impida subvenciones entre ellas (a este objetivo responden las obligaciones de
separación jurídica y contable). Por otro lado, se busca que las unidades encargadas de realizar actividades
reguladas en grupos verticalmente integrados realicen sus funciones de forma independiente y no
discriminatoria y evitar que la información comercialmente sensible de éstas no se transfiera a los negocios
liberalizados de su mismo grupo empresarial (a este objetivo responden las obligaciones de separación
funcional de las actividades reguladas en general y la separación de propiedad para la operación del
sistema y la operación del mercado).

Por último, también se impide que una empresa regulada desarrolle o sea propietaria de una empresa que
desarrolle actividades en un marco competitivo; el objetivo de esta última separación es impedir que la
empresa regulada tenga incentivos a distorsionar el proceso competitivo. Actualmente, son las propias
empresas las que tienen que supervisar esta separación de actividades y desde el 31 de marzo de 2013 se
configura como una obligación legal por la que las empresas tienen que presentar información
periódicamente a la CNMC.

Asimismo, para facilitar a los comercializadores desarrollar sus estrategias comerciales, el gobierno impuso
a las empresas distribuidoras que dieran a todos los comercializadores acceso a sus bases de datos
(sistema de información de puntos de suministro23) con los datos de los consumidores. De este modo, los
comercializadores pertenecientes a los grupos energéticos ya implantados no disponen de ninguna ventaja
con respecto a nuevos entrantes en lo que acceso a información se refiere.

En el mismo sentido, las empresas distribuidoras tienen obligación de facilitar un acceso telemático a
todos los comercializadores de modo que el procedimiento de cambio de comercializador sea lo más
sencillo y rápido posible. Así se asegura, de nuevo, que los nuevos entrantes no se encontrarán en
situación de desventaja, lo cual favorece la entrada de nuevos comercializadores en beneficio de los
consumidores.

18
Ver Real Decreto 277/2000, Ley 34/1998 y Ley 24/2013.
19
Ver Orden ITC/3860/2007.
20
Ibídem.
21
Ver resumen de Energía y Sociedad de la Ley 3/2013.
22
Ver Real Decreto 485/2009.
23
Ver RD 1435/2002.

25
Energía y Sociedad
1. Política
Energética

Los comercializadores de electricidad tienen también la obligación de comunicar a la CNMC aquellas


ofertas que realicen a colectivos de consumidores. La CNMC, a su vez, tiene la obligación de publicar esas
ofertas en su página web. El objetivo de estas obligaciones es que los consumidores puedan acceder
fácilmente al abanico completo de ofertas y puedan compararlas fácilmente, escogiendo aquella que mejor
se adapte a sus preferencias.

La importancia de esta medida viene resaltada en las Directivas de la Comisión Europea, las cuales
establecen “que los consumidores deben tener el derecho al suministro de electricidad de una calidad
determinada, y a unos precios razonables, fácil y claramente comparables, transparentes y no
discriminatorios”24, y que los Estados miembros velarán para que los consumidores de gas “reciban
información transparente sobre los precios, tarifas y condiciones generales aplicables al acceso y al uso de
los servicios de gas” 25.

Para incentivar el desarrollo de la competencia, los comercializadores libres vinculados a comercializadores


de referencia no pueden presentar contraofertas durante un año a aquellos consumidores que hayan
tomado la decisión de contratar su suministro con otros comercializadores. Esta medida se articuló con
ocasión de la puesta en marcha del suministro de último recurso, ahora suministro de referencia, tanto en
el sector del gas en 2007 como en el de electricidad en 2009 y ha sido eliminada posteriormente de forma
expresa para el gas, aunque permanece en la regulación eléctrica.

Seguridad del suministro energético. La Administración vela también por los intereses de los consumidores
finales mediante diversas medidas orientadas a incrementar la seguridad del suministro eléctrico y a evitar
que se produzcan interrupciones en su suministro. Con tal fin, la Administración interviene para que exista
una capacidad de generación, transporte y distribución de electricidad y una capacidad de regasificación,
almacenamiento, transporte y distribución de gas natural, por un lado, y una cantidad de gas natural
disponible, por otro, suficientes como para atender la demanda de los consumidores incluso en momentos
de máxima demanda.

Respecto a las instalaciones de transporte de electricidad y


de regasificación, almacenamiento y transporte de gas
Un mercado libre alcanza el
natural, se establece una planificación vinculante realizada
por el Estado, con la participación de las Comunidades nivel de seguridad de
Autónomas. La última planificación realizada fue aprobada el suministro eficiente de forma
30 de mayo de 2008 por el Consejo de Ministros. En estos natural, pues su precio
momentos, y bajo mandato del artículo 10 del RDL 13/201226
proporciona a los agentes las
publicado en marzo de 2012, el operador del sistema eléctrico
(REE) está revisando el borrador de la nueva Planificación de señales necesarias para
los sectores de electricidad y gas 2012-2020 con el objetivo acometer nuevas inversiones
de adaptar la planificación del sector eléctrico a las nuevas
circunstancias económicas.

Como se ha señalado con anterioridad, un mercado libre alcanza el nivel de seguridad de suministro
eficiente de forma natural, pues su precio proporciona a los agentes las señales necesarias para acometer

24
Ver Directiva 2009/72/CE.
25
Ver Directiva 2009/73/CE.
26
Ver Real Decreto-ley 13/2012.

26
Energía y Sociedad
1. Política
Energética

nuevas inversiones. Sin embargo, ello requiere que se permita al mercado reflejar el valor de la energía
cuando ésta es escasa, lo cual implica permitir que se produzcan puntas de precios potencialmente muy
elevadas. En contraste, en algunas legislaciones, como la española, se ha decidido evitar exponer a los
consumidores a estas puntas de precios, mediante el establecimiento de precios máximos en el mercado
mayorista que impiden que el precio del mercado pueda reflejar el valor real de la electricidad en
condiciones de escasez27. Introducir este tope implica mitigar la señal de inversión (el propio precio del
mercado), lo que hace que el mercado deje de ser capaz de producir por sí mismo y de forma natural el
nivel de seguridad de suministro eficiente. Es por esto que son necesarias medidas adicionales que hagan
posible alcanzar este objetivo. En el sector eléctrico, las medidas orientadas a asegurar el suministro
incluyen las siguientes:

• Pagos por capacidad28: el principal mecanismo existente en la legislación eléctrica española para
asegurar la suficiencia de la capacidad de generación y de un margen de reserva es la existencia de
los llamados “pagos por capacidad”, que buscan retribuir a las centrales por su disponibilidad para
cubrir la demanda en situaciones punta, en lugar de dejar que el mercado alcance los niveles de
precios que asegurarían un nivel óptimo de inversión. Los objetivos del pago por capacidad son, por
tanto, promover las inversiones en generación y promover la disponibilidad de las instalaciones
más allá de lo que ocurriría si, una vez introducido el tope de precio en el mercado, dichos pagos no
existieran. (Ver Modelos regulatorios para garantizar la seguridad de suministro en España)

• Obligación de compensar a los consumidores que sufren interrupciones29: la legislación española


impone a las empresas distribuidoras de electricidad la obligación de compensar a los
consumidores en caso de interrupciones del suministro que excedan los niveles establecidos en la
regulación, mediante descuentos anuales en la facturación durante los tres meses siguientes al
año natural considerado.

En el sector del gas destacan tres tipos de medidas destinadas a asegurar el suministro:

• Obligaciones de almacenamiento30: de la capacidad total utilizable de los almacenamientos


subterráneos básicos se debe reservar un volumen equivalente a 10 días de ventas (en el año
anterior) destinados a almacenamientos de las existencias minimas de seguridad con carácter
estratégico.

• Obligación de diversificar las fuentes de aprovisionamiento31: la legislación española prohíbe a los


grandes comercializadores que su gas provenga en más de un 50% del país principal de
importación. Se pretende así limitar la dependencia energética de un solo país diversificando el
suministro. De esta forma en el año 2012, el principal país del cual se importa gas, suministra un
41% de las necesidades, mientras que en los años 90 ese porcentaje era superior al 60%
(ver Aprovisionamiento de gas natural en España ).

27
En realidad, los consumidores no están expuestos a estas puntas de precios directamente, sino que al comprar la energía a los comercializadores
son éstos los que compran la energía a los precios del mercado mayorista y los internalizan en sus ofertas a los clientes finales. Por su parte, en
mercados suficientemente maduros, los agentes que actúan en los mercados mayoristas disponen de herramientas de cobertura de precio.
28
Ver Orden ITC/2794/2007.
29
Ver Real Decreto 1955/2000 y Orden ECO/797/2002.
30
Ver Orden ITC 3128/2011.
31
Ver Real Decreto 1766/2007.

27
Energía y Sociedad
1. Política
Energética

• Obligación de compensar a los consumidores que sufren interrupciones32: además, como sucede
en el sector eléctrico, la legislación española impone a las empresas distribuidoras de gas la
obligación de compensar a los consumidores en caso de interrupciones del suministro que
excedan los niveles establecidos en la regulación. Dichas compensaciones se efectúan mediante
descuentos en la facturación durante los dos meses siguientes al momento en que se sufrió la
interrupción.

Protección a consumidores vulnerables. Adicionalmente, con la intención de proteger a grupos específicos


de consumidores, ya sea por ser considerados como poco sofisticados o vulnerables (en mayor o menor
grado), o con otros criterios como la cohesión territorial, la legislación española establece otros
mecanismos adicionales de protección, entre los que se encuentran:

• Un precio nacional uniforme33.

• La obligación de ofrecer suministro al Precio Voluntario para el Pequeño Consumidor (PVPC)34.

• La obligación de las comercializadoras de referencia de realizar ofertas en las que el precio del suministro
de energía eléctrica sea fijo durante un año para los consumidores con derecho a PVPC.35

• El bono social para ciertos consumidores de electricidad36.

• Limitaciones a la desconexión en caso de impago37.

La primera de las medidas enumeradas, el precio nacional uniforme a nivel mayorista y la existencia de
tarifas de acceso igualmente uniformes a nivel nacional, protege a los consumidores ubicados en zonas en
las que el coste de suministro es elevado (p.ej. zonas con restricciones, rurales, extrapeninsulares).

Los comercializadores de referencia tienen la obligación de ofrecer un suministro a un precio máximo igual
al Precio Voluntario para el Pequeño Consumidor de electricidad (PVPC) e igual a la Tarifa de Último
Recurso (TUR) en gas, a los consumidores de menor tamaño (consumidores de electricidad en baja
tensión con potencia contratada menor o igual a 10 kW y los consumidores de gas con un consumo anual
menor o igual a 50 MWh y una presión contratada de hasta 4 bar). Adicionalmente, estos
comercializadores también tienen la obligación realizar ofertas a un precio fijo anual a los consumidores
con derecho a PVPC, así como de asumir el suministro de aquellos consumidores cuya comercializadora
se encuentre incursa en un procedimiento de impago o no cuente con las garantías necesarias para el
desarrollo de su actividad. Los comercializadores de referencia no pueden rechazar suministrar a
consumidores con derecho al suministro de referencia, de modo que dichos consumidores pueden siempre
optar por ser suministrados a un precio fijado por la Administración (ver Suministro de referencia y
Suministro de Último Recurso (gas)).

32
Ver Real Decreto 1434/2002.
33
Ver Orden ITC/1659/2009.
34
Ver Real Decreto-ley 17/2013.
35
Ver Real Decreto 216/2014
36
Ver Real Decreto-ley 17/2013.
37
Ver Real Decreto 1955/2000.

28
Energía y Sociedad
1. Política
Energética

El bono social protege a ciertos grupos de consumidores de


electricidad considerados especialmente vulnerables. En el Los comercializadores de
caso de estos consumidores, los comercializadores de
referencia tienen la obligación de ofrecerles un descuento en
referencia tienen la obligación
su factura definido como la diferencia entre el PVPC y la de ofrecer un suministro de
Tarifa de Último Recurso. Pueden acogerse a la Tarifa de referencia a un precio máximo
Último Recurso aquellos consumidores que, siendo personas
igual al Precio Voluntario para el
físicas y tratándose de su residencia habitual, cumplan
alguna de las siguientes condiciones: Pequeño Consumidor de
electricidad (PVPC) e igual a la
• Tengan una potencia contratada inferior a 3 kW. Tarifa de Último Recurso de gas
(TUR) a los consumidores de
• Sean mayores de 60 años y estén recibiendo
pensiones mínimas o no contributivas o sean menor tamaño
beneficiarios del extinto SOVI.

• Sean familias numerosas.

• Sean familias cuyos miembros se encuentren todos en situación de desempleo (ver El Bono
Social).

• Adicionalmente, se establecerá un umbral referenciado a un indicador de renta per cápita familar.

En caso de impago, las empresas comercializadoras tienen marcado asimismo un protocolo que les
impone periodos mínimos de notificación a los consumidores de electricidad antes de poder desconectar
su suministro eléctrico.

El bono social es una subvención que corría a cargo de las empresas eléctricas, pero en marzo de 2012, el
Tribunal Supremo dictaminó que las compañías eléctricas no debían financiarlo, ya que resulta
discriminatorio que estas empresas tengan que asumir la carga de esta ayuda social. Considera
el Tribunal que, al tratarse de una ayuda social destinada a los ciudadanos, carece de sentido que no sea el
presupuesto estatal el que se encargue de financiarlo, al menos en parte. Sin embargo y posteriormente, la
Ley 24/201338, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, en su artículo 45, determina que el bono social
será asumido por las matrices de los grupos de sociedades, o en su caso, por las sociedades que
desarrollen simultáneamente las actividades de producción, distribución y comercialización de energía
eléctrica. No se entiende por tanto que solo algunas empresas eléctricas asuman esta obligación y no los
cargos o el propio Estado.

Esquemas de protección del consumidor de energía (electricidad y gas natural). Con carácter general, en la
provisión de servicios, normalmente denominados como servicios públicos, a los consumidores y en
particular en los sistemas regulados o liberalizados aplicables al suministro de energía, existen una serie de
principios que son considerados en el ámbito de todo sistema de protección del consumidor que persigue
un cierto nivel de eficacia. Estos principios se refieren básicamente a:

38
Ver Ley 24/2013

29
Energía y Sociedad
1. Política
Energética

• El carácter básico de los servicios energéticos: el suministro eléctrico como servicio universal

• Educación y formación de los consumidores.

• La información al consumidor.

• La capacidad de elección del consumidor

• La representación del consumidor.

• Protección del consumidor vulnerable.

• El suministro energético para el consumidor/relaciones con el proveedor: Carta de Servicios y


Códigos de Conducta.

• Vías de reclamación de los consumidores.

De todas maneras, el mecanismo más importante de protección del consumidor, probablemente, es un


eficaz sistema de reclamaciones; sin embargo, en la mayoría de los casos, esta competencia está separada
de los organismos reguladores. En España, es el ministerio (MINETUR) el encargado de informar, atender y
tramitar las reclamaciones planteadas por los consumidores de energía eléctrica. Además de todo lo
comentado anteriormente, el consumidor, en un proceso de liberalización, está sujeto a los siguientes
derechos:

• Derecho a conocer la posibilidad de elegir, mediante sistemas y plataformas de información,


accesibles, gratuitos, e inteligibles.

• Derecho a ser suministrado en condiciones competitivas, bajo un comportamiento no abusivo del


comercializador.

• Derecho a reclamar, o a disponer de los mecanismos de reclamación eficiente, y en su caso la


asistencia para hacerlo.

• Derecho a la compensación justa por carencias del suministro, con carácter de oficio.

• Derecho a disponer de protección especial, en el caso del consumidor vulnerable.

La protección del consumidor en la Unión Europea. Desde la


Unión Europea también se le ha dado gran importancia a la Desde la Unión Europea se le
protección de los consumidores mediante directrices ha dado gran importancia a la
comunitarias. En términos legislativos, no es hasta la creación protección de los
del Acta Única Europea39, tratado internacional firmado
en Luxemburgo y en la Haya en 1986 por los 12 Estados
consumidores mediante
miembros que en ese momento formaban la Comunidad directrices comunitarias
39
Ver Acta Única Europea.

30
Energía y Sociedad
1. Política
Energética

Europea, cuando se habla por primera vez de protección de los consumidores. Sin embargo, no fue hasta el
Tratado de la Unión Europea (TUE), firmado en la ciudad holandesa de Maastricht en 1992 y conocido
como el Tratado de Maastricht40 cuando se consolidó la política de protección a los consumidores
europeos. Así, dentro de su Título XI, dedicado a la protección de los consumidores, el artículo 129 a) señala
los diferentes mecanismos a través de los cuales la entonces Comunidad Europea contribuyó a conseguir
el antedicho “alto nivel de protección de los consumidores”. El Tratado de Ámsterdam41 que entró en vigor
en 1999 revisó el Tratado de Maastricht y modificó dicho artículo comenzando ahora con una enumeración
de los derechos de los consumidores.

Gracias al proyecto de Constitución Europea, se finaliza en 2000 la “Carta de los Derechos Fundamentales
de la Unión Europea”42 afirmando en su artículo 38 de protección a los consumidores que “las políticas de
la Unión garantizarán un alto nivel de protección de los consumidores”. El Libro Verde sobre la protección
de los consumidores en la Unión Europea43 de 2001 sentó las bases que permitieron la adopción de la
Estrategia comunitaria en materia de política de los consumidores para los años 2007-2013. Dicha
estrategia tiene como objetivo establecer un nivel equivalente de seguridad y de protección en toda la
Unión Europea, y un mercado interior más integrado.

La última iniciativa para fortalecer la protección de los consumidores de energía viene de la mano de la
Carta Europea de los Derechos de los Consumidores de Energía44 y responde a la petición realizada por
parte de los Ministros de Energía y Jefes de Estado o de Gobiernos de la Unión Europea a la vista de la
plena apertura de los mercado de energía en julio de 2007. Los objetivos de la Carta se centran en:
protección más eficaz de los ciudadanos vulnerables; más información a los consumidores; menos
burocracia para cambiar de suministrador; y proteger al consumidor de las prácticas de venta abusivas.

Conclusiones. La apertura de los mercados energéticos a la competencia supone, por sí misma, la mejor
forma de protección para los consumidores, ya que de este modo se les asegura un suministro de calidad
al mínimo precio.

Sin embargo, liberalizar no es incompatible con la existencia de mecanismos de protección de los


consumidores de electricidad y de gas natural. En este sentido, los reguladores (el legislador, el gobierno, el
regulador independiente) tienen la capacidad de introducir aquellas medidas que consideren adecuadas
tanto de carácter social como otras que garanticen que el suministro cumpla unos determinados requisitos
de calidad previamente establecidos.

Complementariamente, existen diversos organismos de supervisión responsables de velar por el correcto


funcionamiento de estos mercados (ver Competencia y poder de mercado). Sobre la dinámica competitiva
que impone por sí mismo el mercado, la Administración ha superpuesto diversas obligaciones y
limitaciones sobre generadores, distribuidores y comercializadores orientadas a asegurar la protección del
consumidor.

40
Ver Tratado de Maastricht.
41
Ver Tratado de Ámsterdam.
42
Ver Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
43
Ver Libro Verde sobre la protección de los consumidores de la Unión Europea.
44
Ver Carta Europea de los Derechos de los Consumidores de Energía.

31
Energía y Sociedad
1. Política
Energética

Sin embargo, estas medidas de protección no deberían en ningún


caso distorsionar el funcionamiento del mercado ni crear
discriminaciones entre agentes. En efecto, estas medidas deben
ser introducidas de forma que no se pierdan – o hagan imposible
alcanzar – los beneficios que para los consumidores se derivan de La apertura de los mercados
la propia liberalización. De hecho, se puede llegar a producir la
paradoja de pretender proteger a los consumidores a través de
energéticos a la
determinadas intervenciones en los mercados que en realidad son competencia supone, por sí
contrarias a los intereses de los propios consumidores. misma, la mejor forma de
protección para los
Por último, y como sucede con cualquier acción regulatoria, las
obligaciones y limitaciones eventuales que se impusieran a los consumidores, ya que de
diferentes agentes deberían, independientemente de su finalidad, este modo se les asegura un
respetar los principios de buena regulación – transparencia, suministro de calidad al
objetividad, predictibilidad, causalidad, proporcionalidad, no
discriminatorias, etc. Del cumplimiento de estos principios
mínimo precio
depende el mantenimiento de la confianza mutua entre regulador
y regulado y, en el largo plazo, de la correcta protección al
consumidor.

32
Energía y Sociedad
1. Política
Energética

1.5. El proceso de liberalización de los sectores energéticos

La regulación tradicional y su evolución hacia el mercado. Las actividades que llevan a cabo las empresas
que operan en el sector energético han constituido durante muchas décadas un claro ejemplo de
monopolio natural. Un monopolio natural es un caso particular de monopolio, en el cual una empresa
puede producir toda la cantidad demandada por el mercado con un coste menor que si hubiera varias
empresas compitiendo. Esto es debido a la existencia de fuertes economías de escala – cuanto mayor es
la cantidad producida por la empresa, menor es su coste. Así, en el caso de los monopolios naturales,
resulta eficiente que exista una única empresa, ya que de esta forma se minimiza el coste del servicio y,
por consiguiente, el precio para los consumidores.

Antes de la crisis del petróleo de 1973, todas las empresas de energía buscaban un tamaño suficiente para
abordar sus proyectos de inversión en las mejores condiciones posibles. Muchas de las empresas gasistas,
eléctricas y petroleras de esta época eran de propiedad pública y casi todos los países configuraban unos
sectores energéticos de ámbito nacional con estructura monopolística u oligopolística.

Estos monopolios eran regulados por entidades públicas (los gobiernos en el caso de Europa y las
Comisiones Reguladoras en el caso de EE.UU.) a través del control/concesión/fijación de las tarifas. El
nivel de estas tarifas debía fijarse (éste era el problema del regulador) manteniendo un adecuado equilibrio
entre los intereses de los consumidores y el de los accionistas de las empresas.

Una de las primeras soluciones a este dilema fue fijar las tarifas asegurando la cobertura de todos los
costes incurridos, incluyendo una tasa de retribución del capital comparable con la rentabilidad obtenida
por otros sectores con un nivel de riesgo similar45. El problema de esta forma de regulación, conocida como
“cost-plus” o “cost-of-service”, era que:

• Tenía una capacidad muy limitada de incentivar la eficiencia de las empresas, pues todos sus
costes se trasladaban directamente a las tarifas. Por ello, las ganancias de eficiencia que una
empresa podría obtener no se traducían en mayores beneficios para ella, sino en menores precios
para el consumidor. Así, las empresas no tenían incentivo alguno para obtener ganancias de
eficiencia, lo cual no permitía minimizar el precio para los consumidores finales.

• Dado que el regulador aseguraba la cobertura de todos los costes incurridos, era frecuente que
fuera éste quien autorizase las inversiones de las empresas, llegándose incluso en algunos casos a
convertirse en un verdadero planificador centralizado. En este entorno, el coste de las decisiones
de inversión erróneas del regulador eran soportadas por los consumidores en la forma de mayores
tarifas (las empresas tenían asegurada la cobertura de todos sus costes).

45
Para dos sectores / actividades con un mismo nivel de riesgo, un inversor optará por emplear su capital en aquel que le ofrezca la mayor
rentabilidad esperada (coste de oportunidad del capital para un nivel de riesgo dado). Esta es la razón por la que la rentabilidad de las actividades
eléctricas se fijaba en comparación con la de otros sectores con nivel de riesgo similar.

33
Energía y Sociedad
1. Política
Energética

• Además, el regulador tenía un fuerte incentivo a sobre-invertir:

▪ A pesar de que si el regulador planificaba en exceso el resultado era mayores tarifas para
los consumidores, era muy poco probable que se le identificara como el culpable de esos
mayores costes – el problema se atribuía a las empresas que “ganaban demasiado”.
▪ Por el contrario, si el regulador planificaba demasiado poco y se producía un problema de
suministro, era muy probable que se le exigieran responsabilidades.

El resultado de este esquema era que el regulador tenía incentivo a planificar en exceso, a pesar del mayor
coste que debían soportar los consumidores.

Las crisis del petróleo de finales de los 70 y principios de los 80 condujo a la liberalización de los precios del
petróleo y a la consolidación de la OPEP como “cártel de oferta” en una economía global. El coste de la
energía pasó a ser una prioridad en la agenda política, surgiendo, como respuesta, nuevas formas de
regulación más enfocada a los incentivos – a la eficiencia – que a la estricta cobertura de los costes
incurridos. Esta nueva forma de regulación, conocida como “incentive-based regulation”, consistía en un
mecanismo de control de precios (o de ingresos) que, bajo la forma de una fórmula retributiva, incentivaba
la eficiencia de las empresas con el objetivo último de minimizar el precio de la energía para los
consumidores finales (Figura 1-6):

• Se fijaba el nivel de las tarifas para un período amplio de tiempo (o período regulatorio, por ejemplo,
cuatro años), con lo que las ganancias de eficiencia logradas por una empresa durante dicho
período significaban mayores beneficios para ella (este mayor beneficio era el incentivo para que la
empresa mejorara la eficiencia).

• Finalizado el período regulatorio, se volvían a ajustar las tarifas a un nivel próximo a los costes
reales de las empresas, con lo que se trasladaban a los consumidores – bajo la forma de tarifas
más bajas – las ganancias de eficiencia logradas en el período regulatorio terminado.

Periodo regulatorio 1 Periodo regulatorio 2


Figura 1-6. El €
proceso
regulatorio bajo
“regulación por Ganancias
incentivos”. de eficiencia Ganancias
de eficiencia
Fuente:
Costes reales
Elaboración
propia.
Revisión Revisión
regulatoria 1 regulatoria 2

Esta nueva forma de regulación solucionaba buena parte de los problemas existentes en la regulación
tradicional. Sin embargo, seguía tratándose de un entorno regulado en el que los agentes se comportaban
de acuerdo a los incentivos implícitos en la fórmula retributiva, los cuales no necesariamente se
correspondían perfectamente con las cambiantes condiciones de la coyuntura de la actividad, lo que es
potencialmente perjudicial para la seguridad de suministro.

34
Energía y Sociedad
1. Política
Energética

Un ejemplo bien conocido de esto último es que las ganancias de eficiencia de las empresas (normalmente
asociadas a la inversión) se concentraban al inicio del período regulatorio y prácticamente no se producía
ninguna al final del mismo. Esto era debido a que existía un fuerte incentivo para que las empresas se
comportaran así – obtener la ganancia de eficiencia al inicio tenía más valor que al final al estar más lejos la
siguiente revisión regulatoria. Así, los incentivos existentes perjudicaban la seguridad de suministro hacia el
final del período regulatorio.

Posteriormente – a finales de los 80 – comenzaron los procesos de liberalización del sector eléctrico en
Europa. En un mercado liberalizado, son los agentes – y no los consumidores – quienes toman las
decisiones de inversión y asumen los riesgos de sus decisiones:

• Si un agente sobre-invierte se arriesga a deprimir el precio del mercado y no recuperar su inversión.

• Por el contrario, si invierte poco, pierde la oportunidad de incrementar sus beneficios si resulta que
el precio del mercado es elevado.

El Reino Unido y los En un mercado, los agentes responden a las señales de precio –
incrementan su producción cuando el precio es alto (situaciones de
países nórdicos escasez) y flexibilizan sus planes de mantenimiento si el precio es bajo
fueron pioneros en para conseguir el mínimo coste. Igualmente, los incentivos a la eficiencia
la liberalización del son máximos, ya que ésta resulta en una ventaja competitiva.
Evidentemente, los incentivos que crea el mercado tanto a la inversión
mercado eléctrico
como a la eficiencia son plenamente beneficiosos para los consumidores.

El Reino Unido y los países nórdicos fueron pioneros en la liberalización. Sustituyeron la organización
centralizada del despacho de centrales de generación por una organización de la producción basada en las
ofertas económicas de venta de electricidad que presentaban los generadores. El Reino Unido, al privatizar
el sector eléctrico, fragmentó las empresas anteriormente públicas para alcanzar, ya desde el principio de la
liberalización, una estructura del mercado de generación que se consideraba adecuada para fomentar la
rivalidad entre empresas (necesaria para el buen funcionamiento del mercado). Por su parte, los países
nórdicos contaban con una estructura ya muy descentralizada, especialmente en Noruega, donde gran
parte de la producción provenía de centrales hidráulicas de tamaño pequeño y mediano de diferentes
propietarios.

El proceso de liberalización. Liberalizar el sector eléctrico fue posible y necesario debido al cambio de su
naturaleza económica. Fue la desaparición de las fuertes economías de escala originalmente existentes,
que daban al sector la naturaleza de monopolio natural, lo que determinó que el sector pudiera y debiera
pasar a ordenarse como una actividad en competencia.

Un motor muy significativo de este cambio en la naturaleza económica de la actividad eléctrica fueron las
espectaculares reducciones en los tamaños óptimos de las centrales que supuso la introducción de la
tecnología de generación de ciclo combinado (ver Tecnologías y costes de la generación eléctrica).
Además, a) los costes de inversión se redujeron debido a los nuevos materiales y a las turbinas
desarrolladas en los programas espaciales, y b) el precio del gas natural bajó drásticamente al liberalizarse
la actividad de producción y levantarse las restricciones existentes respecto a su uso para generar
electricidad.

35
Energía y Sociedad
1. Política
Energética

Esta reducción en el tamaño óptimo de las instalaciones de generación y, simultáneamente, de los costes
de inversión y explotación, dio lugar a la opinión generalizada de que la actividad de generación de
electricidad tenía que dejar de ser considerada un monopolio natural pues:

• Por un lado, podía existir competencia entre agentes (al disminuir el tamaño mínimo eficiente de
las instalaciones se facilita la entrada de nuevos generadores para cubrir una demanda creciente).

• Por otro, se eliminaban los incentivos perversos que genera un sistema de precios regulados (por
ejemplo, en España, el Marco Legal y Estable), que daban lugar a la sobreinversión y a un coste
excesivo para el consumidor final (siempre que hubiera garantía absoluta de recuperación de la
inversión).

La Figura 1-7 muestra la evolución aproximada de las curvas de costes medios de las instalaciones de
generación tipo en diferentes décadas.

Costes de inversión
Figura 1-7. Tamaño €/MW
óptimo de centrales
térmicas y curva de 1930
costes medios de
inversión 1950
en diferentes décadas.

Fuente: Casten, T. R.
(1995), “Whither
Electric Generation? 1970
A Different View”, 1980
The Energy Daily.
1990

MW
50 200 600 1000

Otra de las claves para que empezaran a extenderse los procesos de liberalización fue la “teorización” e
implementación de la separación entre el funcionamiento físico y el funcionamiento comercial. Los
contratos, que pueden incluir cláusulas de flexibilidad, resultaban perfectamente compatibles con una
explotación física optimizada del sistema eléctrico. Así, el tradicional despacho centralizado con un único
agente responsable de gestionar toda la generación dejó de ser la única alternativa viable para lograr una
explotación física optimizada (la explotación descentralizada con criterios de libre mercado también
optimiza la explotación física del sistema) (ver Formación de precios en el mercado mayorista diario de
electricidad).

Un último factor que ha posibilitado la liberalización del sector ha sido el avance conseguido en las
tecnologías de la información. El manejo eficiente de las cantidades ingentes de datos que exigen los
mercados liberalizados ha sido un requisito cumplido para poder establecer las actividades de gestión del
sistema y gestión de los mercados, así como los procesos de relaciones con los consumidores finales.

36
Energía y Sociedad
1. Política
Energética

De esta manera, tanto en Europa como en EE.UU. se iniciaron procesos de liberalización de la actividad de
producción en el sector eléctrico y gasista y de separación de las actividades de redes (las cuales sí
seguían manteniendo características propias de monopolios naturales) – ver Tabla 1-2.

Actividad Características económicas Implicaciones


Generación • Economías de escala limitadas • Competitiva
• Economías de coordinación en el despacho,
pues un orden de mérito único permite
minimizar los costes de operación del
sistema en su conjunto
• Complementaria con el transporte
Transporte • Fuertes economías de escala • Los incentivos a la
Tabla 1-2. • No es necesariamente un monopolio inversión requieren
natural, pues en determinadas situaciones especial atención
Caracterización de las
duplicar las redes podría evitar inversiones por su relación con
distintas actividades en generación la actividad de
relacionadas con el • Costes hundidos de inversión significativos generación
suministro de • Una única red y
electricidad. varios titulares
• Difícilmente
Fuente: IEA-OECD (2001), competitiva
“Competition in Electricity Distribución • Un monopolio natural, pues no es • No competitiva
económico duplicar las redes
Markets”, p. 18, y
• Costes hundidos de inversión significativos
adaptada. Operación del sistema • Monopolio (debido a restricciones técnicas) • No competitiva
Venta a clientes • Economías de escala muy limitadas • Competitiva
finales
• Sin características destacables, salvo
(comercialización)
elevado potencial para la eficiencia
dinámica
Servicios relacionados • Sin características destacables • Competitivos
(mercados
organizados, contratos
financieros,
construcción y
mantenimiento de
activos)

Estos factores hicieron que se admitiera social y políticamente en Europa la liberalización de las actividades
de generación y comercialización como una manera de avanzar hacia una gestión eficiente de las
empresas y unos precios que reflejaran de manera más adecuada los costes del suministro, promoviendo
así el consumo eficiente y la provisión de un servicio más innovador.

A mediados de los 90, la Unión Europea hace suyo el objetivo de crear un mercado único de la energía y
publica las primeras Directivas para la liberalización del sector eléctrico y gasista (ver Instituciones
energéticas comunitarias y españolas). Las Directivas europeas proponen la separación jurídica de
actividades reguladas (redes) y actividades en competencia (generación y comercialización) y el libre
acceso a las redes, pero no modifican la estructura empresarial del sector. Así, las estructuras que
provenían de los antiguos monopolios u oligopolios verticalmente integrados no se alteraron en un primer
momento (salvo en Reino Unido, donde se realizó, como paso previo a la privatización, una reforma
estructural que incluyó la separación en empresas de redes y de generación).

37
Energía y Sociedad
1. Política
Energética

Es más, en estos últimos años se ha producido un avance significativo hacia estructuras de mercado más
competitivas en algunos países (Reino Unido, Escandinavia y España, principalmente), mientras que la
estructura del mercado de generación en otros países se mantiene menos competitiva (por ejemplo, en
Francia).

Por otra parte, el fracaso de Enron, la crisis de California de 2001 y la poca capacidad de la Comisión
Europea para imponer sus objetivos a los gobiernos de los distintos Estados miembros, han ralentizado los
procesos de liberalización en la década de los 2000. Aunque el cambio en la tendencia de los precios de la
energía desde principios de los 2000 no modifica la voluntad de avance de la Comisión Europea – de
hecho la refuerza – se han incrementado las críticas a los procesos de liberalización y se han propiciado
comportamientos de empresas y gobiernos que reflejan una visión más intervencionista del mercado en
algunos países de la Unión Europea (como por ejemplo, en Alemania o Reino Unido).

Finalmente, en 2009 se publicó el denominado Tercer Paquete, constituido por dos directivas para la
constitución del mercado interior de gas y electricidad, dos reglamentos sobre acceso a las redes de
transporte de gas y electricidad y un tercer reglamento para la constitución de la Agencia de Cooperación
de Reguladores de la Energía (ACER). En él se establecen medidas para avanzar en la constitución de
dichos marcados tales como la separación de las actividades de redes de las de liberalizadas, mayor
competencia e independencia de los Reguladores nacionales, mayor protección al consumidor,
especialmente al “vulnerable”, planificación de la red de transporte a diez año a nivel europeo, mayor
armonización técnica a través de los directrices y códigos de red, etc. La implementación de todo lo
establecido en el Tercer Paquete requerirá un tiempo importante pero significará un avance en la
realización de ambos mercados interiores.

Beneficios y costes de la liberalización. Entre los beneficios de la liberalización de los sectores energéticos
se encuentran los siguientes:

• Mayor eficiencia asignativa. La separación de actividades competitivas y reguladas induce a la


eficiencia en las decisiones de inversión, producción y consumo que toman los agentes en relación
con una situación de regulación de todas las actividades. Así, las señales económicas que genera
el mercado ofrecen la información adecuada para que los inversores tomen decisiones correctas
desde el punto de vista del bienestar social, tanto a corto como a medio y largo plazo.

Al existir libertad de entrada tanto en el segmento de generación como en el de comercialización,


niveles elevados de beneficios atraen a nuevos entrantes, lo que, a medio plazo, reduce los
beneficios a niveles normales. De hecho, simplemente esta amenaza de entrada disciplina los
precios del mercado.

Además, el desarrollo de infraestructuras y el fomento de los intercambios entre áreas geográficas


y entre sistemas eléctricos induce, a medio plazo, a la eficiencia en la asignación de recursos y, por
tanto, a un menor coste de suministro.

• Mayor eficiencia productiva. En las actividades abiertas a la competencia, la interacción de oferta y


demanda produce una mayor presión para que los precios reflejen niveles competitivos y para que
los productores reduzcan sus costes. La presión competitiva induce una gestión eficiente de los
activos. En el caso de las actividades reguladas (las redes), la regulación por incentivos y la
supervisión regulatoria induce un uso más racional de los recursos.

38
Energía y Sociedad
1. Política
Energética

• Mayor eficiencia dinámica. La liberalización de los segmentos de generación y comercialización


genera incentivos a desarrollar nuevos servicios y formas contractuales que se ajusten a las
preferencias de los clientes y que permitan asignar los riesgos de las distintas actividades de forma
eficiente.

Los nuevos contratos y servicios, con distintas opcionalidades, permiten a los generadores optimizar el
valor de sus activos y a los comercializadores gestionar de manera eficiente los riesgos de mercado (riesgo
de precio, riesgo de volumen). Los consumidores, por su parte, acceden a un menú de formas
contractuales más extenso, lo que facilita una mejor adaptación a sus necesidades.

El principal coste de los procesos de liberalización del


sector eléctrico es el relacionado con la dificultad de La experiencia internacional en el
desarrollar una regulación que permita, por un lado,
implementar un diseño de mercado que genere las
desarrollo de mercados eléctricos en
señales económicas adecuadas para los agentes que estos últimos veinte años muestra
compiten en las actividades de generación y la dificultad (muchas veces de
comercialización y, por otro lado, desarrollar una índole política) de alcanzar un
regulación de las actividades reguladas que genere los
incentivos adecuados a la eficiencia en las decisiones diseño de mercado que pueda
de inversión y gestión de activos y que no suponga considerarse óptimo
excesivos costes de supervisión e implementación.

La experiencia internacional en el desarrollo de mercados eléctricos en estos últimos veinte años muestra
la dificultad (muchas veces de índole política) de alcanzar un diseño de mercado que pueda considerarse
óptimo (“first best”) debido a distintas razones, como por ejemplo:

• La dificultad de desarrollar una normativa que permita coordinar de forma eficiente la operación del
sistema y los procesos de mercado, especialmente en el muy corto plazo.

• La complejidad del entramado de regulación y legislación en el que operan las empresas, que
dificulta, a menudo, realizar reformas necesarias en el diseño del mercado.

• El mantenimiento de los objetivos de política energética como señal para el mercado; por ejemplo
se producen modificaciones imprevistas de los objetivos de la Administración (en potencia a
instalar y en el incentivo económico) en tecnologías que obtienen una parte significativa de sus
ingresos fuera de los mecanismos de mercado.

• La dificultad por parte de la clase política de soportar el desgaste de eliminar las tarifas reguladas
de suministro en un entorno internacional de precios elevados de todos los tipos de energías.

• La complejidad del entramado corporativo europeo, en el que empresas privadas plenamente


sometidas a la competencia en algunos Estados miembros conviven con empresas públicas
protegidas en otros Estados miembros, lo que genera un “terreno de juego” desequilibrado.

39
Energía y Sociedad
1. Política
Energética

1.6. Insostenibilidad del sistema energético y vías de solución


Criterios para la sostenibilidad del sector energético y modelo de energético actual. En general, un modelo
energético sostenible sería aquel caracterizado por unos patrones de producción y consumo que
compatibilizaran el desarrollo económico, social y ambiental, satisfaciendo las necesidades energéticas de
las generaciones presentes sin comprometer las posibilidades de las generaciones futuras para atender
sus propias necesidades. Para que ello sea posible, el modelo energético debe tener en cuenta tres
elementos básicos:

• Seguridad energética: debe garantizar la continuidad del suministro a precios razonables para los
consumidores.

• Competitividad: no debe suponer un peligro para la competitividad de la economía, y su


crecimiento.

• Sostenibilidad ambiental: la producción y el consumo de energía no deben suponer un impacto


inasumible para el entorno. Dentro de este ámbito, el sector energético, como responsable del
80% de las emisiones de gases de efecto invernadero, debe jugar un papel muy importante en la
lucha contra el cambio climático.

Figura 1-8. Elementos básicos para la sostenibilidad del


Seguridad
sector energético. energética
Fuente: Elaboración propia.

Sostenibilidad
Competitividad
ambiental

El modelo energético actual se caracteriza por un crecimiento constante del consumo energético, basado
en recursos finitos, principalmente combustibles fósiles.

Según las previsiones de la Agencia Internacional de la Energía (AIE), la demanda de energía primaria
mundial crecerá en el escenario de referencia46 a un ritmo anual del 1,5% hasta 2030, manteniéndose un
peso predominante de los combustibles fósiles sobre el consumo total, de forma que carbón, gas natural y
petróleo representarán el 80% de la energía consumida en 2030 como se puede ver en la Figura 1-9.

46
El escenario de referencia es aquel que plantea el mantenimiento de las políticas ambientales y energéticas vigentes, sin tener en cuenta
potenciales desarrollos normativos futuros más exigentes en términos ambientales o la introducción de nuevos avances tecnológicos en materia
energética.

40
Energía y Sociedad
1. Política
Energética

Figura 1-9.
Evolución del
18.000 17.197 Hydro
consumo
16.000 Other renewables
mundial de Nuclear
energía primaria 14.000 12.730
Bioenergy

Energía primaria [ Mtep]


en el escenario 12.000
Gas
de referencia 10.000
(Mtep). 8.000
Coal
Fuente: World 6.000

Energy Outlook 4.000


2012. Agencia 2.000 Oil
Internacional de
0
la Energía. 1990 2010 2015 2020 2025 2030 2035

La insostenibilidad económica, ambiental y social del modelo energético global se pone de manifiesto por
sus propios elementos característicos.

En cuanto a la insostenibilidad económica, es destacable que una economía basada en el consumo de


recursos energéticos fósiles finitos (gas, carbón y petróleo) verá comprometida su competitividad ante el
previsible crecimiento tendencial que experimentarán los precios de las materias primas energéticas.
Además, como se aprecia en la Figura 1-10, el crecimiento de los precios del petróleo se podrá ver mitigado
por la aplicación de políticas ambientales orientadas a alcanzar el escenario 450 ppm 47 (que contempla
importantes medidas adicionales para limitar el incremento de la temperatura a 2o C).

Figura 1-10. Evolución


prevista de la
demanda de petróleo
en miles de barriles
por día y de los precios
del petróleo en dólares
por barril.

Fuente: World
Energy Outlook
2012. Agencia
Internacional de
la Energía.

Por otro lado, en el caso de las economías fuertemente dependientes del exterior para cubrir sus
necesidades energéticas, al riesgo de precio derivado de la evolución de los precios energéticos, se añade
el de interrupción del suministro ante eventuales situaciones de diversa índole. Un ejemplo de ello fue la
interrupción de suministro de gas ruso en enero de 2008, que afectó a varios países de la Unión Europea,
producido por un conflicto entre Rusia y Ucrania (ver Seguridad de suministro).

47
Hace referencia a la concentración de gases de efecto invernadero medida en partes por millón.

41
Energía y Sociedad
1. Política
Energética

Por el lado de la sostenibilidad ambiental, la evolución del consumo energético del escenario de referencia
implica un incremento de las emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI) muy superior al necesario
para limitar el incremento de la temperatura global a 2o C. En este sentido, existe un consenso generalizado
a nivel internacional – basado en el análisis del IPCC48 en la necesidad de reducir las emisiones globales al
menos un 50% en 2050 frente a los niveles de 1990 para evitar un incremento de temperatura superior al
mencionado (ver Cambio climático a futuro y el sector eléctrico).

Desde el punto de vista social, el modelo energético vigente no permite el acceso a formas avanzadas de
energía (principalmente electricidad) a 2.000 millones de personas (ver Responsabilidad social empresarial
(RSE) y energía), con las implicaciones negativas que ello tiene en términos de desarrollo humano y
potencial de crecimiento económico futuro tal como muestra la Tabla 1-3.

Basado en recursos fósiles finitos


Elevada dependencia energética con los consiguientes riesgos asociados
Cantidad Precios
Tabla 1-3. Principales elementos Riesgo de interrupción en el Contribución negativa a la balanza de
característicos del modelo suministro pagos
energético actual. Impacto sobre el cambio climático
Efectos medioambientales Efectos económicos
Fuente: Elaboración propia.
Aumento del nivel del mar, pérdida Pérdida del 5% del PIB anual,
de biodiversidad, erosión especialmente en los países menos
desarrollados

2.000 millones de personas no tienen acceso a servicios energéticos


avanzados. El mundo no tiene recursos fósiles suficientes para proveer de
servicios energéticos avanzados a todos sus habitantes utilizando el modelo
energético actual.

En definitiva, la insostenibilidad del modelo hace necesario la puesta en marcha con celeridad de medidas
que conlleven una profunda transformación del modelo energético.

Soluciones ante los retos planteados. Las soluciones a la insostenibilidad del modelo energético pasan por
reducir la dependencia de la economía de los combustibles fósiles y las emisiones de GEI. Para ello existen
fundamentalmente dos grandes bloques de medidas:

• Soluciones de demanda: consisten fundamentalmente en actuaciones encaminadas a mejorar la


eficiencia energética (ver Eficiencia energética y su potencial), fundamentalmente en los usos
finales – reduciendo el consumo energético en iluminación, calefacción y refrigeración,
desplazamientos, etc.

48
El Panel Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático de Naciones Unidas (IPCC, en sus siglas en inglés) consiste en un grupo de
científicos internacionales de reconocido prestigio que aconseja y proporciona información sobre el fenómeno del cambio climático a los
responsables políticos. El IPCC no lleva a cabo investigación científica por sí mismo, pero revisa gran parte de la literatura científica relativa al
cambio climático, resumiendo el “estado del arte” en los Informes de Evaluación que se publican cada cinco años aproximadamente.

42
Energía y Sociedad
1. Política
Energética

• Soluciones de oferta: suponen la creciente implantación de tecnologías que permitan la


descarbonización del mix energético, siendo predominantes las actuaciones encaminadas a
fomentar las energías renovables, la energía nuclear y la captura y almacenamiento de CO 2
(comúnmente se hace referencia a CAC, en sus siglas en español, y CCS, en sus siglas en inglés)
(ver Tecnologías y costes de la generación eléctrica).

Fomento de tecnologías autóctonas y Políticas de demanda


limpias (renovables, nuclear, ccs...)
Implantación de energías renovables y
nuevas tecnologías no consumidoras de
Tabla 1-4. Principales recursos fósiles o carbón capture Mejora de la eficiencia energética
soluciones al modelo storage (ccs).
energético actual y
Desarrollo de las inversiones:
consecuencias derivadas.
interconexiones, transporte, nueva
capacidad…
Fuente: Elaboración propia.

Reducción de la dependencia exterior de recursos fósiles y de la intensidad


energética
Reducción de las emisiones de GEI
Generación de Valor Añadido y empleo autóctono
Modelo económico más sostenible

En todos los análisis de prospectiva energética internacional, la eficiencia energética se considera la


principal medida para afrontar los retos del modelo energético desde el punto de vista de la demanda (ver
Eficiencia energética y su potencial). De hecho, la AIE estima que alrededor del 60% de la reducción de
emisiones de GEI necesaria en el horizonte 2020 para alcanzar el escenario 450 ppm proviene de las
medidas de eficiencia en usos finales como se puede observar en la Figura 1-11. Dicho escenario, es el que
contempla como necesario para limitar el incremento de la temperatura a 2 o C, suponiendo el desarrollo de
políticas de mitigación de emisiones muy ambiciosas y el establecimiento a nivel global de objetivos de
reducción de emisiones en línea con las recomendaciones del IPCC.

43
Energía y Sociedad
1. Política
Energética

Figura 1-11. CO2 abatement 2020 2035


Contribución de
Activity 2% 2%
cada opción End-use efficiency 18% 13%
tecnológica a la Powerplant efficiency 3% 2%
reducción de Electricity savings 50% 27%
emisiones del
Fuel and technology
escenario 450 switching in endusers
2% 3%
ppm. Renewables 15% 23%
Biofuels 2% 4%
Fuente: World Nuclear 5% 8%
Energy Outlook CCS 4% 17%
2012. Agencia
Internacional de la Total (Gt CO2) 3.1 15.0
Energía.

El hecho de que la eficiencia energética juegue un papel muy importante entre las soluciones tiene mucho
que ver con las ventajas económicas que presenta en el ámbito de la mitigación del cambio climático. De
hecho, tal y como aparece en la Figura 1-12, las medidas de eficiencia energética tienen un coste marginal
de reducción de emisiones negativo. Es decir, el coste de reducir una tonelada de emisiones de CO 2
aplicando medidas de eficiencia energética reporta beneficios económicos netos a los agentes que las
acometen. Por ejemplo, la inversión en cambio de ventanas en una residencia ofrece una rentabilidad
económica derivada de los ahorros energéticos que el cliente obtiene a lo largo de toda la vida útil de la
inversión.

Figura 1-12. Coste


Marginal de
Reducción de
emisiones para el
sistema energético
global.

Fuente: McKinsey.

Junto a la eficiencia energética, el segundo bloque de medidas más importante y que destaca dentro de
las soluciones de oferta, consiste en la promoción de energías renovables, que supondría cerca de un 20%
de la mitigación de emisiones para 2020 (ver Objetivos de producción con fuentes renovables en la UE y
en España).

44
Energía y Sociedad
1. Política
Energética

Análisis de las ventajas e inconvenientes de las principales soluciones.

Eficiencia energética: como se ha visto, la eficiencia presenta importantes ventajas de cara a la solución
del modelo energético. A la hora de analizar el concepto de la eficiencia energética, hay que tener en
cuenta que, en términos macroeconómicos, este se asimila a mejoras en la intensidad energética49, que
depende de la estructura de la economía. Así, economías como la española (con un elevado peso de
sectores muy intensivos en energía, como el sector de la construcción o el sector turismo) tendrán más
dificultades para acometer ganancias en eficiencia energética frente a otros con estructuras económicas
menos intensivas en energía (por ejemplo, con mayor peso en el sector de las telecomunicaciones y el
I+D+i)50 (ver Eficiencia energética y su potencial).

Es destacable también en el análisis de la eficiencia energética que, a pesar de los beneficios potenciales
que reporta, ha sido tradicionalmente el bloque de medidas de la política energética donde menos se ha
avanzado, lo que se ha conocido como “la paradoja de la eficiencia energética”. Detrás de este fenómeno,
se encuentran fallos de mercado y barreras que limitan los incentivos a invertir en mejoras en este ámbito,
tales como: precios energéticos subvencionados o que no internalizan todos los costes ambientales,
dificultades para obtener financiación, costes de transacción, etc. (ver Regulación de la eficiencia
energética).

Energías renovables: las energías renovables cuentan con multitud de ventajas que justifican su posición
como uno de los principales elementos del cambio de modelo energético en España (ver Energías
renovables: tecnología, economía, evolución e integración en el sistema eléctrico):

• Se basan en recursos autóctonos (viento, sol…) por lo que reducen la dependencia exterior de la
economía de combustibles fósiles, reduciendo los riesgos de precio y de cantidad ante posibles
shocks energéticos.

• En general son tecnologías no emisoras de CO2.

• Contribuyen en muchos casos a mejorar la balanza de pagos de la economía, ya que reducen la


necesidad de importaciones de combustibles fósiles.

No obstante, las energías renovables también presentan inconvenientes, que aunque no deben servir de
pretexto para limitar su desarrollo, sí deben tenerse en cuenta a la hora de establecer objetivos y planes

• Tradicionalmente han sido más caras que las energías convencionales, aunque presentan
importantes diferencias de costes entre ellas. Ello hace que requieran marcos de apoyo para su
desarrollo. Algunas tecnologias, como la eolica o la fotovoltaica, están muy cerca de la
competitividad con las tecnologias tradicionales (ver Tecnologías y costes de generación eléctrica).

• No dotan de potencia firme, al ser intermitentes y no gestionables. Este concepto hace referencia
al hecho de que en determinados momentos no están disponibles para cubrir la demanda.

49
La intensidad energética de una economía es el cociente entre el consumo de energía y el valor de los bienes y servicios producidos (PIB). Es
decir es la cantidad de energía, normalmente expresada en ktep, utilizada para producir 1.000 euros de PIB.
50
Para un análisis en profundidad de este tema ver “La intensidad energética en los sectores productivos en la UE 15 durante 1991 y 2005: ¿Es el
caso español diferente?”. Gustavo A. Marrero y Francisco J: Ramos-Real. 2008. FEDEA.

45
Energía y Sociedad
1. Política
Energética

• Introducen la necesidad de inversiones adicionales en infraestructuras de transporte del sistema


eléctrico, con el consiguiente coste económico para los consumidores.

Las limitaciones anteriores ponen de manifiesto la importancia de contar con marcos de apoyo eficientes y
eficaces, y con energía de respaldo que esté disponible para producir electricidad cuando el recurso
renovable (sol y viento) no esté disponible.

Nuclear: la energía nuclear se considera una energía de carácter Las energías renovables
autóctono. El combustible utilizado, el uranio, es una fuente cuentan con multitud de
energética dispersa geográficamente y ubicada principalmente en
zonas políticamente muy estables (Ej. Canadá, Australia, etc.), y
ventajas que justifican su
tiene un peso muy reducido en los costes totales, por lo que las posición como uno de los
variaciones en su precio tienen un impacto mínimo en los costes principales elementos del
totales de esta alternativa. A estas ventajas hay que añadir la gran
cambio de modelo
fiabilidad en producción, que hace que esté disponible
aproximadamente el 95% del tiempo para hacer frente a la energético en España
demanda de electricidad.

Sin embargo, la valoración de esta opción, también debe tener en cuenta:

• La gran contestación social ante la opción nuclear, fundamentalmente derivada de la inquietud en


materia de seguridad y los problemas en el ámbito de la gestión de residuos radioactivos.

• Los elevados costes de inversión.

• Las dificultades de financiación asociadas a los proyectos nucleares debido a, entre otras
cuestiones, la dilatación en el proceso de construcción.

Considerando todos estos elementos, si se quiere contar con esta alternativa para hacer frente a los retos
del modelo energético –tal y como plantea la AIE- serán necesarias las siguientes cuestiones básicas:
estabilidad y certidumbre regulatoria, transferencia tecnológica y cooperación internacional en materia de
seguridad.

Captura y Almacenamiento de Carbono (CCS): el CCS consiste en la captura del CO2, surgido de un
proceso de combustión, y su transporte hasta su almacenamiento a largo plazo en formaciones
geológicas.

La principal ventaja de CCS consiste en que permite compatibilizar la presencia de carbón en el mix
energético del futuro con los objetivos de reducción de emisiones, algo muy importante, teniendo en
cuenta que el carbón es la fuente de origen fósil más económica, abundante y dispersa geográficamente.
Hay que tener en cuenta que, en todos los escenarios futuros, el carbón tiene un peso importante en la
producción de electricidad, especialmente en los países en vías de desarrollo.51

51
Según el World Energy Outlook 2009, solo China supondrá el 65% del incremento de la demanda de carbón en el horizonte 2030.

46
Energía y Sociedad
1. Política
Energética

Entre las incertidumbres que se ciernen sobre su desarrollo son destacables:

• Su elevado coste, que hace necesarios marcos de apoyo para desarrollar proyectos piloto que
permitan avanzar hacia su viabilidad comercial.

• La elevada incertidumbre tecnológica y de costes.

• La dependencia de las particularidades geológicas de cada país a la hora de determinar las


posibilidades de desarrollo.

No es esperable que el CCS tenga una contribución significativa a la reducción de emisiones de CO2, como
pronto, hasta finales de la década de 2020.

47
Energía y Sociedad
2. Seguridad de
suministro

2. Seguridad de suministro

2.1. La seguridad de suministro a nivel global

¿Qué es la seguridad de suministro? Uno de los objetivos de los


La relevancia de la energía
procesos de liberalización de los mercados de energía es alcanzar
un suministro energético seguro, de una manera competitiva y como base de la mayor
respetuosa con el medio ambiente (ver Insostenibilidad del sistema parte de las actividades
energético y vías de solución). diarias hace que los
De forma general, podemos definir seguridad de suministro
consumidores den por
energético como la capacidad de los sistemas energéticos hecho que “se encenderá
(eléctrico, gasista y también de otros hidrocarburos, como el la luz (o una caldera de
petróleo y sus derivados) de ofrecer a los consumidores finales un
gas) cuando den al
flujo de energía (electricidad, gas natural, etc.) con un nivel
determinado de continuidad y calidad de una forma sostenible y a interruptor y no se apagará
precios asequibles52. hasta que la apaguen ellos
mismos”, por lo que un
La relevancia de la energía como base de la mayor parte de las
suministro seguro y fiable
actividades diarias hace que los consumidores den por hecho que
“se encenderá la luz (o una caldera de gas) cuando den al es uno de los atributos
interruptor y no se apagará hasta que la apaguen ellos mismos”, esenciales del producto
por lo que un suministro seguro y fiable es uno de los atributos “energía”
esenciales del producto “energía” (ver Energía y Sociedad).

La seguridad del suministro energético depende de la magnitud de los riesgos que pueden afectar a la
continuidad, calidad, sostenibilidad y precio del flujo de energía. Pueden identificarse dos grandes fuentes
de riesgo para el suministro energético53:

• Riesgos técnicos: ligados a catástrofes, accidentes o fallos en infraestructuras que impidan que el
flujo de energía llegue al consumidor final.

• Riesgos económicos: por variaciones en los precios de la energía, que impidan disponer de energía
a un precio razonable.

El concepto de seguridad de suministro también puede definirse en función del horizonte temporal que se
considere. Así, seguridad de suministro en el largo plazo hace referencia a niveles adecuados de acceso a
diversos combustibles y diversos orígenes de los aprovisionamientos, capacidad de generación, redes e
infraestructuras y mercados en general, mientras que la seguridad de suministro en el corto plazo hace

52
La Agencia Internacional de la Energía define seguridad de suministro como “ adequate, affordable and reliable supplies of energy”, mientras que
Naciones Unidas habla de “continuous availability of energy in varied forms, in sufficient quantities and at affordable prices ” y la Comisión Europea
define este concepto como “the uninterrupted physical availability of energy products on the market, at a price which is affordable for all
consumers (private and industrial), while respecting environmental concerns and looking towards sustainable development ”. Ver San Martín, E.
(2010), “El ‘giro al este’ en el suministro de energía de la UE y la evolución del riesgo energético de carácter socioeconómico en el
período 1995,2005”, preparado para el V Congreso de la Asociación Española para la Economía Energética, enero de 2010.
53
San Martín (2010), op. cit.

48
Energía y Sociedad
2. Seguridad de
suministro

referencia a la fiabilidad operativa del sistema en conjunto y de las infraestructuras (de redes, de
generación, de regasificación, etc.) y a la capacidad del sistema de responder ante fallos en elementos
individuales de los sistemas eléctrico y gasista.

Así, la Seguridad de Suministro se puede definir – simplificadamente – a partir de la probabilidad con la que
acontecerán problemas de suministro en un horizonte temporal dado. Cuanto menor sea esta probabilidad,
mayor será la Seguridad de suministro en dicho horizonte temporal (Figura 2-1).

Figura 2-1.
Largo plazo
Seguridad de
suministro,
probabilidad de Probabilidad de problemas
problemas de
suministro.
Seguridad de suministro
= en el suministro (calidad,
interrupciones, etc.)
Medio plazo

Fuente:
Elaboración propia. Corto plazo

Por tanto, para asegurar un nivel de Seguridad de suministro adecuado es necesario considerar, entre
otros, lo siguiente:

• En el largo plazo, la política energética ha de ser sensible a la diversificación de las fuentes de


suministro, a la gestión del riesgo geopolítico, al desarrollo tecnológico y de interconexiones, etc.

• En el medio plazo, han de existir los incentivos adecuados para que se produzca la inversión
requerida en capacidad de generación y de transporte y distribución.

• En el corto plazo, han de existir los incentivos adecuados para que toda la capacidad esté
disponible para servir a la demanda cuando ésta lo requiera (lo cual en un mercado se articula a
través del precio).

En España en los últimos años se ha duplicado la capacidad instalada de generación eléctrica, sobre todo
por la instalación de tecnologías renovables y ciclo combinado, lo que ha conllevado a una significativa
inversión. Sin embargo, esto se ha producido, no solo por el crecimiento natural de la demanda eléctrica
por factores como el crecimiento económico o poblacional, sino también debido al aumento de la
electrificación del suministro energético, es decir, al aumento del peso de la electricidad dentro del
consumo total de energía final, pasando de suponer un 23% del consumo total en 2005 a un 32% en 2011.
Debido a esto, es necesario incrementar la capacidad del sistema para generar más energía y llevarla a
través de las redes de transporte y distribución desde los puntos generadores hasta los puntos de
consumo.

Las leyes físicas que rigen la electricidad hacen que sea necesario garantizar que en todo momento la
producción iguale al consumo. Si el consumo se acerca mucho a la máxima capacidad de producción
disponible, habrá problemas de calidad del suministro. Si la sobrepasa, podrían producirse incluso cortes de

49
Energía y Sociedad
2. Seguridad de
suministro

suministro o “apagones”. Para que esto no suceda, son necesarias actuaciones a largo, medio y corto
plazo.

Factores determinantes de la seguridad de suministro. Aunque el concepto de seguridad de suministro


energético se asocia habitualmente a variables como la diversificación energética (diversidad de
combustible y del origen de los mismos) o el grado de autoabastecimiento (porcentaje de energía
producida en el ámbito nacional), éstos no son los únicos factores que afectan al nivel de seguridad de
suministro. Entre los principales determinantes de dicha seguridad de suministro energético pueden
incluirse los siguientes54:

• Diversificación de las fuentes de energía primaria importada, por tipos de combustible, por países
de origen y por rutas de abastecimiento. Cuanto mayor sea la variedad de fuentes de energía y de
sus orígenes geográficos, menor será la probabilidad de interrupciones o problemas de suministro
significativos.

• Diversificación en las fuentes de generación de energía eléctrica. Una mayor variedad en las
tecnologías y en los combustibles utilizados para generar electricidad tenderá a incrementar el
grado de diversificación de las fuentes de energía tanto importada (gas natural, productos
petrolíferos, carbón) como doméstica (hidráulica, producción de carbón, etc.), y, por lo tanto,
disminuir el riesgo de una perturbación grave (ver Tecnologías y costes de la generación eléctrica).

• Desarrollo de fuentes de energías autóctonas y renovables. La aportación de este tipo de fuentes


de energía (e.g. solar, eólica, hidráulica, incluso carbón doméstico) puede reducir de forma global
los riesgos sobre el suministro energético, aunque dé lugar a otros riesgos (e.g. riesgos derivados
de la imprevisibilidad de la generación eólica) (ver Energías renovables: tecnología, economía,
evolución e integración en el sistema eléctrico).

• Promoción del ahorro y la eficiencia energética y la gestión activa de la demanda. Un uso más
racional y eficiente de la energía dará lugar a menores riesgos para el suministro energético. La
gestión activa de la demanda en momentos de escasez de energía puede ayudar a atender la
demanda en momentos de escasez de oferta, limitando de esta manera el riesgo sobre el
suministro energético (ver Eficiencia energética y su potencial).

• Escala geográfica del mercado. En general, cuanto mayor sea el mercado, menor será la
probabilidad de que ocurran eventos que puedan poner en riesgo el suministro de energía.

• Almacenamiento y uso eficiente de las reservas “estratégicas” de energía. Las reservas


estratégicas de combustibles fósiles, como las que gestiona la Corporación de Reservas
Estratégicas de Productos Petrolíferos (CORES) en España55, reducen el riesgo de interrupciones
en el suministro energético ante eventuales problemas en la importación de combustibles.

54
Javier de Quinto, “Seguridad de suministro: un valor en alza para la política energética y en la política de seguridad nacional”, UNISCI Discussion
Papers, nº 13,(2007).
55
CORES es la institución responsable de la gestión de las reservas estratégicas de productos petrolíferos y del control de las existencias mínimas
de hidrocarburos (productos petrolíferos y gas natural). CORES, cuyas funciones se fijan en el Real Decreto 1716/2004, es una Corporación de
Derecho Público con personalidad jurídica propia y está sujeta a la tutela de la Administración General del Estado, a través del Ministerio de
Industria, Turismo y Comercio.

50
Energía y Sociedad
2. Seguridad de
suministro

• Interconexiones de los sistemas eléctrico y gasista con otros sistemas energéticos, y mallado de
las redes de electricidad y gas natural. El diseño de las redes de transporte y distribución de
electricidad y gas natural, y sus conexiones con sistemas energéticos adyacentes, reducen la
probabilidad de congestiones o de interrupciones de suministro por fallos en determinados
elementos de las mismas, o de fallos en las instalaciones de generación nacionales o de
importación de combustibles.

• Una regulación que facilite la inversión en infraestructuras. En general, un mayor volumen de


infraestructuras (de redes, de generación, de regasificación de GNL, etc.) estará asociado a un
mayor nivel de seguridad de suministro energético.

• Un desarrollo adecuado de los procedimientos de operación de los sistemas eléctrico y gasista


puede reducir los riesgos sobre el suministro de energía derivados de congestiones en las redes,
generación eléctrica intermitente, etc.

• Finalmente, otros factores políticos, como la política exterior del país, la política tecnológica, la
política industrial, etc., afectarán a algunos de los determinantes de la seguridad de suministro de
energía identificados anteriormente.

La seguridad de suministro como un eje de política energética. Garantizar la seguridad del suministro ha
sido uno de los principales objetivos de la regulación de los sectores energéticos en los ámbitos
comunitario y nacional, como reflejan las diferentes directivas comunitarias y la legislación nacional
aprobadas en las dos últimas décadas (Figura 2-2).

Figura 2-2. Directiva Directiva


Directivas 2003/54/CE
Mercado interior de
2009/72/CE
Deroga la Directiva

comunitarias y la electricidad
Directiva
2003/54/CE

2005/89/CE
legislación Salvaguarda de la
seguridad del Directiva
Ley 24/2013
Nueva Ley del
Directiva
nacional Ley 54/1997
Ley del Sector
2003/55/CE
Mercado interior
abastecimiento de
electricidad y la
2009/73/CE
Deroga la Directiva
Sector Eléctrico.
Deroga la Ley del
inversión en 2003/55/CE Sector Eléctrico
aprobadas Eléctrico del gas natural
infraestructura Ley 54/1997

recientemente.
1997 1998 2000 2003 2004 2005 2006 2009 2010 2013

Fuente:
Elaboración Ley 34/1998 Directiva
propia. Ley del Sector de
hidrocarburos
2004/67/CE
Garantizar la
Reglamento UE
994/2010
seguridad del Deroga la Directiva
suministro de gas 2004/67/CE
natural

Regulación de la seguridad de suministro en el sector gasista. En el sector del gas, la UE ha aprobado


normativa específica relativa a la seguridad de suministro desde abril del año 2004. La ya derogada
Directiva 2004/67/CE56 establecía un marco común para que los Estados miembros definieran políticas
generales en materia de seguridad de suministro del gas transparentes, solidarias, no discriminatorias y
conformes a las exigencias de un mercado interior europeo del gas competitivo.

56
Ver Directiva 2004/67/CE.

51
Energía y Sociedad
2. Seguridad de
suministro

El Reglamento de la UE 994/201057 (deroga la Directiva 2004/67/CE), publicado en octubre de 2010,


establece disposiciones destinadas a garantizar la seguridad de suministro del gas natural de forma que se
garantice el funcionamiento adecuado y continuo del mercado interior, permitiendo la aplicación de
medidas excepcionales cuando el mercado no pueda seguir aportando los suministros necesarios de gas y
facilitando una definición y una atribución claras de las responsabilidades entre las empresas de gas
natural, los Estados miembros y la Unión, tanto en lo relativo a las medidas preventivas como a la reacción
ante interrupciones concretas del suministro.

La normativa española de los sectores energéticos también ha prestado especial atención al objetivo de
garantizar el suministro energético. Dada la elevada dependencia del sector gasista español de
aprovisionamientos procedentes del exterior y la consideración del suministro de gas natural como servicio
de interés general, desde el año 1998, con la publicación de la Ley del Sector de Hidrocarburos
(Ley 34/199858), la legislación española ha establecido obligaciones por parte de los agentes de
mantenimiento de existencias mínimas de seguridad y de diversificación de los aprovisionamientos59
(ver Normativa básica comunitaria y marco normativo español ).

Regulación de la seguridad de suministro en el sector eléctrico. En el sector eléctrico, la Unión Europea dio
un paso adelante en su objetivo de garantizar el suministro eléctrico con la publicación en enero de 2006
de la Directiva 2005/89/CE60, que establecía una serie de obligaciones para garantizar la seguridad de
abastecimiento de electricidad e incentivar las inversiones en las redes eléctricas. Los principales objetivos
de esta directiva eran garantizar un nivel adecuado de capacidad de generación, alcanzar un equilibrio
entre oferta y demanda, y desarrollar los niveles de interconexión entre los Estados miembros.

También las directivas del mercado interior de la electricidad y el gas, tanto la Directiva 2003/54/CE61
(sector eléctrico) como la 2003/55/CE62 (sector del gas), así como sus posteriores modificaciones
(Directiva 2009/72/CE63, para el sector eléctrico, y Directiva la 2009/73/CE64, para el sector gasista)
incluyen disposiciones orientadas a garantizar la seguridad del abastecimiento energético65. En concreto,
las directivas de electricidad y gas establecían la posibilidad de que los Estados miembros impusieran a las
empresas eléctricas obligaciones de servicio público en relación con la seguridad del suministro, pudiendo

57
Ver Reglamento de la UE 994/2010.
58
Ver Ley 34/1998.
59
El Real Decreto 1766/2007 establece que “la obligación de mantenimiento de existencias mínimas que deberán mantener los sujetos que
intervienen en el sector del gas natural se fija en 20 días de sus ventas o consumos de carácter firme”. Además este mismo Real Decreto establece
que en “el caso de que la suma de todos los aprovisionamientos de gas natural destinados al consumo nacional provenientes de un mismo país sea
superior al 50% ... los comercializadores y los consumidores directos en mercado que, directamente o por estar integrados en grupos
empresariales, realicen aprovisionamientos por una cuota superior al 7% de los aprovisionamientos en el año natural anterior, deberán diversificar
su cartera de forma que sus suministros provenientes del principal país suministrador al mercado nacional sea inferior al 50%”.
60
Ver Directiva 2005/89/CE.
61
Ver Directiva 2003/54/CE.
62
Ver Directiva 2003/55/CE.
63
Ver Directiva 2009/72/CE.
64
Ver Directiva la 2009/73/CE.
65
Las Directivas obligan a los Estados miembros a supervisar aspectos como “el equilibrio entre la oferta y la demanda en el mercado nacional, el
nivel de demanda prevista y las capacidades adicionales en proyecto o en construcción, la calidad y el nivel de mantenimiento de las redes, así
como las medidas destinadas a hacer frente a los momentos de máxima demanda y a las insuficiencias de uno o más suministradores”. Para ello,
las Directivas establecen que antes del 31 de julio de cada año, en el caso del sector gasista, y cada dos años en el caso del sector eléctrico, “los
organismos competentes publicarán un informe con los resultados de la supervisión de dichos aspectos, así como las medidas adoptadas o
previstas para solventar los problemas hallados, y lo presentarán sin demora a la Comisión”.

52
Energía y Sociedad
2. Seguridad de
suministro

establecer una planificación a largo plazo que tuviera en cuenta las previsiones de acceso a la red por parte
de terceros (ver Normativa básica comunitaria).

Por su parte, la Ley del Sector Eléctrico (Ley 24/201366), introduce la posibilidad de que “el Gobierno podrá
adoptar, para un plazo determinado, las medidas necesarias para garantizar el suministro de energía
eléctrica cuando concurra alguno de los siguientes supuestos: (a) Riesgo cierto para la prestación del
suministro de energía eléctrica; (b) Situaciones de desabastecimiento de alguna o algunas de las fuentes
de energía primaria; (c) Situaciones de las que se pueda derivar amenaza grave para la integridad física o la
seguridad de las personas, de aparatos o instalaciones o para la integridad de la red de transporte o
distribución de energía eléctrica previa comunicación a las Comunidades Autónomas afectadas; (d)
Situaciones en las que se produzcan reducciones sustanciales de la disponibilidad de las instalaciones de
producción, transporte o distribución o de los índices de calidad del suministro imputables a cualquiera de
ellas” (ver Mecanismos de protección de los consumidores de electricidad y de gas en España).

Comparativa a nivel global de la seguridad de suministro. Existen índices que permiten valorar el nivel de
seguridad de suministro y establecer comparativas entre distintos países. Uno de estos índices es el
utilizado por la Cámara de Comercio de Estados Unidos, en el que se calcula, anualmente, un ranking en
seguridad de suministro considerando los 25 países con mayor consumo de energía a nivel mundial, se
muestra en la Tabla 2-1.

Este índice67 utiliza estructuras de consumo homogéneas con el fin de poder hacer comparables los
diferentes países con Estados Unidos. La mayor parte de los datos que se utilizan proceden de la Agencia
Internacional de la Energía (IEA), la cual usa datos de diversas fuentes. El índice se construye a partir de
una base de datos que mide 37 indicadores generales diferentes, relacionados con la seguridad de
suministro y los factores que la determinan. También utiliza datos históricos y previsiones, cubriendo un
marco temporal desde 1970 hasta 2035. Estas previsiones se basan en información de la Administración
de Información Energética de los Estados Unidos (AIE).

66
Ver Ley 24/2013 .
67
Ver International index of energy security risk. U.S. Chamber of Commerce (2012).

53
Energía y Sociedad
2. Seguridad de
suministro

País Puntuación Ranking


México 851 1
Reino Unido 878 2
Noruega 940 3
Nueva Zelanda 941 4
Dinamarca 942 5
Australia 942 6
EEUU 964 7
OCDE 988
Canadá 995 8
Tabla 2-1. Ranking de seguridad energética
Alemania 1.006 9
de los 25 países con mayor consumo de
Indonesia 1.013 10
energía a nivel mundial (2010).
Francia 1.028 11
Fuente: Elaboración propia a partir de La India 1.045 12
International index of energy security risk. U.S.
Polonia 1.061 13
Chamber of Commerce (2012)68.
Rusia 1.072 14
China 1.098 15
Sudáfrica 1.100 16
España 1.105 17
Japón 1.119 18
Turquía 1.154 19
Italia 1.159 20
Brasil 1.165 21
Holanda 1.239 22
Corea del Sur 1.361 23
Tailandia 1.689 24
Ucrania 2.277 25

Según este ranking, los países con mayor seguridad energética son los que tienen importantes recursos
energéticos autóctonos, especialmente de hidrocarburos. Entre ellos, destacan Méjico, Reino Unido,
Noruega y Nueva Zelanda. España se sitúa en el puesto 17 debido a su importante dependencia energética
del exterior, el elevado peso del petróleo en su balanza energética y unas interconexiones eléctricas que se
sitúan muy por debajo de las de otros países con similares niveles de dependencia exterior (como podría
ser el caso de Suiza).

Por otro lado, si analizamos datos de la Agencia Internacional de la Energía (AIE), se aprecia que sólo
5 países de la OCDE (excluyendo a Rusia, que no es un estado miembro) produjeron más energía que la
que consumieron en 2011. En concreto, estos países fueron Noruega (que produjo 6,6 veces su consumo
energético), Australia (2,2 veces), Canadá, Dinamarca y México. El resto de países de la OCDE fueron
importadores netos de energía (Figura 2-3).

68
Ver International index of energy security risk. U.S. Chamber of Commerce (2012).

54
Energía y Sociedad
2. Seguridad de
suministro

Norway
Australia
Russia
Net Exporter Canada
Denmark
Figura 2-3. Ratio de Mexico
producción Estonia
New Zealand
energética frente al Iceland
Netherlands
consumo United States
energético primario Czech Republic
United Kingdom
en los países de la Polan
Sweden
OCDE y Rusia France
(2011). Slovenia
Finland
Switzerland
Net Importer Hungary
Germany
Greece
Fuente: UK Slovak Republic
Austria
Energy Sector Turkey
Indicators 2012 Blegium
Chile
(Department of Spain
Energy & Portugal
Israel
Climate Italy
Change)69. Korea
Ireland
Japan
Luxembourg
0 1 2 3 4 5 6 7
Ratio- Energy production to primary energy consumption

69
Ver UK Energy Sector Indicators 2012 (Department of Energy & Climate Change).

55
Energía y Sociedad
2. Seguridad de
suministro

2.2. La seguridad de suministro en España: sistema eléctrico


En la actualidad, el nivel de seguridad de suministro en el sistema eléctrico nacional puede considerarse
razonable. Los dos principales factores que caracterizan el sistema eléctrico español en relación con la
seguridad de suministro y la diversificación energética son, por un lado, la gran variedad de fuentes de
generación de energía eléctrica en comparación con otros sistemas en Europa; y, por otro lado, el nivel
relativamente escaso de interconexión con los sistemas eléctricos vecinos.

Diversificación del mix de generación eléctrico español. Como muestra la El nivel de seguridad
Figura 2-4, el mix de generación en el sistema eléctrico español ha
cambiado significativamente entre 1996 y 2012, con el desarrollo, de suministro en el
principalmente, del parque de centrales de ciclo combinado de gas natural sistema eléctrico
(que representa actualmente un cuarto de la potencia total instalada) y, de nacional puede
las tecnologías de producción a partir de fuentes de energía renovables,
considerarse
cogeneración y residuos (fundamentalmente eólica y solar fotovoltaica
como se ve en la Figura 2-5) (ver Tecnologías y costes de la generación razonable
eléctrica).

42.859 102.524

Hidráulica
Nuclear
Carbón
Ciclo Combinado
Fuel/gas
Energía renovables,
Figura 2-4. Potencia instalada por cogeneración y residuos
tecnología en el sistema eléctrico español
(1996 y 2012).

Fuente: REE (Red Eléctrica Española) y


elaboración propia.

2006 2012

56
Energía y Sociedad
2. Seguridad de
suministro

Figura 2-5. Evolución de la 30.000

potencia instalada en parques 25.000

eólicos en el período 2002- 20.000

Potencia instalada [MW]


2012 15.000

10.000
Fuente: REE (Red Eléctrica
Española) y elaboración propia. 5.000

0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Ciclos combinados Eólica Solar

Capacidad de respaldo. La contribución a la Seguridad de suministro de una central no se mide por su


potencia instalada, sino por la potencia que puede ofrecer en los momentos de demanda punta con una
mínima seguridad o certidumbre. Esta potencia “segura” es lo que se denomina potencia firme.

La potencia firme depende de factores tales como la disponibilidad de la energía primaria utilizada
(combustible, viento, agua, etc.), el mantenimiento que se haga de la instalación o su régimen de
explotación (número de paradas/arranques, etc.). Los incentivos económicos que reciba el propietario de la
central determinarán en gran medida la forma en la que se gestionen estos factores.

En general, las características técnicas y económicas de las distintas tecnologías de generación


(ver Tecnologías y costes de la generación eléctrica) implican que una misma potencia instalada se
traduzca en distintas potencias firmes. De este modo, la seguridad de suministro que en el corto y medio
plazo aporta cada tecnología es diferente.

• La eólica, solares (fotovoltaica o termosolar) e hidráulica fluyente aportan poca seguridad de


suministro en el corto y medio plazo, ya que ni el viento, ni el sol, ni el caudal de agua están
necesariamente disponibles en los momentos de mayor demanda (los beneficios de estas
tecnologías se sitúan más en el plano del medioambiente – no son emisoras – y del
autoabastecimiento energético).

• La seguridad de suministro que aportan las nucleares es muy alta debido a que la probabilidad de
indisponibilidades es muy baja y a que sus mantenimientos – muy espaciados en el tiempo, ya que
se producen cada 12-24 meses – se realizan en períodos de demanda baja.

• Las térmicas convencionales (ciclos combinados, carbón, fuelóleo) ofrecen un alto nivel de
seguridad de suministro. Los ciclos combinados tienen la mayor tasa de disponibilidad
(aproximadamente 95% de las horas del año), seguidos del carbón (85%) y el fuelóleo (75%). Estas
diferencias son en parte debidas a la distinta antigüedad de las centrales de cada una de estas
tecnologías (superado un cierto umbral, a mayor antigüedad mayor tasa de fallo).

• Las hidráulicas regulables (las que tienen grandes capacidades de embalse y las de bombeo)
aportan en general una seguridad de suministro elevada, pues tienen incentivos a utilizar el agua
en los periodos de precios altos (normalmente, cuanto mayor es la demanda mayor es el precio).
Para las centrales con embalse, su aportación a la seguridad de suministro depende en gran
medida de la capacidad del mismo (las centrales con embalses de capacidad plurianual aportan
una mayor seguridad de suministro que aquéllas con embalses de capacidad anual).

57
Energía y Sociedad
2. Seguridad de
suministro

Según el Informe Marco 2012, se puede cuantificar la disponibilidad por tipo de tecnología tal como se
resume en la Tabla 2-2.

Tecnología Disponibilidad

Hidráulica convencional 45%

Hidráulica Bombeo Puro 80%


Tabla 2-2. Nuclear 94%
Disponibilidad de las
Carbón Nacional 95%
diferentes
tecnologías de Carbón Importado 96,5%
generación eléctrica. Ciclo Combinado 94%

Fuente: Elaboración Eólica 9%


propia en base al Solar FV 0%
Informe Marco para la
Biomasa 50%
cobertura de la
demanda de 2012, Residuos 50%
CNE.
Cogeneración 70%

La Tabla 2-3 muestra la contribución de las distintas tecnologías a la cobertura de la demanda horaria
máxima en España en el periodo 2000-2012.

Contribución de las distintas tecnologías a la cobertura de la demanda horaria máxima anual


Tabla 2-3.
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Contribución Demanda
de las máxima
(GW) 33,2 34,9 34,3 37,4 37,7 43,6 42,2 44,9 43 44,4 44,1 44,1 43,5
distintas
tecnologías a Fecha 9-ene 17-dic 9-ene 18-feb 2-mar 27-ene 30-ene 17-dic 15-dic 13-dic 11-ene 24-ene 13-feb
la cobertura Nuclear 21,3% 20,0% 21,7% 20,0% 19,5% 17,3% 17,7% 16,5% 13,8% 15,5% 12,3% 13,7% 16,9%
de la Carbón 30,9% 27,7% 28,6% 24,9% 22,4% 21,4% 22,1% 18,6% 15,6% 16,2% 11,4% 6,0% 17,60%
demanda CCGT 0,0% 0,0% 0,0% 7,0% 10,8% 16,1% 24,6% 36,2% 27,1% 37,3% 36,9% 26,3% 23,4%
horaria Fuel/Gas 14,0% 12,2% 13,8% 9,7% 7,7% 8,5% 8,5% 5,5% 0,8% 0,6% 0,9% 0,0% 0,0%
máxima Hidráulica 23,5% 23,7% 21,1% 24,2% 23,9% 12,7% 9,9% 11,2% 12,8% 13,4% 13,5% 22,1% 8,9%
anual. Energía
renovables,
Fuente: REE (Red cogeneración
y residuos 10,3% 13,5% 13,5% 13,4% 15,3% 21,1% 17,0% 12,0% 29,8% 17,0% 22,7% 31,9% 33,2%
Eléctrica Española).
Saldo
internacional 0,6% 2,2% 1,3% 1,2% 0,3% 3,3% 0,2% 1,2% -3,9% -3,6% -3,4% -1,5%

58
Energía y Sociedad
2. Seguridad de
suministro

Para interpretar correctamente estos valores, es importante considerar que:

• De 2000 a 2007, la demanda punta del Sistema pasó de 33,2 GW a 44,9 GW, lo que supone un
incremento del 35%. En el periodo 2008-2012 la demanda punta no ha crecido, lo cual es
coherente con el contexto de crisis económica existente en estos últimos años.

• Para atender a este elevado incremento de la demanda punta del Sistema, ha sido necesario
invertir en nueva capacidad de generación. Los incrementos de potencia han correspondido
principalmente a ciclos combinados y tecnologías de producción a partir de fuentes de energía
renovables, cogeneración y residuos, y dentro de éstas a la energía eólica. Por el contrario, el
fuel/gas ha visto reducida muy significativamente su capacidad instalada (vida útil agotada;
tecnología obsoleta; producción menos competitiva que la de los ciclos combinados y, por tanto,
desplazada del mercado).

• A pesar del fuerte incremento de capacidad instalada de tecnologías de producción a partir de


fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos de 2000 a 2012 (ver Tecnologías y costes
de la generación eléctrica), su contribución a la cobertura de la demanda punta no se ha
incrementado de forma proporcional y se muestra muy volátil. Esto es debido a el carácter
intermitente de buena parte del recurso natural necesario para que las tecnologías renovables
puedan producir electricidad, lo cual le confiere una muy baja fiabilidad en relación a la aportación
de seguridad de suministro ya que sus horas de producción son prácticamente impredecibles y
muy volátiles la imposibilidad de contribuir a cubrir la demanda punta del sistema (la solar
fotovoltaica no produce en la punta de demanda ya que ésta se suele producir en momentos en
los que la radiación solar es muy baja o nula – entre las 10 de la noche y las 8 de la mañana).

• Así, ha sido la inversión en ciclos combinados la que ha hecho posible que, a pesar del fortísimo
incremento de demanda punta experimentado, se haya mantenido la seguridad de suministro del
sistema en su conjunto (Figura 2-6).

Figura 2-6. Contribución


de las distintas tecnologías
a la cobertura de la %
100%
demanda horaria máxima 90%
anual. 80%

70%
Fuente: REE (Red Eléctrica
60%
Española) y elaboración
propia. 50%

40%

Nota: La contribución total de 30%

las tecnologías no suma 20%

100%, al no haber 10%


considerado en la figura el 0%
saldo internacional. 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Nuclear Carbón CCGT Fuel/Gas Hidráulica Energía renovables,
cogeneración y residuos

59
Energía y Sociedad
2. Seguridad de
suministro

En la Figura 2-7 se puede observar la baja fiabilidad que ofrece la potencia eólica instalada, ya que con una
frecuencia del 40% (probabilidad del 40%) el factor horario de utilización es superior al 20% e inferior al
32% dependiendo de si se analiza la curva de utilización del periodo de verano o de invierno. Mientras que
con una frecuencia del 95% el factor horario de utilización de la potencia eólica instalada desciende hasta
el 5%, convergiendo las curvas de los dos periodos temporales.

[%]
75
70 Año completo
Figura 2-7. Curva de 65
Invierno: Noviembre, Diciembre y Enero
60
frecuencia de la 55 Verano: Junio, Julio y Agosto
Valor medio, año completo
utilización de la potencia 50
Factor horario utilización %

45 Valor medio, invierno


eólica instalada (2012). 40
Valor medio, verano
35 26,6
Fuente: REE (Red 30
25
Eléctrica Española) y 20
23,8
18,5
elaboración propia. 15
10
7,5% 5
0 [%]
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 100

Factor de utilización para una


Frecuencia % fiabilidad de 95%

El nivel de interconexiones del sistema eléctrico español es todavía escaso. Pese a la diversificación
tecnológica en el sector de generación de energía eléctrica, el sistema eléctrico nacional se caracteriza por
un nivel de interconexión muy reducido en comparación con otros sistemas eléctricos europeos, lo que a
menudo lleva a definirlo como una “isla energética”. En la actualidad, la capacidad de importación del
sistema eléctrico español (unos 4.400 MW: 1.400 MW con Francia, 2.400 MW con Portugal y 600 MW
con Marruecos) se sitúa en torno al 10% de la demanda punta del sistema.

El Consejo Europeo de Barcelona (2002) aprobó el objetivo, para los Estados miembros, de alcanzar en
2005 una capacidad de interconexión, mínima del 10% de su capacidad de producción instalada.
Actualmente, existen ya países miembros que están cumpliendo con este objetivo. España, sin embargo,
se encuentra en el tramo de cumplimiento más bajo, con una capacidad de interconexión en el sentido de
importación inferior al 5% de su capacidad instalada. Las previsiones muestran que, para 2020, todos los
principales sistemas eléctricos europeos cumplirán con este objetivo menos Islandia y España, aunque en
este caso España ya se encontrará cerca de su cumplimiento (Figura 2-8).

60
Energía y Sociedad
2. Seguridad de
suministro

Figura 2-8. Nivel de Ratio de Interconexión 2011 Ratio de Interconexión 2020

interconexión actual
y futuro de los
principales sistemas < 5% < 5%
eléctricos europeos. 5% a 10% 5% a 10%
10% a 15% 10% a 15%
> 18% > 18%
Fuente: REE
(Red Eléctrica
Española).

En España, la Administración, actuando en nombre de los consumidores, establece el nivel de seguridad de


suministro objetivo del sistema. Esta seguridad de suministro objetivo viene determinada, entre otros, por
los siguientes factores:

• El nivel de rechazo de los consumidores a los cortes de suministro. Este rechazo puede
cuantificarse económicamente como “cuánto estaría dispuesto a pagar un consumidor porque su
suministro no fuera interrumpido”, y se denomina técnicamente “valor de la energía no
suministrada” (ver Contribución del sector eléctrico y gasista a la sociedad). Este valor debería
determinar en gran medida los incentivos establecidos por el regulador a la hora de diseñar el
propio mercado y la regulación de las actividades reguladas70.

• El nivel de rechazo de la sociedad (y de sus representantes políticos) a la instalación de nuevos


activos de generación y de redes en sus proximidades.

• El nivel de rechazo de los consumidores, y por ello la actuación consecuente de los


correspondientes Gobiernos, a subidas tarifarias en general.

• Los incentivos económicos concretos que reciben los gestores, tanto de las unidades de
generación como de las redes de transporte y distribución, para mantener disponibles y operativos
los activos existentes.

• Los incentivos económicos que ofrece el mercado a la inversión en nuevos activos de generación y
redes, lo cual depende en un alto grado del diseño del mismo.

La preferencia de los consumidores por un nivel elevado de seguridad de suministro tiene implicaciones
sobre la capacidad de generación que habrá en el sistema y sobre el coste del suministro:

• Por un lado, en momentos de demanda elevada deberá existir capacidad de generación suficiente
como para mantener la probabilidad de cortes de suministro en el valor deseado.

70
Es importante señalar que empíricamente se observa que, cuantos menores son los cortes de suministro en un sistema, menor es la valoración que
los consumidores hacen de la seguridad de suministro de la que disfrutan, al no estar acostumbrados a sufrir cortes. Es por esto que la valoración de
los consumidores cambia de forma radical en los momentos inmediatamente posteriores a un corte de suministro.

61
Energía y Sociedad
2. Seguridad de
suministro

• Por otro lado, el diseño del mercado deberá adecuarse a la necesidad anterior, garantizando
incentivos económicos suficientes como para que los inversores destinen capital a mantener y
ampliar el parque de generación en vez de optar por inversiones alternativas.

• Un mayor nivel de seguridad de suministro implica un mayor coste a satisfacer por los
consumidores, lo que entra en colisión con el rechazo de éstos a subidas tarifarias. Así, ha de existir
necesariamente un equilibrio entre el nivel de seguridad de suministro pretendido y el coste que se
acepta asumir – muy especialmente teniendo en cuenta que una seguridad de suministro del
100% no sólo es técnicamente imposible, sino que sería prohibitivo en términos económicos.

62
Energía y Sociedad
2. Seguridad de
suministro

2.3. Modelos regulatorios para garantizar la seguridad de suministro eléctrico


en España
En último término, el nivel de seguridad de suministro dependerá del diseño del mercado que adopte el
regulador. Así, este diseño ha de permitir alcanzar el equilibrio objetivo entre seguridad de suministro en el
Sistema y coste que los consumidores están dispuestos a asumir. En un entorno liberalizado (en el que la
actividad de generación se desarrolla en un marco de libre mercado), los distintos diseños posibles pueden
resumirse básicamente en dos: un modelo “sólo energía”, en el que el precio de mercado es el único
ingreso de los generadores, y un modelo “precio de mercado + pago por capacidad”, en el que los
generadores reciben el precio de mercado y un pago adicional en concepto de incentivo a la inversión y a la
disponibilidad. Dicho pago puede provenir, a su vez, de un sistema regulado de pagos específicos o de un
mercado de capacidad paralelo, creado mediante la obligación impuesta regulatoriamente a la demanda de
disponer de una cierta capacidad contratada a los generadores.

A continuación, se describe con cierto detalle cada uno de estos modelos y sus implicaciones económicas:

Modelo “solo energía”. En un mercado de generación liberalizado, en el que la recuperación de las


inversiones de los generadores no está garantizada por la Administración, es únicamente el precio de
mercado el que guía tanto las decisiones de consumo como las de producción e inversión.

Para que el modelo “solo energía” funcione correctamente, el precio de


mercado debe ser lo suficientemente elevado en los momentos de El diseño del
máxima demanda como para que una central de punta (que sólo genera mercado que adopte
en dichos momentos) recupere sus costes fijos: el regulador ha de
• En un mercado “sólo energía” podría haber un número reducido
permitir alcanzar el
de horas en las que la oferta sea inferior a la demanda. Se equilibrio objetivo
trataría de una situación de escasez, con el precio entre seguridad de
incrementándose hasta un nivel al cual un número suficiente de suministro en el
consumidores optan por no consumir (con lo que se vuelven a
equilibrar demanda y oferta). Este precio sería varios órdenes de Sistema y coste que
magnitud mayor que el “habitual”, ya que reflejaría la valoración los consumidores
que los consumidores hacen de su suministro (en vez del coste están dispuestos a
de oportunidad de la última central casada) (ver Contribución
asumir
del sector eléctrico y gasista a la sociedad).

• Este precio especialmente elevado durante unas pocas horas al año serviría para que las centrales
de punta recuperaran sus costes fijos. De hecho, se puede demostrar que, con este diseño todas,
las tecnologías (tanto las de punta como las de base) recuperarían a través del precio del mercado
exactamente sus costes fijos. Esta garantía de recuperación del coste fijo es el incentivo para que
los generadores inviertan en nueva capacidad. El incentivo a estar disponible en los momentos de
demanda alta (cuando más probabilidad hay de que la oferta no sea suficiente para abastecer a
toda la demanda) sería el propio precio de mercado.

63
Energía y Sociedad
2. Seguridad de
suministro

Modelo “precio de mercado + pago de capacidad”. El modelo “sólo energía” es hoy en día inviable en
muchos países, principalmente porque precios especialmente elevados (varios órdenes de magnitud
superior a su nivel habitual – valor de la Energía No Suministrada o ENS), incluso sólo unas pocas horas al
año, resultan muy controvertidos desde el punto de vista político (pese a ser económicamente eficientes)71.
De hecho, en la regulación española no se permiten ofertas en el mercado diario por encima de
180 €/MWh, lo cual limita el eventual precio de mercado a este valor, haciendo imposible que éste alcance
el valor de la ENS72 (ver Contribución del sector eléctrico y gasista a la sociedad).

Dada esta restricción, para dar una oportunidad a las centrales de recuperar sus costes fijos
(imprescindible para que haya inversión), se debe diseñar un sistema de pagos regulados adicionales al
precio de mercado que tenga que ver con el valor de la ENS y con el límite que se quiere imponer al precio
(a mayor diferencia entre el valor de la ENS y dicho límite, más altos deben ser los pagos de capacidad para
un nivel de calidad de suministro dado). Con este esquema se persigue que haya inversión suficiente para
cubrir las puntas de demanda (incentivar la inversión) y que las centrales estén disponibles en los
momentos de demanda alta (incentivar la disponibilidad). Para evitar situaciones de excesiva inversión
debidas a un pago por capacidad sobreestimado, existe la posibilidad de ligar dicho pago a un indicador
que refleje la escasez de generación en el Sistema.

Otro sistema de pagos de capacidad, desarrollado principalmente en algunos Estados de la costa este de
EE.UU., es el derivado de imponer a los suministradores la obligación de cubrir su demanda máxima anual
con “capacity tickets” u opciones de capacidad. Se debe adquirir estos “capacity tickets” a los generadores,
que reciben así un ingreso complementario a cambio de estar disponibles73. A diferencia del sistema de
pagos regulados, en el que es la Administración quien establece el precio de los pagos de capacidad, y es
la interacción de la oferta y la demanda lo que determina la cantidad de capacidad demandada; con los
“capacity tickets” es la Administración quien define la cantidad de capacidad demandada, y es la
interacción entre oferta y demanda de “capacity tickets” la que establece su precio.

Incentivos a la seguridad de suministro eléctrico en España. Desde la aprobación de la Ley 54/1997, del
sector eléctrico, el diseño del mercado eléctrico en España debe establecer una señal económica que
garantice a los generadores un ingreso regulado adicional al de la venta de energía, cuyo objetivo sea
incentivar la inversión y operación eficiente de las unidades de generación, así como el no-cierre de
algunas centrales que el sistema considere necesarias.

71
A pesar de que este precio elevado no llegaría directamente a los consumidores, ya que éstos pagan los precios de los contratos con sus
suministradores (comercializadores), los cuales suelen ser fijos. Así, son los comercializadores quienes gestionan el riesgo de precios elevados (o de
escasez) para sus clientes. (Ver Formación de precios en los mercados mayoristas a plazo de electricidad)
72
El valor estimado de la Energía No Suministrada para los consumidores se sitúa entre 80 y 120 veces el precio habitual de la energía (ver
ICF Consulting (2003), “The Economic Cost of the Blackout. An Issue Paper on the Northeastern Blackout August 14, 2003”). De acuerdo a esto,
el coste de la energía no suministrada se situaría en el mercado español en torno a los 6.000 €/MWh. Este valor coincide con la estimación del
coste de una central de punta que funcionara sólo 10 horas al año.
73
Por ejemplo, suponiendo que la obligación de cobertura con “capacity tickets” se situara en 120% de la demanda punta esperada, un
comercializador con una cartera de clientes con una punta anual esperada de 1.000 MW tendría que contratar con los generadores disponibilidad
por valor de 1.200 MW. Los generadores ofrecerían su capacidad a distintos precios (curva de oferta), mientras que la curva de demanda sería una
línea vertical en torno a un valor igual a 120% de la demanda punta del Sistema. La intersección de las dos curvas daría lugar al precio del
“capacity ticket” que tendría que pagar la demanda a los generadores. Este precio sería más elevado en momentos en los que hubiera escasez de
capacidad de generación en el Sistema.

64
Energía y Sociedad
2. Seguridad de
suministro

El ingreso regulado adicional inicialmente fijado, conocido como “pago por garantía de potencia”, estuvo
vigente hasta el 31 de diciembre de 2007. Este pago consistía en el reparto de una bolsa de ingresos (igual
al producto de un precio regulado por la demanda en el sistema) en función de la disponibilidad de los
generadores. Suponía aproximadamente entre 4 €/MWh - 6 €/MWh para una unidad de generación que
funcionara 5.000 horas al año.

El “pago por garantía de potencia”, que pasó por numerosas modificaciones a lo largo de los años,
impidiendo que de hecho se constituyese como una señal estable a la inversión, fue sustituido en 2007
por un “pago por capacidad”, el cual se estructura como una señal económica doble:

• Por un lado, una nueva unidad de generación recibe un incentivo a la inversión durante un periodo
de tiempo que depende del valor de un indicador de la escasez de generación en el Sistema en el
momento en el que dicha unidad entre en el sistema. Este incentivo permite asegurar la entrada de
nueva potencia firme cuando los mercados de producción de energía eléctrica no hayan dado las
señales necesarias para atraer dicha inversión. El incentivo a la inversión, está actualmente fijado
en 10.000 €/MW/año74 y se percibirá durante el doble de tiempo que resta para cubrir el periodo de
diez años que establecería la anterior normativa.75 .

• Por otra parte, las unidades de generación existentes reciben un incentivo a la disponibilidad para
fomentar la misma en el corto plazo (horizonte de meses) establecido en la Orden ITC 3127/2011
(Tabla 2-4).

Servicio de disponibilidad
(aplicación transitoria de 1 año) €/MW/año
Tabla 2-4. Incentivo a la disponibilidad.
Ciclos combinados 4.697
Fuente: REE (Red Eléctrica Española) y Centrales de carbón 4.702
elaboración propia. Centrales de fueloil 4.517
Centrales hidráulicas de embalse y de bombeo 1.221
Resto de centrales 0

Para que sea efectivo (y eficiente) el incentivo por disponibilidad, éste debería cubrir los costes de
oportunidad de medio plazo de las unidades potencialmente indisponibles en los momentos de demanda
máxima del Sistema76. A modo de ejemplos:

• Las centrales de punta (e.g., las de fuelóleo) tienen un coste de oportunidad de medio plazo ligado
a la decisión de mantenerlas operativas (e.g., el coste fijo de operación y mantenimiento). Dado
que estas centrales no recuperan estos costes a través del precio de mercado (no son un coste de
oportunidad de corto plazo, por lo que no son incorporados en sus ofertas al mercado), existe el
riesgo de que opten por no estar operativas – e incluso se desmantele la central – para evitar
incurrir en dicho coste. Así, en caso de que se determine que estas centrales son necesarias para la
seguridad de suministro del Sistema, el incentivo a la disponibilidad debería cubrir estos costes.

74
Ver Real Decreto-ley 9/2013
75
Ver Real Decreto-ley 13/2012
76
Los costes de oportunidad de corto plazo serían reflejados en las ofertas de las centrales al mercado, por lo que, de ser las centrales casadas,
estos costes ya serían recuperados a través del precio de mercado (ver Formación de precios en el mercado mayorista diario de electricidad). Es por
esto que a la hora de fijar este incentivo sólo se deberían de considerar los costes de oportunidad de medio plazo de las unidades de generación.

65
Energía y Sociedad
2. Seguridad de
suministro

• Algunas centrales de ciclo combinado de gas natural tienen la opción de revender a terceros el gas
originalmente adquirido para generar electricidad. Así, ante una expectativa de mayor beneficio en
la reventa del gas que en la producción de electricidad, estas centrales evidentemente optarán por
revender el gas. Esto significaría una menor seguridad de suministro en el sistema. Para evitar esta
situación, el incentivo a la disponibilidad debería cubrir la diferencia entre el beneficio de revender el
gas y el beneficio esperado de la producción de electricidad.

Así, para que los incentivos fueran efectivos (indujeran unas tasas de inversión y disponibilidad
adecuadas), el mecanismo de fijación de los mismos que se aplicara debería considerar los respectivos
costes a recuperar por las centrales y ser previsible en el tiempo (no sujeto a modificaciones inesperadas).

En conclusión, el diseño actual del mercado ofrece, en teoría, a los generadores una garantía de
recuperación de los costes de inversión y de los costes ligados a la disponibilidad a través de pagos
regulados que complementan a los ingresos en el mercado. Sin embargo, las decisiones regulatorias
recientes, motivadas por la presión del regulador para reducir el déficit de tarifa (ver El déficit tarifario: qué
es, consecuencias y solución), introducen incertidumbre que puede afectar a las decisiones de operación y
mantenimiento de activos existentes con elevados costes fijos, por un lado, y a las decisiones de inversión
en nueva capacidad. Este tipo de decisiones regulatorias son un ejemplo de “círculo vicioso regulatorio”.

Una mala regulación causa un problema concreto


(en este caso, la mala regulación de las tarifas causa
un déficit de recaudación muy significativo).
En conclusión, el diseño actual del
mercado ofrece en teoría a los En vez de actuar sobre el origen del problema (la
mala regulación de las tarifas), se opta por solucionar
generadores una garantía de el problema actuando/regulando sobre otros
recuperación de los costes de aspectos del sistema (en este caso, sobre los pagos
inversión y de los costes ligados a por capacidad a los generadores).
la disponibilidad a través de pagos
El resultado de este proceder es que, además del
regulados que complementan a los problema original (la mala regulación de las tarifas),
ingresos en el mercado se ha creado un problema adicional (la falta de
incentivos para la inversión y para la disponibilidad
en los momentos de demanda máxima).

Por tanto, para crear las condiciones adecuadas para que los inversores respondan a las necesidades de
inversión en el sistema y para que las empresas puedan mantener sus activos operativos, de forma que los
consumidores se beneficien de una mayor seguridad de suministro, la Administración debería ofrecer una
garantía de estabilidad en la regulación de las empresas de generación.

66
Energía y Sociedad
2. Seguridad de
suministro

2.4. La seguridad de suministro en España: sistema gasista


En el caso del sector del gas natural español, puede también considerarse que el nivel de seguridad de
suministro es adecuado, especialmente teniendo en cuenta que la producción doméstica de gas natural es
prácticamente nula (inferior al 1% de la demanda total)77.

Abastecimiento de gas natural en España. El principal factor que ha contribuido a alcanzar un nivel de
seguridad de suministro en el sistema gasista español aceptable en un contexto de fuerte crecimiento de
la demanda gasista es la diversificación de orígenes asociada al gas natural licuado. Gracias al rápido
crecimiento de las infraestructuras de GNL y a la firma de contratos de aprovisionamiento con gran
variedad de países, España dispone de una diversificación de orígenes singular en el ámbito de la Unión
Europea y fuera de ella, con gran dependencia de Argelia y Nigeria y, en menor medida, de los países del
Golfo Pérsico (ver La cadena de valor del gas natural).

Figura 2-9.
Origen del gas
consumido en
España.

Fuente: CNE,
Enagas y
elaboración
propia.

Como se observa en la Figura 2-9, la cuota de gas natural licuado sobre el consumo total en España ha
crecido desde el 44% en 1998 hasta el 76% en 2010. La puesta en operación de un volumen significativo
de infraestructuras de transporte y regasificación de GNL, junto con la firma de contratos de
aprovisionamiento, han hecho posible este crecimiento. Sin embargo, esta tendencia se ha invertido en
2011 debido a la puesta en marcha el 5 de marzo de ese mismo año del gasoducto de Medgaz, a través de
la conexión internacional de Almería. En la actualidad, existen seis plantas de regasificación de GNL en
operación en España (Barcelona, Sagunto, Huelva, Cartagena, BBG, en Vizcaya, y Reganosa, en El Ferrol –
ver Figura 2-10 y se está terminando de construir una planta en Asturias (El Musel) que tiene prevista iniciar
su actividad en 2013. Además, Portugal dispone de una planta de regasificación de GNL en Sines (cerca de
Lisboa). El desarrollo de la red de gasoductos de transporte ha acompañado el desarrollo de las
infraestructuras de GNL, permitiendo distribuir el gas regasificado desde los puntos de entrada hacia los
centros de consumo (en el este peninsular, la zona industrial del País Vasco y el área de Madrid).

77
Sedigas “Contribución española a la seguridad de suministro” (2009).

67
Energía y Sociedad
2. Seguridad de
suministro

Figura 2-10. Infraestructuras


gasistas en España.

Fuente: CNE.

La diversificación de orígenes del GNL contribuye de forma decisiva a la seguridad de suministro aunque el
grado de autoabastecimiento sea muy limitado. En la actualidad, el gas natural y el GNL que entran en el
sistema gasista nacional provienen de más de 10 países, de los cuales Argelia suministró por diferentes
vías casi el 40% del gas que se consumió en España en 2011, seguido de Nigeria con un 20% (Figura 2-11).

Figura 2-11. Origen de las


importaciones de gas natural y GNL.

Fuente: CNE, Sedigas y elaboración


propia.

68
Energía y Sociedad
2. Seguridad de
suministro

Entre los elementos negativos del sistema gasista español desde el punto de vista de la seguridad de
suministro, se encuentran la escasa capacidad de interconexión y la limitada disponibilidad de
instalaciones de almacenamiento subterráneo de gas natural. Las inversiones en infraestructuras que ya
se están poniendo en marcha, así como las previstas para los próximos años, incrementarán
significativamente tanto la capacidad de interconexión con otros sistemas gasistas como la capacidad de
almacenamiento subterráneo.

En la actualidad, la capacidad de intercambio de flujos de gas a través de gasoducto con los sistemas
gasistas vecinos (Badajoz y Tui, con Portugal; Irún y Larrau, con Francia; Tarifa, con Marruecos) es limitada,
especialmente con el sistema gasista francés. Sin embargo, a principios de 2011 se ha puesto en
funcionamiento el gasoducto de Medgaz que conecta Argelia directamente con la península ibérica por
Almería. Esta nueva entrada desde Argelia al sistema español cuenta con una capacidad nominal de
8 bcm/año (266 GWh/día) y ha alcanzado, durante su primer año en operación, un volumen acumulado de
23,8 TWh, lo que representa una utilización próxima al 30%.

En el caso de la interconexión con Francia, de gran relevancia


estratégica, pues supone la conexión con el resto de sistemas En 2015 la capacidad
gasistas europeos y la vía de entrada a Europa del gas que importa
el sistema gasista español, destacan los trabajos realizados en el
de interconexión con el
grupo de trabajo liderado por ERGEG, “South Gas Regional sistema gasista
Initiative” que han concluido en la convocatoria de sendos francés podría alcanzar
procesos para ofertar nueva capacidad de transporte a partir de los el 20%-25% de la
años 2013 y 201578. Como resultado de estos procesos, en 2015 la
capacidad de interconexión con el sistema gasista francés podría demanda en España
alcanzar el 20-25% de la demanda en España.

A lo largo del año 2011 también se han formado distintos grupos de trabajo entre REN-GTG y Enagás GTS,
con el objetivo de elaborar un acuerdo operativo de las conexiones internacionales de Tuy/Valença
do Minho y Badajoz/Campo Maior, donde se contempla la operación conjunta de ambas conexiones
hispano-portuguesas y la actualización de las capacidades en las conexiones internacionales entre España
y Portugal en el horizonte 2011-2015.

La capacidad de almacenamiento de gas natural es relativamente limitada en comparación con otros


sistemas gasistas, en especial en lo relativo a instalaciones de almacenamiento subterráneo. Aún así, ha
crecido mucho en los últimos años, y a diferencia del resto de los demás sistemas europeos, se equilibra
gestionando la llegada del GNL, por lo que no se necesita tanta capacidad de almacenamiento
subterráneo.

78
Transportistas franceses y españoles (Enagás y Naturgás Energía Transporte) celebraron, bajo la supervisión de los reguladores energéticos
francés y español, procesos de oferta de capacidad a largo plazo (“open season”) que permiten a los comercializadores contratar capacidad aún no
construida. En 2009 se celebró el primer proceso, con capacidad disponible a partir de 2013. Como resultado del “open season 2013”, se
incrementará la capacidad de interconexión en Larrau, aunque se decidió no reforzar, de momento, la interconexión en Irún. En la actualidad, está
en marcha el segundo proceso “open season”, que adjudicará capacidad de transporte a partir del año 2015 y que podría permitir poner en marcha
la construcción de una nueva interconexión entre Francia y España en Cataluña (gasoducto MidCat) y/o reforzar la interconexión por Irún. Ver open
season 2015.

69
Energía y Sociedad
2. Seguridad de
suministro

Actualmente existen en España tres almacenamientos subterráneos gestionados en exclusiva por Enagás:
el de Serrablo, el de Gaviota (ambos antiguos yacimientos de gas natural ya agotados) y el de Yela. El
yacimiento de Serrablo está situado en Huesca y Gaviota es un almacenamiento " off-shore", que está en
Vizcaya. El último de ellos, Yela, ubicado en Guadalajara, se ha puesto en marcha en el último trimestre de
2012.

Durante 2012 también se ha puesto en marcha el almacenamiento subterráneo de Castor en Castellón,


antiguo yacimiento de petróleo, que va a ser gestionado por un consorcio de empresas entre las que se
encuentran Enagás y GNF. En 2013, está prevista en la planificación la puesta en marcha del
almacenamiento subterráneo de Marismas, situado en Huelva, y cuya propiedad es íntegra de GNF.
A pesar de la puesta en marcha de estos nuevos almacenamientos subterráneos, España se encuentra
lejos de alcanzar el objetivo fijado por la Unión Europea de tener almacenado un 22% de su demanda
anual.

El sistema gasista español, con su fuerte peso del GNL, compensa esta carencia con la disponibilidad de
almacenamiento en los tanques de GNL y con la mayor flexibilidad del mercado mundial de GNL, con un
creciente peso de las transacciones spot (Tabla 2-5).

Capacidad de almacenamiento Capacidad de


Tabla 2-5. Instalaciones de Almacenamientos 3 3
Mm (n) vehiculación Mm (n)/día
almacenamiento
Gas colchón* Gas útil Gas total Inyección Extracción
subterráneo de gas natural
Gaviota 1.700 979 2.679 4,5 5,7
operativas en la actualidad.
Serrablo 420 680 1.100 3,9 6,8
Yela 950 1.050 2.000 10 15
Fuente: CNE y elaboración
Castor 600 1.300 1.900 8 25
propia.
Total 3.670 4.009 7.679 26 53

70
Energía y Sociedad
3. Cambio
Climático

3. Cambio Climático

3.1. El cambio climático y los acuerdos internacionales

El fenómeno del cambio climático. El cambio climático es uno de los principales problemas y ambientales
al que debe enfrentarse la humanidad, con significativas y crecientes repercusiones sociales y económicas.
El origen del cambio climático se encuentra en la emisión masiva a la atmósfera de los denominados gases
de efecto invernadero (GEI). El Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático de la ONU estima que es
muy probable que la principal causa de las variaciones climáticas observadas en las últimas décadas sea
las emisiones antropogénicas (es decir, causadas por las actividades humanas)79 (ver Insostenibilidad del
sistema energético y vías de solución).

Se caracteriza por ser un problema de carácter global, exponencial y persistente. Es global porque más allá
de los primeros impactos ambientales que afectaban sólo a áreas locales o regionales, el cambio climático
afecta a todo el planeta (Tabla 3-1). El carácter exponencial hace referencia a la rapidez con la que se está
produciendo y desarrollando, en concordancia con la intensidad de las actividades humanas y las
emisiones que producen. Finalmente, se trata de un hecho persistente debido a que, aún poniendo
remedio al problema hoy, los GEI tardarían muchas décadas en desaparecer de la atmósfera.

Consecuencia
del cambio Descripción de los efectos
climático
Tabla 3-1.
• Retroceso de los glaciares, en los que ya se ha producido una reducción
Impactos
del 10% de hielo desde 1960.
esperados Impactos • Aumento del nivel del mar como consecuencia del deshielo y del
del hídricos calentamiento marino.
cambio • La humedad del suelo se reducirá en algunas zonas por evaporación,
climático. incrementando la aridez y fomentando la desertización.
• Mayor intensidad de los fenómenos climatológicos, como vientos,
Fuente: Plan precipitaciones, huracanes.
Efectos
Nacional de • Incremento en las olas de calor.
biológicos y
Adaptación al • Impactos en las corrientes marinas, lo que trastocaría gran parte del
sobre el medio
Cambio panorama climático mundial.
ambiente
• Impacto negativo sobre la biodiversidad, con la desaparición de especies
Climático80 y
vegetales y animales.
elaboración
• Padecerá los impactos anteriormente citados como olas de calor, aridez,
propia. Impactos
precipitaciones intensas, ciclones, huracanes...
sobre la salud
• Incremento de enfermedades (malaria, enfermedades transmitidas por el
humana
agua).
Impactos
• Mayor pobreza, hambrunas, migraciones masivas, etc.
sociales

79
IPCC, “Climate Change 2007: Synthesis Report. Summary for Policymakers” (2007).
80
Plan Nacional de adaptación al cambio climático.

71
Energía y Sociedad
3. Cambio
Climático

Efecto invernadero Se denomina efecto invernadero a la absorción por la atmósfera terrestre de las
radiaciones infrarrojas emitidas por la superficie de la Tierra al calentarse por la radiación solar, impidiendo
que se escape el calor al espacio exterior, aumentando, por tanto, la temperatura media del planeta. Es
decir, se evita que el calor del sol recibido en la Tierra vuelva al espacio, produciendo a escala planetaria un
efecto similar al observado en un invernadero.

La tipología de GEIs y su contribución al calentamiento global se resumen en la Figura 3-1.

Figura 3-1. Los gases


de efecto invernadero
y las fuentes de
Contribución al
contaminación que calentamiento Fuentes contaminantes
contribuyen al global (%)

calentamiento global. Dióxido de Carbono (CO2) 83% Energía: quema de combustibles

Gases de ClorofluorosCarbono (CFC) Industria: productos minerales, producción


Fuente: UNFCCC Efecto
1% química y de metales
y gases afines (HFC y CFC)
(United Nations Invernadero
Metano (CH4) 9%
Disolventesy otros
(GEI)
Framework Agricultura: aprovechamiento de estiércol, cultivo
de arroz, quema de residuos, otros
Convention on Oxido Nitroso (N2O) 7%

Climate Change) y
elaboración propia.

Protocolo de Kioto. Debido a los efectos del cambio climático, durante el último tercio del siglo XX se tomó
conciencia a nivel internacional del peligro que suponía y de la necesidad de adoptar medidas para evitar el
calentamiento del planeta. En 1988 se creó el Grupo Intergubernamental sobre el Cambio Climático (IPCC).
Dos años después, este grupo publicó su primera evaluación basada en estudios de 400 científicos donde
se advertía a la comunidad internacional de un problema real que estaba modificando las condiciones de
nuestro planeta, en el se apuntaba la necesidad de reducir las emisiones GEI entre un 60-80% respecto de
los niveles de 1990. Gracias a este organismo, los gobiernos pusieron en marcha la Convención Marco de
las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, punto de partida del conocido como Protocolo de Kioto.

El Protocolo de Kioto, basándose en los principios de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el
Cambio Climático, es el acuerdo por el que en 1997 los países industrializados se comprometían a reducir
sus emisiones de GEI.

El Protocolo de Kioto entró en vigor en 2005, adoptando finalmente los países industrializados el
compromiso de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en un 5,2% antes de 2012 respecto a
los niveles de 1990. Los países menos desarrollados se comprometían, en principio, únicamente a realizar
un inventario de todas sus emisiones de GEI.

Los países adheridos al Protocolo de Kioto se comprometieron a alcanzar diferentes objetivos, en algunos
casos de reducción (como es el caso de Japón del 6%), en otros de estabilización (como es el caso de
Rusia) o de incremento limitado (Australia). La UE, en conjunto, se comprometió a reducir las emisiones en
un 8% para el 2012. El reparto entre los Estados miembros de la UE se basó en criterios como el PIB y la
población de cada Estado miembro, quedando España comprometida a no aumentar sus emisiones por
encima del 15% respecto de los niveles de 1990 (Figura 3-2).

72
Energía y Sociedad
3. Cambio
Climático

La solidez de este pacto se vio mermada debido a la retirada de Estados Unidos de los países firmantes. En
2001, tras haber firmado en un primer momento, EEUU argumentó no estar de acuerdo con ciertas
condiciones del Protocolo de Kioto acerca de las emisiones de países en desarrollo, y dejó el tratado sin el
mayor emisor de GEI del mundo, lo cual comprometió seriamente la confianza en el pacto.

Figura 3-2.
Países Reducción
Compromisos [%]
entre los países Portugal 27 Portugal 27,0%
Grecia 25 Grecia 25,0%
de la UE para España 15 España 15 ,0%
cumplir Irlanda 13 Irlanda 13,0%
Suecia 4 Suecia 4,0%
con el Protocolo Finlandia 0 Finlandia 0,0%
Francia 0 Francia 0,0%
de Kioto en Países Bajos -6 Países Bajos -6,0%
2012. Italia -7 Italia -6,5%
Bélgica -8 Bélgica -8,0%
Reino Unido -13 Reino Unido -12,5%
Fuente: EEA Austria -13 Austria -13,0%
(European Dinamarca -21 Dinamarca -21,0%
Alemania -21 Alemania -21,0%
Environment Luxemburgo -28 Luxemburgo -28,0%
Agency). UE -8 UE -8 ,0%

-30 -20 -10 0 10 20 30


Compromiso de redución [ %]

Un país, que tenga dificultades para cumplir con el objetivo de emisiones a través de actuaciones propias,
puede recurrir a los mecanismos de flexibilidad incluidos en el Protocolo de Kioto. Estos mecanismos son
los siguientes:

• Comercio de derechos de emisión. Un derecho de emisión es una licencia que se obtiene para
poder emitir una tonelada de CO2. Los países industrializados, incluidos en el Anexo I del Protocolo
de Kioto81, reparten derechos de emisión entre los sectores y empresas afectados por las emisiones
de CO2 según sus objetivos de reducción de emisiones (ver El esquema “cap and trade” en Europa
y los incentivos a reducir emisiones).

El comercio de derechos de emisión es el mecanismo por el cual los agentes afectados pueden
comprar y vender derechos de emisión con la finalidad de cumplir sus compromisos de emisiones
en el periodo estipulado. Puede realizarse a nivel doméstico o a nivel regional (conjunto de países
participantes en el Protocolo de Kioto).

• Mecanismo de desarrollo limpio (MDL). Permite obtener reducciones certificadas de emisiones


(RCE), equivalentes a obtener derechos de emisión, a cambio de realizar inversiones en proyectos
que rebajen el nivel de emisiones en países en vías de desarrollo. Estos proyectos pueden ser
inversiones en tecnologías limpias o en sumideros (bosques y tierras de cultivo que absorben el
CO2). La adquisición de RCE, al igual que de derechos de emisión, permiten cumplir el objetivo de
reducción de emisiones82.

81
Los países incluidos en el Anexo I son aquellos países que muestran mayores niveles de emisión de acuerdo con la información que remitieron a
los efectos del artículo 25 del protocolo.
82
Las RCEs (reducciones certificadas de emisiones) son créditos de reducción de emisiones que se adquieren a través de proyectos de inversión
pública o privada en mecanismos de desarrollo limpio. Los RCEs pueden ser vendidos a los países que tienen obligaciones de reducción de
emisiones, como los que firmaron el Protocolo de Kioto.

73
Energía y Sociedad
3. Cambio
Climático

• Aplicación conjunta (AC). Este mecanismo es similar al anterior. Permite a un país industrializado
invertir en otro país también industrializado en la ejecución de un proyecto encaminado a reducir
las emisiones de GEI o a incrementar la absorción por los sumideros. Las certificaciones obtenidas
a través de inversiones en proyectos de Acción Conjunta, denominadas unidades de reducción de
emisiones (URE), también permiten cumplir con los compromisos de emisiones como si de un
derecho de emisión de CO2 se tratase.

• Fondo de adaptación. El objetivo del Protocolo de Kioto, al igual que el de la Convención de Marco
de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, es ayudar a los países a adaptarse a los efectos
del cambio climático. Por tanto, se busca ayudar a los países en la creación de modelos que
ayuden a aumentar la recuperación tras posibles impactos derivados del cambio climático.
Buscando este fin, se estableció un fondo de adaptación en el Protocolo de Kioto que buscaba
financiar proyectos o programas de esta índole a los países firmantes, haciendo uso de los ingresos
resultantes de las actividades del Mecanismo para un Desarrollo Limpio y de otros ingresos
generados.

El acuerdo de Copenhague y las negociaciones sobre cambio climático. Acuerdos internacionales.


La vigencia del Protocolo de Kioto finalizó en 2012, por lo que desde la 13ª Conferencia de las Partes
(COP 13) de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático celebrada en Bali en
2007, se ha estado trabajando para alcanzar un acuerdo internacional que fijara un marco que lo
sustituyera. Utilizando la hoja de ruta fijada en Bali, se negoció intensamente durante dos años con el
objetivo de alcanzar en diciembre de 2009, en la decimoquinta (COP 15) celebrada en Copenhague, un
ambicioso acuerdo internacional de lucha contra el cambio climático. A pesar de las altísimas expectativas
generadas, el documento que surgió de la reunión de alto nivel no recibió una valoración muy positiva, ya
que no permitió alcanzar un acuerdo legalmente vinculante de reducción de emisiones para después de los
objetivos establecidos para 201283 (Figura 3-3).

Figura 3-3.
Cumbres de las
Naciones Unidas
sobre el cambio
climático.

Fuente: Naciones
Unidas y elaboración
propia.

Entre los aspectos positivos del Acuerdo de Copenhague destaca el reconocimiento de la necesidad de
limitar el incremento en la temperatura global a 2o C y de alcanzar un techo de emisiones global y por
países lo antes posible. Se estableció la necesidad de estas fuertes reducciones de las emisiones
mundiales basándose en el Cuarto Informe de Evaluación del IPCC. Aun así, actualmente las reducciones

83
Ver Acuerdo de Copenhague.

74
Energía y Sociedad
3. Cambio
Climático

están lejos de este objetivo, el tope por el que los científicos dan una probabilidad razonable de evitar los
peores impactos del cambio climático.

Además, cabe destacar que se suscribieron al Acuerdo gran parte de los países, representando el 80% de
las emisiones de gases de efecto invernadero globales, y que los países en vías de desarrollo adoptaron un
papel activo en las negociaciones adquiriendo compromisos, aunque modestos, en la reducción de
emisiones de gases de efecto invernadero.

Una de las mayores contribuciones del Acuerdo de Copenhague se enmarca en el ámbito de la


financiación, con el compromiso de los países desarrollados de proveer recursos por valor de 30 mil M$ en
el periodo 2010-2012 para financiar actuaciones de adaptación y mitigación del cambio climático en países
en vías de desarrollo. También se comprometieron a movilizar conjuntamente 100 mil M$ anuales en 2020
con el objetivo de satisfacer las necesidades de los países en vías de desarrollo, especialmente los menos
desarrollados. Para movilizar la financiación prometida, se acordó la creación de un grupo de trabajo en
Naciones Unidas para estudiar posibles fuentes de ingresos.

A pesar de estos elementos positivos, el Acuerdo de


Copenhague adoleció de importantes debilidades. Los
principales países en desarrollo, como China o India, no
La falta de objetivos
aceptaron medición, información y verificación de sus cuantitativos vinculantes
emisiones por terceros. Tampoco se detallaron los jurídicamente, lo que se
instrumentos para repartir y poner a disposición de los países
introduce como un elemento
en desarrollo la financiación comprometida. Sin embargo, la
más destacable fue la falta de objetivos cuantitativos negativo de cara a la
vinculantes jurídicamente, lo que se introduce como un realización de las inversiones
elemento negativo de cara a la realización de las inversiones en el ámbito de la mitigación
en el ámbito de la mitigación del cambio climático (energías
renovables, nuclear, etc.), ya que no se ofrecen señales claras
del cambio climático
a las empresas sobre el compromiso global en esta materia.

El Acuerdo de Copenhague fijó enero de 2010 como fecha límite para que los países que se adhirieron
enviaran sus objetivos de reducción de emisiones a la Convención Marco de Naciones sobre el Cambio
Climático. Algunos de los principales objetivos que se anunciaron se resumen en la Tabla 3-2.

75
Energía y Sociedad
3. Cambio
Climático

País Objetivos cuantificados de reducción de emisiones para 2020

Australia -5% respecto a niveles de 2000 (-15% o -25% bajo ciertos requisitos).

Bielorrusia -5% / -10% respecto a niveles de 1990, bajo ciertas premisas.

Canadá -17% respecto a niveles de 2005, a la espera de objetivos de EEUU.


Tabla 3-2.
Principales Croacia -5% respecto a niveles de 1990, a la espera de ser miembro de la UE.
objetivos Estados Unidos -17% respecto a niveles de 2005, a la espera de la legislación.
notificados
Islandia -30% respecto a niveles de 1990, en un esfuerzo conjunto con la UE.
por países
que han Japón -25% respecto a niveles de 1990, si se establece un marco efectivo.
participado Kazajistán -15% respecto a niveles de 1992.
en el
Acuerdo de Liechtenstein -20% respecto a niveles de 1990.
Copenhague. Mónaco -30% respecto a niveles de 1990, usando mecanismos de flexibilidad.

Noruega -30% respecto a niveles de 1990 (-40% bajo ciertas condiciones).

Fuente: Elaboración Nueva Zelanda -10% / -20% respecto a niveles de 1990, bajo acuerdo comprensivo.
propia a partir del Rusia -15% / - 25% respecto a niveles de 1990, bajo ciertos requisitos.
Acuerdo de Suiza -20% respecto a niveles de 1990 (-30% bajo ciertas condiciones).
Copenhague.
Turquía Todavía no ha enviado sus objetivos.
Unión Europea -20% respecto a niveles de 1990 (-30% bajo ciertas condiciones).
-40% / -45% reducción intensidad de CO2 del PIB, respecto a niveles
China de 2005, incremento hasta un 15% del consumo de combustibles no
fósiles sobre el consumo de energía primaria, entre otras medidas.

Otra faceta destacable del Acuerdo de Copenhague fue el hecho de que el acuerdo político se alcanzó
entre líderes mundiales clave (Estados Unidos, China, India, Brasil y Sudáfrica, especialmente los dos
primeros) con una disminución del liderazgo de la Unión Europea. Asimismo, se cuestionó la capacidad de
la Convención Marco de Naciones Unidas para el Cambio Climático para liderar un proceso de
negociaciones de esta magnitud, debido al elevado número de participantes e intereses de los agentes.

Tras el Acuerdo de Copenhague se sucedieron diversas reuniones más. Primero fue en Cancún en
diciembre de 2010, donde se buscaba reactivar el pacto de reducción de emisiones de GEI. Se
determinaron objetivos para seguir avanzando en esta dirección, pero también incluyó propuestas mucho
más comprensivas con los países en desarrollo. Abarcó temas financieros y tecnológicos para ayudar a la
creación de la capacidad de adaptación al cambio climático de estos países, y para adoptar vías
sostenibles para las economías de bajas emisiones que también podrían resistir los impactos negativos del
cambio climático.

En 2011 la reunión tuvo lugar en Durban, Sudáfrica. Las conclusiones que se obtuvieron entonces fueron
más encaminadas a determinar un plan de actuación para los próximos años. Se firmó el compromiso de
extender el Protocolo de Kioto, la creación de nuevas plataformas de negociación a fin de determinar
reglamentaciones que promovieran acciones concretas encaminadas a frenar el Cambio Climático y la
revisión global del problema, verificando datos científicos con la intención de reafirmar los objetivos de no
superar los 2ºC y que la acción colectiva es el mejor camino para lograr el fin buscado.

76
Energía y Sociedad
3. Cambio
Climático

A finales de 2012 en Doha, Catar, se llevó a cabo la COP18. Se acordó retrasar hasta 2015 la propuesta de
un calendario para la creación definitiva de un acuerdo global en torno al Cambio Climático, que se pondría
en marcha en 2020. Se enfatizó en la idea de promover la ambición para resolver el problema de las
emisiones y para ayudar a los países más desfavorecidos a cumplir con los objetivos. También se hicieron
progresos en el establecimiento de ayudas tecnológicas y financieras para inversiones en energías limpias
y de crecimiento sostenible en los países de desarrollo, donde más complicado tienen cumplir los objetivos.
Aun así, el problema de fijar acuerdos sigue presente.

A finales de 2012 en Doha, Catar, se Los países más desarrollados no quieren tomar
acordó retrasar hasta 2015 la medidas que afecten a sus economías y los menos
desarrollados no quieren dejar a un lado la
propuesta de un calendario para la
producción de energías con carbón u otros
creación definitiva de un acuerdo combustibles altamente contaminantes. Además, la
global en torno al Cambio Climático situación actual respecto a los derechos de
que se pondría en marcha en 2020. emisiones de CO2 es diferente a la que se presumía
por la irrupción de nuevas energías y la crisis
Se enfatizó en la idea de promover la
económica que ha reducido las emisiones del sector
ambición para resolver el problema industrial. El precio ha caído y ya no es tan rentable
de las emisiones y para ayudar a los reducir las emisiones: actualmente la cotización de
países más desfavorecidos a cumplir los derechos de emisión de CO2 en el mercado
europeo está en torno a los 5 €/t.
con los objetivos

Estas tres últimas conferencias no han sido determinantes, con acuerdos flexibles y sin la aparente solidez
necesaria. Han consistido en reafirmar las intenciones respecto a los objetivos a seguir, reafirmando la idea
de no superar los 2ºC de aumento de temperatura global e intentar favorecer a los países menos
favorecidos. Cada vez más países se caen de los compromisos, como Canadá, Japón y Rusia, que
abandonaron en la última convención en Doha.

Entre el 11 y el 23 de noviembre de 2013 tuvo lugar la Cumbre del Clima de Varsovia (COP 19/CMP9), entre
los resultados de esta cumbre destaca un borrador del acuerdo universal sobre el que se está trabajando
de cara a la Cumbre de París de 2015 (COP21). Dentro de este proceso, los países tienen de plazo hasta el
primer trimestre de 2015 para presentar las contribuciones que están dispuestos a hacer en materia de
mitigación del cambio climático.

En la COP de Varsovia también se creó el “Mecanismo Internacional de Varsovia”, que servirá para atender
las necesidades urgentes de asistencia (asesoramiento y apoyo financiero) ante los impactos del cambio
climático y se asumió el compromiso por parte de los países desarrollados de preparar presentaciones
bianuales de sus estrategias para conseguir incrementar la financiación entre 2014 y 2020.

Los trabajos realizados sobre la base de estos acuerdos serán de gran importancia de cara a la COP de
parís (COP21), que será decisiva para alcanzar un acuerdo global para la reducción de emisiones más allá
de 2020. Otro hito importante de cara a la preparación de la COP de Paris, será la Cumbre en Lima
(COP20), que se celebrará a finales de 2014.

77
Energía y Sociedad
3. Cambio
Climático

La Unión Europea y la lucha global contra el cambio climático. En el Consejo Europeo de marzo de 2007,
se constituyó como un avance respecto a los compromisos asumidos por la UE en el Protocolo de Kioto,
fijando el objetivo unilateral de reducir sus emisiones en un 20% en 2020 respecto a las de 199084.

Este objetivo global de reducción de emisiones se divide entre los sectores sometidos al comercio de
emisiones (sectores industriales y energéticos), que deberán reducir sus emisiones en un 21% a nivel
europeo en 2020 frente a las de 2005, y los sectores difusos (principalmente residencial y transporte), con
un objetivo global de reducción del 10% para la UE frente a 2005, repartido por países teniendo en cuenta
consideraciones de renta (Figura 3-4).

-2 0 % respecto a 1990

Figura 3-4. Objetivos europeos


-14 % respecto a 2005
de reducción de emisiones de
gases de efecto invernadero.

Fuente: Elaboración propia. Sectores sometidos al


Sectores difusos:
comercio de emisiones:
-10 % respecto a 200 5
-2 1% respecto a 20 05

Para alcanzar el objetivo de reducción de emisiones en los sectores industriales, juega un papel básico la
Directiva de Comercio de Derechos de Emisión (Directiva 2009/29/CE85, de 23 de abril de 2009, por la
que se modifica la Directiva 2003/87/CE 86para perfeccionar y ampliar el régimen comunitario de comercio
de derechos de emisión de gases de efecto invernadero), que introduce un techo europeo de emisiones y
una asignación de derechos de emisión con normas comunes en toda Europa. En el nuevo esquema, la
subasta de derechos, se constituye como la metodología básica de asignación en sector eléctrico,
estableciéndose excepciones atendiendo a determinadas particularidades que afectan principalmente a los
países del Este (ver El esquema “cap and trade” en Europa y los incentivos a reducir emisiones).

Los objetivos de reducción de emisiones en los sectores no sometidos a la Directiva de Comercio de


Derechos de Emisión (también denominados sectores difusos) vienen fijados en la Decisión sobre el
reparto del esfuerzo de reducción entre Estados miembros del 23 de abril de 2009 (Decisión
406/2009/CE87 sobre el esfuerzo de los Estados miembros para reducir sus emisiones de gases de efecto
invernadero a fin de cumplir los compromisos adquiridos por la Comunidad hasta 2020).

El reparto de los esfuerzos de reducción de emisiones entre los Estados se han establecido en base al
principio de solidaridad económica, teniendo en cuenta su posición relativa en términos de PIB per cápita.
Aquellos que actualmente tienen un PIB per cápita relativamente bajo y, por lo tanto, mayores
expectativas de crecimiento del PIB, quedan autorizados para aumentar sus emisiones de GEI en

84
Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de Bruselas.
85
Ver Directiva 2009/29/CE.
86
Ver Directiva 2003/87/CE.
87
Ver Decisión 406/2009/CE.

78
Energía y Sociedad
3. Cambio
Climático

comparación con 2005. Los Estados miembros cuyo PIB per cápita es relativamente elevado deberán
reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero en comparación con 2005.

En el caso español, el objetivo de reducción de emisiones del 10%, a pesar de haberse visto mitigado por el
establecimiento de 2005 como año base,88 es muy exigente y requerirá actuaciones y medidas en todos
los sectores, con especial hincapié en transporte y edificación. No obstante, la evolución de la economía
española hasta el horizonte 2020 también será un factor importante a la hora de considerar los esfuerzos
necesarios para alcanzar el objetivo planteado (Tabla 3-3).

Límites de las emisiones de


País GEI
Alemania – 14%
Austria – 16%
Bélgica – 15%
Bulgaria 20%
Chipre – 5%
Dinamarca – 20%
Eslovaquia 13%
Eslovenia 4%
España – 10%
Estonia 11%
Tabla 3-3. Límites de emisiones de
gases de efecto invernadero de los Finlandia – 16%
estados miembros en los sectores Francia – 14%
no sometidos a la Directiva de Grecia – 4%
Comercio de Derechos de Emisión. Hungría 10%

Fuente: Directiva de Comercio de Irlanda – 20%


Derechos de Emisión (Directiva de Italia – 13%
2009/29/CE).
Letonia 17%
Lituania 15%
Luxemburgo – 20%
Malta 5%
Países Bajos – 16%

Polonia 14%
Portugal 1%
Reino Unido – 16%
República Checa 9%
Rumanía 19%
Suecia – 17%
UE – 10%

88
Las emisiones de GEI en España en 2005 superaban en un 52% a las de 1990.

79
Energía y Sociedad
3. Cambio
Climático

El futuro de los acuerdos internacionales. Hasta el momento, la Unión Europea lidera la lucha contra el
cambio climático. En enero de 2014, la Comisión Europea publicó una Comunicación sobre el futuro marco
europeo para 2030 en materia de cambio climático y energía (Energy and Climate Framework for 2030),
abriendo un debate que permitirá adoptar medidas concretas sobre estos temas. Este marco plantea una
reducción obligatoria del 40% de emisiones de CO2 para ese año y la posibilidad de establecer también
objetivos para las energías renovables (27% del consumo final). Está previsto que el Consejo Europeo
defina y apruebe estos objetivos en octubre de 2014. Por otro lado, la Unión Europea ya ha empezado a
trabajar proponiendo la Hoja de Ruta de la Energía para 205089 (Energy Roadmap 2050), considerada
como una base para avanzar hacia un modelo energético sostenible. En ella, Europa pretende reducir los
niveles de emisiones en un 80-95% respecto de 1990. Es un objetivo muy ambicioso, el cual busca la
reducción casi total de emisiones a la vez que pretende asegurar la seguridad de suministro y la
competitividad del sector eléctrico. Sin embargo, dada la situación actual y la tendencia observada, es muy
difícil que se cumpla este objetivo, aunque es cierto que quedan muchos años para tomar medidas que lo
posibiliten.

En esta hoja de ruta, se advierte la necesidad de que se fijen estrategias concretas para después del año
2020, ya que de otra manera y en caso de que se comenzaran a frenar las inversiones, los objetivos de
reducción y descarbonización se tornarían imposibles. Además las soluciones para frenar las emisiones no
son inmediatas y necesitan muchos años de preparación y para que comiencen a dar sus frutos, por lo que
si se retrasa la toma de decisiones, el cumplimiento del objetivo peligraría considerablemente.

La Hoja de Ruta de la energía para 2050 (Energy Roadmap 2050) no puede predecir la situación futura a
tan largo plazo, pero sí se han modelizado hipótesis de posibles escenarios que se podrán encontrar en esa
fecha dependiendo de las medidas que hoy acometamos. Todas las hipótesis parten de un cambio radical
en la política ambiental, dando prioridad a la descarbonización, y todos recogen cambios en el precio del
CO2, de la tecnología y de las redes, tal como asegura el documento. Según la Hoja de Ruta, la intención
no es la de ofrecer distintas soluciones, sino mostrar las oportunidades de cambio, los impactos que
tendrían y posibilidades de modernización del sistema.

Este documento resalta también la importancia de que todos los Estados miembros lleguen a un consenso
por el cual determinen unas reglas claras junto con el desarrollo de un marco de neutralidad tecnológica
europea a largo plazo y que haya un compromiso que pueda hacer desaparecer las posibles incertidumbres
que ahuyentan las inversiones en el sector.

Por otra parte, más general que la Hoja de Ruta de la Energía para 2050, se ha elaborado la Hoja de Ruta
para una Economía Baja en Carbono90, la cual establece los elementos clave para conseguir el objetivo de
que toda la economía europea pueda ser hipocarbónica en el año 2050, y cuáles son las pautas para
conseguir llegar a ese objetivo. Este documento se centra en las inversiones en energía, transporte e
industria y en el fomento de la eficiencia energética en estos sectores. Sus conclusiones dictan que para
2030 la reducción de las emisiones debería ser del 40% en caso de querer cumplir con el objetivo de una
reducción del 80% en 2050, siempre teniendo de referencia las emisiones de 1990.

89
Ver Hoja de Ruta de la Energía para 2050.
90
Ver Hoja de Ruta para una Economía Baja en Carbono.

80
Energía y Sociedad
3. Cambio
Climático

La Hoja de Ruta para una economía Baja en Carbono, fue elaborada como punto de partida en el desarrollo
de otros planes con el mismo objetivo como, por ejemplo, la Hoja de Ruta de la Energía para 2050 o el
Libro Blanco del Transporte.

81
Energía y Sociedad
3. Cambio
Climático

3.2. El esquema “cap and trade” en Europa y los incentivos a reducir emisiones
¿Qué es un esquema “cap and trade”? Un esquema “cap and trade” es un mecanismo de mercado para
incentivar una determinada reducción de emisiones de gases de efecto invernadero (GEIs) al mínimo coste
(ver El cambio climático y los acuerdos internacionales). El funcionamiento de este esquema se basa en
dos conceptos clave: (a) la fijación de un tope de emisiones, y (b) la transferencia con un valor económico
de derechos de emisión entre agentes (Figura 3-5).

• “Cap” o tope de emisiones: se establece un tope máximo (o “cap”) de emisiones para un horizonte
de varios años, el cual supone de por sí una reducción respecto a un nivel de emisiones de
referencia dado (normalmente basado en datos históricos, como el volumen de emisiones en un
determinado año). Se emiten derechos de emisión en una cantidad igual al tope antes establecido,
los cuales son asignados entre las instalaciones correspondientes a los distintos sectores adscritos
al esquema de acuerdo a algún método preestablecido (p.ej., reparto gratuito en base a emisiones
históricas o a previsiones, subasta, etc.). Un derecho de emisión no es otra cosa que una licencia
para emitir una cierta cantidad de GEIs. Así, bajo este esquema las emisiones de un agente han de
estar respaldadas por los correspondientes derechos de emisión, que habrán de ser entregados a la
autoridad competente que se determine. En caso contrario, es decir, en caso de emitir sin contar
con el respaldo de los correspondientes derechos, se incurre en una significativa penalización, que
sirve como desincentivo a este tipo de comportamientos.

• “Trade” o comercio de emisiones: en la medida en la que existe un número finito de derechos,


estos tendrán un cierto valor. Factores determinantes de este valor serán, por un lado, la
penalización (por definición el valor nunca la superará) y, por otro lado y muy especialmente, el
coste de los “sustitutivos”, es decir, de aquellas medidas con las que los agentes puedan reducir
sus emisiones (p.ej., mejoras tecnológicas), lo cual reduce a su vez la demanda de derechos y, por
tanto, su valor. Así, el comercio de derechos es el mecanismo más efectivo para reducir las
emisiones al mínimo coste para el conjunto de la sociedad, ya que el precio del derecho que se
forma en el mercado tiende a reflejar el coste marginal de reducir las emisiones.

ELEMENTOS DEL
MECANISMO “CAP
AND TRADE”

“Cap” “Trade”
Límite de emisiones Comercio de derechos

Figura 3-5. Funcionamiento del esquema “cap


and trade”. Las instalaciones Reducen emisiones
reducen emisiones aquellas instalaciones
para evitar las con el menor coste de
Fuente: Elaboración propia. penalizaciones reducción

REDUCCIÓN DE
EMISIONES AL
MÍNIMO COSTE

82
Energía y Sociedad
3. Cambio
Climático

El esquema de comercio de emisiones europeo (EU ETS). La UE puso en marcha el Esquema de Comercio
de Emisiones (EU ETS, por sus siglas en inglés) con el objetivo de reducir las emisiones de GEIs de un
modo coste-eficiente, sirviéndose para ello de un mecanismo del tipo “cap and trade” como el
anteriormente descrito. Bajo este concepto la UE creó este esquema, disponiendo en su comienzo de
cuatro elementos fundamentales:

• Se fija el tope de derechos de emisión para un horizonte temporal dado.

• Se definen los sectores económicos cuyas emisiones La UE puso en marcha el


quedan adscritas al esquema (obligación de participar en Esquema de Comercio de
el mismo), asignando inicialmente a sus instalaciones un Emisiones con el objetivo
cierto volumen de derechos gratuitamente.
de reducir las emisiones de
• Se define un marco administrativo para el GEIs de un modo coste-
funcionamiento del esquema, bajo el cual las eficiente, sirviéndose para
instalaciones han de entregar anualmente a la
ello de un mecanismo del
administración designada una cantidad de derechos
equivalente a las emisiones de GEIs realmente tipo “cap and trade”
realizadas.

• Adicionalmente, se trata de un esquema abierto a métodos alternativos para el cumplimiento del


objetivo de reducción de emisiones. Efectivamente, se pueden aprovechar oportunidades que
permitan reducir GEIs en otras partes del mundo de forma más eficiente, generando así derechos
de emisión específicos adicionales. A estos métodos alternativos se les conoce como Mecanismo
de Desarrollo Limpio (MDL) y de Aplicación Conjunta.

Este programa ha constado hasta la fecha de dos fases, y recientemente ha comenzado la tercera, que
durará hasta el 31 de diciembre de 2020.

La primera fase abarcó desde el 1 de enero de 2005 hasta el 31 de diciembre de 2007 y la segunda, del 1 de
enero de 2008 hasta el 31 de diciembre del 2012. Ambas funcionaban de la misma manera:

• De acuerdo a la Directiva 2003/87/CE91, los Estados miembros debían presentar, para cada una de
las dos primeras fases un Plan Nacional de Asignación de Derechos de Emisión (PNA). A través del
PNA, cada Estados miembros asignaba el conjunto de derechos que disponía, de acuerdo con los
compromisos adquiridos en el Protocolo de Kioto, entre los sectores e instalaciones adscritos al
esquema, incluyendo además una reserva de derechos para nuevos entrantes en dichos sectores.

• El reparto de derechos entre sectores e instalaciones dependía en estas dos primeras fases de
criterios fijados por cada Estados miembros (p.ej., emisiones históricas, emisiones esperadas en el
futuro), debiendo además ser en su mayor parte gratuita. En concreto, al menos el 95% de los
derechos de la Fase I y el 90% de los de la Fase II debía ser asignado gratuitamente. La decisión de
asignar derechos de forma gratuita fue una decisión política sobre cómo distribuir entre
productores y consumidores la renta que generaba la asignación inicial de derechos.

91
Ver Directiva 2003/87/CE.

83
Energía y Sociedad
3. Cambio
Climático

• Al finalizar cada año, las instalaciones auditaban sus emisiones reales de GEIs y entregaban a la
administración competente, antes del 30 de abril del año siguiente, un número de derechos de
emisión equivalente al volumen de emisiones verificadas. Las emisiones que no estuvieran
respaldadas por derechos estaban sujetas a una significativa penalización. Para cubrir las
emisiones verificadas y evitar las penalizaciones, una instalación podía utilizar los derechos que le
fueron asignados en el PNA o bien comprar derechos en el mercado.

• Los sectores adscritos al esquema, de acuerdo con la Directiva, eran las instalaciones de
combustión de potencia térmica superior a 20 MW, las instalaciones de producción de energía
eléctrica con potencia superior a 20 MW, refinerías, coquerías, cemento, cal, cerámica, vidrio,
siderurgia, papel y cartón.

A partir de 2013 (comienzo de la Fase III) entró en vigor la Directiva de 2009/29/CE 92, que modificaba la
Directiva 2003/87/CE93. Entre las modificaciones introducidas cabe destacar (Tabla 3-4):

Fase I (2005-2007) y II (2008-2012) Fase III (2013-2020)

Tabla 3-4. Techos nacionales Techo Europeo

Principales Techos fijos Techo fijo, con disminución anual del 1,74%
diferencias entre Periodos de intercambio de 3 (2005-2007) y 5
Periodo de intercambio de 8 años (2013-2020)
(2008-2012) años
las fases I y II, con
Asignación gratuita transitoria a industria:
la fase III del EU Asignación gratuita a la industria y a los 1. Riesgo de fuga de carbono=100%,
ETS. generadores eléctricos 2. No riesgo de fuga de carbono =80% (2013), 30%
(2020)
Fuente: Asignación gratuita basada en emisiones
Asignación gratuita basada en emisiones específicas a nivel
de producto. Calculada en base a benchmarks o valores de
Elaboración propia. históricas de instalaciones
referencia
Subasta limitada al 4% Subasta de al menos el 60%

Se establece el techo de emisiones fijo y unas normas de asignación comunes a nivel comunitario,
desagregándose posteriormente a nivel de instalación sin necesidad de contar con Planes
Nacionales de Asignación (PNA). El techo de emisiones a 2020 consiste en una reducción del 21%
frente a los niveles de 2005 para el conjunto de las emisiones de los sectores sometidos al
esquema de comercio de emisiones.

• La cantidad total a asignar a nivel europeo disminuirá linealmente un 1,74% anual durante el
periodo 2013-2020.

• Además, se incluyen nuevos sectores como la industria química (petroquímica, producción de


amoniaco, producción de ácido nítrico, adípico…), la del aluminio, cobre, zinc y metales no férreos
en general, así como la captura, transporte y almacenamiento de CO2.

• A partir de 2013, se fija el mecanismo de subasta como método básico de asignación, aunque
existen regímenes transitorios diferenciados para el sector eléctrico de determinados países

92
Ver Directiva de 2009/29/CE.
93
Ver Directiva 2003/87/CE.

84
Energía y Sociedad
3. Cambio
Climático

(España no se incluye entre estas excepciones) y para sectores sometidos a riesgo de


deslocalización. Estos últimos mantendrán inicialmente el 100% de la asignación gratuita.

¿Cómo se determina el precio de los derechos de emisión? El precio de los derechos de emisión de CO2
depende del equilibrio entre la oferta y la demanda en el mercado europeo de derechos. El principal
determinante del precio de los derechos de emisión es, por un lado, su potencial escasez (la oferta de
derechos de emisión depende del tope de emisiones que se fije – cuanto más restrictivo sea el límite global
de emisiones menor será el número de derechos de emisión y mayor su precio) y, por otro lado, el coste de
los “sustitutivos” para los potenciales demandantes de derechos (es decir, de aquellas medidas con las que
sea posible reducir las emisiones – mejoras tecnológicos en las instalaciones existentes, nuevas
instalaciones no emisoras o con bajas emisiones, mayor eficiencia en el consumo y gestión de la demanda,
etc.).

En el conjunto del mercado, el precio de los derechos de emisión queda determinado por el coste de
reducción de emisiones de la última instalación necesaria para cumplir con el “cap” (Figura 3-6). El
intercambio de derechos de emisión garantiza que las instalaciones con costes de reducción de emisiones
menores serán las que inviertan en los equipos necesarios para reducir las mismas, por lo que el coste
global de alcanzar el objetivo de reducción de emisiones será el mínimo posible para el conjunto de la
sociedad.

Coste de reducción de
las emisiones (€/t CO2)
1
El “cap” determina la
reducción de
emisiones a alcanzar

2
El precio de los derechos
queda fijado por el coste
de la instalación que
Figura 3-6. Determinación del precio reduce la última tonelada
de los derechos de emisión en el de CO2 necesaria
Po
mercado. Instalación 5

Fuente: Elaboración propia. Instalación 4


Instalación 3
Instalación 2
Instalación 1 Reducción
de emisiones
Ro (t CO2)

Estas centrales optarán por 3 Esta central preferirá en


reducir sus emisiones para evitar cambio comprar
comprar derechos (son más caros derechos antes que
que reducir) reducir sus emisiones

El esquema “cap and trade” genera incentivos económicos para que las instalaciones que pueden reducir
sus emisiones al menor coste inviertan en la tecnología necesaria (filtros, tratamiento y/o almacenamiento
de CO2, etc.) y vendan los derechos de emisión correspondientes a la reducción obtenida en el mercado si
el precio de los derechos es superior al coste de la inversión realizada.

Las instalaciones para las que sea más caro reducir las emisiones tendrán un incentivo a no reducir las
emisiones y comprar derechos de emisión para evitar penalizaciones, siempre que el precio de los derechos

85
Energía y Sociedad
3. Cambio
Climático

de emisión en el mercado esté por debajo del coste de los equipos y tecnologías necesarios para reducir
las emisiones.

En suma, las instalaciones que emiten CO2 y a las que se les han asignado derechos de emisión en el PNA
se enfrentan a la decisión entre: (a) invertir en reducir las emisiones, evitando así tener que usar un derecho
de emisión asignado gratuitamente y vender el derecho en el mercado o (b) utilizar el derecho de emisión
asignado para producir (Figura 3-7).

Beneficio

Figura 3-7. Disyuntiva Alternativa A


+ Precio del derecho
entre “invertir y vender Invertir en reducir las
- Coste de la inversión
emisiones y vender el derecho
un derecho asignado” Disyuntiva a la que se
de emisión
vs. “no invertir y usar el enfrentan los agentes que
vs.
reciben derechos de
derecho”. emisión en el PNA
Alternativa B
No invertir en reducir las -Precio del derecho
Fuente: emisiones y utilizar el derecho +Coste de reducir emisiones
Elaboración propia. de emisión

Un intercambio de derechos entre dos instalaciones con distintos costes de reducción de emisiones
mediante el cual la instalación con costes más elevados compra el derecho de emisión a la instalación con
costes menores es beneficioso para ambas partes, lo que genera el incentivo al intercambio. La Tabla 3-5
muestra, a través de un ejemplo, cómo funciona el incentivo al intercambio.

Coste de reducir Beneficio por el


Tipo Acción en el mercado (precio de los
las emisiones en intercambio de
instalación derechos = 25 €/t CO2)
Tabla 3-5. Incentivo al una tonelada un derecho
intercambio de A vende un derecho a B e invierte en
derechos de emisión. Instalación A 15 € reducir las emisiones en una +25 - 15 = +10 €
tonelada
B compra un derecho a A y no
Fuente: Elaboración
Instalación B 32 € invierte en reducir sus emisiones en +32- 25 = +7 €
propia.
una tonelada

La obligación de entregar derechos de emisión a la Administración por cada tonelada de CO 2 emitida


supone un incremento de los costes de generación de las tecnologías que emiten CO 2 (ver La
internalización del coste del CO2 en el precio de la energía). Como este incremento del coste de generación
no es igual para todas las tecnologías de generación, al ser las emisiones por MWh generado distintas,
cambia su competitividad en el mercado, generando incentivos a la inversión en las tecnologías menos
contaminantes. Así, el esquema “cap and trade” no sólo incentiva el cambio tecnológico (mix de
generación con una emisión media por MWh producido menor), sino también el cambio en el orden de
mérito del mercado (las tecnologías con menor emisión media por MWh producido ganan competitividad).

En teoría, suponiendo un crecimiento económico sostenido a medio o largo plazo y límites de emisiones
cada vez más restrictivos en el futuro, el precio de los derechos de emisión sería cada vez mayor, al ser más
costoso alcanzar reducciones adicionales de emisiones (Figura 3-8).

86
Energía y Sociedad
3. Cambio
Climático

1 Al reducirse el “cap” para el


periodo 2008-12 aumenta el
2 nivel de reducción de emisiones
El aumento de la reducción a
Coste de reducción de alcanzar hace que se que debe alcanzarse
las emisiones (€/t CO2) incremente el precio de los
Figura 3-8. Efecto de un derechos, pues alcanzar dicha
reducción será más costoso
cap más restrictivo
sobre el precio de los P1

derechos de emisión.

Fuente: Elaboración
propia. Po Instalación 5

Instalación 4
Instalación 3
Instalación 2
Instalación 1 Reducción
de emisiones
Ro R1 (t CO2)

La entrada de tecnologías no emisoras (como las energías renovables) o menos contaminantes (como los
ciclos combinados que sustituyen a centrales de carbón o fuelóleo en la cobertura de la demanda), ayudan
a contener el coste total de reducción de emisiones para cumplir el “cap”. Efectivamente, estas tecnologías
desplazan generación más emisora, con lo que alivian el esfuerzo de reducción de emisiones que deberá
ser realizado por las tecnologías más contaminantes, impulsando así a la baja el precio de los derechos de
emisión (Figura 3-9).

2 Las energías limpias reducen las


emisiones (sustituyen a tecnologías
1
contaminantes), aliviando el esfuerzo del Reducción necesaria
Figura 3-9. Las energías Coste de reducción de resto de tecnologías para alcanzar la de acuerdo al “cap”
limpias pueden ayudar las emisiones (€/t CO2) reducción total necesaria

a reducir el coste de
alcanzar el cap
P1
de emisiones y a 3
Como
contener el precio de los consecuencia, se
reduce el precio de
derechos de emisión. los derechos de
emisión
Po Instalación 5
Fuente: Elaboración
propia.
Instalación 4
Instalación 3
Instalación 2
Instalación 1 Reducción
de emisiones
Ro R1 (t CO2)

87
Energía y Sociedad
3. Cambio
Climático

3.3. La internalización del coste del CO2 en el precio de la energía

La asignación de derechos de emisión. La Directiva europea de 2003 (Directiva 2003/87/CE) creó la figura
del derecho de emisión con el objetivo de corregir la externalidad que suponen las emisiones de gases de
efecto invernadero (GEI).

Efectivamente, estas emisiones suponen un coste para la Sociedad que, sin embargo, no se considera ni
en las decisiones de los consumidores ni en las de los generadores, creando así un claro fallo de mercado.
La Directiva viene a corregirlo creando un valor tangible para dichas emisiones. Ésta limita su volumen
total, crea derechos de propiedad sobre las mismas (es decir, derechos a emitir), permite su negociación en
mercados secundarios e impone penalizaciones en caso de emitir sin tener el correspondiente derecho.
Esto es, en resumen, lo que comúnmente se conoce como esquema “cap and trade”.

La primera legislación europea sobre comercio de derechos de emisión (Directiva 2003/87/CE 94)
estipulaba que durante los dos primeros periodos de asignación de derechos de emisión (2005-7, por un
lado, y 2008-12, por otro) un determinado porcentaje de derechos de emisión sería asignado de forma
gratuita entre las instalaciones emisoras. En concreto, según la Directiva de 2003, los Estados miembros
debían asignar gratuitamente un 95% del total de derechos asignados en el primer periodo (2005-7), y al
menos el 90% en el segundo periodo (2008-12) (ver El esquema “cap and trade” en Europa y los
incentivos a reducir emisiones).

La entrega de derechos de emisión a todos los La Directiva europea de 2003


sectores emisores (incluida la generación eléctrica) de (Directiva 2003/87/CE) creó la
forma gratuita durante los periodos 2005-7 y 2008-
figura del derecho de emisión con
12 fue una decisión política sobre cómo distribuir
entre productores y consumidores la renta que el objetivo de corregir la
genera la asignación inicial de derechos de emisión. externalidad que suponen las
Desde 2013 este procedimiento de asignación emisiones de gases de efecto
gratuito de derechos de emisión ya no se encuentra
vigente.
invernadero (GEI)

La Directiva 2009/29/CE, de 23 de abril de 2009, introduce cambios sustanciales en el esquema de


comercio de derechos de emisión. Más concretamente, se establece un techo de emisiones a nivel
europeo (reducción de emisiones de 21% en 2020 frente a 2005 – (ver El cambio climático y los acuerdos
internacionales) y una asignación inicial de derechos de emisión centralizada con normas comunes en toda
Europa y basada en una subasta (aunque se contemplan excepciones atendiendo a determinadas
particularidades que afectan principalmente a los países del este).

Al imponer un coste adicional sobre las tecnologías más emisoras, la introducción del esquema “cap and
trade” crea los incentivos necesarios para que las empresas eléctricas realicen fuertes inversiones en los
próximos años en su parque de generación para sustituir paulatinamente las instalaciones más emisoras
(y, tras la introducción del esquema “cap and trade”, más caras) por instalaciones que emiten menos gases
y partículas contaminantes (ver El esquema “cap and trade” en Europa y los incentivos a reducir
emisiones).

94
Ver Directiva 2003/87/CE.

88
Energía y Sociedad
3. Cambio
Climático

El uso de los derechos de emisión, una vez en propiedad de las instalaciones de generación de electricidad
(y, en general, de cualquier instalación sujeta a la Directiva sobre Comercio de Derechos de Emisión)
implica una elección entre dos alternativas: (ver El esquema “cap and trade” en Europa y los incentivos a
reducir emisiones).

• Utilizarlo para generar electricidad, evitando así una penalización.

• Venderlo en el mercado secundario de derechos de emisión.

La disyuntiva entre ambas alternativas implica que la decisión de generar electricidad, y utilizar el derecho
para ello, tendrá un coste para la empresa de generación, pues renuncia al ingreso que obtendría si
simplemente vendiese el derecho en el mercado de derechos de emisión.

En economía, el coste de renunciar a una alternativa se denomina “coste de oportunidad” y, en el caso del
uso de los derechos de emisión para generar electricidad, es igual al precio de los derechos de emisión en
el mercado (ver Formación de precios en el mercado mayorista diario de la electricidad) (Figura 3-10).

Disyuntiva a la que se enfrenta la empresa de generación


acerca del uso de los derechos en propiedad

Figura 3-10. Coste de oportunidad de las


ALTERNATIVAS

Alternativa A: Alternativa B:
Utilizar el derecho de Vender el derecho en el
alternativas de uso de los derechos de
emisión para generar mercado de derechos de
emisión. electricidad emisión
OP ORTUNIDAD

Fuente: Elaboración personal. Vender el derecho en el Generar electricidad y


COSTE DE

mercado e ingresar el precio obtener un margen por su


del derecho venta en el mercado

La decisión óptima será, en general, aquélla con el menor


coste de oportunidad

La decisión de producción o inversión óptima para la empresa será, en general, aquella con el menor coste
de oportunidad. Por ello, la oferta competitiva de un generador en un mercado marginalista (como es el
español) se construiría como la suma de todos sus costes de oportunidad, incluyendo el coste
correspondiente a los derechos de emisión (ver Formación de precios en el mercado mayorista diario de la
electricidad).

¿Por qué afecta el precio de los derechos de emisión de CO 2 al precio de la electricidad en un mercado
eléctrico? La decisión racional del generador es incorporar el coste de oportunidad que le supone el uso de
los derechos de emisión a sus ofertas de venta de energía en el mercado –adicionalmente al coste de
combustible, a los costes de operación y mantenimiento de las instalaciones, etc. El impacto de los
derechos de emisión sobre las ofertas de venta de energía será mayor cuanto más contaminante sea la
tecnología de generación en cuestión (es decir, cuanto mayor sea su factor de emisión de CO2).

89
Energía y Sociedad
3. Cambio
Climático

La Figura 3-11 muestra cómo se tiene en cuenta el precio de los derechos de emisión a la hora de construir
ofertas de venta de electricidad. El ejemplo se refiere a una unidad de generación con un coste variable de
generación (CV) igual a 45 €/MWh y un factor de emisión de CO2 de 0,75 t CO2/MWh y supone, además,
que el precio de los derechos de emisión es igual a 20 €/t CO2.

Acción del generador Beneficio esperado Ejemplo


Figura 3-11. La decisión
racional del generador No generar y vender el derecho Pderechos x Factor de emisión 20€/tCO2 x 0,75 kgCO2/kWh=15€/MWh

implica internalizar el coste Generar, y por ello, utilizar el


Pelectricidad esperado - Cv Pelectricidad esperado – 45€/MWh
derecho
de los derechos de emisión
en las ofertas de venta de
energía. La decisión es generar si el beneficio esperado es mayor:
Pelectricidad esperado – 45 € /MWh >15 € /MWh ->
Pelectricidad esperado – Cv > Pderechos x Factor de emisión -> Pelectricidad esperado > 60 €/MWh
Pe lectricidad esperado > Cv + Pderechos x Factor de emisión
Fuente: Elaboración propia.
Luego la oferta de venta al mercado será:
Oferta de venta =60 € / MWh
Oferta de venta=Cv + Pderechos x Factor de emisión

Por otra parte, la incorporación (o, en términos económicos, internalización) del precio del CO 2 en las
ofertas de venta de los generadores modifica la curva de oferta del mercado, lo que en último término lleva
a modificar el precio de la electricidad.

La Figura 3-12 ilustra el efecto sobre el precio de la electricidad de la internalización del coste de los
derechos de emisión en las ofertas de venta de electricidad en el mercado.

La curva de oferta “O1” refleja las ofertas de venta de electricidad de las distintas unidades de generación
teniendo en cuenta todos sus costes (sin internalizar el coste de los derechos de emisión) y la
incertidumbre asociada a los mismos. La curva de demanda “D” refleja la valoración del consumo eléctrico
por parte de los distintos consumidores, teniendo en cuenta también la incertidumbre.

Al internalizar el coste de los derechos de emisión en las ofertas de venta de electricidad, la curva de oferta
“O1” se desplaza hacia arriba hasta “O2”, incrementando, de esta manera, el precio del mercado
(ver Windfall profits y windfall losses).

90
Energía y Sociedad
3. Cambio
Climático

€/MWh
O2

O1
Internalización del coste de los
derechos de emisión
Figura 3-12.E l precio de los
derechos de emisión incrementa P1
el coste de generación de las
distintas tecnologías de forma
proporcional a las emisiones de
cada una de ellas.
Po

Fuente: Elaboración propia.

Instalación 4

Instalación 1 Instalación 2

Q1 Qo MW

En caso de que no se permitiera a los generadores percibir los ingresos derivados de la internalización en el
precio de sus ofertas de venta de energía del coste de los derechos de emisión, se eliminaría el incentivo
que crea el mecanismo “cap and trade” a sustituir generación a partir de fuentes contaminantes (por
ejemplo, carbón) por generación a partir de fuentes no contaminantes (por ejemplo, energía eólica) o
menos contaminantes (por ejemplo, gas natural).

Efectivamente, cuando el precio de los derechos de emisión es suficientemente alto, la internalización del
coste de los derechos de emisión hace que los ciclos combinados de gas ganen competitividad frente a
muchas centrales de carbón, de lo que resulta en el mercado una mayor producción con los primeros.

La Figura 3-13 muestra cómo el cambio en los costes relativos de generación derivado de la internalización
de los derechos de emisión ayuda a reducir las emisiones globales de CO2 en el caso en el que cambien los
costes relativos de las distintas unidades de generación. Esta reducción se produce debido al
funcionamiento del mercado mayorista de electricidad, en el que van casando las diferentes unidades de
generación con la demanda según su precio ofertado. Aumentar el precio ofertado por las unidades de
generación más contaminantes, debido a la internalización del precio del derecho de emisión, permite que
entren en funcionamiento unidades de generación más baratas y limpias, generando así el conjunto del
Sistema menos emisiones contaminantes.

91
Energía y Sociedad
3. Cambio
Climático

Figura 3-13. La Si no se internaliza el coste de los derechos de Si se internaliza el coste de los derechos de
emisión, la unidad 5 (carbón) fijaría el precio de emisión, la unidad 6 (gas natural) sería más
internalización del la electricidad en Po y la unidad 6 (gas natural) competitiva que la 5 (carbón) y marcaría el precio
coste de los no produciría electricidad en P 1. Además, reduciría las emisiones globales
derechos de
€/MWh €/MWh
emisión puede dar D
lugar a cambios 7 D
en los costes O Internalización del coste
7
Coste de oportunidad de
relativos de las los derechos de emisión
de oportunidades de los
derechos de emisión
O

distintas 6
6
tecnologías y, por 5 Instalación 2 5

tanto, a menores Instalación 1 Po


emisiones.
Po
4 4

Fuente: Elaboración 3 3

propia. 2
Instalación 4
2
Instalación 4

1 1
Q0 MW Q1 Q0

92
Energía y Sociedad
3. Cambio
Climático

3.4. Cambio climático a futuro y el sector eléctrico

El papel del sector eléctrico. El modelo energético global se caracteriza por un crecimiento constante del
consumo energético, basado en recursos finitos, principalmente combustibles fósiles y, por tanto, en unas
tendencias insostenibles tanto por los riesgos relativos a la seguridad de suministro (cantidad y precio)
como porque contribuyen de forma importante al cambio climático (ver Insostenibilidad del sistema
energético y vías de solución).

Las soluciones al modelo energético pasan fundamentalmente por reducir la dependencia de la economía
de los combustibles fósiles y las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI). Una fórmula muy
habitual para estructurar las medidas consiste en clasificarlas dentro del ámbito de la demanda o de la
oferta, de energía. En general, las primeras son actuaciones encaminadas a mejorar la eficiencia energética
(ver Eficiencia energética y su potencial), principalmente en los usos finales – reduciendo el consumo
energético en iluminación, calefacción y refrigeración, desplazamientos, etc. Por su parte, las segundas, las
medidas de oferta, suponen la creciente implantación de tecnologías que contribuyen a desacoplar la
producción de energía de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), siendo predominantes las
actuaciones orientadas a fomentar las energías renovables (ver Objetivos de producción con fuentes
renovables en la UE y en España), la energía nuclear y la captura y almacenamiento de CO2 (CAC)
(ver Tecnologías y costes de generación eléctrica).

Si las tendencias actuales de producción y consumo de energía


persisten, la temperatura global se incrementará a finales de siglo
Las soluciones al modelo en más de 2oC, con consecuencias muy negativas en términos
energético pasan ambientales, económicos y sociales (ver Cambio climático). Por
fundamentalmente por ello, desde diversos organismos internacionales
(Agencia Internacional de la Energía, Comisión Europea, etc.) se
reducir la dependencia de plantea como objetivo el cumplimiento del escenario 450 ppm95,
la economía de los que implica reducciones de emisiones coherentes con la limitación
combustibles fósiles y las de temperatura de los 2oC. El escenario 450 ppm es el escenario de
emisiones de gases de máxima sostenibilidad ambiental, y por tanto es muy probable que
finalmente no llegue a materializarse. Por tanto, este no es el
efecto invernadero (GEI) escenario que se usa como referencia desde los organismos
oficiales, si no el escenario de Energy Policies.

Los objetivos de ambos escenarios son distintos, siendo el objetivo del escenario 450 ppm el de demostrar
un camino para la consecución de los objetivos medioambientales acordados, destacando la intención de
mantener el incremento de la temperatura global respecto a la época pre-industrial en 2 grados
centígrados. En cambio, el escenario referencia busca asegurar que las normativas establecidas se
implementen y que por ello se logren los objetivos acordados en los recientes desarrollos energéticos y
políticas medioambientales.

95
Hace referencia a la concentración de gases de efecto invernadero medida en partes por millón que sería necesario alcanzar para que el
incremento de temperatura global no supere los 2 oC.

93
Energía y Sociedad
3. Cambio
Climático

En este contexto, el sector eléctrico tiene un papel muy relevante a la hora de alcanzar este objetivo, no
sólo porque fue responsable del 41,4%96de las emisiones de CO2 asociadas a la energía en 2010, sino
también por su creciente papel para satisfacer las necesidades energéticas globales.

Según la Agencia Internacional de la Energía (AIE), para alcanzar el escenario 450 ppm, las intensidad de
emisiones de GEI de la generación eléctrica global debería reducirse en un 21% de 2007 a 2020 97,
pasando de 603 gCO2/kWh a 479 gCO2/kWh en 2020. En 2030, se debería alcanzar una intensidad muy
inferior, alrededor de 283 gCO2/kWh98. Los escenarios de la AIE se muestran diferenciados por región.

En el caso de la Unión Europea, aun partiendo su generación eléctrica de una intensidad de emisiones de
GEI menor a la media global, (436 gCO2/kWh), el cumplimiento del escenario 450 ppm exigiría una
reducción de la intensidad de emisiones del 37% hasta alcanzar los 118 gCO2/kWh. La reducción de
emisiones planteadas en este escenario lleva aparejada una disminución en la participación del sector
eléctrico en las emisiones globales, pasando a representar en 2030 el 32% de las emisiones globales y el
20% de las emisiones europeas de origen energético (Figura 3-14).

100%
8% 10% 9% 10% 9% 13% Otros

18% 15% 16% 18% 17%


Figura 3-14. Evolución de las 23% Edificios
13% 13% 12%
emisiones de GEI en la Unión 18% 14%
Emisiones [Mt CO2]

13% Industria
Europea 27. 25% 26% 27%
19% 26%
32% Transporte
Fuente: World Energy Outlook 2012
y elaboración propia. 37% 37% 35% 32% 35%
Generación
20% electricidad

Reference 450 Reference 450


Scenario Scenario Scenario Scenario

1990 2007 2020 2030

Para conseguir los objetivos planteados en términos de emisiones de GEI –según la AIE– sería necesario
invertir 6,6 billones de dólares en capacidad de generación con bajas emisiones durante el periodo 2010
a 2030. La inversión iría destinada fundamentalmente a energías renovables (72% del total), aunque
también se requerirían importantes inversiones en energía nuclear (19%) y captura y almacenamiento de
carbono –CAC- (9% del total). En el contexto europeo, las inversiones en generación baja en carbono
deberían ascender en este mismo periodo a 1.300 M$: un 77% en energías renovables, un 16% en nuclear y
un 7% en CAC.

Como resultado de las inversiones planteadas, en el contexto europeo, el mix de generación tendría una
participación muy importante de energías renovables, principalmente eólica, jugando también un papel
relevante la energía nuclear -como tecnología convencional no emisora- y los ciclos combinados de gas,
como tecnología convencional más eficiente y flexible. La generación de electricidad con centrales de
carbón sin CAC experimentaría un gran retroceso (Figura 3-15).

96
World Energy Outlook 2012.
97
Emisiones de GEI por cada kWh producido.
98
AIE. How the energy sector can deliver on a climate agreement on Copenhagen. Octubre de 2009.

94
Energía y Sociedad
3. Cambio
Climático

Figura 3-15. Capacidad instalada en


la Unión Europea en el escenario
450 ppm (GW).

Fuente: AIE. How the energy sector can


deliver on a climate agreement on
Copenhagen. Octubre de 2009.

Compromisos del sector eléctrico europeo en la lucha contra el cambio climático. Como el sector eléctrico
juega un papel clave a la hora de hacer frente al reto global del cambio climático, deberá acometer
importantes inversiones para reducir su intensidad de emisiones. Una muestra del compromiso del sector
eléctrico europeo con la lucha contra el cambio climático es la declaración firmada en 2009 por los
presidentes y consejeros delegados de las principales compañías eléctricas en el marco de
EURELECTRIC99, la asociación europea de la industria eléctrica. En este documento las compañías
eléctricas europeas asumen tres compromisos:

• Alcanzar en Europa un suministro eléctrico libre de emisiones de CO2 en 2050.

• Ofrecer un suministro competitivo y seguro a través de un mercado eléctrico europeo integrado.

• Promover la eficiencia energética y la electrificación de la economía como uno de los principales


instrumentos para hacer frente al cambio climático.

Para llevar a cabo estos tres compromisos del sector eléctrico, la declaración de EURELECTRIC realiza
unas recomendaciones regulatorias que se resumen en la Tabla 3-6.

99
Ver Eurelectric.

95
Energía y Sociedad
3. Cambio
Climático

Compromisos del sector


Recomendaciones regulatorias
eléctrico europeo

• Contribuir al desarrollo global de los instrumentos de


mercado para hacer frente a la mitigación del cambio
climático.
Alcanzar un suministro
• Trabajar para que sea posible contar con todas las
eléctrico libre de
tecnologías de generación con bajo o nulo contenido
emisiones de CO2 en
de CO2.
2050
• Aumentar los apoyos a la I+D+i y a las plantas de
Tabla 3-6. demostración (Ej. Captura y Almacenamiento de
Principales Carbono).
compromisos
del sector • Asegurar la estabilidad regulatoria y el acceso a la
financiación necesaria para realizar las inversiones.
eléctrico • Reconocer que los precios de la electricidad surgidos
europeo en del mercado son el principal medio para garantizar la
materia de seguridad de suministro.
cambio Ofrecer un suministro • Fomentar la creación de mercados regionales de la
competitivo y seguro a electricidad como paso previo a alcanzar un mercado
climático.
través de un mercado único europeo.
eléctrico europeo • Desarrollar un conjunto de instrumentos regulatorios
Fuente: integrado compatibles con el mercado para permitir la plena
Euroelectric y integración de la producción de energías renovables
elaboración en el sistema eléctrico europeo.
propia. • Simplificar los procedimientos administrativos y de
licencias para favorecer el desarrollo de la generación
eléctrica y de las infraestructuras de transporte.

Promover la eficiencia • Trabajar con la industria automovilística para avanzar


energética y la en la estandarización necesaria para favorecer una
electrificación de la rápida implantación del vehículo eléctrico.
economía como una de • Asegurar la transparencia, favorecer la sensibilización
los principales de la sociedad y desarrollar los estándares necesarios
instrumentos para hacer para promover un comportamiento del consumidor
frente al cambio así como productos y servicios acordes con una
climático estrategia de lucha contra el cambio climático.

Adicionalmente, en enero de 2014, la Comisión Europea publicó una Comunicación sobre el futuro marco
europeo para 2030 en materia de cambio climático y energía (Energy and Climate Framework for 2030),
planteando una reducción obligatoria del 40% de emisiones de CO2 para ese año y la posibilidad de
establecer también objetivos para las energías renovables (27% del consumo final). Estos objetivos
deberán ser aprobados por el Consejo Europeo de octubre de 2014.

96
Energía y Sociedad
3. Cambio
Climático

Hoja de ruta de la energía para 2050. En octubre de 2009, el Consejo Europeo fijó el objetivo de reducir en
2050 las emisiones en la UE un 80-95% por debajo de los valores de 1990. La Comisión Europea, para
apoyar este objetivo, inició un estudio el cual se conoció como Roadmap 2050100 (Hoja de Ruta de la
Energía para 2050) que se firmó en diciembre de 2011. Esta guía abre nuevos caminos para lograr el
objetivo de reducción de emisiones sin ver alterado la seguridad de suministro y la competitividad del
sistema. Se considera que la Hoja de Ruta de la Energía para 2050 será la base para un marco regulatorio
internacional para frenar el Cambio Climático.

Las medidas y políticas que se están tomando para cumplir los objetivos a 2020 de reducción de
emisiones tienen previsto continuar tras esa fecha, pero no hay una idea clara de cómo. Aun así, con las
medidas actuales no sería posible cumplir los objetivos de descarbonización de Europa para 2050. En la
“Hoja de ruta hacia una economía hipocarbónica competitiva en 2050” se advierte de la necesidad de
tomar medidas rápidamente, puesto que las inversiones en energía tienen consecuencias a largo plazo y
no producen resultados inmediatos (Figura 3-16).

Figura 3-16. Hipótesis


de trabajo de
Año 2030 Año 2050
descarbonización de la [%] 75 [%] 75
EU - Franja de cuotas
de combustibles
utilizados en energía 50 50
primaria en 2030 y
2050 en comparación
con los resultados de 25 25
2005 (en %).

Fuente: Hoja de Ruta de la


Energía para 2050, 0
Renvables Gas Nuclear Petróleo Combustibles
0
Renovables Gas Nuclear Petróleo Combustibles
Comisión Europea y sólidos
Año 2005
sólidos

elaboración propia.

Las hipótesis recogidas en la Hoja de Ruta de la Energía para 2050 contemplan diversos caminos hacia la
descarbonización. Se han analizado diversos escenarios teniendo en cuenta el punto de vista de todas las
partes interesadas. Aun así, es imposible prever el futuro y cómo se comportarán las tendencias
energéticas de mañana, o hasta cuándo durarán las energías actuales. Por tanto, el análisis recogido en
esta hoja de ruta es totalmente ilustrativo y busca acercar una idea más clara de cómo podremos
conseguir el objetivo para 2050.

En la Tabla 3-7 se incluye un resumen de la evolución de los principales escenarios planteados por la Hoja
de Ruta de la Energía para 2050:

100
Ver Hoja de Ruta de la Energía para 2050.

97
Energía y Sociedad
3. Cambio
Climático

Variación de la Electrificación
demanda de energía (% electricidad sobre
Escenario primaria demanda de energía final)
(% respecto a 2005) 2005: 20,2%
Reference scenario 2030: -5,3% 2030: 25,1%
Tabla 3-7. Evolución
2050: -3,5% 2050: 29,1%
futura de la demanda
de energía y de la Current Policy 2030: -10,8% 2030: 24,5%
electrificación en Initiatives
2050: -11,6% 2050: 29,4%
Europa.
High Energy 2030: -20,5% 2030: 25,2%
Fuente: Staff Working Efficiency
Document. Energy Road 2050:-40,6% 2050: 37,3%
Map 2050.Comisión Diversified supply 2030: -16% 2030: 26%
Europea y elaboración technologies
propia. 2050: -33,3% 2050: 38,7%

High renewables 2030: -17,3% 2030: 25,4%


2050: -37,9% 2050: 36,1%

Delayed CCS 2030: -16,1% 2030: 26%


2050: -32,2% 2050: 38,7%
Low nuclear 2030:-18,5% 2030: 25,7%
2050:-37,7% 2050: 38,5%

De los resultados anteriores se pueden obtener conclusiones muy interesantes en relación a las
perspectivas de demanda de energía en Europa:

• Todos los escenarios descuentan una reducción del consumo de energía primaria respecto a
2005, tanto en el horizonte 2030 como en el 2050. Esta reducción es más intensa en el bloque de
escenarios de descarbonización, y especialmente en el de eficiencia energética (en el que la
demanda de energía primaria se reduce un 40% en 2050 respecto a 2005).

• El creciente papel de la electricidad en el modelo energético se justifica por sus ventajas técnicas y
económicas a la hora de contribuir a la introducción de tecnologías y medidas que contribuyan a la
descarbonización de la economía.

• La electrificación es común a todos los escenarios, siendo más intensa en los escenarios de
descarbonización, en los que el peso de la electricidad en la demanda final de energía pasa al 40%
aproximadamente, desde el 20,2% de 2005.

98
Energía y Sociedad
3. Cambio
Climático

Electrificación del modelo energético. La población mundial crecerá en 2.000 millones de personas
para 2040 y, por tanto, transformará las necesidades energéticas mundiales. Debido al incremento de la
demanda eléctrica en el sector industrial y en el sector doméstico, la generación crecerá un 50% de 2010 a
2040. A nivel global, la Agencia Internacional de la Energía, en su escenario de referencia, considera que el
crecimiento anual de la demanda de electricidad será del 2,2 %, un punto por encima del crecimiento anual
de la demanda global de energía, del 1,2%.

En 2035, analizado el escenario de referencia, el carbón jugará un papel predominante en la cobertura de la


demanda de electricidad, seguido del gas natural, la hidráulica y la nuclear. Sin embargo, en el escenario
450 ppm, las renovables en su conjunto adoptarán una participación prioritaria, en especial la eólica y la
hidráulica (ver Insostenibilidad del sistema energético y vías de solución) (Figura 3-17).

Figura 3-17.
Evolución de la 18.000
40.000

demanda global de 16.000 35.000


Carbón
Petróleo
energía (Mtep) 14.000 30.000 Gas

frente a la
Nuclear
12.000

Demanda [TWh]
25.000
Demanda [Mtoe]

Carbón Hidraulica

demanda de
10.000 Petróleo Bioenergía
20.000
8.000 Gas Eólica
electricidad (TWh). 6.000
Electricidad 15.000 Geotérmica
Termicas Solar FV
10.000
4.000 Bioenergía CSP
Fuente: World 2.000 Otras renovables 5.000 Marina

Energy Outlook 2012 0 0


(AEI) y elaboración
2010 Escenario Escenario 2010 Escenario Escenario 450
referencia 450 referencia

propia. 2035 2035

En el contexto español, el Gobierno consideró en sus proyecciones que se produciría una creciente
electrificación del modelo energético. Todo ello se reflejó en los escenarios propuestos en el Plan Español
de Energías Renovables (PER) 2011-2020, enviado a la Comisión Europea en enero de 2010 por el
Ministerio de Industria, Energía y Turismo y aprobado por el Consejo de Ministros el 11 de noviembre de
2011. En este documento se incluía un objetivo de reducción global de la intensidad energética en un 20%
a 2020, con una reducción anual del 2% en dicho horizonte (ver Objetivos y normativa en España de la
eficiencia energética). Sin embargo, se preveía una reducción de la intensidad eléctrica anual muy inferior,
del 0,6%, lo que suponía un aumento progresivo del peso de la electricidad en el mix energético.

Más allá del ejercício teórico de análisis de la tendecia a la electrificación del suministro energético español,
es importante aclarar que el Plan de Energías Renovables al que se hace referencia fue anulado de facto
con la aprobación de una moratoria renovable bajo el Real Decreto 1/2012 (ver Regulación española de las
energías renovables), de 27 de enero, por el que se procede a la suspensión de los procedimientos de
preasignación de retribución y a la supresión de los incentivos económicos para nuevas instalaciones de
producción de energía eléctrica a partir de cogeneración, fuentes de energía renovables y residuos.

Por otro lado en España, el consumo energético está basado en productos petroliferos, pero también se
aprecia una tendencia a la electrificación de la economía en los proximos años. Se prevé que los productos
petroliferos reduzcan considerablemente su importancia en el mix energético español, dejando paso a las
energías renovables y demás tecnologías como se observa en la Figura 3-18. Las predicciones también

99
Energía y Sociedad
3. Cambio
Climático

contemplan que para 2020 el peso de la electricidad en el mix de energía final español crezca de un 21,4%
a un 25,2%.

102,8 Mtep
98,1Mtep
Productos petrolíferos
Usos no energéticos petróleo
Figura 3-18. Usos no energéticos gas
Evolución del mix 39,5% Gas natural
-10,4%
de consumo de 49,9% Carbón
energía final en Electricidad no renovables

España a 2020. 6,2%


Electricidad origen renovables
Energias renovables

Fuente: Secretaría de
6,5% 17,7%
Estado de Energía.
Ministerio de 16,1% 2,5%
Industria, Energía y
14,3%
Turismo (mayo 2010) 1,4%
y elaboración propia. 16,1%
10,9%

5,3%
8,9%
4,7%

2009 2020

Dentro de esta tendencia a la electrificación de la economía habrá que prestar especial atención la
introducción de la electricidad en sectores donde tradicionalmente ha jugado un papel muy limitado. Este
será el caso del sector transporte, que actualmente representa alrededor del 40% del consumo de energía
final, y donde las perspectivas de introducción del vehículo eléctrico serán claves para avanzar en su
electrificación (ver El vehículo eléctrico). En 2012, cerca del 2% de los coches del parque automovilístico
internacional era de vehículos eléctricos. Se estima que para el año 2015 este porcentaje crezca hasta el
5% y que para el año 2020, el porcentaje de coches eléctricos en circulación se acerque al 12%.

Más allá del transporte por carretera, las medidas de


fomento del ferrocarril contribuirán también a la
Dentro de esta tendencia a la electricificación del sector transporte. En otros sectores,
es destacable la penetración de la electriciad en el
electrificación de la economía
ámbito de la climatización (con la creciente implantación
habrá que prestar especial de la bomba de calor) y en los procesos industriales. Las
atención la introducción de la bombas de calor aprovechan la energía del ambiente
electricidad en sectores donde para convertirla en frio, calor y agua caliente. Este
formato de climatización favorece la sustitución de otras
tradicionalmente ha jugado un tecnologías como el gas natural, el cual ha sido el
papel muy limitado, como el combustible más usado y más eficiente para calentar los
caso del sector transporte hogares. La irrupción de la bomba de calor, se posiciona
como una nueva alternativa para el mismo fin.

100
Energía y Sociedad
3. Cambio
Climático

Las bombas de calor suministran más energía de la que consumen lo cual, es una ventaja frente a otras
tecnologías. Por tanto, es potencialmente atractiva frente a los usuarios domesticos, los cuales ven una
solución muy eficiente para calentar sus hogares. Además, el uso de las bombas de calor en España
permitiría reducir un 6% las emisiones de CO2, (que suponen 1.000 millones de toneladas de CO2 en el
sector residencial y terciario y 200 millones de toneladas de CO2 en el industrial). En nuestro país, la
penetración de este tipo de tecnología es alta en el sector residencial. En el sector industria, en cambio, su
penetración no es muy alta lo cual se debe principalemente a la existencia de diversas barreras que frenan
su desarrollo, como por ejemplo el desconocimiento de los beneficios que aportan, la necesidad de
estudiar cada caso por separado para poder instalar la tecnología o la poca experiencia del sector.

101
Energía y Sociedad
4. Eficiencia
económica

4. Eficiencia económica

4.1. Diseño eficiente de los precios de la electricidad

Cualquier planteamiento de estrategia energética se desarrolla alrededor de la satisfacción de tres


exigencias simultáneas: seguridad de suministro, sostenibilidad medioambiental y eficiencia económica.
Vamos a hablar en este capítulo del criterio de eficiencia económica.

Diseño eficiente de los precios de la electricidad. El criterio de eficiencia económica significa asegurar una
asignación óptima de los recursos. Este criterio debe regir necesariamente el diseño y cálculo de los
precios de la electricidad – como sucede con cualquier otro producto o servicio. Así, se debe trasladar el
coste del suministro eléctrico al precio que pagan los consumidores para que las decisiones de éstos sean
eficientes tanto en términos de inversión (p.ej., elección de procesos productivos más o menos intensivos
en el consumo de electricidad) como en términos del propio consumo (p.ej., consumo sensible al diferente
coste del suministro en función de las estaciones del año / días de la semana / horas del día).

De este modo, si la señal de precios que reciben los consumidores es incorrecta (por no reflejar
adecuadamente los costes reales de su suministro), sus decisiones de inversión y consumo no coincidirán
con las socialmente óptimas (ver Los peajes de acceso: estructura, costes y liquidación de los ingresos y
Déficit tarifario: qué es, consecuencias y solución).

Implicaciones de un diseño ineficiente de los precios de la electricidad . Supongamos que existen dos tipos
de electrodomésticos, A y B, ambos con una vida útil de 5 años. El tipo A tiene un coste de adquisición de
400 € y un consumo eléctrico de 2,0 MWh/año, y el tipo B de 240 € y 2,4 MWh/año. Si el coste real del
suministro es de 100 €/MWh, entonces la decisión socialmente eficiente sería optar por el equipo A al ser la
de mínimo coste total:
¿Opción
Coste total Opción
socialmente
(€/año) elegida
óptima?

Figura 4-1. 288

Implicaciones de 280

un diseño
P =C
(100 €/MWh)
A ✓
ineficiente de los
precios de la A B
electricidad.
220
P ( 70 €/MWh)
Fuente: Elaboración 216

propia.
<
C (100 €/MWh) B 
A B
P: Precio eléctrico; C: coste real de suministro
*GEI: gases de efecto invernadero

Coste/año de A: 400 € / 5 años + 2,0 MWh/año x 100 €/MWh = 280 €/año


Coste/año de B: 240 € / 5 años + 2,4 MWh/año x 100 €/MWh = 288 €/año

102
Energía y Sociedad
4. Eficiencia
económica

Si el precio de la electricidad es igual al coste real del suministro, entonces el consumidor optará por el tipo
A (el más económico para él), coincidiendo su decisión con la socialmente eficiente. Sin embargo, si el
precio de la electricidad no es igual al coste real del suministro, entonces existe la posibilidad de que la
decisión del consumidor sea diferente de la socialmente eficiente. Por ejemplo, si el precio de la
electricidad es igual a 70 €/MWh (menor que el coste real del suministro, 100 €/MWh), entonces la
decisión lógica del consumidor sería optar por el tipo B (el más económico para él), lo cual es claramente
ineficiente:

Coste/año de A: 400 € / 5 años + 2,0 MWh/año x 70 €/MWh = 220 €/año


Coste/año de B: 240 € / 5 años + 2,4 MWh/año x 70 €/MWh = 216 €/año

Además, esto llevaría a un mayor consumo de energía. Si consideramos el mercado español, el cual tiene
unos 27 millones de consumidores domésticos. Asumiendo que el consumo con el tipo B (2,4 MWh/año)
es mayor que con el tipo A (2,0 MWh/año), la incorrecta fijación del precio de la electricidad por parte de la
Administración estaría provocando un incremento de la demanda de 10,8 millones de MWh, 1 lo que
equivale a en torno al 5% de la demanda en España en 2012 (aprox. 237 millones de MWh).

Esto redundaría en la necesidad de incrementar la potencia instalada, en muchas ocasiones con un parque
de generación más caro y que emite gases de efecto invernadero. Para dar una idea de la magnitud de esta
cuestión, considerar del ejemplo anterior la demanda adicional de 10,8 millones de MWh inducida por la
incorrecta fijación de precios. Suponiendo que la misma fuera cubierta con centrales de gas de ciclo
combinado, las cuales tienen uno de los menores factores de emisión de entre todas las tecnologías
térmicas disponibles, resultaría una emisión de 3,8 millones de tCO2, lo que equivale a algo más del 1% de
las registradas en 1990. Esto supondría un incremento de demanda creada por la Administración al fijar
incorrectamente los precios de la electricidad que supondría el 8,6% del incremento total de emisiones
permitido a España.

Impacto de un diseño inadecuado de los precios de energía. Entre las consecuencias prácticas de esta
ineficiencia inducida por la fijación incorrecta por parte de la Administración de los precios de la electricidad
se encontrarían las siguientes:

• La demanda total de electricidad es mayor que la eficiente: al no percibir el coste real del
suministro, los consumidores tienden a consumir en exceso.

▪ Si el precio de la electricidad es mayor que el coste del suministro, entonces la demanda es


menor que la eficiente, de lo que resulta un precio de mercado también menor que el
eficiente.

▪ Si el precio de la electricidad es menor que el coste del suministro, entonces la demanda es


mayor que la eficiente, de lo que resulta un precio de mercado también mayor que el
eficiente.

103
Energía y Sociedad
4. Eficiencia
económica

Figura 4-2. Mercadoen equilibrio Efecto de la fijación incorrecta de precios


Consecuencia de Demanda si Precio > Coste
(ó P>C)
la fijación Demanda Demanda si Precio<Coste

Precio [ €/MWh]
Precio [ €/MWh]
incorrecta de los (ó P<C)
Curvas de
precios por parte ofertas

de la Curvas de
ofertas
Administración. PP<C

P* P*
PP>C
Fuente: Elaboración
propia.

Q* Q* Cantidad [ MWh]
Cantidad [ MWh] Q P>C Q P<C

Este cambio en el precio del mercado (tanto al alza como a la baja) debido a una incorrecta fijación de los
precios no es beneficioso ni para los consumidores ni para los generadores, y tampoco es sostenible, por lo
que la Administración tomará las medidas adecuadas para situar los precios en su nivel eficiente (es decir,
alineadas con el coste real del suministro). Se pueden dar las siguientes situaciones:

• Precios por encima de costes (caso P>C en la Figura 4-2), que llevan a una menor demanda y un
menor precio del mercado son insostenibles, entre otros, por la presión de los propios
consumidores, por los efectos negativos sobre la economía en general (la electricidad es un factor
de producción de multitud de bienes y servicios) y por la menor seguridad de suministro.101

• Precios por debajo de costes (caso P<C en la Figura 4-2), que llevan a una mayor demanda y un
mayor precio del mercado, son insostenibles, entre otros, por el déficit tarifario que crea (ver Déficit
tarifario: qué es, consecuencias y solución) y por la menor seguridad de suministro102
(ver Seguridad de suministro).

• La generación adicional necesaria para satisfacer esta mayor demanda implica alejarse del
cumplimiento de los compromisos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero
(GEI).

Para satisfacer la demanda adicional creada por la fijación incorrecta de los precios de la
electricidad por parte de la Administración es necesario incrementar la producción de electricidad.
Parte de esta producción necesariamente se lleva a cabo utilizando fuentes de energía que emiten
gases de efecto invernadero (GEI), lo que supone alejarnos del cumplimiento de los compromisos
de reducción existentes.

101
Precios por encima de costes llevan a una menor demanda y a un menor precio del mercado. Esta situación hace que las inversiones en nueva
capacidad de se retrasen hasta que exista una expectativa clara de ajuste de precios a costes. Este retraso en la entrada de nuevas inversiones
implica una reducción de la seguridad de suministro.
102
Precios por debajo de costes llevan a una mayor demanda y a un mayor precio del mercado. Esta situación crea la expectativa de un ajuste al
alza de los precios que reducirá la demanda, lo que llevaría a una cierta sobrecapacidad. Así, precios por encima de costes crean incentivos a que el
margen de reserva existente sea menor que el que sería eficiente.

104
Energía y Sociedad
4. Eficiencia
económica

En el caso de España, este compromiso es que las emisiones medias en el período 2008-2012 no
superen en más de un 15% las correspondientes al año 1990 (ver El cambio climático a futuro y el
sector eléctrico).

• Las incorrectas decisiones de inversión de los consumidores – inducidas por la Administración al


fijar los precios de energía – repercuten sobre la eficiencia general de la economía.

Las decisiones de inversión de los consumidores repercuten sobre otros sectores de actividad. Las
decisiones ineficientes de los consumidores llevan a una asignación de recursos en terceros
sectores (p.ej., inversiones en capacidad de producción o en I+D+i) igualmente ineficientes, la cual
se transmite en cadena acabando por afectar a gran parte de la economía.

Características de un buen diseño de los precios de la energía. Todas estas cuestiones no hacen sino
resaltar la importancia que tiene para el bienestar social una correcta fijación de los precios de energía por
parte de la Administración. Para cumplir con este objetivo, los precios han de diseñarse y ser calculados de
forma que sean:

• Suficientes – que cubran la totalidad del coste real del suministro, evitando así que se produzca el
conocido déficit tarifario (ver El déficit tarifario: qué es, consecuencias y solución).

• Aditivos – que resulten de la suma de todos y cada uno de los costes de suministro (precio de la
energía en el mercado, transporte, distribución, etc. – (ver Los peajes de acceso: estructura, costes
y liquidación de los ingresos).

Así en el caso de los precios voluntarios para el pequeño consumidor, se debe asegurar que su
cálculo refleje los costes de suministro en que incurre el comercializador de referencia, incluyendo
el coste de adquisición de energía, el coste de acceso a las redes y el coste de gestión comercial.
Además, para lograr que estas tarifas no sean utilizadas más que en situaciones excepcionales
podría añadirse un suplemento que actúe de elemento desincentivador (ver El Suministro de
referencia).

• Por otra parte, en la medida de lo posible, los precios deben reflejar:

▪ La estructura de los costes reales del suministro eléctrico (por ejemplo, distinguiendo entre
costes fijos y variables). Adicionalmente esto supone que las variables de facturación han
de corresponderse, en la medida de lo posible, con los inductores que rigen los costes
reales.

▪ La distribución temporal de los costes reales (diferencias en función de la estación del año,
día de la semana, hora del día, etc.)

Con unos precios diseñados y calculados de acuerdo con estos principios se asegura que las decisiones de
inversión y producción / consumo de los generadores y consumidores estarán alineadas con la eficiencia
general de la economía.

105
Energía y Sociedad
4. Eficiencia
económica

4.2. La protección de los consumidores vulnerables


La protección de los consumidores de rentas bajas es una cuestión que surge dentro del debate del diseño
de los precios de energía eficientes y que se presenta a menudo bajo una concepción errónea de inevitable
conflicto entre los objetivos de protección al consumidor versus precios eficientes:

• El diseño y cálculo de los precios de energía – como sucede con cualquier otro producto o servicio
– necesariamente ha de regirse por el criterio de eficiencia económica (traspaso de las señales de
precio al consumidor; los precios reflejan el coste del suministro, fomento de decisiones de
inversión y consumo eficientes, asignación óptima de recursos escasos, etc.).

• La Administración, en representación de todos sus ciudadanos, es soberana para aplicar las


políticas sociales que considere convenientes – entre ellas la protección de los consumidores
eléctricos de renta baja o los denominados clientes vulnerables, a los cuales se les aplicarían unos
precios de energía distintos de las eficientes (normalmente con un precio menor que el coste de
suministro).

Así, parecería que precios de energía eficientes y protección a los consumidores de renta baja son dos
conceptos necesariamente en conflicto. Sin embargo, tal conflicto es más aparente que real, siempre que,
a la hora de diseñar los precios, se tengan en cuenta una serie de principios básicos ampliamente
conocidos y utilizados en el mundo económico.

Las políticas sociales y los precios de la energía. En el caso


concreto de los precios de energía, las políticas sociales o medidas
de apoyo que eventualmente la Administración considere poner En el caso concreto de los
en práctica no deberían crear ineficiencias como las descritas en el precios de energía, las
anterior apartado. políticas sociales o medidas
De acuerdo con la teoría económica103, las eventuales medidas de
de apoyo que
apoyo no deberían tomar la forma de ayudas directas al consumo eventualmente la
eléctrico, sino que deberían canalizarse a través de los Administración considere
instrumentos específicos de redistribución de la renta propios de
poner en práctica no
la Administración (por ejemplo, impuestos sobre las rentas del
trabajo o del ahorro – aplicados en general de forma que creen la deberían crear ineficiencias
menor distorsión posible en el conjunto de la economía – o
mediante ayudas económicas facilitadas y supervisadas por los
Servicios Sociales). De esta forma:

• No se interfiere directamente con las decisiones de consumo eléctrico o inversión de los


consumidores de renta baja. Interferir en sus decisiones – como ya se ha visto – crearía
ineficiencias, las cuales serían más importantes cuanto mayor sea la base de consumidores a los
que se apoya.

103
Ver Diamond, Mirrlees (1971) “Optimal Taxation and Public Production,” Parts I and II, American Economic Review, 61, Marzo, Junio, 8-27, 261-
278.

106
Energía y Sociedad
4. Eficiencia
económica

• Los consumidores de renta baja aplicarían el apoyo recibido a incrementar su demanda de aquel
bien o servicio que más valoran (no necesariamente la electricidad), lo cual maximizaría su
bienestar. De esta forma incluso los consumidores de renta baja reciben la señal económica del
precio del mercado – necesaria para que sus decisiones de inversión y consumo sean eficientes.

Una segunda alternativa – aunque menos deseable desde el punto de vista social como se explicará – sería
repercutir el coste del apoyo a los consumidores de renta baja entre el resto de consumidores eléctricos.
Esta repercusión sería necesaria para evitar que se produzca un déficit tarifario con sus consiguientes
efectos negativos (ver El déficit tarifario: qué es, consecuencias y solución).

Asignación de los precios de energía por tipología de consumidor final. Con el fin de minimizar el impacto
sobre la eficiencia de los consumidores eléctricos, la asignación de los precios debería llevarse a cabo
según la Regla de la Elasticidad Inversa o Precios Ramsey104. De acuerdo con esta regla, el coste del apoyo
a los consumidores de renta baja se debería repartir entre el resto de consumidores atendiendo a la
elasticidad de su consumo al precio del suministro:

• La elasticidad de la demanda de un consumidor al precio eléctrico expresa cuánto varía su


demanda cuando el precio se incrementa. Si la demanda no varía frente al precio, se dice entonces
que el consumidor es inelástico.

• Repercutir el coste del apoyo a los consumidores de renta baja sobre los consumidores con
demandas más inelásticas implica que no se interfiere – o se hace mínimamente – sobre sus
decisiones de consumo. De hecho, pese al mayor precio del suministro, los consumidores con
demandas más inelásticas seguirían consumiendo prácticamente la misma cantidad de
electricidad.

• Sin embargo, sí se podría estar interfiriendo sobre sus


decisiones de inversión, creando por tanto Con el fin de minimizar el
ineficiencias. Esto es debido a que en las decisiones
de inversión intervienen tanto el coste de inversión impacto sobre la eficiencia de
propiamente dicho como el precio del suministro (ver los consumidores eléctricos,
el ejemplo utilizado al inicio de este documento). Así, la asignación de los precios
el incremento del precio del suministro, consecuencia
debería llevarse a cabo según
de repercutir el coste del apoyo a los consumidores de
renta baja, puede llevar a que un consumidor – incluso la Regla de la Elasticidad
siendo uno de los que tiene la demanda más inelástica Inversa o Precios Ramsey
– opte de forma ineficiente para el conjunto de la
economía por una tecnología de producción diferente
o por una fuente de energía distinta.

Por esta última razón, esta alternativa debería ser considerada un “second-best” (es decir, como segunda
mejor alternativa) frente a la utilización de los instrumentos específicos de redistribución de la renta propios
de la Administración.

104
Ver Ramsey (1927), "A Contribution to the Theory of Taxation," Economic Journal, Vol. 37, No 145, pp.47-61.

107
Energía y Sociedad
4. Eficiencia
económica

A la hora de poner en práctica una solución del tipo precios Ramsey (subsidios cruzados entre los precios
pagados por los consumidores de renta baja y el resto de consumidores, pero minimizando la distorsión),
sería posible dejar su aplicación en manos de las empresas o ser directamente regulada por la
Administración (ver El Bono Social).

Conclusiones. Es posible asegurar que las medidas de apoyo a los consumidores de renta baja respeten el
principio de eficiencia – o al menos interfieran con él lo menos posible. Por tanto, el conflicto entre
eficiencia y políticas sociales en el ámbito del suministro eléctrico es, en realidad, tan sólo aparente al
existir soluciones adecuadas para hacer ambos compatibles.

108
Energía y Sociedad
5. Beneficios para
la sociedad

5. Beneficios para la sociedad

5.1. Responsabilidad social empresarial (RSE) y energía

Introducción y definiciones. La necesidad de hacer compatible el desarrollo económico con el desarrollo


social y ambiental se hace cada vez más patente, no sólo para las administraciones públicas y la sociedad
civil, sino también para las empresas (ver Energía y Sociedad). Asimismo, cada vez parece más clara105 la
relación entre una gestión empresarial sostenible desde el triple punto de vista económico, social y
ambiental y la creación de valor a largo plazo (ver Insostenibilidad del sistema energético y vías de
solución).

En este contexto, surge el concepto de Responsabilidad Social Empresarial, RSE (o en inglés, CSR,
Corporate Social Responsibility). La Comisión Europea (2001106) definía la RSE en su Libro Verde “Fomentar
un Marco Europeo para la Responsabilidad Social de las Empresas” como “la integración voluntaria, por
parte de las empresas, de las preocupaciones sociales y medioambientales en sus operaciones
comerciales y sus relaciones con sus interlocutores”. En 2011107, la Comisión Europea publicó su nueva
estrategia de RSE, en la que se reformula la definición cómo “la responsabilidad de las empresas por sus
impactos en la sociedad”.

En clave española, el Foro de Expertos sobre RSE, constituido


por iniciativa del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, La necesidad de hacer
señala que la Responsabilidad Social de la Empresa es, compatible el desarrollo
“además del cumplimiento estricto de las obligaciones legales
económico con el desarrollo
vigentes, la integración voluntaria en su gobierno y gestión, en
su estrategia, políticas y procedimientos, de las preocupaciones social y ambiental se hace
sociales, laborales, medio ambientales y de respeto a los cada vez más patente, no
derechos humanos que surgen de la relación y el diálogo sólo para las
transparentes con sus grupos de interés, responsabilizándose
así de las consecuencias y los impactos que se derivan de sus
administraciones públicas y
acciones”. De este modo, “una empresa es socialmente la sociedad civil, sino
responsable cuando responde satisfactoriamente a las también para las empresas
expectativas que sobre su funcionamiento tienen los distintos
grupos de interés” 108.

Desde la perspectiva de la práctica de las organizaciones, cabe señalar que, a lo largo de este periodo, se
ha ido produciendo un cambio de enfoque en el tratamiento de las cuestiones sociales y ambientales. Si en
una primera etapa, la RSE se concebía como acción social o filantropía, poco a poco se la ha pasado a
considerar un posible elemento de valor para la empresa, a través de aspectos como la disminución de
riesgos y costes, la motivación de los empleados y el aprovechamiento de nuevas oportunidades de
negocio.

105
Orliztky, M., Schmidt, F.L. y Rynes, S.L. Corporate social and financial performance. Organization Studies, 24 (3), pp. 403-43,3(2003).
106
Comisión Europea, Green Paper: Promoting a European framework for corporate social responsibility (2001).
107
Comisión Europea (2011). A renewed EU strategy 2011-14 for Corporate Social Responsibility.
108
MTAS, Informe del Foro de Expertos en Responsabilidad Social de las Empresa (2005).

109
Energía y Sociedad
5. Beneficios para
la sociedad

En este sentido, algunos autores como Michael Porter (2006)109 llevan tiempo señalando las posibilidades
de generación de valor (económico, pero también social y ambiental), a través de una mayor atención a los
aspectos no financieros del negocio, así como al contexto amplio en el que se ubica la organización. En
2010110, Porter publicó un nuevo artículo en el que resumía esta idea en el concepto de Creación de Valor
Compartido, en tanto que valor para la compañía y valor para los grupos de interés.

Así pues, si bien existe una diversidad de enfoques, existen una serie de elementos comunes en todos
ellos, como son la pertinencia de prestar atención a los impactos sociales y ambientales derivados de la
actividad de la organización, la importancia de mantener un diálogo constructivo con los grupos de interés
y las oportunidades resultantes de generar valor para la empresa y la sociedad de forma sostenible a medio
y largo plazo. Para que ello sea posible, la RSE se ha de sustentar internamente en una determinada ética
empresarial y una cultura organizativa que orienten la actividad y las decisiones de la compañía hacia estos
fines.

En las dos siguientes secciones se profundiza en la identificación de asuntos no financieros relevantes,


entendido como un elemento básico para una RSE estratégica, así como en el papel de los diferentes
grupos de interés y el valor existente en la relación con ellos.

La RSE estratégica y los asuntos relevantes. Tomando como referencia la visión de Porter, una RSE
estratégica requiere la identificación simultánea, por un lado, de los impactos del negocio en la sociedad, y
por otro, de los impactos de la sociedad en el negocio.

Desde esta perspectiva, aquellos aspectos ambientales, sociales y de buen gobierno, llamados ESG
(Environmental, Social, Governance), que deben ser prioritarios para una compañía son aquellos en que la
empresa ejerce un impacto significante (identificado a través del diálogo con sus grupos de interés) y al
mismo tiempo, representan un impacto potencial para la su actividad. Esta doble condición suele
representarse a través de las llamadas matrices de “materialidad”, o asuntos relevantes, en las que un eje
representa la importancia para los grupos de interés y el otro la importancia para el negocio (Figura 5-).

Figura 5-1. Matrices de


materialidad. Importancia
para los grupos de interés
(externa) y para el negocio
(interna).

Fuente: AccountAbility, The


materiality report: aligning
strategy, performance and
reporting, (2006).

Porter, M. E. y Kramer, M. R. (2006). Strategy and society. Harvard business review, 84(12), 78-92.
109

110
Porter, M. E. y Kramer, M. R. The Big Idea: Creating Shared Value. How to reinvent capitalism and unleash a wave of innovation and growth.
Harvard Business Review, 89(1-2) (2011).

110
Energía y Sociedad
5. Beneficios para
la sociedad

Si bien la identificación de la “materialidad” es una práctica común en el ámbito financiero, el análisis de


asuntos ESG relevantes debe idealmente proporcionar una perspectiva más amplia sobre los distintos
aspectos no financieros que afectan la actividad de la compañía, así como sobre las características
(políticas, sociales, económicas, culturales, etc.) del contexto en que se ubica. Según Accountability
(2006), la consideración de asuntos relevantes debe incluir todos aquellos relacionados con:

• El desempeño financiero a corto plazo

• La capacidad de la compañía para llevar a cabo su estrategia y políticas

• Buenas prácticas detectadas en otras organizaciones del sector

• Las demandas de los grupos de interés

• Las normas y valores de la sociedad, en particular cuando puedan afectar futuras regulaciones.

De esta forma se pone de relieve la perspectiva estratégica amplia que la RSE busca impulsar,
complementando la visión de negocio tradicional con un análisis más extenso de las interrelaciones entre
aspectos económicos, sociales y ambientales y las oportunidades de valor asociadas.

El diálogo con grupos de interés. A los grupos que interactúan con la empresa se les conoce con el nombre
de grupos de interés (stakeholders). Esta expresión incluye, según Freeman (1984111), cualquier grupo o
individuo que puede afectar o estar afectado por el logro de un propósito de la organización, lo que, en
principio, abarca a una gran variedad de actores que van desde los accionistas, los empleados, los
proveedores o los clientes (con intereses directos), a las administraciones públicas, las organizaciones del
tercer sector y la sociedad en su conjunto (cuyos intereses suelen ser indirectos). El diálogo con grupos de
interés suele conllevar una serie de fases que permiten definir los interlocutores, las razones para el diálogo
y el alcance de éste. La Figura 5-2 recoge los elementos básicos de la norma AA 1000 Stakeholder
Engagement Standard112, utilizada por numerosas organizaciones en su relación con sus stakeholders.

WHY
(Purpose)

Figura 5-2. Fases para el diálogo con


grupos de interés.

Fuente: AccountAbility (2011) y elaboración


Stakeholder
propia. Engagement

WHAT WHO
(Scope) (Stakeholders)

111
Freeman, R.E., Strategic Management: A Stakeholder Approach. Boston, Pitman (1984).
112
AccountAbility, AA 1000 Stakeholder Engagement Standard 2011.

111
Energía y Sociedad
5. Beneficios para
la sociedad

Como resulta lógico a partir de este enfoque, la RSE de las empresas se caracteriza por abordar una serie
de temas distintos con cada uno de los grupos de interés. A continuación se ofrece un breve panorama de
la relación con cada uno de ellos, identificando los motivos y los asuntos principales en cada caso.

RSE, accionistas e inversores: desde el punto de vista de la gobernanza corporativa, el establecimiento de


reglas y procedimientos de buen gobierno forma parte habitual de la agenda de la RSE. De esta forma, la
transparencia en aspectos como la composición de los consejos o los criterios de remuneración tratan de
garantizar el alineamiento de estos órganos con los intereses de la organización. Además, en los últimos
años ha aumentado el interés de los accionistas e inversores por el desempeño no financiero de las
compañías, convirtiéndose en uno de los stakeholders que está moldeando con más fuerza la agenda de la
RSE, especialmente en las grandes empresas cotizadas.

RSE y clientes: las preferencias de los consumidores por


empresas que llevan a cabo prácticas responsables es motivo
A los grupos que interactúan
regular de estudios, análisis y debate. Algunos de estos estudios con la empresa se les conoce
señalan la aparición de una clase de consumidores más con el nombre de grupos de
concienciados de las consecuencias sociales y ambientales de
interés (stakeholders) que
sus decisiones de compra, y dispuestos en mayor medida a incluir
estos aspectos entre sus criterios. Por ello, numerosas empresas supone cualquier grupo o
han lanzado líneas de productos y servicios que responden a individuo que puede afectar o
estas preferencias (con distintas variantes, como el comercio estar afectado por el logro de
justo, o los productos ecológicos). Sin embargo, la importancia
un propósito de la
fundamental de esta “palanca” de la RSE dependerá en buena
medida de la concienciación de los consumidores a una mayor organización
escala.

RSE y empleados: la atracción de buenos profesionales, así como su motivación y compromiso, constituye
una de las razones básicas para la RSE. Posiblemente este factor haya crecido todavía más en importancia
en la sociedad postindustrial actual, y la alta proporción de trabajadores del conocimiento asociada. Así
pues, la existencia de buenas políticas de Recursos Humanos, y la creación de un clima laboral positivo y
unas metas compartidas por toda la organización redundan en un mejor desempeño global.

RSE y proveedores: junto con accionistas, clientes y empleados, los proveedores constituyen uno de los
grupos de interés primarios de la organización. Dada su importancia, la RSE ha comenzado a prestar
atención a los impactos sociales y ambientales situados más allá de las fronteras de la organización, a lo
largo de la cadena de suministro. De esta forma, la inclusión de requerimientos sociales y ambientales en la
relación con proveedores, así como el seguimiento y verificación de sus prácticas, es uno de los principales
desafíos a los que se enfrenta la RSE de muchas empresas.

RSE y administraciones públicas: además de responder a la legislación existente (lo cual constituye una
obligación previa a la RSE) las empresas pueden, a través de su RSE, anticipar posibles cambios
regulatorios así como impulsar un diálogo con la administración sobre las posibles normas futuras.

112
Energía y Sociedad
5. Beneficios para
la sociedad

Tal y como se trata con más detalle en “Herramientas e iniciativas para la RSE”, distintas actores a nivel
nacional e internacional están impulsando nuevos esquemas regulatorios para el desempeño y la
transparencia sociales y ambientales de las empresas.

RSE y sociedad civil: finalmente, de manera más general, la RSE debe contribuir a dar respuesta a las
expectativas puestas en las empresas por el conjunto de la sociedad, actuando de acuerdo con sus valores
y prioridades. Aspectos como el respeto al medio ambiente o las buenas prácticas laborales han sido
elementos destacados de esta agenda, impulsada a través de las distintas formas que adopta la sociedad
civil: asociaciones, Organizaciones No Gubernamentales, plataformas ciudadanas, etc. Además, en los
últimos años se ha venido observando cómo este diálogo con la sociedad civil se descentraliza y se vuelve
más inmediato, gracias en buena medida a las TIC y las redes sociales.

Se podría decir, a modo de resumen, que la apuesta por la RSE de las empresas es una oportunidad para
hacer avanzar conjuntamente las metas de las organizaciones y de la sociedad, y posibilitar un modelo
socioeconómico sostenible a medio y largo plazo. Sin embargo, la transformación profunda probablemente
no se produzca hasta que la RSE se asuma profundamente por ambas partes. Desde las empresas, como
un activo en su estrategia que permite generar valor económico y social. Desde la sociedad, reconociendo
adecuadamente el valor de estas prácticas, a través de actitudes concienciadas y comprometidas. Desde
la administración, impulsando prácticas de responsabilidad empresarial mediante distintos instrumentos.
En la medida en la que se avance en el compromiso de todos los grupos de interés con éste valor, el
impacto de la RSE en la sociedad será creciente.

La RSE en el sector de la energía. El sector energético tiene un rol fundamental en la consecución de un


modelo económico y social sostenible a largo plazo. Los desafíos que plantean el cambio climático y el
agotamiento de combustibles fósiles, unidos a la industrialización y aumento de la demanda de energía en
muchas partes del planeta ( ver Energía y Sociedad ) requieren de una visión y una agenda compartidas por
todos los actores.

Si bien estos desafíos sobrepasan la capacidad de actuación individual de las empresas, de cara a una
verdadera integración de la sostenibilidad en el negocio resulta necesario identificar y abordar los asuntos
relevantes que afronta el sector. La tabla siguiente recoge los asuntos relevantes identificados por el World
Business Council for Sustainable Development (WBCSD) en el marco de su programa de trabajo en el
sector eléctrico (WBCSD, 2012)113.

113
WBCSD. Electric Utilities. Empowering Stakeholders (2012).

113
Energía y Sociedad
5. Beneficios para
la sociedad

Asuntos relevantes del sector eléctrico


Macro • Cambio climático • Nuclear
• Financiero • Biodiversidad
• Eficiencia energética • Conservación de recursos
• Tarifas naturales
• Responsabilidad social
empresarial
Local Generación Red Uso final
• Instalación de • Restauración de • Redes inteligentes
centrales de interrupción • Tarifas comerciales
Tabla 5-1.
generación prolongada /industriales
Asuntos
• Seguridad • Desarrollo de la • Tarifa domestica
relevantes del • GEIs nueva red • Nuclear
sector eléctrico. • Operaciones en • Red de • Mejoras en
centrales nucleares/ transporte y infraestructura y
Fuente: UNFCCC procedimientos de construcción de actualizaciones,
(United Nations emergencia subestaciones: como sustitución de
Framework • Seguridad nuclear estrategia, tecnología antigua
Convention on • Uso de productos planificación y por nuevos
Climate Change) y químicos durante la problemas. dispositivos
elaboración propia. generación inteligentes
• Instalación de • Electrificación
parques eólicos • Servicio al cliente
• Gestión de la
demanda integrada
Transversales • Recursos humanos
• Regulación y política
ambiental
• Resistencia
• Desarrollo tecnológico
• Electrificación de usos de la
energía

Como se puede observar, la tabla recoge desafíos globales del sector, como la eficiencia energética o la
biodiversidad y otros vinculados a las distintas etapas de la cadena de valor: generación, transporte y
distribución y consumo.

En el marco de los retos globales listados, el programa de trabajo en el sector eléctrico del WBCSD tiene
por objetivos principales la seguridad de abastecimiento de energía a largo plazo, la identificación de
soluciones eficientes para la reducción de las emisiones de CO2 y el fomento del diálogo con los
reguladores en la definición de las políticas energéticas globales. Adicionalmente, reconociendo los
desafíos específicos que plantea, el WBCSD114 tiene una línea de trabajo específica en el ámbito del acceso
a la energía en países en desarrollo.

Enlaces a las webs de RSE de las empresas energéticas en España. Para conocer el detalle de las políticas
y actuaciones de Responsabilidad Social Empresarial (RSE) en las empresas energéticas que cotizan en el
IBEX-35, se pueden consultar los siguientes vínculos a sus webs e informes de sostenibilidad:

114
WBCSD, Business solutions to enable energy access for all (2012).

114
Energía y Sociedad
5. Beneficios para
la sociedad

• Enagás
http://www.enagas.com/cs/Satellite?cid=1146235253344&language=es&pagename=ENAGAS%2
FPage%2FENAG_pintarContenidoFinal

• Endesa
http://www.endesa.com/es/nuestrocompromiso/PoliticaSostenibilidad/home

• Gas Natural
http://www.gasnaturalfenosa.es/servlet/ficheros/1297117066768/934%5C677%5CResponsabilida
d_Corporativa_2011,1.pdf

• Gamesa
http://www.gamesacorp.com/es/sostenibilidad/

• Iberdrola
http://www.iberdrola.es/webibd/corporativa/iberdrola?IDPAG=ESWEBRESCOMPRO&codCache=13
515246267664216

• Red Eléctrica de España


http://www.ree.es/publicaciones/publicaciones_informes_anuales.asp#memoria_social

• Repsol
http://www.repsol.com/es_es/corporacion/responsabilidad-corporativa/modelo-responsabilidad-
corporativa/default.aspx

115
Energía y Sociedad
5. Beneficios para
la sociedad

5.2. Iniciativas y herramientas para la RSE

Introducción. A juzgar por el número de publicaciones, foros, grupos de trabajo e iniciativas similares, el
campo de la gestión de la RSE (o más en general, de la sostenibilidad) goza de buena salud. Desde
distintos ámbitos, como la administración pública, la sociedad civil o las propias plataformas empresariales,
se realizan propuestas y se lanzan nuevos programas. En esta ficha se describen algunas de las iniciativas
más influyentes y se comentan también los vínculos con algunos procesos regulatorios en marcha, en
buena parte promovidos por la Unión Europea.

Desde la perspectiva de las organizaciones, la adopción de procedimientos de gestión de la RSE supone un


paso más allá en la formalización de estas cuestiones, avanzando en la gestión de lo que se ha llamado
Corporate Social Performance (Wood, 1991115), es decir el desempeño social de la organización. Sin
embargo, cabe señalar también que la adopción de estas herramientas sólo es realmente efectiva cuando
existe un convencimiento interno acerca de su utilidad y como una voluntad real de implementarlas, esto
es cuando la RSE (o la sostenibilidad) pasa ser una prioridad estratégica a nivel de compañía. De otra
manera, la gestión de la RSE a través de estándares y normas corre el riesgo de convertirse en un proceso
mecánico, desconectado del negocio y de escaso valor para la compañía y para sus grupos de interés. Así
mismo, a medida que crece el número de iniciativas se hace necesario un esfuerzo conjunto para
armonizar sus requerimientos, de manera que se mejore la efectividad en su adopción y también la
comparabilidad del desempeño entre organizaciones.

Si bien no existe una única manera de estructurar toda la variedad de iniciativas y herramientas surgidas en
torno a la RSE, a efectos prácticos de esta ficha se sigue la clasificación utilizada por la Comisión Europea
(2003116, 2009117), la cual distingue entre principios generales y códigos de conducta, sistemas de gestión
de la RSE, ratings de inversión socialmente responsable y estándares de medición (o reporte) de la RSE.

Por otra parte, como ha señalado la Comisión, las distintas herramientas existentes dentro de estas cuatro
grandes categorías abordan con distinto nivel de profundidad las distintas vertientes económica, social y
ambiental, tal y como se representa en la Tabla 5-2:

115
Wood, D. J. Corporate social performance revisited. Academy of management Review, 691-718, (1991).
116
European Commission, Mapping CSR instruments (2003).
117
European Commission, Towards greater responsibility. Conclusions of CSR EU funded research (2009).

116
Energía y Sociedad
5. Beneficios para
la sociedad

Instrumentos Aspectos
Económico Social Ambiental
Principios generales y códigos de conducta
UN Gloal Compact
Guía Amnistía Internacional
ETI
Principios Sullivan
Tabla 5-2.
Guía OECD para MNEs
instrumentos WHO/ UNICEF leche
para la RSE y materna
aspectos ECCR/ICCR
cubiertos. Sistemas de gestión de la RSE
SA8000
Fuente: ISO 9000/ ISO 14001
Comisión EMAS
Europea EU Eco-Label
(2003). FSC
Ratings de inversión socialmente responsable
DJGSI
FTSE4Good
ASPI
Estandares de medición (reporte) de la RSE
GRI
AA1000S

En las siguientes secciones se profundiza en estas categorías, describiendo su enfoque y detallando los
ejemplos más significativos en cada caso. En el caso de los ratings e índices de inversión socialmente
responsable, éstos se abordan con mayor nivel de detalle en la sección “indicadores ESG y valor no
financiero”. Al hilo de cada sección también se comentan brevemente las iniciativas regulatorias existentes,
especialmente a nivel europeo.

Principios generales y códigos de conducta. Los principios generales y los códigos de conducta suelen
consistir en un conjunto de recomendaciones y buenas prácticas, que las compañías voluntariamente
suscriben. Ejemplos de ello serían los diez principios del Pacto Mundial de Naciones Unidas118 (Tabla 5-3), o
las Guías de la OCDE para Empresas Multinacionales119. De manera general, no obligan a tomar acciones
concretas ni comportan procedimientos para evaluar su cumplimiento.

118
UN Global Compact.
119
OECD. OECD Guidelines for Multinational Companies (2011).

117
Energía y Sociedad
5. Beneficios para
la sociedad

Los diez principios del Pacto Mundial de Naciones Unidas


Derechos Principio 1. Las empresas deben apoyar y respetar la protección de los
Humanos derechos humanos fundamentales reconocidos universalmente, dentro de
su ámbito de influencia.

Principio 2. Las empresas deben asegurarse de que sus empresas no son


cómplices de la vulneración de los derechos humanos.
Tabla 5-3.
Estándares Principio 3. Las empresas deben apoyar la libertad de Asociación y el
Los diez
Laborales reconocimiento efectivo del derecho a la negociación colectiva.
principios del
Pacto Principio 4. Las empresas deben apoyar la eliminación de toda forma de
Mundial de trabajo forzoso o realizado bajo coacción.
Naciones
Unidas. Principio 5. Las empresas deben apoyar la erradicación del trabajo infantil.

Fuente: UN Principio 6.Las empresas deben apoyar la abolición de las prácticas de


Global discriminación en el empleo y ocupación.
Compact y Medio Ambiente Principio 7. Las empresas deberán mantener un enfoque preventivo que
elaboración favorezca el medio ambiente.
propia.
Principio 8. Las empresas deben fomentar las iniciativas que promuevan
una mayor responsabilidad ambiental.

Principio 9. Las empresas deben favorecer el desarrollo y la difusión de las


tecnologías respetuosas con el medio ambiente.
Anticorrupción Principio 10. Las empresas deben trabajar en contra de la corrupción en
todas sus formas, incluidas la extorsión y el soborno.

En el caso del Pacto Mundial, lanzado en 1999 en el Foro Económico Mundial en Davos, cuenta en la
actualidad con más de 10.000 empresas adheridas, habiéndose consolidado también una serie de redes
nacionales (en España, la Red Española del Pacto Mundial) que promueven sus principios e intercambian
buenas prácticas. La adhesión al Pacto Mundial conlleva la elaboración de un (breve) informe anual de
progreso, en el que la organización detalla el cumplimiento de los diez principios.

En su Estrategia de RSE de 2011120, la Comisión Europea reconoce el papel positivo que desempeñan estos
principios e invita a todas las multinacionales europeas a adoptar en el año 2014 al menos una iniciativa
entre el Pacto Mundial, las Guías de la OCDE y la norma ISO 26000 (ver más detalle sobre esta norma en
la siguiente sección).

Por otra parte, estas iniciativas globales conviven con códigos éticos y de conducta desarrollados a nivel de
compañía. Los códigos a nivel de compañía pueden ser un elemento de apoyo importante al desarrollo de
una cultura de responsabilidad dentro de la organización, proporcionando una serie de guías sobre los
comportamientos que se consideran adecuados o inadecuados, y pueden contar con un procedimiento
que permita a los empleados informar sobre posibles incumplimientos. Una extensión de estos códigos
internos son los códigos en la relación de la compañía con otros actores, como por ejemplo los códigos de
compras en la relación con proveedores.

120
European Commission, A renewed EU strategy 2011-14 for Corporate Social Responsibility (2011).

118
Energía y Sociedad
5. Beneficios para
la sociedad

Normas de gestión. En este grupo se encuadran distintos tipos de estándares orientados a fortalecer la
gestión de la RSE, ya sea en su conjunto o en aspectos específicos de ésta. Suele tratarse de normas
llamadas “de proceso”, pues, aunque comparten una serie de principios u objetivos con las normas
revisadas en la sección anterior, profundizan mucho más en las medidas de gestión concretas que han de
tomarse de cara a trasladar dichos principios a la práctica. Además, la mayoría de ellas (con la excepción de
ISO 26000) conllevan un proceso de certificación, demostrando así la organización haber implementado
adecuadamente la herramienta.

Las normas ISO121 9000 (calidad) y 14000 (medio ambiente) son probablemente las de mayor difusión en
este ámbito. Desde la perspectiva de RSE, ambas se centran prioritariamente en la gestión
medioambiental, no tratando aspectos sociales, laborales, etc. Las nuevas guías ISO 26000 tratan de
abordar estos aspectos, proporcionando una visión más amplia sobre las áreas clave de la RSE (Figura
5-3). Esta norma tiene por objetivo asistir a las organizaciones en las distintas fases de planificación
estratégica de la RSE, incluyendo el mapeo de los asuntos relevantes, la formulación de objetivos, y el
seguimiento y evaluación del desempeño. Sin embargo, ISO 26000 no se considera como tal un estándar
de gestión, no existiendo requerimientos específicos y no siendo por tanto una norma certificable.

Problemas con
Medio ambiente
consumidores

Figura 5-3. Temas clave en ISO


26000. Participación y desarrollo Practicas justas de
comunitario ISO 26000 operación

Fuente: Elaboración propia.


Derechos humanos Practicas laborales

Gobierno de la
organización

Otras normas de gestión relevantes son SA8000122 y AA1000 SES123. En el caso de SA8000, se trata de un
esquema de certificación con énfasis en los aspectos sociales, tomando como referencia la Declaración
Universal de los Derechos Humanos y los estándares de la Organización Internacional del Trabajo. Es
promovido por la organización sin ánimo de lucro Social Accountability International y certificado por
terceras partes acreditadas para ello. En la actualidad, más de 3000 lugares de trabajo disponen de SA
8000. En cuanto a AA 1000 Stakeholder Engagement Standard (SES), se trata de una metodología
específica para el dialogo con grupos de interés, promovida por AccountAbility. Esta norma establece una
serie de etapas en la relación con grupos de interés, siendo auditable pero no certificable.

121
International Standards Organization.
122
Social Accountability International SA Standard 8000: 2008 (2008).
123
AccountAbility, AA 1000 Stakeholder Engagement Standard 2011 (2011).

119
Energía y Sociedad
5. Beneficios para
la sociedad

Además, en esta categoría pueden incluirse también iniciativas interesantes que algunas compañías han
empezado a desarrollar, como es el caso de la adaptación de los Cuadros de Mando Integrales con el
objetivo de incorporar las dimensiones social y ambiental.

Herramientas para el reporte. Los estándares de reporte sirven para guiar el proceso de rendición de
cuentas de la organización, comunicando a los stakeholders las políticas los objetivos y el desempeño de
la organización, en materia económica social y ambiental. Además, tal y como recogen las encuestas
realizadas trianualmente por KPMG124, la adopción de estándares de reporte presenta también una serie de
beneficios internos, contribuyendo a identificar oportunidades de mejora, a visibilizar internamente la
importancia de la RSE y a fortalecer la cultura de la sostenibilidad.

Sin duda, la herramienta que goza de mayor popularidad en este ámbito son las guías de Global Reporting
Initiative (GRI). Esta iniciativa, creada en 1997 por CERES (Coalition for Environmentally Responsible
Economies) y el Programa para el Medio Ambiente de Naciones Unidas, lanzó una primera versión de las
guías en el año 2000 tras un proceso participativo implicando a distintos grupos de interés.

Las guías se han ido actualizando, y en su versión actual (G3.1125) se estructuran en dos secciones
principales. La sección “principios y orientaciones” incluye indicaciones sobre el contenido, la calidad y el
alcance de la memoria, de acuerdo a una serie de principios básicos. La sección “contenidos básicos”
proporciona una serie de indicadores que las organizaciones han de utilizar para detallar su perfil
organizativo, su enfoque de gestión y, finalmente, su desempeño. Estos indicadores se agrupan en una
serie de categorías que permiten cubrir los posibles impactos, económicos, sociales y ambientales de la
organización. La Figura 5-4 resume la aproximación de GRI.

Principiosy orientaciones

Contenidosbásicos Memoria de
Orientaciones para la
Figura 5-4. definición del contenido
sostenibilidad
v
de la memoria debidamente
Formato de enfocada
Perfil v
las guías GRI
Principios para la
(versión 3.1). definición del contenido v
de la memoria
Enfoque de gestión v
Fuente:
GRI (2011). Principios para garantizar
v
la calidad de la memoria
Indicadores de
v
desempeño

Orientaciones sobre la
v
cobertura de la memoria

En la actualidad, más de 5.000 organizaciones a nivel mundial publican sus memorias de RSE o
sostenibilidad de acuerdo a los criterios de GRI, obteniendo distintas calificaciones (A, B o C) en función de
la cantidad de aspectos cubiertos en la memoria. Cabe señalar que esta calificación no se otorga en

124
KPMG, KPMG International Survey of Corporate Responsibility Reporting (2011).
125
Global Reporting Initiative, Sustainability Reporting Guidelines G3.1, (2011).

120
Energía y Sociedad
5. Beneficios para
la sociedad

función del desempeño (es decir, no se entra a valorar el “dato”) sino en función de la transparencia, de
manera que los grupos de interés estén informados y puedan por tanto tomar mejor sus decisiones.

Actualmente GRI se encuentra en proceso de publicar la nueva versión de las guías, denominada G4, la
cual introducirá una serie de cambios importantes en áreas como la transparencia en el gobierno
corporativo y en la relación con proveedores, así como un mayor énfasis en la identificación de asuntos
relevantes en toda la cadena de valor del negocio. Otra iniciativa de interés en el ámbito del reporte es la
del Comité Internacional para el Reporting Integrado, que por su orientación a inversores se trata en la
sección “Criterios ESG y valor no financiero”.

Adicionalmente, las memorias de sostenibilidad pueden ser revisadas y validadas con la ayuda de normas
como la AA 1000 Assurance Standard, elaborada por AccountAbility.

A nivel público, distintos países han ido adoptando regulaciones sobre el reporte del desempeño no
financiero, como es el caso de Reino Unido, Francia o Dinamarca. Además, la Comisión Europea está
trabajando en la elaboración de una normativa126 que obligue a todas las empresas europeas de más de
500 empleados (unas 18.000) a comunicar información sobre su desempeño social y ambiental, estando
previsto que entre en vigor en 2016.

Criterios ESG y valor no financiero. Con frecuencia se hace mención al hecho de que el valor bursátil de las
grandes empresas suele superar con creces el valor contable de todos sus activos, señalando el papel de
aspectos como el capital intelectual y la tecnología a la hora de justificar esa diferencia y, en última
instancia, a la hora de entender las perspectivas de generación de valor de esas organizaciones. En el
marco socioeconómico actual, caracterizado por la incertidumbre económica y política, pero también por
determinados desafíos sociales y medioambientales, posiblemente sea necesario ampliar aún más el
listado de posibles aspectos a tener en cuenta en la explicación (y el mantenimiento) de esa capacidad
para generar valor.

Partiendo de este reconocimiento, distintas iniciativas tratan de apoyar la medición de aspectos


Ambientales, Sociales y de Gobierno Corporativo (ASG, o ESG en inglés), así como aclarar su papel en la
contribución a la estrategia y el desempeño de las empresas. En esta sección se presentan algunas de
estas iniciativas, en las que los inversores y el mercado de capitales están jugando un papel protagonista.

Por su propia naturaleza, la información no financiera presenta una serie de desafíos a la hora de ser
tomada en cuenta en las decisiones, ya sean de gestión o inversión. La selección de lo relevante, la
pluralidad de métricas o la dificultad de comparar el desempeño y de fijar objetivos suponen desafíos no
resueltos hasta la fecha, por lo que habrá que seguir avanzando en los retos específicos (calidad, formatos,
etc.) que este tipo de información presenta.

En las secciones siguientes se describen las iniciativas existentes en el ámbito del mercado de capitales, se
analizan los mecanismos no financieros de creación de valor a nivel de compañía, y finalmente, se da un
breve panorama de la adopción de este enfoque por parte de las empresas.

126
European Commission (2013). Legislative proposal for non-financial reporting.

121
Energía y Sociedad
5. Beneficios para
la sociedad

Criterios ESG en el mercado de capitales. En los últimos años ha aumentado el interés de los inversores por
el desempeño no financiero de las compañías, convirtiéndose en uno de los stakeholders que está
moldeando con más fuerza la agenda de la RSE, especialmente en las grandes empresas cotizadas. Ello se
pone de manifiesto en la aparición de índices bursátiles que incorporan aspectos ESG ( Environmental,
Social, Governance) a la hora de determinar la posición de las empresas, como es caso del Dow Jones
Sustainability Index (DJSI) o del FTSE4Good. De esta forma, los inversores disponen de una información
más amplia para valorar las oportunidades y riesgos que rodean la actividad de una compañía y las políticas
puestas en práctica a nivel corporativo para darles respuesta. Desde el punto de vista de las compañías,
figurar en estos índices puede mejorar las condiciones de acceso a financiación, por lo que suponen un
aliciente a la hora de incorporar aspectos ESG en la estrategia y la gestión. Así mismo, la Inversión
Socialmente Responsable (ISR), en muchos casos vinculada a fondos soberanos y de pensiones, y las
iniciativas de banca ética han multiplicado su visibilidad y volumen en estos años.

Dentro del amplio panorama de los índices de sostenibilidad, el


Dow Jones Sustainability Index (DJSI) es sin duda el de mayor
visibilidad e influencia. El DJSI se puso en marcha en 1999, En los últimos años ha
actualizándose cada año desde entonces. Para figurar en el aumentado el interés de
índice, las empresas deben responder un cuestionario los inversores por el
detallando toda una serie de información acerca de su enfoque
de gestión de la sostenibilidad, los riesgos y oportunidades desempeño no financiero
detectados, las políticas puestas en marcha y el desempeño de las compañías,
alcanzado. De cara a calcular la valoración final de cada convirtiéndose en uno de
empresa, los apartados económico, social y ambiental puntúan
los stakeholders que está
cada uno un tercio de la nota final, existiendo para cada uno de
ellos cuestiones generales y otras específicas a nivel de sector. moldeando con más fuerza
Además de los índices como el DJSI o el FTSE4Good, otros la agenda de la RSE,
actores relevantes son las agencias de calificación, como SAM especialmente en las
(asociada al DJSI) o EIRIS (en el caso del FTSE4Good), los
gestores de inversión con criterios responsables, o incluso
grandes empresas
fondos institucionales que han incorporado criterios propios cotizadas
(como el caso del fondo soberano noruego).

Una iniciativa que merece atención particular es el Comité Internacional para el Reporting Integrado (IIRC,
por sus siglas en inglés), un grupo multistakeholder, incluyendo a empresas, inversores, reguladores y
ONGs, que está trabajando en la elaboración de un nuevo estándar de reporte. Si bien comparte algunas
características con el estándar de Global Reporting Initiative (ver La Responsabilidad Social Empresarial
(RSE) y energía), bajo la filosofía del reporting integrado subyace la idea de mejorar la conexión entre la
información financiera y no financiera, ayudando a explicar la relación entre los intangibles y el desempeño
económico de la organización. Por ello, su público prioritario son los inversores. La ¡Error! No se encuentra el o
rigen de la referencia. representa el enfoque del IIRC para el proceso de creación de valor y su dependencia
de seis capitales intangibles.

122
Energía y Sociedad
5. Beneficios para
la sociedad

Figura 5-5. Creación de valor y


capitales intangibles.

Fuente: IIRC. Consultation


draft of the Integrated
Reporting Framework,
(2013).

La valoración del desempeño no financiero. Desde un punto de vista investigador, la cuestión acerca de la
existencia de una relación (positiva) entre el desempeño social y el desempeño financiero de una empresa
es posiblemente una de las más tratadas en los últimos 40 años en la literatura sobre responsabilidad
corporativa.

De haber una respuesta inequívoca, esta hipótesis (conocida con el nombre del “caso de negocio de la
RSE”) resolvería todas las dudas acerca del interés de las empresas en prestar atención a todos sus
impactos sociales y ambientales. Sin embargo, si bien no ha sido posible demostrar esta relación de
manera absoluta, las investigaciones realizadas han servido para poner de manifiesto las complejas
interrelaciones entre los aspectos intangibles y su impacto económico.

Con el objetivo de seguir profundizando en las variables y los mecanismos que habilitan la creación de
valor a partir de distintas políticas y actividades de RSE, en 2011 se puso en marcha un proyecto auspiciado
por la Unión Europea y coordinado por CSR Europe127, con el título “Valuing Non-Financial Performance:
Identifying, measuring and managing material drivers of value”

A lo largo de este proyecto, se ha venido identificando cómo el retorno económico a partir de la atención a
cuestiones sociales y ambientales sigue un proceso en varias etapas, partiendo de las políticas de la
empresa en la materia, pasando por sus impactos en una serie de variables o capitales intangibles, y
finalmente afectando al desempeño económico de la organización (¡Error! No se encuentra el origen de la r
eferencia.). Un ejemplo de ello sería una política de conciliación de la vida profesional y personal que en
primer lugar, mejora el compromiso de los empleados y, de forma acorde, su productividad.

127
CSR Europe, Valuing non Valuing Non-Financial Performance: Identifying, measuring and managing material drivers of value (2011-13).

123
Energía y Sociedad
5. Beneficios para
la sociedad

Figura 5-6. Mecanismos de


generación de valor a partir de la
RSE.

Fuente: CSR Europe.

Como puede verse en la ¡Error! No se encuentra el origen de la referencia., se pueden distinguir distintos tipos d
e beneficios económicos producidos por la RSE, como son la disminución de riesgos, la mejora de la
eficiencia, o la ventaja competitiva, los cuales se amplían brevemente a continuación:

• Reducción de riesgos: una RSE enfocada a la gestión y reducción de riesgos tiene por objetivo
orientar las acciones de la compañía para evitar la oposición de los grupos de interés al desarrollo
de su actividad. Ejemplos de ello serían campañas públicas de denuncia, boicots de consumidores
o problemas legales.

• Reducción de costes: en este caso, la RSE se enfoca


a la mejora de los procesos internos, con el objetivo Una RSE enfocada a la
de aumentar la eficiencia operativa. Como en el caso gestión y reducción de riesgos
de la reducción de riesgos, sigue primando una visión tiene por objetivo orientar las
preventiva hacia los grupos de interés, de manera
que es necesario considerar los asuntos sociales y
acciones de la compañía para
ambientales en la medida en que no atenderlos evitar la oposición de los
supone un sobrecoste para la actividad de la grupos de interés al desarrollo
compañía. Algunos ejemplos serían los costes
de su actividad
laborales asociados a una excesiva rotación, o los
sobrecostes asociados a la falta de confianza en la
relación con proveedores.

• Ventaja y posicionamiento competitivos: en este caso, la RSE es concebida estratégicamente


como una herramienta que genera ventajas competitivas. Según este enfoque, la RSE permite la
captación de recursos valiosos para la compañía, en particular en áreas como Recursos Humanos,
innovación, cultura organizativa, etc. Otra materialización de este caso serían los enfoques de Base
de la Pirámide, donde, a través de la RSE, la organización se adapta a nuevos mercados. En ambos
ejemplos, se puede observar que prima una visión más proactiva y positiva de la relación con

124
Energía y Sociedad
5. Beneficios para
la sociedad

Grupos de Interés, cuyas demandas se perciben como oportunidades de negocio y no como


restricciones (como en los casos anteriores).

Reputación y legitimidad: este caso corresponde a la creación de valor asociada a una percepción positiva
de los grupos de interés, debida a la alineación (percibida) de la compañía con sus intereses y demandas.
Nociones que responden a este mecanismo de creación de valor son la licencia para operar, el marketing
con causa o la inversión socialmente responsable.

El caso de negocio de la RSE en la práctica. Poco a poco, la consideración de criterios sociales y


ambientales está yendo más allá de la adopción de unos principios más o menos genéricos (escasamente
conectados con el día a día de la organización) para convertirse en un elemento necesario para la
generación de valor económico sostenible a largo plazo. La ¡Error! No se encuentra el origen de la referencia. r
efleja la tendencia existente en la inclusión de la sostenibilidad en la agenda de las compañías, a partir de
un sondeo de Boston Consulting Group128 realizado en 2011 a más de 2.600 empresas.

2.500
2.350

Figura 5-7. Número de


2.000
empresas por año de
implementación de la RSE
en la compañía.
N de empresas

1.500
Fuente: MIT Sloan,
2011.
1.000
º

650

500
300

100
0
1970 1974 1979 1984 1989 1994 1999 2004 2009 2011

Así mismo, este estudio refleja que el 55% de las compañías señalan la existencia de impactos positivos
de la sostenibilidad en sus resultados, y el 32% cuentan con un “caso de negocio” que les permita
aprovechar y medir las ventajas aportadas por la RSE. Además, la comparación de la encuesta de 2011 con
la de 2009 refleja también una evolución interesante de las motivaciones señaladas por los directivos para
la adopción de la RSE.

Como se puede ver en la ¡Error! No se encuentra el origen de la referencia., en estos últimos dos años el valor d
e la RSE se acerca claramente hacia la obtención de beneficios directos derivados de su implementación,
mediante el ahorro en costes, nuevas fuentes de ingresos y menores riesgos. A lo largo del periodo
también se mantienen como una motivación relevante la obtención de beneficios indirectos a través de la
reputación.

128
MIT SLOAN y BCG, Sustainability: the embracers “seize” advantage. MIT Sloan Management Review (2011).

125
Energía y Sociedad
5. Beneficios para
la sociedad

60
2011
53 La percepción reducción 2009
50 49 de costes ha subido un
41% ,respecto 2011

40
35

Beneficios [ %]
Figura 5-8. Percepción acerca +41 pp
30
de los beneficios de la RSE.

Fuente: Adaptado de MIT 20


Sloan, 2011. 12
10

Innov.
Satisf. emplead.

Nuevas fuentes
de ingresos
Ventaja compet.
Mejor imagen

Mejores relac. con GI


Reduc. de costes

Gestión de riesgos

126
Energía y Sociedad
5. Beneficios para
la sociedad

5.3. Contribución del sector eléctrico y gasista a la sociedad


Relevancia del suministro eléctrico. La importancia del suministro eléctrico es evidente. La propia Ley
54/1997, de 27 noviembre, del Sector Eléctrico afirma en su Exposición de Motivos que “el suministro de
energía eléctrica es esencial para el funcionamiento de nuestra sociedad” (ver Mecanismos de protección
de los consumidores de electricidad y de gas en España).

El análisis del consumo de energía final en España pone de relieve cómo el petróleo y sus derivados
suponen el 51% de la energía final en 2011 – que alcanzó los 93.238 ktep -, seguido por la electricidad
(25%) y por el gas natural (15%) (Figura 5-5).

Energías renovables
Carbon
7% Electricidad
2%
Figura 5-5. Consumo de 25%
Energía Final en España -2011
(datos en %).

Fuente: Ministerio de Industria,


Energía y Turismo (2012): Libro
de la Energía en España 2011. 15%
51% Gas
Productos petrolíferos

Como se explica en las secciones siguientes, el sector eléctrico y gasista son sectores significativos dentro
de la economía española por su aportación al Producto Interior Bruto (PIB), a la inversión, al empleo, por el
efecto multiplicador que ejerce sobre otros sectores de la economía y por ser un insumo fundamental de
muchas actividades / sectores a su vez creadores de riqueza. No obstante, estos datos subestiman la
importancia real de dicho sector porque su producto, la energía, es imprescindible para el desarrollo
económico y porque resulta esencial y casi insustituible para hogares y sectores productivos.

127
Energía y Sociedad
5. Beneficios para
la sociedad

Crecimiento económico del sector eléctrico. El gráfico siguiente muestra la relación entre el Producto
Interior Bruto (PIB) y el consumo de electricidad, ambos per cápita, para un amplio abanico de países.

24
22 Norway

Consumo eléctrico anual per capita [MWh]


20
18
Figura 5-6. Relación
16
entre consumo eléctrico y Canada
14
PIB (Datos entre 12 Australia EEUU
Luxembourg
2009/2011). 10 South Korea
Germany Qatar
8
Fuente: CIA – World France
6
Factbook y elaboración
propia. 4 Italy UK
2
0
0 20.000 40.000 60.000 80.000 100.000 120.000
PIB per capita [US$ paridad de poder de compra]

Aunque existen muy distintos niveles de consumo para un mismo nivel de PIB (debido a diferencias en el
clima de cada país, el nivel de sus tarifas eléctricas, estructura del tejido industrial, etc.), se observa
claramente que existe una relación positiva entre PIB y consumo de electricidad. Esta relación no se debe
solamente a que el crecimiento del PIB induce un incremento en la demanda de electricidad, al
incrementarse el equipamiento de los hogares y la actividad productiva, sino también a que el acceso a un
suministro eléctrico seguro y de calidad es una condición indispensable para el crecimiento económico.

Impacto socioeconómico del sector eléctrico. El sector de producción y distribución de energía eléctrica (tal
como se denomina a efectos estadísticos) es uno de los principales sectores productivos de la economía
española, principalmente en términos de su contribución al Producto Interior Bruto y a la Formación Bruta
de Capital Fijo (inversión).

En las estadísticas del INE, el sector eléctrico es el primer sector industrial en nivel de inversión, muy por
delante del resto de sectores. Concretamente, en 2011, el sector de producción y distribución de energía
eléctrica invirtió 4.431 M€, lo que representa casi un 22% de las inversiones totales del sector industrial
español – que asciende a 20.585 M€.

En concreto, la actividad de las empresas de UNESA en generación, distribución y comercialización


eléctrica, supuso unas inversiones en activos materiales de 3.251 M€ en el año 2011, donde la mayor parte
de la inversión (52,7%) provino de la actividad de distribución129. Esta contribución de las actividades
eléctricas (generación, distribución, supondría algo más del 1,9% del PIB español130.

129
UNESA.
130
Estas cifras recogen tanto el impacto directo, indirecto como inducido. En este caso el “efecto multiplicador” se refiere al hecho de que la
demanda de bienes o servicios por el sector eléctrico a otros sectores impulsa a su vez la demanda de bienes y servicios por las empresas de estos
otros sectores. Según sea la estructura de demanda de bienes y servicios, los distintos sectores tienen efectos multiplicadores mayores o menores.

128
Energía y Sociedad
5. Beneficios para
la sociedad

Esta cifra es significativa, teniendo en cuenta los datos para los demás sectores de la economía española.
Tan solo es algo menor que sectores como la agricultura, ganadería, selvicultura y pesca (2,4%) o del
sector de la información y las comunicaciones (3,5%). De este 1,9% que aporta la electricidad al PIB
español, algo más del 45% pertenece a la generación de actividades de producción de energía eléctrica y
otro 40% a la distribución de este recurso.

El carácter intensivo en capital del sector eléctrico hace que, en contraste, su aportación a la creación de
empleo sea moderada. Así, del total de empleados de la industria en España, el sector eléctrico supone
poco más de 35.000 personas ocupadas (un 1,7% del total de la industria española), aunque de alto valor
añadido, es decir, empleo de alta cualificación y baja temporalidad. Sin embargo, si observamos la
evolución de empleo del año 2010 a 2011, el sector ha incrementado las personas ocupadas un 6,7%,
mientras en el total de la industria española se han reducido un 3,9%.

Impacto socioeconómico del sector del gas. Las industrias del petróleo y del gas natural siguen en
importancia a nivel de inversión. Las estadísticas del INE131 arrojan que la actividad de producción y
distribución de gas, vapor y aire acondicionado, invirtió cerca de 663 M€ en activos materiales durante el
año 2011, y 1.454 M€ en industrias del petróleo y gas natural. Esto supone un 10,3 % del total de inversión
de la industria española. Concretamente, las empresas de distribución de gas invirtieron 781,4 M€ los
invertidos en 2011132.

En cuanto al sector del gas, aún siendo una industria mucho más joven y de menos penetración que la
electricidad en nuestro país, proporciona beneficios significativos para la economía española. De esta
manera, el gas natural ha generado una industria que aporta en torno al 0,5% del PIB español, tal y como
ha estimado el propio sector133. Concretamente, la distribución de gas en España aporta algo más del 0,17%
del PIB nacional.

La electricidad y el gas en los hogares. Como se ha señalado con anterioridad, la importancia del sector
eléctrico se subestima si se considera sólo su aportación directa a la economía española. Su importancia
reside sobre todo en que su producto, la electricidad, es un bien esencial para hogares y sectores
productivos.

La demanda de electricidad de los hogares representa un 25% del total de la energía eléctrica final
consumida en España. El 100% de los hogares dispone de suministro eléctrico y, como muestra la Tabla
5-4, casi la totalidad de los hogares españoles dispone de los principales equipos consumidores de energía
(frigorífico, lavadora y televisor). Destaca el gran aumento en la penetración de los hogares de otros
equipos electrónicos como el microondas pasando de una penetración en 2008 de un 85,5% a un 90,0%
en 2011.

El valor del efecto multiplicador también depende de si se tiene en cuenta el impacto sobre la demanda de bienes y servicios que deben ser
importados o solamente de aquellos que son producidos nacionalmente.
131
INE, Encuesta Industrial de Empresas 2011.
132
PwC, Impacto socioeconómico del sector del gas natural en España. El rol de la distribución de gas (2013).
133
SEDIGAS.

129
Energía y Sociedad
5. Beneficios para
la sociedad

Porcentaje de hogares que


Equipos dispone de cada equipamiento
(2010)
Tabla 5-4. Grado Frigoríficos 99,6%
de equipamiento Congeladores 23,2%
de los hogares Lavadoras 92,9%
españoles (2010). Lavadoras-secadoras 7,10%
Lavavajillas 53,10%
Fuente: IDAE,
TV 99,90%
Análisis del
consumo Secadora 28,30%
energético del Horno 77,10%
sector residencial Microondas 90%
en España (2011). Ordenadores fijos 52,3%
Ordenadores portátiles 40,7%

El peso del consumo eléctrico y de sus distintos usos ha ido variando en el tiempo. Por un lado, y a pesar
de que las tarifas en España no cubren los costes de suministro, se ha incrementado la conciencia de los
consumidores, y los equipos eléctricos han ido mejorando su nivel de eficiencia (así por ejemplo, el
porcentaje de los frigoríficos de clase A de los hogares españoles es del 42% en 2010 con respecto al total
de frigoríficos instalados; el 41% de las lavadoras de los hogares españoles son de clase A, mientras que
este porcentaje es del 45% en el caso de los lavavajillas).

Sin embargo, esto no ha podido contrarrestar el incremento experimentado en la dotación de equipos en


los hogares como consecuencia del incremento en su renta disponible y de la reducción en los precios de
los equipos electrónicos. El efecto conjunto ha sido un crecimiento en el consumo eléctrico de los hogares
españoles del 22,4% desde 2000 hasta 2010, lo que supone un incremento anual medio del 4,78%,
mientras que el aumento de la población ha sido tan sólo del 1,6% anual.

En cualquier caso, a pesar de su importancia para el bienestar de los consumidores y de la elevada


penetración de equipos eléctricos, en la actualidad el gasto en electricidad, gas y otros combustibles
apenas supone alrededor del 4% del gasto total de los hogares134, a pesar der ser una de las partidas con
mayor incremento en el gasto por hogar desde 2006 a 2011 con un incremento del 45%. Solamente la
electricidad, aportaría el 2,2% de este 4%, por lo que el gas y los demás combustibles aportarían el otro
1,8% de gasto total en los hogares españoles.

En el caso del aporte del gas al sector doméstico, este se centra actualmente en el consumo para
calentamiento de agua, cocina y calefacción. En el año 2011, el 15,6% de la demanda de gas en España,
provenía del sector doméstico-comercial, muy por debajo de la industria (36,7%) o del dedicado a la
generación eléctrica (29,8%).

A pesar del incremento de consumo de gas natural acontecido en la última década, España cuenta con
una penetración de gas natural en el sector doméstico de un 28%, muy por debajo de la media europea,
que se sitúa en un 54%. Esto se debe fundamentalmente a su clima templado y a su introducción tardía, si
bien existen otros factores que influencian como si cuenta con yacimientos propios de gas natural o debe
importarlo, la densidad de población o las opciones de sustitución por otras fuentes energéticas.

134
Encuesta de Presupuestos Familiares del INE 2011.

130
Energía y Sociedad
5. Beneficios para
la sociedad

La electricidad y el gas de los sectores productivos. El 69% de la electricidad generada en España es


consumida por los sectores productivos de la economía, y utilizada como bien intermedio para la
producción de otros bienes o servicios.

El consumo eléctrico se reparte entre los distintos sectores de la economía española tal como se indica en
la Figura 5-7. También se muestra el reparto del consumo eléctrico dentro de los distintos subsectores
industriales.

Figura 5-7.
Estructura de
consumo de Otros Industria Otras Extractivas
energía eléctrica 2% 7% 2%
Alimentación
Resto Industria
13%
(GWh) por ramas 9%
Textily cuero
Residencial 30% Construcción
de actividad (%) en 31% 3% 3% Pasta y papel
Equipo Transporte 5%
2011. Transformados Metálicos
4%
5%
11% Química
1%
11%
Fuente: IDAE, Transporte 2% Metalurgia no férrea
10%
Agricultura
Informe Anual de 34% 18% Minerlaes No Metálicos
consumos Servicios Siderurgia y Fundición
energéticos 2011,
elaboración propia.

La electricidad es además el recurso energético más utilizado por la industria española en comparación con
las demás fuentes de energía (como el gas, el carbón, sus derivados, etc.). Para muchos sectores
industriales, la electricidad representa cerca o más del 50% del consumo energético, tal como muestra la
Figura 5-8.

100%
Figura 5-8. Peso de 90%
los diferentes 80%
70%
consumos 60%
energéticos en cada 50%
Carbón
40%
sector de actividad 30%
Petróleo
Gases
económica -2011. 20% Energías renovables
10% Energía eléctrica
0%
Fuente: IDAE, Informe
Resto Industria
Metalurgia no férrea
Química

Construcción
Extractivas

Siderurgia y Fundición
Textil y Cuero

Pasta y papel
Alimentación

Minerales No Metálicos

Transformados Metálicos

Equipo Transporte

Anual de consumos
energéticos 2011,
elaboración propia.

131
Energía y Sociedad
5. Beneficios para
la sociedad

En la Figura 5-9 se puede observar la estructura del consumo de gas, donde se muestra cómo un 54% es
usado para el sector de la industria, seguido de un 30% del sector residencial. Es destacable también la
poca aportación de gas al sector servicios, a diferencia de la electricidad, que si tiene un alto aporte. Al igual
que en la figura del consumo eléctrico, se muestra, además, el reparto del consumo de gas dentro de los
diferentes subsectores industriales.

Figura 5-9.
Estructura de
consumo de Otros Extractivas Alimentación
Industria Textily cuero
7% Otras 1% 7%
gas (GWh) por 19%
2% Pasta y papel
6%
ramas de
actividad (%) en Residencial 30%
2011. Resto Industria
18% Química
54%
20%
Fuente: IDAE, 1% 2%
Informe Anual de Transporte
1%
7%
1% 4% 13%
Construcción 6%
consumos Agricultura
Servicios Equipo Transporte
3% Minerlaes No Metálicos
Siderurgia y Fundición
energéticos 2011, Transformados Metálicos Metalurgia no férrea

elaboración
propia.

Valor del suministro eléctrico. Las secciones anteriores se han centrado en los usos y el coste del
suministro eléctrico, y señalado la importancia que surge de su ubicuidad en multitud de usos. Sin
embargo, diversos estudios se han centrado en obtener estimaciones cuantitativas del valor del suministro
eléctrico para consumidores domésticos e industriales.

Dichos estudios suelen estimar el valor de la electricidad a partir de una cuantificación del perjuicio que les
ocasiona una interrupción de su suministro. El perjuicio de una interrupción en el suministro representa no
solamente cuánto habría que compensar a los consumidores por la falta de suministro sino también
cuánto estarían dispuestos a pagar tales consumidores por un incremento en el suministro (ed. porque el
suministro fuera ininterrumpido). Dicho valor se denomina en la literatura como el “valor de la electricidad
no suministrada” (VENS) (ver Seguridad de suministro).

Existen múltiples estudios de las preferencias de los consumidores y su valoración de la energía. Tal como
muestra laTabla 5-5, dichos estudios arrojan valores que se miden en decenas de miles de euros por MWh
(o, lo que lo mismo, decenas de euros por kWh). Aunque el rango de valores es bastante amplio (entre 2 y
89 €/kWh), todos coinciden en que el valor de la energía se encuentran varios órdenes de magnitud por
encima del coste de suministrar la electricidad (entre 0,06 y 0,12 €/kWh).

132
Energía y Sociedad
5. Beneficios para
la sociedad

Método de
Estudio y año País Valor de la energía
estimación
London Electricity, 1995 Reino Unido Encuesta > 20.000 €/MWh
Kariuki & Allan, 1996 Reino Unido Encuesta 17.000 €/MWh
Willis & Garrod, 1996 Reino Unido Contingency 5.300-18.000 €/MWh
Ranking
Tabla 5-5.
Method
Estimaciones Cramton, 2000 Estados Unidos PIB/consumo 2.200 €/MWh
del valor de la eléctrico
energía. CRA, 2003 Victoria (Australia) Encuesta 21.000 €/MWh
CAE, 2004 Nueva Zelanda Encuesta 17.300 €/MWh
Fuente: Bertazzi et al, 2005 Italia Encuesta 12.000-44.000
Elaboración €/MWh
propia a partir de R.S.J. Tol, 2007 Irlanda Función de 48.000-89.000
producción €/MWh
los estudios.
AIP, 2007 Irlanda Valor de la 10.300 €/MWh
Mencionados.
seguridad de
suministro
Accent (para Ofgem), 2008 Reino Unido Encuesta 12.000-16.000
€/MWh
Accent (para Iberdrola), 2008 España Encuesta 11.500-30.000
€/MWh

Como referencia, incluso con una estimación muy conservadora del valor de la energía, como puede ser 5
€/kWh (la mayoría de los estudios sitúan el valor de la energía en unos 10-20 €/kWh), el valor del
suministro eléctrico se situaría ya en el entorno del valor del Producto Interior Bruto en España. 135 Esto
confirma la importancia que el suministro eléctrico para el funcionamiento de la economía.

En definitiva. El suministro energético es un bien esencial en las sociedades modernas. Y aunque su coste
es una parte muy pequeña del gasto total de consumidores domésticos y empresas, su valor es varios
órdenes de magnitud superior a su coste.

Por lo tanto, la protección de los intereses de los consumidores, de la industria y de la sociedad en general
pasa por una buena regulación que minimice el riesgo de decisiones regulatorias arbitrarias o caprichosas
enfocadas en obtener réditos políticos en el corto plazo (p.ej. evitando incrementos en las tarifas que
reflejen los costes de suministro) a costa de reducir la remuneración de las empresas ya sea por las
actividades desarrolladas en un entorno regulado o competitivo (ya que ello afecta a la capacidad de las
empresas de conseguir la financiación de la que precisan a mínimo coste para llevar a cabo las inversiones
necesarias para mantener la fiabilidad del suministro). Este tipo de actuaciones ofrecerán un beneficio
pequeño (una reducción en un gasto que apenas supone uno o dos puntos porcentuales sobre el gasto
total) pero un coste elevado (por el valor que para los consumidores tiene un suministro eléctrico de calidad
y fiable).

135
El resultado de multiplicar el valor de 5 €/kWh por el consumo eléctrico español actual (unos 255.000 GWh) son 1.275.000 millones de euros,
valor superior al PIB español.

133
Eficiencia
Energética

Eficiencia Energética

Índice
1. Eficiencia energética y su potencial .................................................................................................................................... 3
1.1. ¿Qué es la eficiencia energética? ............................................................................................................................................ 3
1.2. Potencial de ahorro energético derivado de la implementación de medidas de eficiencia energética ................ 6
1.3. Oportunidades de negocio........................................................................................................................................................ 9
2. Regulación de la eficiencia energética ............................................................................................................................... 12
2.1. La “paradoja de la eficiencia energética” y su dificultad de desarrollo .......................................................................... 12
2.2. Políticas públicas para mejorar la eficiencia energética .................................................................................................. 14
3. Objetivos y normativa en España de la eficiencia energética ...................................................................................... 19
3.1. Objetivos en materia de eficiencia energética en España ................................................................................................ 19
3.2. Plan de ahorro y eficiencia energética en España ............................................................................................................. 22
3.3. Plan de eficiencia energética 2011 de la Unión Europea .................................................................................................. 24
3.4. La nueva directiva de eficiencia energética, Directiva 2012/27/UE .............................................................................. 27
4. El vehículo eléctrico ................................................................................................................................................................. 32
4.1. ¿Por qué el vehículo eléctrico?................................................................................................................................................ 32
4.2. La eficiencia energética del vehículo eléctrico ................................................................................................................... 36

2
Eficiencia
Energética
1. Eficiencia
energética y su
potencial

1. Eficiencia energética y su potencial

1.1. ¿Qué es la eficiencia energética?


Al igual que ocurre con otros recursos productivos (trabajo, capital, recursos hídricos, etc.) la eficiencia en
el ámbito de la energía se refiere a la relación entre los resultados obtenidos y los recursos, en este caso
energéticos, utilizados para su consecución.1 En términos macroeconómicos, la eficiencia energética se
analiza a través del concepto de intensidad energética, que se calcula como el cociente entre el consumo
energético de una economía y su producto interior bruto (PIB). Es decir, muestra la cantidad de energía
necesaria para producir una unidad de PIB en la economía.

A pesar de la importancia de mejorar la eficiencia energética para los objetivos de sostenibilidad económica
y ambiental (ver Insostenibilidad del sistema energético y vías de solución), la evolución histórica de esta
variable no ha sido plenamente satisfactoria en España. Como se puede ver en la Figura 1-1, entre 1990 y
2011 no se observa un gran avance en la mejora de la intensidad energética final, aunque es cierto que
desde el año 2006 este indicador se ha reducido significativamente y la tendencia parece mantenerse. Sin
embargo, se puede observar como la intensidad energética correspondiente a la UE 27 ha mejorado a un
ritmo mucho mayor que el de España en parte gracias a los ritmos de descenso de países como Irlanda o
Reino Unido.

0,29
0,28
0,27
Figura 1-1. Evolución 0,26
0,25
anual de la intensidad 0,24
Intensidad energética [kep/€ 00]

0,23
energética final 0,22
0,21
(consumo de energía 0,20
0,19
final por unidad de PIB). 0,18
0,17
0,16
Fuente: La Energía en 0,15
0,14 España
España 2011, Minetur y 0,13
0,12
elaboración propia. 0,11
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

UE -27 Francia Alemania Italia España Reino Unido Bélgica Irlanda

Desde el punto de vista macroeconómico, detrás de esta evolución históricamente divergente entre
España y la Unión Europea se encuentra una mayor desmaterialización de las economías de la UE 15 frente
a la economía española,2 puesta de manifiesto tanto en la estructura productiva como en el grado de
eficiencia energética alcanzado dentro de cada sector. En cuanto a la estructura económica, se aprecia
para España un mayor peso de actividades más intensivas en energía, siendo destacable el elevado peso
del sector de la construcción durante muchos años, que duplicaba la participación en el PIB al de la UE 15,
y que registró hasta 2007 un fuerte crecimiento.

1
Por ejemplo, un proceso industrial incrementaría su eficiencia energética si redujera el consumo de energía necesario para llevar a cabo una
determinada producción.
2
MEDLOCK, K. B.«Economics of Energy Demand», Encyclopedia of Energy, 2: 65-78 (2004).

3
Eficiencia
Energética
1. Eficiencia
energética y su
potencial

La eficiencia energética y los retos del modelo energético. La eficiencia energética puede contribuir de
forma decisiva a la lucha contra el cambio climático, a la mejora de la seguridad energética y de la
competitividad. Incluso se plantea por parte de los gobiernos recientemente como un importante
dinamizador del desarrollo económico y el empleo (ver Insostenibilidad del sistema energético y vías de
solución).

En relación al cambio climático, según la Agencia Internacional de la Energía (EIA), para alcanzar el
escenario 450 ppm, que es el necesario para limitar el incremento de la temperatura global por debajo de
2oC y plantea una reducción de las emisiones globales de GEI en 2050 cercana al 50% frente a 1990
(ver El cambio climático y los acuerdos internacionales), la eficiencia energética se presenta como el
principal instrumento, responsable de casi un 60% de la reducción de emisiones. Por ello, la eficiencia
energética se presenta como un elemento crucial para luchar contra el cambio climático (Figura 1-2).

Figura 1-2. Contribución de cada opción tecnológica a


la reducción de emisiones del escenario 450 ppm.

Fuente: World Energy Outlook 2012. Agencia internacional


de la Energía.

Por otro lado, las políticas destinadas a reducir el consumo energético también tienen una importante
contribución positiva a la seguridad energética.3 En el ámbito de las políticas de demanda, la eficiencia
energética es el principal instrumento para mejorar la seguridad energética. La reducción del consumo de
energía contribuye a reducir la intensidad energética de la economía y la dependencia exterior. A través de
estos elementos, también se reducen las tensiones inflacionistas generadas por el aumento de los precios
internacionales de las materias primas energéticas (ver Seguridad de suministro).

El importante papel de la eficiencia energética para la economía se ha puesto de manifiesto, en España,


con la introducción del Programa Nacional de Reformas de 20134. Mediante éste Plan, la eficiencia
energética es la herramienta por la cual se pretende reducir los costes del sistema, sin perder
competitividad, centrándose mucho en la eficiencia energética en edificios, con el fin de eliminar
obstáculos a la rehabilitación y regeneración. Desde el punto de vista de generación eléctrica, este plan
reduce los incentivos para las energías renovables, lo cual frena el proceso para acometer los objetivos
marcados por Europa en cuanto a la reducción de emisiones de efecto invernadero. Pero, por otra parte, al

3
La definición más extendida de seguridad energética es la que ofrece la Agencia Internacional de la Energía (AIE) como la disponibilidad de una
oferta de energía adecuada de energía a precios asumibles.
4
Ver Plan Nacional de Reformas 2013.

4
Eficiencia
Energética
1. Eficiencia
energética y su
potencial

fomentar la eficiencia energética, el modelo mejora, reduciendo el consumo energético y evitando las
emisiones de CO2 innecesarias, ayudando a cumplir el objetivo que se espera de España en la UE, en
relación a estas reducciones de gases de efecto invernadero.

En la Figura 1-3 se muestran las diferentes opciones ordenadas de forma creciente por coste para alcanzar
una reducción de emisiones compatible con el objetivo de los 2o C.5

Figura 1-3. 1.000


Combustibles alternativos
Coste Marginal 900 para transporte

de Reducción 800
Coste marginal [USD/t CO2]

700
Pesimismo
de emisiones 600
Cambio de
combustible en la tecnológico
para el sistema 500 industria y CCS
500
Mapa BLUE
energético 400
300 Sector eléctrico Optimismo
global 2050. tecnológico
200 200
Eficiencia en el consumo final 100
100 Mapa ACT 50
Fuente: 0

Energy -100
0 5 10 15 20 25 30 35

Reducción de emisiones de CO2 en 2050 [Gt CO2/año]


40 45 50

Technology -200

Perspectives
2008, AIE y
elaboración
propia.

A modo de ejemplo, se puede hacer referencia a la iniciativa puesta en marcha en Reino Unido llamada
“Green Deal”6, por la cual, se pretende facilitar a los dueños de las viviendas urbanas y rurales la posibilidad
de invertir en mejoras de índole energético en sus domicilios, con el objetivo de mejorar la eficiencia
energética. El usuario no ha de pagar por la inversión inicial del proyecto, sino que puede optar a
financiación para acometer la inversión. Poco a poco, el proyecto se financia a través de la factura,
suponiéndose que se acometerán proyectos en los que el ahorro en ésta compense los pagos para la
devolución de la financiación inicial. El gobierno espera que este plan llegue a 14 millones de hogares y 2,8
millones de comercios, de aquí al año 2030, lo cual está calculado que fomentaría 65.000 puestos de
trabajo directos que deberán desempeñar personas que estén correctamente formadas.

Además, se debe contar con los puestos de trabajo indirectos que se producen como consecuencia de la
reducción de los consumos de energía y de la reasignación de los gastos de las familias a otros bienes y
servicios.

Junto a las oportunidades de negocio y empleo también hay que considerar el efecto multiplicador sobre la
economía de las inversiones, tanto públicas como privadas, consideradas en las políticas de eficiencia
energética. En el caso español, en las estimaciones realizadas en el Plan de Acción de Ahorro y Eficiencia
Energética 2011-20207, se supone la movilización de un volumen de inversiones públicas y privadas de
45.985 M€ acumulados hasta 2020, con tan solo 4.995 M€ aportados desde la administración pública.

5
En el eje de abscisas se muestra la reducción anual de emisiones de GEI necesaria para alcanzar el escenario BLUE, que es el equivalente al
escenario 450 ppm en el análisis prospectivo de tecnologías que llevó a cabo la AIE en 2008.
6
Ver Programa “Grean Deal”.
7
Ver Plan de Ahorro y Eficiencia Energética 2011-2020.

5
Eficiencia
Energética
1. Eficiencia
energética y su
potencial

1.2. Potencial de ahorro energético derivado de la implementación de medidas


de eficiencia energética
Potencial de ahorro energético en el sector de la edificación. El sector de la edificación es uno de los que
tienen mayor impacto en las emisiones globales; supone cerca del 40% del total. Además, en España, este
sector representa alrededor del 26% del consumo de energía final, por lo que supone un amplio campo de
actuación para mejoras en eficiencia energética. Dentro de la edificación, los ámbitos con mayor espacio
para mejoras de eficiencia energética son la calefacción, el agua caliente sanitaria (ACS) y los
electrodomésticos-cocina como se puede observar en la Figura 1-4.

Iluminación Aire acondicionado


4% Cocina
11%
1%
Electrodomésticos
22%
Figura 1-4. Reparto del consumo de
19% ACS
energía final en el sector doméstico para
una vivienda media.

Fuente: Minetur “La energía en España 2011”


y elaboración propia.

47%
Calefacción

Los análisis de prospectiva tecnológica muestran que, con la tecnología existente, se pueden conseguir
grandes mejoras en la eficiencia de los inmuebles sin por ello disminuir los niveles de seguridad y confort.
Además, debido al largo ciclo de vida de los edificios, el impacto de las medidas tiene un carácter
permante.

Entre las principales actuaciones que se presentan dentro del sector edificación destacan las reformas en
la envolvente térmica para reforzar el aislamiento, las estrategias basadas en arquitectura bioclimática y el
aprovechamiento de las aportaciones de energías renovables, tanto desde un punto de vista térmico como
eléctrico.

Potencial de ahorro energético en el sector industrial. En el año 2011, supuso el 30% del consumo final de
energía en España. Las principales industrias consumidoras son la industria del hierro y el acero, la
producción de compuestos como el cemento, el vidrio y la cerámica y los productos químicos y
petroquímicos.

Entre las medidas destacadas a aplicar en este sector se encuentran los acuerdos voluntarios, la auditorías
energéticas y las ayudas que incentiven inversiones. En términos generales, a medida que la industria
asuma un precio creciente de la energía se reducirá el periodo de amortización de las inversiones en
eficiencia energética, incrementándose su atractivo económico para los agentes de este sector.

Potencial de ahorro energético en el sector de la generación eléctrica. En este sector las principales
ganancias de eficiencia energética pueden obtenerse incrementando el papel en el mix de generación de
las tecnologías más eficientes. Una planta térmica tiene una eficiencia que puede oscilar entre el 35% (de

6
Eficiencia
Energética
1. Eficiencia
energética y su
potencial

carbón) y el 60% (ciclo combinado de gas natural). Es decir, de la energía contenida en el combustible
utilizado se aprovecha entre el 35% y el 60% para producir energía final. En cuanto a las energías
renovables, suele considerarse que tienen una eficiencia del 100%, ya que implican la no utilización de
energías primarias finitas y con coste. La cogeneración, por su parte, es un sistema de producción de calor
y electricidad de alta eficiencia. La eficiencia de la cogeneración reside en el aprovechamiento de la energía
térmica que normalmente se disiparía en la generación de electricidad (ver Tecnologías y costes de la
generación eléctrica).

Resto renovables Hidraúlica


8%
13%
Solar
4%
Nuclear
Figura 1-5. Estructura de la generación 21%

eléctrica en España en el año 2012.


Eólica 16%

Fuente: Avance informe REE y elaboración


propia.
20%
15%
Carbón
Ciclo combinado 3%
Fuel/gas

Como se aprecia en la Figura 1-5, el mix de generación español ya muestra un importante peso de
tecnologías eficientes, tanto de ciclo combinado de gas, como renovables. Sin embargo, este peso deberá
ir incrementandose en el horizonte 2020 para hacer frente al compromiso europeo de alcanzar un 20% del
consumo de energía final procedente de energías renovables (ver Objetivos de producción con fuentes
renovables en la UE y en España).

Potencial de ahorro energético en el sector de las El transporte se constituye


administraciones públicas. Las principales posibilidades de ahorro
energético en este ámbito se presentan en alumbrado, como el principal
tratamientos de aguas (potabilizadoras, depuradoras y consumidor de energía en
abastecimiento) y en edificios (iluminación, climatización, etc.). España, representando el
39% del consumo final de
Potencial de ahorro energético en el sector del transporte. El
transporte constituye el principal consumidor de energía en energía, dentro del cual, el
España, representando el 39% del consumo final de energía y, en principal potencial de
su mayoría, basado en combustibles fósiles. Dentro de éste, el ahorro energético se
principal potencial de ahorro energético se encuentra en el
transporte por carretera, cuyo peso sobre el consumo energético
encuentra en el transporte
del total del sector alcanzó el 80% en 2011. por carretera

En este contexto, el vehículo eléctrico se presenta como una opción interesante para incrementar la
sostenibilidad ambiental del sector del transporte. Por un lado, disfruta de una eficiencia energética muy
superior al vehículo convencional. Así, por cada unidad energética destinada a suministrar un vehículo
eléctrico, se puede aprovechar hasta el 77% en el caso de suministrarse con plantas renovables, frente a

7
Eficiencia
Energética
1. Eficiencia
energética y su
potencial

un vehículo convencional, que desaprovecha tres cuartas partes de la energía suministrada desde el
tanque de combustible.8

Por otro lado, al suministrarse con electricidad, teniendo en cuenta la elevada penetración de las energías
renovables en el sector eléctrico, el vehículo eléctrico permite la penetración de las energías renovables en
el transporte por carretera, un ámbito con enormes dificultades para su introducción (ver El vehículo
eléctrico).

8
Cuadernos de Energía de Enerclub “Análisis energético y económico del vehículo eléctrico”. Francisco Laverón Simavilla, Miguel Ángel Muñoz
Rodríguez, Gonzalo Sáenz de Miera Cárdenas, Octubre de 2009.

8
Eficiencia
Energética
1. Eficiencia
energética y su
potencial

1.3. Oportunidades de negocio


Uno de los principales ámbitos de negocio con gran potencial, asociado a la eficiencia energética, es el de
los servicios energéticos. Aquí juegan un papel fundamental las Empresas de Servicios Energéticos (ESEs),
cuya actividad consiste en desarrollar proyectos para proporcionar ahorros de energía a diversos tipos de
clientes. La ESE obtiene sus ingresos como una parte de los ahorros conseguidos. El Contrato de
Rendimiento Energético, existente entre la compañía y el cliente, garantiza los ahorros de energía a
obtener. A través de este contrato la ESE recibe los ahorros o parte de ellos como pago por la
implementación de medidas para la mejora de la eficiencia, como se puede observar en la Figura 1-6.

Energía de referencia ajustada


Gasto energético

Energía de referencia

Ahorro
Figura 1-6. Medición y verificación
de contratos.

Fuente: Elaboración propia.


Energía media

Periodo vigencia Contrato


Periodo inicial o de referencia de Rendimiento
Energético
Implementación de medidas de ahorro energético

Entre los modelos de contrato de rendimiento energético más comunes se pueden destacar tres:

• Energy Performance Contracting (EPC). Contratos de rendimiento con ahorros garantizados: con
este contrato, la ESE asume el riesgo técnico, pero no asume ningún riesgo financiero. Es decir, es
el usuario el que hace la inversión inicial, pero bajo la seguridad de que es la ESE la encargada de
asegurar el rendimiento de la herramienta instalada. Suele estar dirigido a grandes consumidores,
ya que han de hacerse cargo de la financiación.

• Energy Performance Contracting (EPC). Contratos de rendimiento con ahorros compartidos: en


este caso la ESE y el cliente se reparten los ahorros obtenidos por las mejoras de eficiencia. La ESE
asesora y lleva a cabo las inversiones, obteniendo un porcentaje fijo predeterminado de los ahorros
económicos que se produzcan. La ESE se encarga de la integración, de la gestión energética, del
mantenimiento, la garantía, las obras de mejora y de la renovación de instalaciones y de
inversiones. Este modelo de financiación está contemplado en España en el RDL 6/2010. Este
contrato suele ser atractivo para el consumidor, ya que no tiene que hacer frente a la inversión
inicial.

• Energy Supply Contracting (ESC). Contratos de Suministro con ahorros garantizados: en este caso,
se fija un nivel de ahorro garantizado. La ESE por tanto asume casi todo el riesgo. Las empresas
tienen en cuenta todos los aspectos que intervienen, incluso el uso de los ocupantes de las

9
Eficiencia
Energética
1. Eficiencia
energética y su
potencial

viviendas de los recursos. Para el propietario de la vivienda es muy interesante, ya que sabe de
antemano el beneficio que le va a aportar el proyecto.

Sin embargo, las diferentes tipologías de cliente y sus necesidades establecen las condiciones
contractuales particulares de los servicios ofrecidos, existiendo una amplia gama de contratos (Figura 1-7),
más allá de los presentados anteriormente como los más comunes. También existen diferentes tipos de
contratos si entra en juego la Administración Pública (Figura 1-8).

Servicios contratados ¿Hasta dónde financiar?

▪ Contratación de suministro energético durante un


Figura 1-7. periodo acordado, aportando soluciones como DHC,
Financiación ESE
ENERGY CHP y renovables
Tipología de SUPPLY Financiación mixta entre ESEy contraparte
CONTRACTING ▪ Coste fijado según kWh térmico demandado
contratos de (ESC)
▪ Eficiencia entendida como una reducción en la factura Financiación con una tercera parte
eficiencia y emisiones
▪ Contratación de servicios con una repercusión directa Financiación del contratante
energética.

¿Inversión?
ENERGY sobre la demanda (Instalaciones, monitorización y
PERFORMANCE gestión del consumo en tiempo real)
CONTRACTING ¿Cómo recuperar la inversión?
Fuente: (EPC) ▪ Coste fijado según el ahorro generado
Ahorros garantizados
Elaboración ▪ Eficiencia entendida como una reducción de la
demanda de consumo Riesgo asumido por la ESE
propia.
CONTRATO ▪ Contrato dónde se combinan ESC y EPC, ofreciendo Ahorros compartidos
MIXTO una solución energética integral Riesgo compartido por la ESEy el contratante

¿Cómo contrata la Administración ▪ CONTRATO MIXTO: Propuesto por IDAE, combina contrato de suministro y servicios (P1,P2,..,P5)
Pública? ▪ CPP: Contratación Público Privada

▪ Los servicios a contratar provienen de una auditoría energética previa


Figura 1-8. realizada por la Administración: solución técnica predefinida

Tipología de ▪ El contrato especifica las condiciones administrativas por las que las ESEs
concursan
▪ Adjudicación más rápida de los
servicios, pero la solución técnica
CONTRATO MIXTO
contratos de Propuesto por IDAE El contrato y la facturación de la ESE no está sujeto a los ahorros
contratada no es necesariamente
la mejor
P1-P3 conseguidos, el cliente establece los equipamientos que desea
eficiencia combina contrato de
suministro y servicios instalar ▪ Modelo adecuado para proyectos
La ESE asume la inversión de los nuevos equipos, amortizándolos de pequeña/mediana
energética con (P1,P2,..P5)
P1-P4 mediante su facturación periódica al cliente, se consigan o no los envergadura: administraciones
ahorros calculados locales
la
P1-P5 Contratos similares a los establecidos en el modelo ESC y EPC
Administración
Pública.
Diálogo competitivo: ▪ La solución técnica a implantar es
Fuente: CPP 1. Las ESEs con mejores credenciales realizan una auditoría previa y
óptima, pero el proceso de
adjudicación puede alargarse en el
proponen una solución técnica
Elaboración Contratación Público
2. Sobre las soluciones propuestas se define la solución técnica óptima por
tiempo
Privada
propia. la que las ESEs vuelven a concursar, puntuando por la solución técnica
y económica
▪ Adecuado para grandes
adjudicaciones (complejo Cuzco)

En el ámbito europeo, hay que destacar la creación del programa ChangeBest (2009-2012)9, el cual tenía
como objetivos ayudar a empresas de 18 países a introducirse en el mercado de los servicios energéticos, a

9
Ver ChangeBest (2009-2012).

10
Eficiencia
Energética
1. Eficiencia
energética y su
potencial

desarrollar nuevos negocios y a apoyar buenas prácticas en casos reales para el ahorro energético. Este
proyecto verificó que la situación europea es complicada, ya que hay una gran heterogeneidad en los
mercados de servicios de eficiencia energética de cada país. Esto conlleva una dificultad añadida, ya que
complica la creación de un marco regulatorio común a nivel europeo.

Entre los factores que explican la heterogeneidad entre países destaca el distinto desarrollo de sus
mercados de eficiencia energética. En la Figura 1-9 se observa la situación actual de cómo están
desarrollados estos mercados. En una fase preliminar están Estonia, Polonia, Bulgaria y Grecia. España se
encuentra entre los países levemente desarrollados o también conocidos como emergentes, junto con
Portugal, Letonia, Eslovaquia y Eslovenia. Entre los países desarrollados encontramos a Francia, Italia,
Suecia, Holanda, Rep. Checa y Austria. Y finalmente tan solo Alemania, Dinamarca y Flandes se
encuentran dentro de las muy desarrolladas.

Muy desarrollado
Fase preliminar
Figura 1-9. Situación a julio de 2012 del 17%
22%
desarrollo del mercado de servicios de
eficiencia energética en Europa.

Fuente: ChangeBest y elaboración propia.


33%
Desarrollado 28%
Levemente desarrollado

Por tanto, España está frente a una gran posibilidad de desarrollo de esta industria. En nuestro mercado se
mezclan tanto empresas multinacionales como pequeñas empresas y alguna empresa pública. El Instituto
de Medio Ambiente y Sostenibilidad de la Unión Europea estima que el volumen potencial de mercado
dentro de España podría rondar los 1.400 M€. A su vez este margen podría generar alrededor de 100.000
empleos, según cifras publicadas por la Asociacion de Empresas de Mantenimiento Integral y Servicios
Energeticos (AMI). Sin embargo, para que estas cifras se cumplan, se debe fomentar aún más el desarrollo
del sector, aprovechando el potencial de mejora evidente.

Algunas medidas de eficiencia energética, como la trasposición de la directiva de eficiencia energética al


marco español, será importante para el fomento del desarrollo de negocio dentro del sector. Actualmente
hay dos planes de apoyo principalmente ayudando al sector. Por un lado, el plan de activación de la
eficiencia energética en los edificios de la Administración General del Estado, aprobado en 2009, el cual ha
servido de base para fomentar este desarrollo. Este plan busca alcanzar el 20% de ahorro energético en
330 centros pertenecientes a la Administración para el año 2016. Por otro lado, el Plan 2000-ESE, que
busca ser una extensión del plan anterior, fue aprobado en 2010 con el fin de ampliar este plan de 330
centros a 2.000 en total, contando con centros pertenecientes a la Administración del Estado, tanto
general como autonómica y local (ver Regulación de la eficiencia energética).

11
Eficiencia
Energética
2. Regulación de
la eficiencia
energética

2. Regulación de la eficiencia energética

2.1. La “paradoja de la eficiencia energética” y su dificultad de desarrollo


Las grandes ventajas económicas y ambientales de la eficiencia energética han sido generalmente
reconocidas a nivel internacional (ver Eficiencia energética y su potencial). No obstante, la experiencia
muestra que, a pesar de ellas, el nivel de inversión en ahorro y eficiencia no alcanza los niveles que
corresponderían a dichas ventajas, no llegándose a aprovechar todo el potencial disponible, fenómeno
denominado en la literatura económica como “paradoja de la eficiencia energética”.

Detrás de esta paradoja se encuentra la existencia tanto de barreras como fallos de mercado,10 que
desincentivan la realización de inversiones para mejorar en este ámbito y que tendrán que ser corregidos
para alcanzar los objetivos de eficiencia (ver Objetivos y normativa en España de la eficiencia energética).
Los fallos/barreras identificados como más usuales son los siguientes:

• Unos niveles de precios energéticos reducidos o que no incluyen todos los costes. Si los precios de
la energía son bajos, las inversiones en eficiencia energética obtendrán un menor rendimiento. Esto
es una importante barrera a la hora de acometer este tipo de inversiones, que no se constituye
como un fallo de mercado a no ser que se produzcan porque no incluyen todos los costes externos
(principalmente medioambientales) o porque existen subsidios distorsionantes, que mantienen
unos precios artificialmente bajos.

• Incertidumbre e irreversibilidad de las inversiones. Las dificultades para recuperar el coste de este
tipo de inversiones, si finalmente se observa que no son necesarias o rentables, se introduce como
un elemento de incertidumbre con una prima de riesgo que hace menos rentable la inversión en
mejora de la eficiencia energética.

• Fallos de información. Constituye un fallo de mercado que puede incluir: información asimétrica,
cuando dos agentes tienen niveles de información muy diferentes; información imperfecta, cuando
no se dispone de determinados elementos de información; miopía, por el que un inversor tiende a
asignar un mayor peso al coste inicial que tiene que asumir que a los beneficios derivados de los
ahorros energéticos obtenidos a lo largo de un periodo futuro. Principalmente se produce la
ausencia de información perfecta a la hora de evaluar inversiones en lo que se refiere a los precios
futuros de la energía y a las características de las opciones de ahorro y eficiencia.

• Problema agente-principal. Este fallo de mercado surge cuando el responsable de realizar la


inversión no es el mismo que va a recibir los beneficios de la misma. Este es un caso habitual de
divergencia de incentivos entre inquilino, que tiene que hacer frente periódicamente a las facturas

10
Se produce un “fallo de mercado” cuando el mercado no conduce a una asignación eficiente. Existen varios tipos de fallos de mercado (fallos de
información, externalidades, competencia imperfecta, etc.). En materia ambiental y energética, el más común suele ser la existencia de
externalidades negativas, que se produce cuando los precios energéticos no incorporan los costes ambientales causadas por su producción,
transporte y consumo. La presencia de una externalidad negativa implicaría que el consumo de energía se sitúa por encima del eficiente, lo que
pondría de manifiesto la necesidad de adoptar instrumentos regulatorios para fomentar el ahorro de energía. Para un análisis en detalle de esta
cuestión ver: Linares, P: “Eficiencia Energética y Medio Ambiente”, Revista ICE, marzo-abril 2009.

12
Eficiencia
Energética
2. Regulación de
la eficiencia
energética

energéticas, y propietario del inmueble, que tendría que realizar inversiones para mejorar la
eficiencia.

• Imperfecciones en el mercado de capitales. Las imperfecciones de los mercados de capitales, que


tienen dificultades para valorar inversiones en eficiencia energética con rendimientos inciertos a
largo plazo, dificultan el acceso a la financiación para desarrollar este tipo de actuaciones,
especialmente a los agentes de pequeño tamaño.

• Cuestiones culturales o de sensibilización. El consumidor no tiene interiorizado el valor del ahorro


energético y, en muchos casos, tampoco dispone de la cultura energética necesaria para identificar
potenciales comportamientos propicios para el ahorro.

La importancia de cada barrera o fallo de mercado dependerá del sector considerado y también del tipo del
consumidor energético, pero en términos generales la herramienta fundamental es disponer de un marco
regulatorio que incentive las inversiones en eficiencia.

13
Eficiencia
Energética
2. Regulación de
la eficiencia
energética

2.2. Políticas públicas para mejorar la eficiencia energética


Existe una gran variedad de instrumentos regulatorios, para solucionar los fallos de mercado y mitigar el
efecto de las barreras sobre la eficiencia energética, que podrían agruparse en cuatro grandes áreas:
instrumentos económicos de precio y cantidad, medidas de “mandato y control”, medidas destinadas a
mejorar la información, la sensibilización y las posibilidades de los consumidores, y otros.

Precios, impuestos,
Precio
subsidios
Instrumentos
económicos
Objetivos sobre
Cantidad
suministradores
Figura 2-1. Instrumentos con los
que cuentan las políticas públicas
para corregir fallos de mercado y “Mandato & Ej. estándares
mitigar las barreras a las mejoras Estándares
control” tecnológicos
de eficiencia energética.
Fuente: Elaboración propia.
Educación Contenidos didácticos

Otros
Información Campañas, etiquetado
instrumentos

Promoción de ESCOs,
Otros
asistencia financiera

Importancia del marco regulatorio

Las medidas económicas basadas en la introducción de señales de precios son puestas en marcha por los
gobiernos para alcanzar un objetivo de eficiencia energética, asumiendo que un aumento de precios de los
productos energéticos, tendrá como efecto una reducción en el consumo. Dentro de estas medidas
destacan: precios que reflejen todos los costes de la energía y las externalidades, impuestos sobre el
consumo de los productos energéticos y redefinición de la estructura de las tarifas.

El segundo grupo de instrumentos económicos corresponde al establecimiento de objetivos de eficiencia.


Se trata de un instrumento económico de cantidad, según el cual los gobiernos imponen a los
distribuidores y/o comercializadores objetivos de reducción de consumo de sus clientes en un plazo
determinado y son las propias empresas, por lo general, quienes pueden decidir qué procedimientos llevar
a cabo para cumplir con estas obligaciones.

Los estándares son un instrumento caracterizado en la Existe una gran variedad de


literatura en el apartado de “mandato & control”, y consisten instrumentos regulatorios, para
en el establecimiento de normalización y requisitos mínimos
solucionar los fallos de
obligatorios para los equipos consumidores (vehículos,
edificios, electrodomésticos y otros equipos electrónicos). mercado y mitigar el efecto de
Suele considerarse una medida muy adecuada para conseguir las barreras sobre la eficiencia
mejoras de la eficiencia energética con carácter estructural. energética

14
Eficiencia
Energética
2. Regulación de
la eficiencia
energética

Por otro lado, están aquellas medidas destinadas a mejorar la información, la sensibilización y las
posibilidades de los consumidores.

Un último grupo de medidas regulatorias engloba disposiciones de diverso tipo que son instrumentadas en
multitud de países de nuestro entorno. Entre ellas se destaca la adopción de estándares de construcción y
reforma de edificios, la promoción de las empresas de servicios energéticos (ESCOs), reglamentaciones
más exigentes para el sector público en lo referido a edificación y aceptación de proveedores, acuerdos
voluntarios con empresas y financiación de I+D, entre otras. A continuación se analizan con más detalle las
características de estos instrumentos regulatorios:

Precios e instrumentos fiscales. En este apartado se analizan las medidas económicas basadas en la
introducción de señales de precios que ponen en marcha los gobiernos para alcanzar un objetivo de
eficiencia energética, asumiendo que un aumento de precios, en este caso de los productos energéticos,
tendrá como efecto -bajo el supuesto de una cierta elasticidad de la demanda-11 una reducción en el
consumo. Dentro de estas medidas destacan:

• Precios que reflejen los costes de la energía y las externalidades.

• Establecimiento de impuestos sobre el consumo de los productos energéticos.

• Redefinición de la estructura de las tarifas, no tanto con el objetivo de reducción del consumo de
forma agregada, como su redistribución a lo largo del día, para reducir los gastos ligados a la
necesidad de cubrir una elevada demanda energética punta (lo que se conoce como
“aplanamiento de la curva de carga”).

Entre los instrumentos económicos, los precios energéticos son


El análisis de la considerados por muchos autores como la herramienta más útil para
experiencia promocionar el ahorro y la eficiencia energética. En muchas ocasiones
internacional muestra se muestra la necesidad de actuar sobre éstos ya que no incorporan las
externalidades o no son lo suficientemente elevados como para que los
que multitud de países
consumidores tengan incentivos a racionalizar su consumo.12 Algunos
han optado por estudios van más allá de la utilización de los precios para lanzar señales
mecanismos de precio que incentiven al ahorro energético y consideran, además, la hipótesis
para desincentivar el de innovación inducida por la que un aumento en los precios de la
energía induce cambios tecnológicos que permiten una mejora en la
consumo energético eficiencia energética.13

11
La elasticidad de la demanda refleja la sensibilidad de la demanda al precio. Se mide calculando el porcentaje en que varía la cantidad
demandada de un bien cuando su precio varía en un uno por ciento. Un bien será muy elástico si pequeñas variaciones en su precio provocan
elevadas variaciones en la cantidad demandada.
12
Richmond y Kaufmann (2006) concluyen que la inclusión de los precios energéticos en el análisis de la intensidad energética ayuda a explicar
su evolución en muchos países. Otros autores (Metcalf, 2008) defienden que las mejoras en la intensidad energética parecen haber seguido a
mejoras en eficiencia energética en los procesos, dirigidas en parte por los precios, y no por los cambios estructurales.
13
Newell et al, 1999.

15
Eficiencia
Energética
2. Regulación de
la eficiencia
energética

Por otra parte, valor de la elasticidad se incrementa con el horizonte temporal. En efecto, en el corto plazo
la demanda se reduce porque los consumidores reducen el uso de sus equipos (p.ej. incrementando la
temperatura en los termostatos de sus aparatos de aire acondicionados, prestando más atención para no
dejar encendidas luces innecesarias), mientras que en el largo plazo, a la hora de sustituir sus equipos, los
consumidores prestarán más atención a la eficiencia energética y tenderán a adquirir equipos de menor
consumo.

La introducción de nuevas figuras impositivas sobre los productos energéticos o el incremento de la carga
de las existentes también se constituyen como un instrumento de precio de gran utilidad. Los impuestos
son transparentes, compatibles con la heterogeneidad de los consumidores e incentivan por sí mismos el
cambio tecnológico.

El análisis de la experiencia internacional muestra que multitud de países han optado por mecanismos de
precio para desincentivar el consumo energético. En este sentido, es destacable que, en muchas
ocasiones, cuando se utilizan impuestos energéticos, la recaudación del impuesto es compensada con la
reducción de otras cargas. Este diseño corresponde a impuestos cuya intención es enviar señales a los
consumidores sobre los costes reales de sus acciones y no a impuestos meramente recaudatorios. El
destino de la recaudación, por otra parte, no es uniforme. En Alemania y Países Bajos se opta por reducir
impuestos sobre la renta, mientras que en todos los casos examinados, una parte o la totalidad de la
recaudación se utiliza para financiar proyectos de energías renovables o programas de eficiencia
energética. En el caso de los Países Bajos y de Finlandia existen cuotas diferenciadas según el tipo de
actividad del consumidor.

Objetivos en materia de eficiencia energética. Uno de los instrumentos de mercado que se está usando
para fomentar la aplicación de soluciones de eficiencia energética en los hogares es el sistema de
certificados blancos. Estos certificados blancos son una obligación fijada por la administración en forma de
ahorro energético para un cierto periodo de tiempo. Por este sistema, las empresas están obligadas a
reducir el consumo de sus clientes y, a medida que lo consigan, se les otorga estos certificados blancos.
Los objetivos impuestos de reducción de consumo han de ser probados mediante estos certificados frente
a un órgano verificador de un volumen predefinido de tales certificados, con lo cual en algunas ocasiones
se genera un mercado de compra-venta para que en caso de no haber logrado el objetivo, quede la
posibilidad de poder comprar certificados buscando evitar una multa, y en caso de tener un exceso de
ellos, poder venderlos en el mercado.

Este sistema es muy novedoso y se aprecian ciertas diferencias en su aplicación, dependiendo del país en
cuestión. La experiencia de los países que ya han probado este sistema en sus mercados se ha debatido
en diversas jornadas entre los profesionales y los agentes implicados del sector. Por el momento ha habido
tres reuniones de certificados blancos, en 2009, 2011 y 201314. La última reunión de certificados blancos
celebrada en 2013 es la que más información aporta acerca de las ventajas, desventajas, problemas, y
soluciones que aporta este metodo.

Durante esta última reunión, que tuvo lugar en Italia, se pudieron sacar ciertas conclusiones.. En concreto,
Italia es el país que más tiempo ha puesto a prueba este sistema de certificados blancos. Según su
experiencia, la mayoría de medidas se promovieron desde el sector industrial (sobretodo cogeneración y
14
Ver Suppliers Obligations & White Certificates, Joint Research Centre.

16
Eficiencia
Energética
2. Regulación de
la eficiencia
energética

energías renovables). Los implicados destacaron la dificultad que este sistema entrama para la
administración y los agentes involucrados, lo cual genera continuos cambios del mecanismo. Además, se
resaltó la elevada volatilidad del precio del certificado, lo cual aporta una gran incertidumbre en el mercado
de los certificados blancos.

En el caso de Reino Unido, este país ha establecido dos planes a fin de


promover y desarrollar este sector de la eficiencia energética. Uno de
Uno de los
ellos es el denominado ECO (Energy Company Obligation). Tiene el instrumentos de
mismo mecanismo de funcionamiento que los explicados mercado que se está
anteriormente, de forma que el suministrador tiene obligaciones de usando para fomentar
reducción de consumo de sus clientes, pero se distingue en que tan
solo se le aplica a empresas con alto volumen de negocio. En cuanto al la aplicación de
segundo plan, éste es el llamado Green Deal (ver ¿Qué es la eficiencia soluciones de
energética?). Este plan busca acercar al cliente final la posibilidad de eficiencia energética
acometer un proyecto de eficiencia energética, ya que este plan financia
en los hogares, es el
las inversiones iniciales de los proyectos, que más tarde se irán pagando
poco a poco dentro de la factura. En este caso, se resaltó la posibilidad sistema de
de que este plan pudiera causar una perdida de equidad, haciendo que certificados blancos
los hogares más pobres financiaran los proyectos de los hogares más
ricos.

Por otra parte, Francia ha acometido dos periodos en los cuales ha estado presente este mecanismo, con
un parón de dos años entre medias para mejorar los problemas surgidos. Una de las mejoras ha sido la de
incluir a los distribuidores de productos petroliferos del sector transporte.

Estos ejemplos aportan un conocimiento real de cómo funciona el mecanismo de certificados blancos, el
cual de momento ha demostrado que tiene ciertas deficiencias que deberían resolverse.

Instrumentos de mandato y control: estándares. La introducción de estándares tecnológicos suele


materializarse estableciendo un determinado nivel de eficiencia mínima en equipos, edificios o procesos
industriales. Desde una perspectiva política la imposición de estándares tiene la gran ventaja política de
que se trata de una medida cuyo coste no es fácilmente observable, ya que los consumidores no conocen
qué parte del coste del equipo se debe a nuevos estándares establecidos por el regulador. Este elemento,
unido a la relativamente baja complejidad administrativa de su implantación, ha propiciado que sea un
instrumento muy utilizado.

La generalización de este instrumento, especialmente en la fase de introducción de nuevos equipos


consumidores de energía, aporta una ventaja adicional, al simplificar su introducción posterior y
permitiendo un menor coste añadido por el estándar requerido.

En el caso particular de los estándares de electrodomésticos de obligado cumplimiento, un estudio de


Gillingham, Newell y Palmer concluye que se encuentran entre las medidas más efectivas de reducción del
consumo energético,15 si bien reconocen que se enfrentan a las siguientes desventajas:16

15
Ver Gillingham, K., Newell, R. y K. Palmer, The Effectiveness and Cost of Energy Efficiency Programs, Resources for the Future (2004).
16
Ver Gillingham, K., Newell, R. y K. Palmer, Retrospective Examination of Demand-Side Energy Efficiency, Resources for the Future (2004).

17
Eficiencia
Energética
2. Regulación de
la eficiencia
energética

• Podría producirse el fenómeno conocido como “efecto rebote” por el cual, ante una mejora en la
eficiencia energética, el consumo energético global no disminuye proporcionalmente a esta
mejora, al contrario de lo que cabría esperar, sino que incluso aumenta. Por ejemplo, ante el menor
consumo por unidad de un determinado aparato eléctrico, un consumidor puede decidir utilizarlo
más, con el resultado final de incluso incrementar el consumo energético.

• Es difícil fijar el requisito de eficiencia óptimo en el equilibrio entre costes y beneficios de establecer
un determinado nivel.

• Los requisitos de eficiencia sobre los aparatos eléctricos pueden tener carácter regresivo. El
sobrecoste que supone sobre los productos representa un mayor esfuerzo económico para los
hogares más pobres, que posiblemente hagan un menor uso de ellos y por tanto preferirían reducir
los costes de inversión a cambio de mayores costes de operación, como es la energía.

A pesar de estas desventajas, el análisis de la experiencia internacional sitúa estos instrumentos en una
posición destacada para conseguir mejoras de eficiencia energética en el medio y largo plazo.

Mejoras en la información y las posibilidades de los consumidores. Dentro de este conjunto de medidas
destacan las campañas de información, el etiquetado energético de equipamientos, las auditorías
energéticas y la financiación de inversiones en eficiencia energética (donde prevalece la reducción
impositiva, pero también existen subsidios). Existen, además, beneficios especiales para familias de baja
renta, siendo destacables dentro de este ámbito los ejemplos de Reino Unido y Estados Unidos. A pesar de
la importancia de conseguir un elevado grado de sensibilización en la sociedad en materia de eficiencia
energética y de mejorar las posibilidades de los consumidores para acometer decisiones de consumo e
inversión orientadas a reducir su consumo energético, la eficacia de este tipo de medidas se verá mitigada
si los precios de la energía no incorporan todos los costes de suministro o si los consumidores no pueden
estimar todos los costes asociados a su consumo de energía.

Otros instrumentos. Los denominados “instrumentos económicos” existentes para fomentar la inversión en
proyectos de eficiencia energética pueden ser una gran herramienta para lograr ahorros importantes en
consumo. Estos instrumentos de origen económico pueden ser de diversa índole: imposición de
impuestos para tecnologías ineficientes, asignación de subvenciones a las eficientes, creación de sistemas
de mercado, certificados blancos, etc. Sin embargo, no hay suficiente información sobre como de efectivos
son los instrumentos fomentando el desarrollo del sector ya que la experiencia aún es algo limitada y no es
posible analizarlo correctamente.

Un último grupo de medidas regulatorias engloba disposiciones de diversos tipos que son instrumentadas
en la mayoría de los países de la UE. Entre ellas se destaca la adopción de estándares de construcción y
reforma de edificios, la promoción de las empresas de servicios energéticos -ESEs- (ver Eficiencia
energética y su potencial), reglamentaciones más exigentes para el sector público en lo referido a
edificación y aceptación de proveedores, acuerdos voluntarios con empresas y financiación de I+D, entre
otras. En general, la efectividad de este tipo de disposiciones es difícil de prever, y dependerán de la
existencia de un marco regulatorio que contenga los instrumentos económicos adecuados para incentivar
las inversiones en eficiencia.

18
Eficiencia
Energética
3. Objetivos y
normativa en
España de la EE

3. Objetivos y normativa en España de la eficiencia energética

3.1. Objetivos en materia de eficiencia energética en España


Los objetivos y las actuaciones en materia de eficiencia energética en España se enmarcan dentro de los
objetivos y avances normativos fijados por las instituciones comunitarias. Así, junto a los objetivos de
reducción de emisiones de gases de efecto invernadero y de participación de energías renovables
aprobados en el Consejo Europeo de primavera de 2007, se incluyó un objetivo que consiste en la mejora
de la eficiencia energética en un 20% en 2020 en la UE frente al escenario tendencial (este bloque de
objetivos se denomina comúnmente “objetivos 20/20/20”). A diferencia de los objetivos del 20% de
energías renovables y de reducción del 20% de las emisiones de CO2, el objetivo de eficiencia no tiene
carácter vinculante ni se ha distribuido por Estados miembros (ver Objetivos de producción con fuentes
renovables en la UE y en España, Normativa básica comunitaria y el marco normativo español y El cambio
climático y los acuerdos internacionales).

En línea con el objetivo europeo, en el Plan de Acción de Ahorro y


Eficiencia Energética 2011-202017 se contemplan una serie de En el Plan de Acción de
actuaciones dirigidas a reducir los consumos y los costes energéticos Ahorro y Eficiencia
en todos los sectores económicos por medio de acciones de eficiencia
energética, con el propósito de hacer frente a los objetivos
Energética 2011-2020
establecidos por Europa del 20%. Este Plan considera un objetivo de se contemplan una
consumo de energía primaria de 142.213 ktep para el año 2020, que se serie de actuaciones
puede lograr con un incremento interanual de eficiencia energética de
dirigidas a reducir los
un 0,8% desde el año 2010 y una reducción del 1,5% de la intensidad
energética primaria entre estos dos años. consumos y los costes
energéticos en todos
Por otra parte, en el Programa Nacional de Reformas 2013 se resalta los sectores
cómo la intensidad energética ha ido reduciéndose en los últimos
años, lo cual equivale a una mejora de la eficiencia energética debido a
económicos por medio
que estos indicativos son inversamente proporcionales, con tasas de acciones de
anuales cercanas al 3% y un acumulado desde 2005 del 18,5%, lo que eficiencia energética
nos indica una mejora sustancial en el sector de la eficiencia
energética.

En la Tabla 2-1 se resume de una manera concisa las disposiciones normativas que dentro de los
mecanismos de actuación apoyarán los objetivos buscados en el Plan de Acción y Eficiencia Energética
2011-2020. Se han dividido por sectores, siendo éstos en los que tienen mayor repercusión.

17
Ver Plan de Ahorro y Eficiencia Energética 2011-2020.

19
Eficiencia
Energética
3. Objetivos y
normativa en
España de la EE

Sectores Medidas
• Desarrollo carriles aéreos. Introducción de la conducción eficiente en la
formación para la obtención del permiso de circulación
• Reglamento 443/2009 sobre emisiones de CO2 de turismos nuevos
Sector transporte • Plan estratégico de infraestructuras y transporte 2005-2020 (PEIT)
• Planes “renove” de vehículos turismo (Planes PREVER, VIVE y otros)
• Programa de incentivos al vehículo eficiente (PIVE)
Tabla 2-1. • Alta calificación energética. Código técnico de la edificación
(RD314/2006 de 17/03/2006)
Algunas de las
• Certificación energética de edificios (RD 47/2007) actualizada con el RD
principales Sector
235/2013
medidas de edificación
• Nuevo RITE (RD 1027/2007, de 20/07/2007)
eficiencia • Estrategia integral del vehículo eléctrico
energética en • Elaboración de proyectos en la industria. Actividad de producción de
España. energía eléctrica en régimen especial (661/2007)
• Ecológico aplicables a los productos relacionados con la energía
Sector industrial (Directiva 2009/125/CE) y Directivas de ecoetiquetas de productos
Fuente:
Elaboración concretos. RD 47/2007 de certificación de eficiencia energética de
edificios de nueva construcción
propia.
• Fomento del uso de la agricultura de conservación. Programa de
Sector agrícola y desarrollo rural sostenible 2010-2014 (RD752/2010), Plan Nacional de
pesca Regadíos
• Formación de gestores energéticos municipales. Reglamento de
Servicio Público eficiencia energética en instalaciones de alumbrado exterior y sus ITC
(RD1890/2008, de 14/11/2008)
Sector agrícola • Cogeneración de pequeña potencia y no industrial. Fomento de la
(cogeneración) cogeneración (RD 616/2007)

Una medida de especial relevancia, aunque hubiera tenido una mayor de haberse aprobado unos años
antes, dado el elevado peso del sector de la construcción en España durante muchos años que ha
desarrollado un gran parque inmobiliario, es el Código Técnico de la Edificación (CTE), aprobado por el Real
Decreto 314/200618, de 17 de marzo. Éste establece unos requisitos mínimos de eficiencia energética en los
edificios nuevos y los edificios existentes que sean objeto de reformas importantes para lo que fija la
necesidad establecer una metodología de cálculo común para obtener la certificación energética de
edificios que acredite que en el diseño y la construcción se han seguido criterios para lograr el máximo
aprovechamiento de energía. Actualmente está vigente el Real Decreto 235/201319 del 5 de abril, donde se
aprueba el procedimiento básico para la certificación de la eficiencia energética de los edificios, obligatorio
en caso de compraventa o arrendamiento de inmuebles desde el 1 de julio de 2013.

Este real decreto sigue las exigencias de la Directiva 2010/31/UE20, y establece la obligación de poner este
certificado en manos de los compradores o usuarios del inmueble. Este certificado debe contener: la
calificación en términos de sostenibilidad (calificación con una letra, A-G), información objetiva sobre las
características energéticas del inmueble y un estudio de las mejoras potenciales en términos de eficiencia
en el edificio. El Real Decreto 235/2013 favorece la promoción de edificios de alta eficiencia energética y
las inversiones en ahorro, ya que se da pie a poder valorar y diferenciar los edificios en función de lo
eficientes energéticamente que sean.

18
Ver Real Decreto 314/2006.
19
Ver Real Decreto 235/2013.
20
Ver Directiva 2010/31/UE.

20
Eficiencia
Energética
3. Objetivos y
normativa en
España de la EE

Dentro del sector transporte, que representa el 39% del consumo final de energía, las ganancias de
eficiencia energética provendrán, además de la mejora de eficiencia de los motores de combustión, de la
electrificación del transporte. Es destacable, aunque ya es evidente su desfase, la Estrategia Integral para
el Impulso del Vehículo Eléctrico21, presentada el 6 de abril de 2010 (ver El vehículo eléctrico), que tiene
como objetivo alcanzar 250.000 vehículos eléctricos en 2014, a través de cuatro grandes líneas: (i)
fomento de la demanda, (ii) industrialización e I+D, (iii) fomento de las infraestructuras de recarga y gestión
de la demanda, y (iv) programas transversales.

21
Ver Estrategia Integral para el Impulso del Vehículo Eléctrico.

21
Eficiencia
Energética
3. Objetivos y
normativa en
España de la EE

3.2. Plan de ahorro y eficiencia energética en España

El Plan de Ahorro y Eficiencia Energética (PAEE) 2011-2020 da continuidad a los planes de ahorro y
eficiencia energética que han sido aprobados con anterioridad por el Gobierno Español dentro del marco de
la Estrategia Española de Eficiencia Energética. Este plan presenta un conjunto de acciones y medidas a
acometer con varios objetivos, entre ellos el de lograr mejorar la intensidad energética final en un 2% en el
periodo 2011-2020.

También presenta un objetivo acerca del consumo energético, el cual asciende a 142.231 ktep de energía
primaria en 2020, lo que supone un incremento del 0,8% interanual desde el año 2010 y una mejora de la
intensidad primaria del 1,5% entre los dos años.

Este plan profundiza en uno de sus capítulos en las estrategias que hacen posible la consecución de los
objetivos, presentando los mecanismos de cooperación entre administraciones que han sido puestos en
marcha con este fin. Se distinguen 3 tipos: (i) mecanismos de tipo regulatorio, (ii) mecanismos
desarrollados por el Ministerio para el seguimiento de los planes de acción y (iii) los mecanismos de
cooperación con las Comunidades Autónomas para la ejecución de las medidas, donde la mayor
proximidad de sus administraciones a los sectores difusos ayuda a elevar su eficacia.

También se presenta en otro de sus capítulos un análisis de beneficios globales de este plan, asociándolos
al ahorro de energía primaria y al ahorro de emisiones de gases de efecto invernadero. Además, se
identifican en el capítulo quinto los orígenes y los mecanismos de donde partirán los recursos económicos
que se requieren para activar la participación por parte del sector privado para la consecución de los
objetivos de este plan.

Por último, para cerrar la primera parte de este plan se valora también en otro capítulo el análisis de los
impactos socioeconómicos como consecuencia de las acciones que en él contiene, en términos de empleo
y PIB (Producto Interior Bruto).

La segunda parte del Plan está enfocada en el estudio de la situación actual de cada sector en referencia a
la eficiencia energética, y la identificación del potencial de mejora de cada sector. Se proponen, por tanto,
las acciones que deberían ser acometidas para conseguir llegar al objetivo marcado dentro de las
posibilidades de cada uno de los sectores.

En definitiva, los ahorros propuestos por este plan en cuanto a la energía primaria y final son coherentes
con las obligaciones propuestas por el Consejo Europeo desde la reunión del 17 de junio de 2010, en
relación con la mejora del 20% en términos de eficiencia energética (Tabla 2-2).

22
Eficiencia
Energética
3. Objetivos y
normativa en
España de la EE

Sectores Medidas
• Auditorias energéticas
• Programa de ayudas públicas
Industria • Mejora de la tecnología de equipos y procesos.
• Inclusión de una evaluación especifica de impactos energéticos en todo proyecto
• Planes de Movilidad Urbana
• Planes de transporte de trabajadores (PTT)
• Medidas de mejora de la eficiencia energética de los vehículos. Mayor participación en los
medios colectivos en el transporte por carretera
• Mayor participación del ferrocarril en el transporte de viajeros y mercancías
• Mayor participación del sector marítimo en transporte de mercancías
• Gestión de infraestructuras de transporte
• Gestión de flotas de transporte por carretera
Transporte • Gestión de flotas de aeronaves (se recogen medidas operacionales integrales en el ciclo
del transporte aéreo y auditorias energéticas)
• Conducción eficiente del vehículo turismo
• Conducción eficiente de camiones y autobuses
• Conducción eficiente de aeronaves
• Renovación de flotas de transporte terrestre
• Renovación de la flota aérea
• Renovación de la flota marítima
• Renovación del parque automovilístico
Tabla 2-2. • Rehabilitación de la envolvente térmica de los edificios existentes.
Principales • Mejora de la eficiencia energética de las instalaciones térmicas de los edificios existentes
actuaciones del • Mejora de la eficiencia energética de las instalaciones de iluminación interior en los
edificios existentes.
Plan de Acción • Construcción de nuevos edificios y rehabilitación integral de los existentes con alta
2011 – 2020. Edificación calificación energética
• Construcción o rehabilitación de edificios de consumo de energía casi nulo
• Mejora de la eficiencia energética de las instalaciones de frío comercial
Fuente: • Mejora de la eficiencia energética del parque de electrodomésticos
Elaboración • Revisión de las exigencias energéticas en la normativa edificatoria
propia. • Promoción y formación de técnicas de uso eficiente de la energía en el sector agrario y
pesquero
• Mejora de la eficiencia energética en instalaciones de riego e impulso para la migración
de sistemas de riego por aspersión a sistemas de riego localizado
• Mejora del ahorro y la eficiencia energética en el sector pesquero
Agricultura • Auditorías energéticas y planes de mejora de la eficiencia energética en explotaciones
agrarias
• Apoyo a la agricultura de conservación
• Realización de auditorías energéticas y Planes de Actuación de Mejoras en Comunidades
de Regantes
• Estudios de viabilidad para cogeneraciones
• Auditorías energéticas para cogeneraciones
Transformación • Fomento de plantas de cogeneración en actividades no industriales
de Energía y • Fomento de plantas de cogeneración de pequeña potencia
consumo final • Fomento de plantas de cogeneración en actividades industriales
de electricidad • Modificación sustancial de cogeneraciones existentes
• Mejora de eficiencia energética en cogeneración
• Renovación de las instalaciones de alumbrado público exterior existentes
• Estudios, análisis de viabilidad y auditorías en instalaciones de alumbrado exterior
existentes
Sector Público • Formación de gestores energéticos municipales
• Mejora de la eficiencia energética de las instalaciones actuales de potabilización,
abastecimiento, depuración de aguas residuales y desalación

23
Eficiencia
Energética
3. Objetivos y
normativa en
España de la EE

3.3. Plan de eficiencia energética 2011 de la Unión Europea


La eficiencia energética es uno de los retos más importantes dentro de la Unión Europea. Tanto es así, que
en el objetivo vigente para 2020 en la UE donde se exige reducir un 20% de la energía primaria consumida,
la eficiencia energética juega un papel fundamental, pretendiendo que sea una herramienta importante
para conseguir frenar el gasto de energía y el cambio climático. Hoy en día se puede decir que es una de
las mejores armas de las que dispone la UE para acometer estos objetivos del 2020 (ver Normativa básica
comunitaria).

El Plan de Eficiencia Energética 2011 de la Unión Europea22 está muy dirigido a fomentar el ahorro de
energía por medio de la aplicación de soluciones eficientes. Uno de los sectores con mayor potencial es el
doméstico, donde los edificios consumen mucha energía desperdiciada. Uno de los objetivos es presentar
las herramientas necesarias para activar su desarrollo con el fin de que comience un proceso de
regeneración de los edificios públicos y privados. Es muy importante que el sector público se involucre en
el proceso ya que funcionaría como ejemplo para el resto de las personas e instituciones.

El sector público representa el 17% del PIB de la UE y sus edificios son el 12% de los existentes en el parque
inmobiliario europeo. Por tanto, es esencial que este plan dirija parte de sus esfuerzos a fomentar la
aplicación de soluciones de eficiencia energética en este sector por lo que se propone una incentivación
por parte de los gobiernos de los Estados miembros para que se activen las medidas y se apliquen
soluciones basadas en la eficiencia energética.

Además, según este plan, los organismos públicos deberán elevar el grado de eficiencia energética que
dispongan sus edificios. Se deberá actualizar la renovación de sus instalaciones cada cierto tiempo y
estarán obligados a renovar al menos el 3% de sus edificios cada año. Estas renovaciones deberían colocar
el parque inmobiliario perteneciente al estado en el 10% de los edificios con mayor grado de eficiencia
energética de cada país.

Siguiendo con este objetivo, el contrato de rendimiento energético Uno de los objetivos es
podría ayudar a facilitar el desarrollo y modernización de los edificos
actuales. Este plan, ya está asentado en varios países de la UE, presentar las
ayuda a financiar el coste incial de un proyecto de mejora de la herramientas necesarias
eficiencia por medio de los ahorros en la factura, los cuales servirán para activar el desarrollo
para hacer frente al desembolso inicial.
del sector doméstico con
Además de los edificios, el sector público debe hacer frente a la el fin de que comience
renovación de sus instalaciones a pie de calle. Multitud de un proceso de
ayuntamientos o diputaciones ya se han aplicado a la normatva, y se regeneración de los
ha demostrado que los beneficios son mayores de lo esperado,
donde la modernización de la via urbana y de la movilidad de la
edificios públicos y
misma mejoran, además de producir nuevos de puestos de trabajo. privados

Por otra parte, el sector edificación consume el 40% del total de energía final de la UE. Dentro de este
sector, más del 60% de este consumo tiene su origen en el uso de las calderas. Dadas estas cifras, se

22
Ver Plan de Eficiencia Energética 2011 de la Unión Europea.

24
Eficiencia
Energética
3. Objetivos y
normativa en
España de la EE

hace significativo el hecho de reducir parte del consumo de este sector, ya que con la aplicación de la
tecnología conocida se podría llegar a reducir el 75% del consumo de un hogar medio. Por tanto, este plan
insta a los gobiernos a promover medidas con el fin de que esta actividad comience a activarse. Este reto
debe acometerse de varias maneras, entre ellas se debe hacer frente a las barreras jurídicas que se
encuentran los ciudadanos a la hora de intentar acometer las renovaciones, se debe promover el papel de
las ESEs para llegar al cliente final y se debe hacer frente a la desinformación de la población.

Respecto al sector energético, protagonizado por la transformación de la energía en electricidad, se deben


construir nuevas instalaciones con mayor índice de eficiencia ya que se calcula que el 30% del consumo
de energía primaria en la UE corresponde a este sector. La renovación de instalaciones que van quedando
obsoletas es una de las medidas a realizar, siempre teniendo en cuenta la posibilidad de incorporar
soluciones de eficiencia energética. Ciertas directivas internacionales contribuyen a este objetivo limitando
la cantidad de emisiones industriales posibles. En este sector, aún se debe mejorar sustancialmente ya que
tiene un alto potencial de mejora. Uno de los objetivos es poder utilizar todo el calor de los procesos de
producción de electricidad e industrial como recurso térmico.

A su vez, el uso de los mecanismos de mercado para el ahorro de energía, la mejora de la competitividad de
la industria manufacturera europea y la investigación de nuevas tecnologías son otros objetivos que busca
activar este plan dentro del sector industrial como tal.

Sin embargo, ciertas barreras de mercado impiden o desincentivan la


Ciertas barreras de inversión en proyectos para la mejora de la eficiencia energética. Por
mercado impiden o ello los gobiernos de los países de la UE deberán corregir esta
problemática a través de imposición de objetivos de ahorro, y de
desincentivan la medidas financieras que apoyen el proceso de aplicación de proyectos
inversión en proyectos de mejora de la eficiencia. Para ello, se proponen ciertos planes o
para la mejora de la programas de ayuda a nivel europeo, los cuales pueden enfrentar el
problema de varias maneras, incluyendo la financiera.
eficiencia energética.
Por ello, los gobiernos El control y monitorización del consumo puede jugar también un papel
de los países de la UE importante a la hora de conseguir los objetivos. Las herramientas que
deberán corregir esta aportan este tipo de servicios conciencian a los clientes finales, los
cuales acostumbran a desinteresarse por estos datos, siendo un 53%
problemática a través de ellos los que dicen desconocer su gasto energético. Por ello, la
de imposición de comisión examinará el comportamiento de estos clientes con el
objetivos de ahorro y de propósito de implementar una estrategia para el desarrollo de
medidas financieras mecanismos de ahorro de energía, a traves de la información recibida,
junto con la consulta a las organizaciones de consumidores. El uso de
que apoyen el proceso determinadas estrategias como la de clasificar los edificios con una
de aplicación de nota en función de su calidad de la eficiencia energética, provoca una
proyectos de mejora de conducta en los consumidores de favorecimiento de estas
instalaciones, lo cual genera la obligación de que la competencia
la eficiencia
necesite obtener esa misma calificación para no ofrecer un servicio
más pobre.

25
Eficiencia
Energética
3. Objetivos y
normativa en
España de la EE

En cuanto al sector del transporte, es vital para el ahorro de energía en toda la Unión Europea ya que
supone el 32% del consumo de energía final. Principalmente se depende del combustible fósil, pero tal y
como se verá en el siguiente capítulo, la introducción del vehículo eléctrico puede aportar un gran avance
en la sostenibilidad del sector. En referencia a la eficiencia energética, un vehículo eléctrico posee un valor
mucho mayor que un vehículo con motor de combustión, además de aportar una ayuda al ahorro de las
emisiones de CO2.

Por último, este plan promueve la creación de un marco regulatorio fiable donde poder albergar las
medidas de cara a desarrollar las acciones que permitan mejorar en el aspecto de eficiencia, y que este
marco sea consensuado por los países de la UE. Además, el lanzamiento del primer Semestre Europeo, en
el marco de la Estrategia Europa 2020, otorga a la Comisión potencial para seguir y analizar los progresos
anuales de los Estados miembros.

26
Eficiencia
Energética
3. Objetivos y
normativa en
España de la EE

3.4. La nueva directiva de eficiencia energética, Directiva 2012/27/UE


El 25 de octubre de 2012 se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (DOUE) la Directiva de
eficiencia energética23 2012/27/UE, que deroga las Directivas 2004/8/CE y 2006/32/CE y modifica las
Directivas 2009/125/CE y 2010/30/EU.

La negociación europea para aprobar esta Directiva fue muy compleja por la divergencia de posiciones
entre Estados miembros y las fuertes presiones recibidas desde distintos sectores de la economía. De ahí,
que para alcanzar un acuerdo se optara por una redacción generalista y un enfoque abierto en el que gran
parte de las medidas incluidas ofrecen diversas alternativas a la hora de la trasposición.

La Directiva de eficiencia energética plantea una serie de objetivos globales y, a nivel sectorial, unos
instrumentos regulatorios y propuestas de financiación, así como un marco conceptual de seguimiento y
supervisión.

Objetivos de ahorro y eficiencia energética. La Directiva no establece


objetivos de ahorro energético o mejora de la eficiencia energética por Se fija como objetivo
Estado miembro. Se fija como objetivo global alcanzar un ahorro del
20% del consumo de energía primaria en la UE en 2020 sobre la
global alcanzar un ahorro
proyección que existía para ese año realizada en 2007, lo que supone del 20% del consumo de
que el consumo de energía primaria en la UE no deberá superar en energía primaria en la UE
2020 los 1.474 Mtep (1.078 Mtep de energía final). en 2020 sobre la
Partiendo de este objetivo global establecido para la UE, el proyección que existía
documento establece que cada Estado miembro fijará un objetivo de para ese año realizada en
eficiencia energética orientativo basado en el consumo de energía 2007
(primaria o final) o bien en la intensidad energética.

El artículo 7 impone a los Estados la obligación de desarrollar un sistema de obligaciones de eficiencia


energética a suministradores de energía, marcándoles un objetivo de ahorro anual (para el periodo
contemplado entre 2014-2020) equivalente al 1,5% de las ventas anuales de energía de todos los
distribuidores o empresas minoristas de energía, en volumen, como promedio de los tres últimos años
previos al 1 de enero de 2013. Algunas cuestiones sobre este objetivo:

• Los sujetos obligados a cumplir este objetivo podrían ser distribuidores o comercializadores o
ambos.

• No se concreta sobre los sectores energéticos que serán utilizados como base para el cálculo del
objetivo, ofreciéndose la posibilidad de excluir el sector transporte.

• El objetivo supone un ahorro nuevo cada año, equivalente al 1,5% de las ventas de los tres años
previos al 1 de enero de 2013.

23
Ver Directiva 2012/27/UE.

27
Eficiencia
Energética
3. Objetivos y
normativa en
España de la EE

Aunque, la Directiva ofrece elementos de flexibilidad para facilitar el cumplimiento de los objetivos esta
flexibilidad está limitada al 25% del objetivo. Es decir, el importe de ahorros conseguidos con estos
instrumentos de flexibilidad no podrá ser superior al 25% del objetivo establecido. Algunos de los
principales elementos de flexibilidad se enumeran a continuación:

• Flexibilidad en la senda de objetivos: 1% (2014 y 2015); 1,25% (2016); 1,5% (2018, 2019, 2020).

• Exclusión de ventas a sectores sometidos al Sistema Europeo de Comercio de Derechos de


Emisión.

• Posibilidad de contabilizar ahorros provenientes de medidas puestas en marcha desde enero de


2009 (con efecto en 2020).

• Contabilización de ahorros de energía por cogeneración, tarifas, smart meters, etc.

En principio, la propuesta europea enumera pero no obliga a incluir una serie de elementos que, sin
embargo, son comúnmente utilizados en los países que tienen este tipo de marcos (a excepción del
último). Estos elementos serían:

• Banking/borrowing de ahorros (durante 3 ó 4 años).

• Introducción de una obligación de actuaciones sobre hogares bajo “pobreza energética”.

• Incorporación del sector transporte. Se deja abierta la posibilidad a que la energía suministrada en
el sector transporte también esté sujeta a estos objetivos.

Además, la Directiva otorga al estado miembro la libertad para no instaurar un sistema de obligaciones
sobre suministradores si consigue un ahorro equivalente con medidas regulatorias o de política energética
y fiscal como las siguientes:

• Impuestos sobre energía o CO2.

• Incentivos fiscales o financieros.

• Acuerdos voluntarios.

• Estándares y normas (que no sean obligatorios previamente).

• Etiquetado.

• Medidas de educación y sensibilización.

A las alternativas enumeradas en el punto anterior se une la posibilidad de creación del llamado Fondo
Nacional de Eficiencia Energética que permite al Estado miembro cumplir con un ahorro equivalente al
objetivo del 1,5% que tendría un sistema de obligaciones sobre suministradores, simplemente creando un
fondo al que contribuirían económicamente las partes obligadas. Es decir:

28
Eficiencia
Energética
3. Objetivos y
normativa en
España de la EE

“6. Los Estados miembros podrán estipular que las partes obligadas puedan cumplir las obligaciones
previstas en el artículo 7, apartado 1, contribuyendo anualmente a un Fondo nacional de eficiencia
energética en una cuantía equivalente a las inversiones que exija el cumplimiento de dichas obligaciones.”

En definitiva, si bien la Directiva define para los Estados miembros obligaciones de eficiencia energética a
nivel de suministrador, el sistema de obligaciones de eficiencia energética puede ser sustituido parcial o
totalmente por un marco regulatorio que implique ahorros equivalentes o por un Fondo al que contribuyan
los agentes sujetos a objetivos.

De esta forma, el siguiente diagrama resume los posibles marcos regulatorios que podrían derivarse de la
trasposición de la Directiva (no se incluye la posibilidad de combinar las 3 posibles herramientas de política
energética: objetivos + marco regulatorio + Fondo):

Alternativa 1 Alternativa 2 Alternativa 3 Alternativa 4 Alternativa 5

Figura 2-1. Marco Regulatorio Marco Regulatorio


Objetivos sobre
Posibles marcos suministradores Impuestos Impuestos
regulatorios de + Marco Regulatorio
Estándares Estándares
Financiación Financiación
eficiencia Medidas de
Acuerdos Acuerdos
… …
energética. flexibilidad (max. Fondo Nacional de
Eficiencia
25%) Impuestos
Estándares Energética
Financiación
Fuente: Acuerdos
Objetivos sobre
suministradores
Objetivo 1,5% de las …
Elaboración propia. ventas anuales de Fondo Nacional de +
energía Eficiencia Energética Medidas de
flexibilidad (max.
25%)

Papel del sector público. El sector público es una de las prioridades de ahorro para la Directiva. Por ello, fija
como objetivo explícito de ahorro para el sector público de cada Estado la obligación de reformar cada año
el 3% de la superficie de los edificios de la Administración central para incrementar su eficiencia energética:

• La obligación se establece sobre edificios mayores de 500 m2;

• Se eximen del cumplimiento de este objetivo los edificios con valor histórico o en entornos
ambientales; defensa nacional, religiosos, etc.).

Al igual que ocurre con los objetivos sobre suministradores, la Administración también podría cumplir éste
objetivo realizando aportaciones económicas a un Fondo de eficiencia energética.

Planes Nacionales de Acción de Eficiencia Energética. A más tardar el 30 de abril de 2014, los Estados
miembros deberán presentar a la Comisión Europea un Plan de Acción de eficiencia energética en el que
se detallarán objetivos nacionales de eficiencia energética y medidas encaminadas a su cumplimiento.

29
Eficiencia
Energética
3. Objetivos y
normativa en
España de la EE

Otras Medidas. En la Tabla 2-3 se representan otras medidas recogidas en la Directiva de Eficiencia
Energética.

Medida Descripción
Obligaciones para grandes empresas (cada 4 años).
Tabla 2-3. Otras Auditorías energéticas
Apoyos para las pequeñas.
medidas de la Eficiencia en usos
Directiva de térmicos: calor y frío Evaluación del potencial y análisis coste – beneficio (CBA).
Eficiencia (redes de calor y frio Obligaciones de desarrollar cogeneración si CBA positivo.
Energética. y cogeneración)
Contadores individuales e inteligentes (siempre que sea
Fuente: Elaboración Medida y facturación técnicamente posible y económicamente razonable).
Facturas basadas en consumos reales.
propia.
Incentivos para que los operadores adopten medidas de
Transporte y distribución
eficiencia (p. ej. Elimina tarifas que no fomenten EE)

Real Decreto-ley 8/2004. En julio de 2014, el Gobierno publicó el Real Decreto-ley 8/200424 con el
objetivo de estructurar un conjunto de mecanismos que permiten el cumplimiento de los objetivos de
ahorro energético estalecidos en la nueva directiva de eficiencia energética, estando las empresas
obligadas a realizar aportaciones monetarias al Fondo Nacional de Eficiencia Energética o a desarrollar
proyectos de eficiencia por cuenta propia. Entre las medidas aprobadas destacan:

• Creación del Fondo Nacional de Eficiencia Energética que canaliza los recursos necesarios para
financiar las iniciativas nacionales de eficiencia energética. Este fondo estará dotado de las i)
aportaciones de los sujetos obligados, ii) aportaciones de fondos FEDER, iii) otras aportaciones que
se consignen en los Presupuestos Generales del Estado y iv) otros recursos específicos.

Los sujetos obligados son las comercializadoras de electricidad y gas, los operadores de productos
petrolíferos y de gases licuados de petróleo al por mayor.

• Creación de los Certificados de Ahorro Energético (CAEs) que permiten avalar el cumplimiento de
determinados objetivos de eficiencia energética y una vez en marcha, permitirá progresivamente a
las empresas dar cumplimiento a sus obligaciones de ahorro mediante la promoción directa de
actuaciones de mejora de la eficiencia energética.

Según la metodología de computo de ahorros de la Directiva, el momento en que se producen las


medidas de ahorro determina qué cantidad de ahorros se acumulará durante su periodo de
vigencia. Por tanto, una misma medida puede computar una cantidad de ahorros acumulados muy
distinta dependiendo de si se realiza al principio o al final de periodo y, por consiguiente, cuanto
antes se lleven a cabo las actuaciones de mejora de la eficiencia energética, más ahorros derivados
de las mismas se podrán contabilizar de cara a la consecución del objetivo vinculante acumulado
de ahorro energético. En consecuencia, la realización temprana de las medidas de ahorro reduce de
forma muy significativa el número de medidas necesarias para alcanzar el objetivo, y por tanto el
coste que se derive de su cumplimiento.

24
Ver Real Decreto-ley 8/2014

30
Eficiencia
Energética
4. El vehículo
eléctrico

• Creación de un seguro de responsabilidad civil que los proveedores de servicios energéticos


deberán tener suscrito. El objetivo de este seguro es cubrir los riesgos que puedan derivarse de sus
actuaciones

• Además, se establece un régimen de infracciones y sanciones con objeto de garantizar la


efectividad de las medidas anteriormente descritas

31
Eficiencia
Energética
4. El vehículo
eléctrico

4. El vehículo eléctrico

4.1. ¿Por qué el vehículo eléctrico?


En el marco de un sector transporte caracterizado por un elevado consumo de combustibles fósiles y un
fuerte impacto ambiental, la promoción del vehículo eléctrico se presenta como una de las vías, por el lado
de la oferta, para avanzar hacia la sostenibilidad del sector (ver Insostenibilidad del sistema energético y
vías de solución).
En este marco, la Unión Europea se enfrenta a un ambicioso triple objetivo:

• La competitividad de su economía en un contexto de crisis económica.

• La protección al medioambiente, fuertemente enfocada en la reducción de las emisiones de gases


de efecto invernadero (GEI).

• La seguridad de suministro, cuyo principal objetivo es la reducción de la dependencia energética de


combustibles fósiles del exterior.

Si se quieren alcanzar los objetivos europeos del 20/20/20, habrá que realizar grandes esfuerzos en el
sector transporte, el principal consumidor de energía de la economía y dependiente en más de un 90% de
los combustibles fósiles (ver Normativa básica comunitaria y el marco normativo español). En España, el
transporte es el sector que más energía consume, equivalente a un 39% del total nacional. En concreto, el
porcentaje que representa el sector del automóvil (turismos) es del 15%. El desarrollo del mercado del
vehículo eléctrico podría reducir este porcentaje y de esta forma aportar mayor sostenibilidad al sistema.

Domestico
25%
Figura 4-1. Estructura del consumo de 33%
Transporte

energía final en 2011 en la UE 27.

Fuente: Elaboración propia a partir de datos


de Eurostat.
16%
Servicios y otros

26%
Industria

En la Figura 4-1 se puede observar cómo el transporte representa el 33% del consumo total energético de
la UE. De forma paralela al análisis del consumo energético, el sector del transporte por carretera supone
una quinta parte de las emisiones totales de CO2 en el conjunto de la UE, habiendo registrado un
incremento del 23% entre 1990 y 2010. El principal origen de las emisiones en el sector transporte proviene
del transporte por carretera, el cual se distingue por el uso de carburantes altamente contaminantes,
emitiendo altas cantidades de CO2 a la atmósfera.

La importancia del transporte como sector económico y su peso en el consumo energético y en las
emisiones lo constituyen como uno de los ejes principales de las políticas públicas si se pretenden alcanzar

32
Eficiencia
Energética
4. El vehículo
eléctrico

los objetivos de política económica (competitividad), ambiental (emisiones de GEI) y energética (seguridad
de suministro).

Los beneficios en términos de eficiencia energética del vehículo eléctrico, más del doble frente al vehículo
con motor de combustión interna tradicional25 y su menor intensidad de emisiones de GEI por kilómetro,
justifican la promoción del vehículo eléctrico como una prioridad de las políticas energéticas y de I+D+i de
los Estados miembros. El vehículo eléctrico no sólo permite reducir el consumo de combustibles fósiles y
las emisiones en el sector transporte, debido a la mayor eficiencia energética de su tecnología, si no que,
además, los vehículos eléctricos enchufables a la red eléctrica –ya sean puros o híbridos- facilitarán la
penetración de las energías renovables en un sector en el que es muy difícil su introducción.

Durante el año 2012, en España se vendieron 484 turismos eléctricos (660 contando con las furgonetas
eléctricas), lo cual indica un crecimiento respecto al año anterior de un 28,4%. Pese a ello, los valores son
muy inferiores a los de los vehículos convencionales, de los cuales se vendieron cerca de 700.000
unidades. Por tanto, la venta de turismos eléctricos equivale a un 0,07% del total de ventas del sector, un
porcentaje que podría incrementarse en los futuros años con las medidas oportunas, la salida de la crisis y
la mejora de la tecnología actual en este sector.

Tipos de vehículos eléctricos. Actualmente se encuentran algunos vehículos eléctricos híbridos no


enchufables (HEV) en el mercado, como por ejemplo, el Toyota Prius, el Honda Insight, el Honda Civic, etc.
Estos tienen la ventaja de que no consumen energía cuando están parados y que recuperan energía en las
frenadas o fuertes pendientes. Sin embargo, a pesar de que mejora la eficiencia del vehículo, el hecho de
que no sea enchufable, limita su contribución a la sostenibilidad ambiental del sector transporte, ya que no
permite favorecer la introducción de energías renovables de origen eléctrico a través de la carga de
electricidad.

El PHEV (Plug-in hybrid electric vehicle) es esencialmente un vehículo híbrido con un dispositivo para
enchufarlo a la red eléctrica, lo que le permite cargar electricidad en su batería a partir de una fuente
externa. Sin embargo, el concepto de funcionamiento es muy diferente al de un HEV, ya que el motor de
tracción es el eléctrico, dispone de baterías de mayor capacidad (autonomías en modo eléctrico entre 20 y
60 km), y el motor de combustión es más pequeño y sirve para producir electricidad (estos vehículos
también se denominan “eléctricos de autonomía extendida”). En la Figura 4-2 se pueden ver las diferencias
de los tipos de vehículos eléctricos de una manera más gráfica.

25
Considerando todo el ciclo de vida.

33
Eficiencia
Energética
4. El vehículo
eléctrico

H EV PH EV BEV
Vehículos Eléctrico Vehículos Eléctrico Vehículos Eléctrico
Híbrido Híbrido Enchufable de batería

ICE ICE
Figura 4-2. Tipología de
vehículos eléctricos. Frenado Frenado Frenado
regenerativo regenerativo regenerativo

Fuente: Elaboración propia a partir Motor Motor Motor


eléctrico eléct rico
de WWF/Adena. eléctrico

Baterías Baterías

Gasolina Gasolina Baterías


/gasóleo /gasóleo

Desde el punto de vista de la sostenibilidad global, la gran ventaja del PHEV es que se puede cargar con
electricidad proveniente de fuentes renovables, facilitando la penetración de éstas en el sector transporte y
contribuyendo a incrementar la eficiencia energética y reducir emisiones. Además, su uso habitual será
cargarlo por la noche conectándolo a la red eléctrica, siendo éste el periodo en el que los precios de la
electricidad son más bajos y en el que el sistema eléctrico goza de mayor capacidad excedentaria.
Adicionalmente, la carga nocturna ayudará a la integración de las renovables, ya que, aumentará la
demanda en periodos de bajo consumo y elevada producción eólica. Permitirá un uso eléctrico en la
mayoría de los desplazamientos (los urbanos) y una gran autonomía para los de larga distancia.

El vehículo eléctrico puro (Battery Electric Vehicle-BEV) obtiene básicamente toda la energía para su
funcionamiento de la electricidad suministrada por la red. Con la electricidad se carga la batería, que es de
un tamaño muy superior a la del PHEV, cuya energía alimenta el funcionamiento del motor eléctrico. La
autonomía de un BEV es, en principio, limitada respecto a los estándares de los vehículos convencionales o
PHEV, aunque este sector está creciendo a una gran velocidad, y por tanto hoy día se dispone de vehículos
con una alta autonomía. Aun así, se ha observado que la producción de este tipo de vehículos no es
atractiva y todavía guarda múltiples desventajas, como sucede con el “Model S” de Tesla (fabricante de
vehículos eléctricos), el cual tiene una autonomía de alrededor de 425 km, valor muy próximo al de un
turismo con motor de combustión, pero con la problemática de que el tiempo de recarga es mucho mayor,
no siendo menor de 1 hora para las tecnologías más punteras.

Este tipo de limitaciones puede resolverse de dos formas: desarrollando infraestructuras de recarga rápida,
que permitan recargar completamente en pocos minutos26 y avanzando en el desarrollo tecnológico de las
baterías, algo que ha venido ocurriendo durante la última década. Actualmente, existen multitud de
sistemas piloto de nuevos tipos de baterías y todas buscan aportar una mayor autonomía. Pese a ello, los
turismos en circulación en este momento usan en su mayoría pilas de ion-litio, las cuales probablemente

26
En la actualidad se hace referencia a tiempos de carga rápida estimados de 30 minutos (AIE). Sin embargo, esta duración todavía parece poco
operativa para un consumidor convencional. La implantación masiva de este tipo de vehículos requerirá una reducción considerable en este tiempo
de carga.

34
Eficiencia
Energética
4. El vehículo
eléctrico

cambien en un futuro no muy lejano. Existen también pilas de combustible de hidrógeno que comenzó
desarrollando Nissan capaces de generar mucha más energía con un menor tamaño. Sin embargo, el
problema de esta tecnología, no es el tamaño ni la autonomía, sino el precio. Esto se debe a que usan
platino, elemento escaso y, por tanto, de precio elevado además de la generación y operación del
hidrogeno. Lo último en lo que se está trabajando es una nueva versión mejorada del uso de la pila de litio,
pero esta vez se usa el electrolito como solución acuosa, reduciendo los costes de fabricación,
aumentando la seguridad y aportando mayor tolerancia frente a los ciclos de carga completos.

Siguiendo con la búsqueda de soluciones frente a la barrera generada por el problema de las baterías en los
vehículos eléctricos, las ideas giran también en torno a promover un sistema de cambio de baterías. Esto
requeriría una red muy desarrollada de estaciones de cambio de batería y, pese a aportar mayor rapidez
incluso que los repostajes actuales con carburantes, debería afrontar nuevos retos como el desgaste de
pilas o el mencionado desarrollo logístico de instalaciones de recambio.

35
Eficiencia
Energética
4. El vehículo
eléctrico

4.2. La eficiencia energética del vehículo eléctrico


En la determinación de la eficiencia de un vehículo eléctrico, influye de manera importante el origen de las
fuentes de las que se obtenga la electricidad dentro del parque generador, ya que una central térmica
puede tener una eficiencia entre el 35% y 60% y otra con fuentes renovables del 100% (ya que implica la
no utilización de energías primarias finitas y con coste). Según los datos que se muestran en la siguiente
figura, el vehículo convencional de gasolina (ICE), con motor de combustión interna, tiene una eficiencia
global del 25%. Es decir de la energía del combustible introducido en el vehículo sólo se obtiene en forma
de energía mecánica para el movimiento de las ruedas el 25%, desaprovechándose el 75% restante (por
rozamientos dentro del motor o en la tracción o los propios factores termodinámicos limitadores del
rendimiento en los motores de explosión).

Por su parte, en el vehículo híbrido (HEV), la introducción de un motor eléctrico, además del convencional,
contribuye a la mejora de la eficiencia energética hasta alcanzar niveles del 30%. En el caso del BEV, las
estimaciones muestran una eficiencia que alcanza el 77% si la electricidad que carga las baterías del BEV
tiene un origen plenamente renovable y un 42% si el mix de generación eléctrica está basado en gas
natural. Lógicamente, el PHEV, dado que es una combinación de motor convencional y eléctrico, tendrá
una eficiencia mixta entre el 31-49%, según la utilización de los mismos, muy superior a la del vehículo
convencional o el híbrido tradicional. Según estas cifras se puede llegar a aprovechar el doble una unidad
de energía en un PHEV respecto a un vehículo convencional (Figura 4-3).

ICE H EV BEV PH EV

Planta Renov. GN. Renov. GN.


100% 55% 100% 55%
Figura 4-3. Análisis de la
eficiencia en el “Tanque-
Red eléctrica

Red eléctrica
ruedas” (ICE, HEV) y “Planta- 90% 90%
ruedas” (parte eléctrica del Tanque
PHEV y BEV).
Carga

Carga

25% 30% 95% 95%


Fuente: Manitoba Hydro y
elaboración propia. 90% 90%
Ruedas 90%

25% 30% 77% 42% 49-31%

La economía del vehículo eléctrico desde un punto de vista prospectivo. En principio, las estimaciones del
MIT (Massachusetts Institute of Technology) situarían un coste para un vehículo eléctrico puro en 2035 en
25.800 dólares, alrededor de 15.000 dólares más caro que un vehículo base con la tecnología
convencional. Este mayor coste tiene un impacto sobre la amortización,27 que será el mayor coste por
kilometro de este vehículo. Esta estimación considera un coste futuro de la batería de 320 dólares por kWh
para el PHEV y de 250 dólares por kWh para el BEV. De esta forma, una reducción de coste de las baterías
por debajo de esta estimación contribuiría de forma importante a reforzar la competitividad del eléctrico
frente al convencional.

27 Se ha supuesto una vida útil de 15 años y recorrido anual de 20.000 kilómetros.

36
Eficiencia
Energética
4. El vehículo
eléctrico

El consumo de energía del vehículo convencional (6 litros por cada 100 km, lo que implica un coste de
unos 9€/100 km a precios actuales) es muy superior al del BEV (15 kWh por cada 100 km, a 0,17€/KWh, lo
que supone un coste de alrededor de 2,55€/100 km que podría verse reducido en caso de aplicar una tarifa
con discriminación horaria). Considerando unos costes de mantenimiento en el entorno de los incluidos en
el informe de McKinsey28, se puede observar en la Figura 4-4 que el coste total por kilómetro es muy
superior en los vehículos convencionales que en los BEV.

0,25
0 ,21
0,20
0,04
Figura 4-4. Comparativa 0 ,16
[ Dólares por km]

de costes totales por 0,15 0,05 0,03


kilómetro entre un
vehículo convencional y 0,10
un BEV en 2035. 0,12
0,12
0,05
Fuente: On the road in
2035 (MIT) y elaboración
0,00 0,01
propia.
Vehículo convencional BEV

Mantenimiento Amortización Consumo energético

De este análisis se desprende una primera conclusión importante y es que, considerando todos los costes
de producción y de operación y con las hipótesis utilizadas, el vehículo eléctrico será más económico en el
futuro. De este modo, aunque el vehículo eléctrico seguirá teniendo un coste inicial superior, a medida que
se vayan recorriendo kilómetros se irá compensando dicho sobrecoste inicial.

Impacto sobre las emisiones de CO2. El vehículo eléctrico puede jugar un papel fundamental en la
reducción de emisiones de gases de efecto invernadero por dos motivos fundamentalmente:

• El vehículo eléctrico al ser más eficiente tiene una menor intensidad de emisiones.

• La electricidad es mucho menos intensiva en emisiones que los derivados del petróleo (sobre todo
en España que cuenta con un mix diversificado y con un peso muy importante de energías
renovables y de gas natural, el combustible fósil con emisiones más reducidas29).

Realizando un cálculo sencillo, se puede verificar cómo el vehículo eléctrico y uno convencional crean una
gran diferencia en cuanto a emisiones de CO2 se refiere. Para ello, se parte de los siguientes valores
medios:

• El consumo medio de los vehículos eléctricos actualmente es de 14 kWh/100km.

28
Electrifying cars: How three industries will evolve. McKinsey Quarterly. Russell Hensley, Stefan Knupfer y Dickon Pinner. Junio de 2009.
29
El mix de producción eléctrica es determinante del precio, eficiencia, emisiones de CO2 y coste de la electricidad. Además de los datos aportados
en este artículo y que se refieren a España, la tendencia internacional en la producción eléctrica en el medio y largo plazo se orientan a una
introducción muy significativa de las energías renovables y la reactivación de la nuclear.

37
Eficiencia
Energética
4. El vehículo
eléctrico

• Las emisiones medias del mix de generación eléctrico español es de 0,234 kgCO2/kWh.

• El consumo de un vehículo diesel es de 5l/100km aproximadamente.

• Las emisiones producidas por un litro consumido de diesel son de 2,67 kgCO2/l.

Teniendo en cuenta estos datos, los valores de emisiones del vehículo convencional frente a los valores del
vehículo eléctrico puro por cada 100 km son de 13,3 KgCO2 y 3,3 KgCO2, respectivamente, como se puede
observar gráficamente en la Figura 4-5. Esto demuestra cómo los vehículos eléctricos aportan una
solución real para la reducción de emisiones de CO2 en el sector del transporte.
14

12

10
Emisiones de CO2 [Kg deCO2/100km]

8
Figura 4-5. Emisiones de CO2 de un
vehículo convencional vs. un vehículo 6
eléctrico puro.
4
Fuente: Estimaciones propias.
2

0
Vehiculo BEV
convencional

Se debe resaltar que los valores no son del todo precisos, ya que existen pérdidas no contabilizadas y uso
de valores medios. Aun así, da una idea de la diferencia de ambos modelos. Los valores del parque móvil
eléctrico actual nada tienen que ver con las próximas generaciones, y por tanto estos valores tenderán a
separarse cada vez más.

Además del ahorro de emisiones de CO2 comentado, se debe añadir que se evita también la emisión de
otros gases de efecto nocivo para nuestra salud, como son los óxidos de nitrógeno y las partículas en
suspensión. Otro signo de mejora medioambiental es el ahorro en contaminación acústica, donde los
valores entre los modelos de combustión y el eléctrico no son comparables puesto que los motores
eléctricos apenas emiten ruido. Por tanto, es evidente que medioambientalmente los vehículos eléctricos
aportan un modelo mucho más sostenible con el que hoy día nos encontramos.

Debido a esto, en España se ha fomentado el desarrollo de este sector, impulsando la compra de turismos
y furgonetas eléctricos por particulares y flotas de empresas y con la construcción de unas instalaciones
exclusivamente de fabricación de un modelo de vehículo eléctrico. A través de diversos planes y con apoyo
financiero (subvención para la compra de vehículos eléctricos) se está promoviendo el desarrollo del sector.
Sin embargo, la situación actual de crisis ha frenado las ventas del sector del automóvil en su conjunto. Por
tanto, el objetivo del Gobierno Español de alcanzar 250.000 coches eléctricos e híbridos enchufables en
España en el año 2014 no parece muy accesible.

38
Eficiencia
Energética
4. El vehículo
eléctrico

Otras consideraciones. Entre las cuestiones y limitaciones que deben tenerse en cuenta en cualquier
análisis sobre el vehículo eléctrico y que pueden variar decisivamente en el futuro destacan:

• Las dificultades de información: al no estar todavía disponibles en el mercado de producción


masiva los BEV, es muy difícil establecer supuestos de costes que sirvan para hacer un análisis
cuantitativo completo. Actualmente comienzan a aparecer fabricantes únicamente de vehículos
eléctricos pero el número de ellos sigue siendo bajo para poder hacer este análisis. Se preveía que
para 2014 se contara con un parque de 50.000 BEV en España. Actualmente nos encontramos
lejos de esa cifra, y lo que es peor, tan sólo un pequeño porcentaje (ronda el 5%) pertenece a
particulares, el resto corresponde a flotas.

• Nichos de mercado: la viabilidad económica del vehículo eléctrico dependerá también del
segmento de mercado donde se plantee su introducción.

▪ Imagen corporativa y/o conciencia ecológica: los vehículos eléctricos pueden ser
interesantes para empresas y particulares que quieran ofrecer una imagen más compatible
con el medio ambiente aceptando incrementar los costes del transporte.

▪ Utilización urbana: la utilización del coche eléctrico puro puede tener una mayor
introducción para utilización urbana, ya que la limitación en la autonomía afecta menos y la
ganancia en eficiencia energética es mayor (y por lo tanto, también es mejor la
consideración económica) frente a una utilización mixta o predominantemente de
carretera. Un ejemplo claro es la gran aceptación del modelo Twizy de Renault, el cual es
un pequeño vehículo ideal para la circulación urbana y que está siendo fabricado a gran
escala en España. Este modelo ocupa el puesto número uno en ventas en este sector en
los últimos años en nuestro país.

• Ámbito geográfico: en este sentido, el mercado estadounidense, caracterizado por un mayor


número de kilómetros recorridos por conductor y una mayor disponibilidad de garajes (el 80% de
los hogares estadounidenses tienen garaje propio frente al 20% en Europa), se presenta como un
contexto propicio para la introducción del vehículo eléctrico enchufable, ya sea puro o híbrido, por
la mayor facilidad de recarga doméstica nocturna.

• Impacto sobre las redes: no se prevé que la introducción masiva de vehículos eléctricos afecte de
forma negativa a las redes eléctricas. Por el contrario, es de esperar que la recarga de estos
vehículos se realice por la noche, que es cuando más barata es la energía y menor es la utilización
de las instalaciones.

• Fiscalidad y ayudas públicas: una fiscalidad diferente para los vehículos convencionales y el
ofrecimiento de ayudas públicas a los BEV pueden modificar sustancialmente los costes de
movilidad de uno y otro vehículo.

• Coste de las energías: tendencias incrementales en el precio de combustibles fósiles afectará


favorablemente al vehículo eléctrico.

39
Eficiencia
Energética
4. El vehículo
eléctrico

• Aspectos sociológicos: la confortabilidad de los vehículos eléctricos debe ser similar a la de los
vehículos convencionales. Por otro lado, la menor contaminación local, tanto sonora como de
emisión de gases, es un elemento que juega muy a favor del coche eléctrico y ayudará a su
introducción. Pese a ello, también ha surgido la idea de que los turismos eléctricos son demasiado
silenciosos y que podrían ocasionar atropellos, por lo que se ha estudiado incluso incorporar a
estos vehículos efectos sonoros para evitar esta problemática.

40
Electricidad
2. Normativa

1
Electricidad

Electricidad

Índice
1. La electricidad en España ............................................................................................................................................................. 3
1.1. Aspectos básicos de la electricidad ............................................................................................................................................... 3
1.2. Historia de la electricidad en España ........................................................................................................................................... 8
2. Normativa .......................................................................................................................................................................................... 11
2.1. Normativa básica comunitaria ....................................................................................................................................................... 11
2.2. El marco normativo español .......................................................................................................................................................... 20
2.3. Actividades reguladas y actividades en libre competencia .................................................................................................. 31
2.4. Garantía de suministro y planificación de las infraestructuras ............................................................................................ 39
3. Generación ........................................................................................................................................................................................ 44
3.1. Tecnologías y costes de la generación eléctrica....................................................................................................................... 44
3.2. Energías renovables: tecnología, economía, evolución e integración en el Sistema Eléctrico .................................. 63
3.3. Objetivos de producción con fuentes renovables en la Unión Europea y en España ................................................... 77
3.4. Mecanismos de apoyo a las energías renovables ................................................................................................................... 86
3.5. Regulación española de las energías renovables .................................................................................................................... 95
3.6. Autoconsumo y balance neto ....................................................................................................................................................... 105
4. Actividades reguladas en el sector eléctrico............................................................................................................................ 113
4.1. El proceso de liberalización y separación de actividades reguladas ................................................................................... 113
4.2. Transporte y operación del sistema ............................................................................................................................................ 116
4.3. Distribución ........................................................................................................................................................................................ 122
4.4. Calidad de suministro...................................................................................................................................................................... 127
4.5. Smart Grids......................................................................................................................................................................................... 130
5. Comercialización ............................................................................................................................................................................. 133
5.1. El mercado minorista de energía eléctrica .................................................................................................................................. 133
5.2. El suministro de referencia............................................................................................................................................................. 140
5.3. El precio voluntario para el pequeño consumidor ................................................................................................................... 147
5.4. El bono social ..................................................................................................................................................................................... 154
6. El mercado mayorista ..................................................................................................................................................................... 160
6.1. Formación de precios en el mercado mayorista diario de electricidad ............................................................................... 160
6.2. Formación de precios en los mercados mayoristas a plazo de electricidad .................................................................... 169
6.3. Análisis del beneficio del sector eléctrico .................................................................................................................................. 175
6.4. Windfall profits y Windfall looses ................................................................................................................................................. 182
6.5. Mecanismos de ajuste de demanda y producción ................................................................................................................. 188
6.6. Competencia y poder de Mercado .............................................................................................................................................. 194
6.7. Competencia en el mercado eléctrico ........................................................................................................................................ 199
6.8. Barreras de entrada y atacabilidad del mercado eléctrico .................................................................................................... 205
6.9. Aplicación de la teoría económica de mercados y competencia al mercado eléctrico ................................................ 212
7. Peajes de acceso, cargos y déficit tarifario .............................................................................................................................. 219
7.1 Los peajes de acceso y cargos: estructura, costes y liquidación de los ingresos ............................................................ 219
7.2 El déficit tarifario: qué es, consecuencias y solución............................................................................................................... 229

2
Electricidad
1. La electricidad
en España

1. La electricidad en España

1.1. Aspectos básicos de la electricidad


Definición de energía. En física, la energía se define como la capacidad de un cuerpo o sustancia para
realizar un trabajo. Atendiendo a aspectos tecnológicos y económicos, la energía se refiere a un recurso
natural que adecuadamente manipulado y transformado es capaz de realizar un trabajo, es decir, a su
transformación se le puede dar un uso industrial y tener, por tanto, un sentido económico.

La energía como tal, ni se crea ni se destruye, sólo se transforma. No obstante, el hecho de que las
transformaciones empleadas no sean reversibles hace que la energía se degrade y que, a la postre, no sea
posible extraer más trabajo del recurso natural del que se parte inicialmente. Toda trasformación del
recurso natural para producir trabajo tiene un impacto, mayor o menor, sobre el medio ambiente. La
cantidad disponible de recursos naturales susceptibles de realizar trabajo es lo que se conoce como
“recursos energéticos”.

La electricidad es una forma de energía basada en que la materia posee cargas eléctricas positivas y
negativas. Cuando varias cargas eléctricas están en reposo relativo, se ejercen entre ellas fuerzas
electrostáticas. Cuando las cargas están en movimiento relativo, se establece una corriente eléctrica (la
electricidad ya no es estática) y se crean además campos magnéticos.

Los parámetros básicos que permiten cuantificar esta forma de energía son: la tensión o voltaje (que se
mide en voltios, V), la corriente o intensidad eléctrica (que se mide en amperios, A), la potencia eléctrica
(que se mide en vatios, W) y la energía eléctrica producida/consumida (que se mide en vatios-hora, Wh). A
partir de estas unidades de medida básicas, se definen sus múltiplos, que son más utilizados en la práctica:
kilovoltios (kV), kiloamperios (kA), kilovatios (kW), gigavatios (GW), gigavatios-hora (GWh), etc.

Y, como características básicas de la electricidad, se puede citar que es limpia en el lugar de consumo, no
huele, no se detecta por la vista y no se aprecia por el oído. Además, la energía eléctrica se puede obtener
fácilmente de diferentes tipos de energías primarias (combustibles fósiles, nuclear, biomasa, agua, viento,
sol, etc.) (ver Tecnologías y costes de generación eléctrica) a partir de un proceso de transformación y,
posteriormente, transportarla desde los lugares de generación hasta los centros de consumo a través de
líneas eléctricas y cables subterráneos (ver Actividades reguladas en el sector eléctrico).

La electricidad, ya sea estática o no, da lugar a la aparición de diferentes fenómenos, que pueden
manifestarse en forma de arcos eléctricos (p.e. los rayos) o como fenómenos mecánicos, térmicos,
luminosos, emisión de señales, etc. Es decir, la electricidad se puede utilizar para generar movimiento, calor
o frío, luz, así como poner en marcha dispositivos electrónicos, sistemas de telecomunicaciones, sistemas
de procesamiento de información, etc. Todas estas aplicaciones, utilizadas en la industria, el sector
terciario, los hogares, hospitales, medios de transporte, etc. funcionan como consecuencia de la circulación
de una corriente eléctrica.

Por lo tanto, se puede decir que la electrificación iniciada en el siglo XIX no sólo fue un proceso técnico,
sino un verdadero cambio social de implicaciones extraordinarias, por lo que, además de ser un servicio, es
una necesidad básica para poder realizar una gran cantidad de actividades en el mundo actual (ver Energía
y Sociedad).

3
Electricidad
1. La electricidad
en España

No hay más que analizar las consecuencias de una interrupción de energía eléctrica para observar con
precisión la dependencia de nuestra sociedad de esta forma de energía: las fábricas tendrían que parar sus
procesos productivos; no funcionarían los teléfonos, ordenadores, internet, semáforos, bombas de agua
potable, refrigeradoras, equipos médicos, calderas de gas, etc.

Sin embargo, también hay que tener en cuenta que la energía eléctrica no se puede almacenar
económicamente en grandes cantidades (obligando a generarla al mismo ritmo que se consume en cada
instante) y necesita que exista una continuidad eléctrica para su existencia. Esta continuidad es lo que
define el circuito eléctrico y, si se interrumpe dicha continuidad, la circulación de la corriente eléctrica se
interrumpe. Estas dos características hacen que la disponibilidad de esta energía, necesaria en nuestra
sociedad, se consiga en base a un sistema muy complejo que integra un número muy elevado de
componentes, abarcando: fuentes de generación de electricidad con diferentes energías primarias,
transformación, líneas eléctricas de transporte y distribución, maquinas eléctricas, sistemas de protección,
control y gestión, circuitos eléctricos dentro de las viviendas, comercios e industrias, etc., todos ellos
interconectados entre sí, conformando lo que se ha denominado como “el Sistema Eléctrico” o también “la
máquina más grande jamás construida por el hombre”.

Finalmente, resaltar que los índices de consumo eléctrico representan uno de los elementos más
relevantes del desarrollo industrial de un país, siendo significativo su paralelismo con los índices de
crecimiento del PIB (ver Contribución del sector eléctrico y gasista a la sociedad). Pero también es una
señal del desarrollo social de un país. El grado de consumo eléctrico per cápita y, sobre todo, el nivel de
electrificación de un país son señales claras del nivel de bienestar. También, es significativo que algunos
países en claro crecimiento económico hayan liberalizado y privatizado su sector eléctrico en busca de
capital privado e internacional (ver El proceso de liberalización y separación de actividades reguladas). El
objetivo es poder afrontar las cuantiosas inversiones que los crecimientos de consumo eléctrico exigen,
conscientes de que la falta de abastecimiento eléctrico supone una importantísima traba al desarrollo
económico y social del país.

Figura
1-1.
Esquema
básico
del
Sistema
Eléctrico.

Fuente:
REE.

4
Electricidad
1. La electricidad
en España

Dada la amplitud del concepto de Sistema Eléctrico, a continuación se presenta una breve descripción de
cada una de las etapas que forman parte de dicho sistema que se pueden ver gráficamente en la Figura 1-1:

• Centrales eléctricas generadoras: la energía eléctrica se obtiene a partir de diferentes tipos de


energías primarias (carbón, gas, agua, viento, sol, combustible nuclear, etc.), mediante un proceso
de transformación que da lugar a diferentes tipos de plantas productoras, tales como las centrales
hidroeléctricas, térmicas, nucleares, eólicas, solares, etc. Cada tecnología cuenta con ventajas y
desventajas. Por ejemplo, las energías renovables son energías que ayudan a proteger el medio
ambiente sin emitir gases de efecto invernadero, pero tienen un carácter intermitente (como
consecuencia de las características de las fuentes primarias) y son poco flexibles. Por su parte, las
centrales de ciclo combinado pueden aportar soluciones rápidas en estas situaciones, pero emiten
CO2. Las centrales nucleares aportan gran seguridad de suministro y se utilizan como centrales de
base, aunque exigen un nivel de seguridad mucho más elevado que otros tipos de centrales
(ver Tecnologías y costes de generación eléctrica).

Las restricciones impuestas fundamentalmente por la disponibilidad física de la energía primaria,


junto con otras consideraciones económicas, ambientales y sociales han llevado a la ubicación de
las centrales de producción en puntos muchas veces alejados de los grandes centros de consumo.
Este hecho, junto con la imposibilidad de almacenar la energía eléctrica en cantidades apreciables,
ha dado lugar a la necesidad de disponer de una red que interconecte los centros de producción
con los centros de consumo.

• Estaciones transformadoras elevadoras: se ubican a la salida de las centrales generadoras y su


misión es elevar la tensión de salida de dichas centrales, a un valor de tensión adecuado para el
transporte de la energía eléctrica a alta tensión.

• Redes de transporte: son las líneas aéreas que unen las estaciones transformadoras elevadoras de
las centrales eléctricas con las subestaciones transformadoras reductoras. Es decir, son las
encargadas de realizar el transporte de energía a larga distancia y alta tensión (en España entre
220 y 400 kV). El desarrollo de la conectividad de las redes de transporte, tanto en el interior de los
países como en las interconexiones entre los mismos, ha permitido el planteamiento de mercados
eléctricos de dimensión regional o internacional.

Hace años, el crecimiento de este sistema de transporte era más En España, Red
o menos paralelo a la generación y la demanda, sin embargo, en Eléctrica de España
la actualidad esta aserción ya no se cumple. En países
(REE) es la compañía
industrializados la construcción de nuevas líneas eléctricas es
un proceso complejo y largo. Los requisitos medioambientales encargada de
han hecho más difícil y cara la construcción de nuevas líneas y gestionar la red de
la obtención de los permisos necesarios se demora un tiempo transporte, desde que
indefinido e incierto. Por lo tanto, las redes de transporte deben
desarrollarse a lo largo de los años y no planificarse de forma
entrara en vigor la Ley
definitiva para quedar invariables en el futuro. El problema de 17/2007, que le otorgó
determinar dónde se sitúa la estación generadora y la distancia la condición de
de transporte, es un problema técnico y económico. transportista único de
la electricidad

5
Electricidad
1. La electricidad
en España

En España, Red Eléctrica de España (REE) es la compañía encargada de gestionar la red de


transporte, desde que entrara en vigor la Ley 17/2007, que le otorgó la condición de transportista
único de la electricidad. La actividad del transporte es una actividad regulada, ejercida en régimen
de monopolio y con una retribución establecida en base a objetivos. En el año 2012 en España
existían 20.104 km de redes de 400kV y 18.836 km de redes de 220kV, de cuya gestión y
mantenimiento se encarga REE.

• Subestaciones transformadoras reductoras. Cumplen tres funciones principales: son los centros de
interconexión de todas las líneas entre sí, son los centros de transformación desde donde se
alimentan las líneas de distribución que llegan hasta el consumo y son los centros en donde se
instalan los elementos de protección y maniobra del sistema. El equipo eléctrico más
representativo es el trasformador, encargado de reducir los valores de tensión a unos valores aptos
para el reparto de la energía eléctrica en las cercanías de las grandes áreas de consumo.

• Redes de distribución: son las líneas eléctricas de aproximación a los grandes centros de consumo
(ciudades o instalaciones industriales de cierta importancia). En la mayoría de las ocasiones, estas
redes suelen ser aéreas, aunque una vez que llegan a los núcleos urbanos, se utilizan líneas
subterráneas. Esta red tiene una extensión varios miles de veces mayor que la red de transporte y,
en España, los rangos de tensión abarcan valores desde 13.8 hasta 132 kV. También se trata de una
actividad regulada, aunque en este caso son las empresas eléctricas las que invierten en esta
actividad. Con la liberalización del mercado, se ha impedido que las empresas distribuidoras sean
las mismas empresas que las encargadas de la comercialización (ver Actividades reguladas y
actividades en libre competencia).

• Centros de transformación: transforman los valores de media tensión de la red de distribución a


valores aptos para el consumo en baja tensión. Este consumo puede ser extremadamente variable
dependiendo de la hora del día, del día de la semana, época del año, país, etc. Los centros de
transformación son propiedad de la compañía eléctrica distribuidora, aunque si el cliente se
conecta en media tensión, dicho centro de transformación suele ser de su propiedad. Los valores
de salida de estos centros suelen ser de 400/230 V.

La necesidad de generar y enviar la energía eléctrica a través de una red eléctrica lleva asociado que parte
de esa energía se pierda en el proceso. En el caso de las líneas de transporte y distribución, la cantidad de
energía eléctrica que se pierde depende de múltiples factores como son su extensión, ubicación de la
generación y de la demanda, operación de la red eléctrica, características técnicas de los equipos, etc.
Aunque cada sistema eléctrico es diferente, en los sistemas eléctricos de los países desarrollados las
pérdidas se deben fundamentalmente a razones técnicas y representan aproximadamente un 7-9% del
total de la energía demandada. A este nivel de pérdidas hay que sumarle otro valor de pérdidas del entorno
del 45%, mínimo, en las centrales generadoras. Esta cantidad de energía que se pierde tiene un impacto
económico y medioambiental elevado, ya que es necesario producir esa energía previamente,
consumiendo otra energía primaria.

Considerando aspectos técnicos, este sistema eléctrico tiene que ser capaz de dar suministro de energía
eléctrica a todos los consumidores, sin que se produzcan interrupciones en el suministro, de tal forma, que
si ocurre algún fallo en alguna parte del sistema, la interrupción del suministro de energía eléctrica a cada
consumidor dure lo menos posible y no afecte al resto del sistema.

6
Electricidad
1. La electricidad
en España

Por otra parte, la tensión de alimentación que llega a los consumidores debe mantenerse dentro de los
márgenes estipulados por la legislación vigente, sea cual sea la carga demandada, para evitar
malfuncionamiento o deterioro de los equipos de dichos consumidores. Diseñar un sistema perfecto según
estos criterios, sería prohibitivo desde un punto de vista económico, por lo que se recurre a una red mallada
en la etapa de transporte, que permite alimentar a las subestaciones desde dos o más puntos diferentes de
la red, y a redes radiales o en anillo en la etapa de distribución. Otra diferencia entre el transporte y la
distribución radica en los niveles de tensión empleados.

Por lo tanto, es necesario realizar un diseño que conduzca a pérdidas bajas en cada una de sus etapas
(generación, transporte, distribución y consumo), pero manteniendo unos niveles máximos de seguridad y
continuidad de suministro.

Esta estructura de los sistemas eléctricos, mantenida prácticamente sin alterar desde mediados del siglo
pasado, se encuentra en la actualidad inmersa en un proceso de cambio provocado por la introducción en
un grado creciente de pequeñas centrales de generación ubicadas cerca del consumo, la generación
distribuida, que se conecta directamente a la red de distribución y próxima al consumo. Así, año a año y de
manera creciente, la producción de electricidad mediante instalaciones de generación distribuida está
complementando/sustituyendo a la producida en las grandes centrales de generación. Sin embargo, con
independencia de donde y por qué medios se produzca la electricidad, siempre será necesaria una red
eléctrica que conecte los centros de producción con los de consumo.

7
Electricidad
1. La electricidad
en España

1.2. Historia de la electricidad en España


La primera referencia de la aplicación práctica de la electricidad en España data del año 1852, en el que el
farmacéutico Domenech fue capaz de iluminar su botica en Barcelona. En Madrid, ese mismo año, se
hicieron pruebas de iluminación en la plaza de la Armería y en el Congreso de los Diputados. En 1875 se
instala una dinamo en Barcelona que logró iluminar las Ramblas, la Boquería, el Castillo de Montjuic y parte
de los altos de Gracia. A partir del año siguiente, se puede decir que comienza la electrificación industrial en
España, dando pie a la constitución en Barcelona de la Sociedad Española de Electricidad, sociedad que
figura como primera empresa eléctrica española.

En 1885 se publicó un primer decreto que ordenaba las instalaciones eléctricas


Con la aparición y, tres años más tarde, una Real Orden regula el alumbrado eléctrico de los
de la corriente teatros, prohibiendo expresamente el alumbrado con gas y autorizando las
eléctrica alterna, a lámparas de aceite sólo como sistema de emergencia. Este acelerado
principios del siglo desarrollo de la industria eléctrica dio pie a la creación de numerosas empresas
en las últimas dos décadas del siglo XIX. En 1901 se publicó la primera
XX, se abrió la estadística oficial, según la cual, el 61% de la potencia instalada era de origen
posibilidad de térmico, mientras que el 39% restante utilizaba la energía hidráulica como
transportar fuerza motriz. No obstante, en esos momentos, la electricidad era generada en
forma de corriente continua y no era posible su transporte a largas distancias,
electricidad a gran
por lo que su desarrollo se veía limitado a emplazamientos de las centrales
distancia y, por próximas a los centros de consumo, normalmente a industrias o municipios.
tanto, de llevar a
cabo un Sin embargo, con la aparición de la corriente eléctrica alterna, a principios del
siglo XX, se abrió la posibilidad de transportar electricidad a gran distancia y,
desarrollo a gran por tanto, de llevar a cabo un desarrollo a gran escala de las centrales
escala de las hidroeléctricas. De esta forma, a finales de los años veinte, la estructura de la
centrales generación eléctrica en España había cambiado: se había multiplicado la
hidroeléctricas potencia instalada por 12 hasta alcanzar aproximadamente 1.500 MW, el 81%
de la producción era de origen hidroeléctrico y existía un exceso de capacidad
de producción.

Posteriormente, durante los años de la guerra civil y los primeros años de la posguerra se produjo un
estancamiento de la capacidad de producción. Además, la sequía de 1944-1945 impidió atender una
demanda creciente, con lo que el exceso de capacidad de producción de la década anterior se convirtió en
un importante déficit. A este déficit también contribuyeron los impresionantes crecimientos de la demanda,
de hasta el 27% anual. Para gestionar esta situación, en 1944 se fundó la empresa
Unidad Eléctrica S.A. (UNESA), integrada por las principales compañías del sector. A UNESA se le
encomendó la promoción de las interconexiones de los distintos sistemas eléctricos regionales y de éstos
con las centrales eléctricas que fueran necesarias para completar la red primaria o de transporte y la
creación del “Dispatching Central”, desde donde se dirigía la explotación conjunta del Sistema Eléctrico
Nacional, decidiendo qué centrales tenían que funcionar en cada momento y qué intercambios de
electricidad entre zonas eran necesarios para asegurar el abastecimiento al conjunto del país.

La aplicación a partir de enero de 1953 de las Tarifas Tope Unificadas incentivó el ritmo de construcción de
nuevas centrales, lo que trajo consigo una progresiva y rápida disminución del déficit de capacidad de
producción. Este nuevo tratamiento de las necesidades del sector eléctrico contribuyó a una fase de

8
Electricidad
1. La electricidad
en España

consolidación y crecimiento rápido de la economía española, que a su vez conllevaron importantes


crecimientos de la demanda eléctrica. En estos años se puso claramente de manifiesto la ventaja que
suponía contar con una red interconectada para atender instantáneamente a una demanda creciente, lo
que permitió aumentar sustancialmente la garantía de suministro a los clientes y aprovechar al máximo la
potencia total disponible, logrando un abaratamiento de las tarifas.

En 1970, la producción de energía eléctrica se había triplicado, alcanzándose en torno a los 56.500 GWh,
con una potencia instalada de 17.925 MW. La estructura de generación se modificó sustancialmente: la
producción hidroeléctrica pasó de suponer un 84% de la producción en 1960 a un 50% en 1970. También
se incrementó sustancialmente la producción con fuel-oil en un contexto de bajos precios del petróleo.
Además, en el año 1968 se incorporó la primera central nuclear en Zorita de los Canes (Guadalajara).

Esta situación se mantuvo hasta que en mayo de 1973 se empezó a producir una escalada de los precios
del petróleo. Una parte sustancial del parque térmico puesto en servicio en los años anteriores utilizaba
derivados del petróleo como combustible, debido a la estabilidad en precios y su facilidad de utilización
hasta esos momentos. Dados los largos períodos de construcción de las centrales, la mayor parte de los
grupos de generación que entraron en servicio en el período 1973-76 eran grupos de fuel-oil, ya que
respondían a proyectos contratados con anterioridad a la primera crisis del petróleo. Tras la segunda crisis
del petróleo, en 1979, se tomaron medidas para contener la dependencia del petróleo.

En línea con esas directrices, en la primera mitad de la década de los años 80 entraron en servicio las
centrales de carbón nacional. Simultáneamente, entre 1980 y 1986 entraron en servicio cinco grupos
nucleares. También se empezó a apostar por la cogeneración y las energías renovables. A finales de los
ochenta el sector eléctrico español se encontraba en una situación con una elevada capacidad ociosa,
como consecuencia de la política que fomentó la construcción de centrales de combustibles alternativos al
petróleo, con crecimientos moderados de la demanda y, por otra parte, un elevado endeudamiento con
altos tipos de interés.

Los primeros pasos para estabilizar la situación económico-financiera de las empresas del sector se dieron
en 1985, en el que se produjo un intercambio de activos, que permitió aliviar la situación de aquellas
empresas más activas en la política de sustitución del petróleo. Pero el mayor logro en la estabilización del
sector fue el establecimiento de un nuevo sistema de cálculo de las tarifas eléctricas que permitiera
disminuir el desequilibrio financiero. Este sistema, conocido como Marco Legal y Estable, se empezó a
aplicar paulatinamente a partir de 1988 y tenía como parámetros fundamentales una metodología de
amortización y retribución de las inversiones, una retribución de los costes de producción y distribución en
base a valores estándares, un sistema de compensaciones entre los agentes y una corrección por
desviaciones al finalizar el año.

Posteriormente, en 1996, se aprobó la Directiva europea sobre normas comunes para el mercado interior
de la electricidad (ver Normativa básica comunitaria y el marco normativo español), con unos objetivos
claros y unos criterios mínimos de liberalización e introducción de la competencia en el Sistema Eléctrico.
La mayoría de los países comunitarios deberían adaptar sus legislaciones eléctricas al nuevo esquema con
anterioridad al 19 de febrero de 1999. España fue uno de los primeros países en adoptar los criterios
emanados de esta Directiva, de forma que el 1 de enero de 1998 entró en vigor la Ley 54/1997 1del Sector
Eléctrico (ver Normativa básica comunitaria y el marco normativo español), que introdujo los cambios

1
Ver Ley 54/1997.

9
Electricidad
1. La electricidad
en España

normativos más importantes de la historia del sector en España. Esta ley está ya derogada por la nueva Ley
del Sector Eléctrico, Ley 24/20132.

En el período 1996-2001, la demanda de electricidad se incrementó en más de un 30%, muy por encima de
las previsiones. Este hecho fue acompañado de un incremento aún mayor de la demanda punta (44%),
que es la variable fundamental de cara a determinar las necesidades de infraestructuras eléctricas, tanto
de generación como de transporte y distribución. En este mismo período, los precios medios de la
electricidad se redujeron un 17% en términos corrientes, lo que equivale, teniendo en cuenta la inflación, a
una disminución del 30% en términos reales. El sector eléctrico, en su conjunto, se vio con importantes
dificultades para atender puntualmente este crecimiento no previsto, debido a los plazos de desarrollo que
requieren todas estas infraestructuras (varios años en el mejor de los casos), en un entorno de creciente
incertidumbre, debido a la liberalización del sector y a la ausencia de un sistema regulatorio predecible. A
eso, había que sumarle una importante sensibilidad al precio de la electricidad y sin incentivos
encaminados a una mejor gestión de la curva de carga.

A partir de aquí, el siglo XXI se ha visto abocado a hacer frente a numerosos retos. El sistema de
producción de energía eléctrica se encuentra inmerso en un proceso de transformación en su
configuración, las fuentes de energía primaria que incluyen las renovables, las tecnologías a utilizar y los
requisitos medioambientales (compromiso 20-20-20) (ver Cambio climático a futuro y el sector eléctrico).
También, desde una concepción tradicional en la que grandes centros de generación abastecían a los
lugares de consumo por medio de redes de transporte y distribución de gran capacidad y distancia, se está
evolucionando hacia lo que se ha denominado “Generación Distribuida” de energía eléctrica. En esta nueva
concepción, los puntos de generación y consumo se encuentran más próximos, y las pérdidas de trasporte
y distribución pueden disminuir significativamente. En este contexto, cobra mayor importancia la adecuada
integración de las fuentes de generación renovables (con su carácter intermitente y no gestionable)
(ver Energías renovables: tecnología, economía, evolución e integración en el sistema eléctrico) y el
concepto de eficiencia energética (ver Eficiencia energética y su potencial). En ambos casos, tanto desde
un punto de vista técnico como económico. Adicionalmente, surgen otros conceptos como microrredes,
vehículos eléctricos, tecnologías de almacenamiento, líneas de transporte de corriente continua (HVDC),
contadores inteligentes, redes inteligentes, gestión activa de la demanda, autoconsumo, etc. que se van
poniendo en marcha poco a poco.

2
Ver Ley 24/2013

10
Electricidad
2. Normativa

2. Normativa

2.1. Normativa básica comunitaria


La energía en los tratados de la Unión Europea. A pesar de que la energía no estaba incluida en el Tratado
de la UE, se vio la necesidad de coordinar acciones a nivel europeo para resolver los problemas comunes a
los que se enfrentaba Europa en cuanto al cambio climático y a la energía.

A partir de ese momento, la energía estuvo presente en dos de los tres Tratados Constitutivos de lo que
hoy es la Unión Europea (UE). En 1951 se firmó el Tratado CECA (Comunidad Europea del Carbón y del
Acero) que expiró en 2002. Posteriormente, en 1957 se firmaron el Tratado de Roma con objetivos políticos
y que ha tenido sucesivas reformas hasta el actual Tratado de Lisboa3, y el Tratado EURATOM de la
Comunidad de la Energía Atómica4. En enero de 2007, la Comisión Europea presentó una comunicación
denominada “Una política energética para Europa5” en la que se establecían las líneas generales de la
política energética comunitaria de forma que se garantizase el acceso a una energía sostenible, segura y
competitiva (ver Insostenibilidad del sistema energético y vías de solución).

El objetivo general establecido era que se negociara a nivel mundial el conseguir una reducción de gases
de efecto invernadero en los países desarrollados del 30% en 2020, comprometiéndose en cualquier caso,
a que en la UE dicha reducción sea como mínimo del 20%. La comunicación incluía un Plan de Acción con
diez medidas concretas así como dos objetivos adicionales para 2020: lograr que el 20% del consumo de
energía se hiciera con energías renovables y que se lograra una mejora de la eficiencia energética del 20%
(son los denominados “objetivos del 20-20-20”).

La propuesta de la Comisión Europea fue aprobada por el Consejo Europeo en marzo de 2007 y ha dado
lugar a una serie de iniciativas regulatorias encaminadas a lograr los objetivos propuestos.

Sin embargo, hay que destacar que, aparte de los temas específicos sobre el carbón y la energía nuclear
recogidos en estos Tratados, la “política energética” en términos generales no ha estado nunca incluida en
los ámbitos de competencia comunitaria, salvo en el actual Tratado de Lisboa que ha entrado en vigor en
enero de 2010. En consecuencia, la política energética ha estado siempre dentro del ámbito de
competencia de los Estados miembros.

No obstante, la UE ha venido actuando en materia energética de forma indirecta, a través de otras políticas
en las que sí tiene competencias, principalmente a través de las políticas de mercado común y de las
medioambientales.

Como se ha indicado antes, la situación ha cambiado con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, que
establece competencias comunitarias en el caso de dificultades graves en el suministro energético así
como a la hora de definir una política energética basada en la solidaridad entre Estados miembros y
cubriendo aspectos tales como:

• Garantizar el funcionamiento del mercado de la energía.

3
Ver Tratado de Lisboa.
4
Ver Tratado EURATOM de la Comunidad de Energía Atómica.
5
Ver Una política energética para Europa.

11
Electricidad
2. Normativa

• Garantizar la seguridad del abastecimiento energético en la Unión.

• Fomentar la eficiencia energética y el ahorro energético así como el desarrollo de energías nuevas
y renovables.

• Fomentar la interconexión de las redes energéticas.

La normativa energética comunitaria. Se hace a continuación una breve descripción de la principal


normativa europea que tiene repercusiones en el funcionamiento del sector energético, agrupándola por
grandes temas generales.

Normativa sobre los mercados interiores de gas y electricidad6: se basa en el principio de la libre circulación
de mercancías y de la constitución del mercado único. Su objetivo principal es constituir un mercado único
comunitario para el gas y la electricidad de forma que cualquier consumidor de cualquier país comunitario
pueda contratar el suministro con cualquier suministrador europeo. El objetivo final es conseguir una
mejora de la eficiencia con lo que en definitiva mejorará la competitividad de las empresas europeas (ver El
proceso de liberalización de los sectores energéticos).

Para conseguirlo, en el caso de la electricidad establece la libertad de instalación en la actividad de


generación. El funcionamiento de esta actividad se hace en base a un mercado mayorista que se rige por el
principio de la oferta (generadores) y la demanda (comercializadores y consumidores finales) (ver El
proceso de liberalización de los sectores energéticos). El consumidor final puede elegir libremente entre las
ofertas que les ofrecen los comercializadores (ver Formación de precios en el mercado mayorista diario de
electricidad). La actividad de redes, queda regulada y sometida al principio de libre acceso de terceros a la
red (ver Actividades reguladas en el sector eléctrico). En el caso del gas, la situación es semejante con las
salvedades propias de cada tipo de energía: casi no hay actividad de generación (producción de gas
natural), pero existen instalaciones de importación de GNL y posibilidad de almacenamiento (ver La cadena
de valor del gas natural).

Las primeras directivas sobre electricidad (1996) y gas (1998) propiciaron el cambio desde el modelo
regulado que existía hasta entonces, al de mercado. Como el cambio era significativo, en aquel momento
sólo se planteó una liberalización parcial del mercado de los clientes finales.

Pronto se vio que la liberalización se había quedado corta, ya que en el proceso de trasposición de las
directivas a normativa nacional, la mayor parte de los países iban más allá de lo que la propia directiva
establecía. Por ello, el Consejo Europeo de Lisboa de marzo de 2000 acordó avanzar en los procesos de
liberalización de los mercados energéticos y, en marzo de 2001, la Comisión Europea presentó dos
propuestas de directiva que modificaban sustancialmente las anteriores. También presentó un reglamento
de acceso a las interconexiones para el comercio transfronterizo de electricidad, ya que se había visto su
necesidad si se querían aumentar los intercambios entre los países. El conjunto legislativo se aprobó en
2003 (Directiva 2003/54/CE7 y Directiva 2003/55/CE8).

6
Ver Información sobre mercados interiores de gas y electricidad.
7
Ver Directiva 2003/54/CE.
8
Ver Directiva 2003/55/CE.

12
Electricidad
2. Normativa

Cada una de las Directivas tiene como objetivo el establecimiento de normas comunes en materia de
generación, almacenamiento, transporte, distribución y suministro de electricidad y gas natural
respectivamente, definiendo también las obligaciones de servicio universal, los derechos de los
consumidores y las obligaciones en materia de competencia. Las normas persiguen la consecución de
unos mercados de electricidad y gas competitivos, seguros y sostenibles medioambientalmente.

No obstante, el impulso dado por esta nueva normativa no fue suficiente para conseguir el objetivo final de
constituir un “mercado único” europeo para los sectores del gas y electricidad. En un informe de
seguimiento de la Comisión Europea de 2007 se señalaban los problemas principales: poca integración de
los mercados nacionales, alta concentración que impide la competencia, integración vertical entre las
actividades de redes y las liberalizadas, pocas competencias de los reguladores nacionales y necesidad de
aumentar la protección a los consumidores (ver Competencia en el mercado eléctrico).

Para resolver estos problemas, en septiembre de 2007, la Comisión presentó unas nuevas propuestas,
conocidas como el Tercer Paquete legislativo, que tras la tramitación fueron publicadas en agosto de 2009
y entraron en vigor en 2011, la Directiva 2009/72/CE9 para el sector eléctrico y Directiva la 2009/73/CE 10
para el sector gasista.

En noviembre de 2012, el Council of European Energy Regulators (CEER) publicó un informe en el que se
analizaba el grado de implementación en los Estados miembros de los derechos de los consumidores
domésticos recogidos en este Tercer Paquete legislativo (Tabla 2-1). En él, se examina el grado en el que
las disposiciones sobre clientes y mercado minorista del Tercer Paquete han sido implementadas hasta
enero de 2012 y cómo han sido interpretadas por los diferentes Estados miembros.

Conclusiones del informe del CEER


Servicio Universal (derecho a ser suministrado)
Trasposición adecuada
Switching (en 3 semanas y factura definitiva en 6 No se cumplen todas las exigencias
semanas) jurídicas y , en la práctica, existen
retrasos
Tabla 2-1. Principales Información a clientes Bien informados pero existe margen de
conclusiones del mejora
informe de la CEER. Gestión de reclamaciones ( a resolver en 3 Implementación adecuada a sistemas de
meses) resolución alternativa de conflictos
(ADR), pero retrasos en el plazo legal de
Fuente: CEER y resolución
elaboración Clientes vulnerables Buen nivel de protección de los clientes
propia. vulnerables, si bien el concepto difiere en
los diferentes EEMM
Supervivencia de los precios regulados Todavía subsisten en más de la mitad de
los EEMM. Existen planes para
eliminarlos en el sector eléctrico, pero no
en el gasista

Normativa sobre seguridad de suministro: por su importancia vital para el desarrollo económico,
garantizar el suministro tanto de electricidad como de gas, es uno de los objetivos principales de la

9
Ver Directiva 2009/72/CE.
10
Ver Directiva la 2009/73/CE.

13
Electricidad
2. Normativa

política de cualquier país. También la UE ha elaborado normativa específica para garantizar este
suministro (ver Seguridad de suministro).

Más concretamente, la UE tiene una alta dependencia de gas, teniendo que importarlo de fuentes, o a
través de instalaciones situadas en países inestables políticamente, por lo que son relativamente
frecuentes los problemas de abastecimiento. Por este motivo, en 2004 se publicó una directiva11 en la
que se establecían medidas que los Estados miembros debían adoptar para prevenir las consecuencia
de una interrupción en el abastecimiento de gas. Sin embargo, dados los frecuentes incidentes en el
abastecimiento de gas y de sus importantes consecuencias, en octubre de 2010 se presentó un
reglamento12 que sustituía a la directiva anterior y que pretendía dar un enfoque comunitario, en lugar
de nacional, a las actuaciones en caso de problemas en el abastecimiento de gas, permitiendo, por
parte de los Estados miembros, la aplicación de medidas excepcionales.

También existe normativa semejante para la electricidad, aunque en este caso los problemas no vienen
de fuera sino que suelen estar producidos por una falta de adecuación o de explotación de las
instalaciones existentes en la UE. Así, tras una serie de incidentes en los sistemas eléctricos de varios
Estados miembros, se presentó una Propuesta de Directiva dirigida a garantizar el suministro de
electricidad que fue finalmente publicada13 en enero de 2006. En ella se establecen normas de
actuación en cuatro campos: de operación del sistema (corto plazo), equilibrio oferta-demanda (largo
plazo), inversiones en red e información.

Normativa para la promoción de las energías renovables (ver Mecanismos de apoyo a las energías
renovables): debido a su importante contribución para conseguir otros objetivos comunitarios, el
desarrollo de las energías renovables es una política prioritaria dentro de la UE. Así, contribuyen a lograr
los objetivos medioambientales sobre reducción de emisiones, tanto contaminantes como de gases de
efecto invernadero. También contribuyen a reducir la dependencia energética y, en consecuencia, a
asegurar el suministro. Finalmente, dado que se trata de un sector en desarrollo y que cuenta con
empresas europeas líderes mundiales en el sector, contribuye también al desarrollo económico y a la
creación de empleo (ver Objetivos de producción con fuentes renovables en la UE y en España).

La primera directiva se publicó14 en 2001 y su objetivo era la promoción de la electricidad producida por
fuentes renovables. En ella se establecía como objetivo que en 2010 el 21% de la electricidad
consumida en la UE en su conjunto, proviniera de fuentes renovables. Sólo establecía objetivos
orientativos para cada país.

En la segunda directiva, que sustituye a la anterior y fue publicada15 en 2009, se pretende lograr el
objetivo general de que, en el año 2020, el 20% de la energía consumida provenga de fuentes
renovables junto con el específico de que el 10% del consumo de combustible para el transporte
provenga asimismo de fuentes renovables. El objetivo comunitario del 20% se reparte en objetivos
nacionales obligatorios, con objetivos intermedios indicativos y con cierta flexibilidad para el
cumplimiento de los objetivos nacionales (Tabla 2-2).

11
Ver Directiva 2004/67/CE.
12
Ver Reglamento UE 994/2010.
13
Ver Directiva 2006/32/CE.
14
Ver Directiva 2001/77/CE.
15
Ver Directiva 2009/28/CE.

14
Electricidad
2. Normativa

Objetivos para 2020 de consumo de


energías renovables
Malta 10%
Luxemburgo 11%
Bélgica 13%
República Checa 13%
Chipre 13%
Hungría 13%
Holanda 14%
Eslovaquia 14%
Polonia 15%
Reino Unido 15%
Tabla 2-2. Objetivos nacionales obligatorios Bulgaria 16%
de consumo de energía procedente de Irlanda 16%
fuentes renovables para 2020. Italia 17%
Alemania 18%
Fuente: Directiva 2009/28/CE Grecia 18%
España 20%
Francia 23%
Lituania 23%
Rumanía 24%
Estonia 25%
Eslovenia 25%
Dinamarca 30%
Portugal 31%
Austria 34%
Finlandia 38%
Letonia 40%
Suecia 49%

Todos los países han dado ya los primeros pasos para llevar a la práctica lo establecido en la directiva,
prueba de ello son los Planes de Acción Nacionales para el desarrollo de las Energías Renovables
(PANER)16 que han tenido que elaborar e implementar cada uno de los Estados miembros. El último
seguimiento que se ha producido de la situación de cumplimiento de estos objetivos por parte de los
Estados miembros se ha realizado en 2011 por parte de la Comisión Europea. Según el Nuevo Plan de
Energías Renovables (PER) 2011-202017 publicado por el Instituto para la Diversificación y el Ahorro de
la Energía (IDAE), España va a superar el objetivo fijado por la Comisión Europea alcanzando en 2020
el 20,8% del consumo de energía proveniente de fuentes renovables.

16
Ver Planes de Acción Nacionales para el desarrollo de las Energías Renovables.
17
Ver Plan Energías Renovables 2011-2020.

15
Electricidad
2. Normativa

Normativa sobre comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero18: tras la aprobación
del Protocolo de Kioto, la UE decidió asumir el papel de liderazgo mundial para luchar contra el cambio
climático y adoptó diversas iniciativas sobre este tema.

Una de las más novedosas fue poner en marcha un mercado


comunitario de derechos de emisión de gases de efecto invernadero,
Desde la 13ª uno de los mecanismos flexibles contemplados en el Protocolo. El
Conferencia de las objetivo final era que dicho comercio estuviera plenamente operativo
Partes (COP 13) de la durante el período contemplado en el Protocolo, 2008-2012, de forma
que pudiera integrarse en el comercio que se podría organizar a nivel
Convención Marco de mundial (ver El esquema cap and trade en Europa y los incentivos a
las Naciones Unidas reducir emisiones).
sobre el Cambio
Para ello, en el año 2003 se publicó la primera directiva19 que establecía
Climático, se ha estado
el sistema de comercio de derechos. Establecía dos períodos, el periodo
trabajando para 2005-2007, que puede considerarse de aprendizaje, y el 2008-2012,
alcanzar un acuerdo de vigencia del Protocolo de Kioto y que está operativo en la actualidad.
internacional que fijara Su implantación, a pesar de los problemas surgidos, ha permitido, entre
otras cosas, que mediante procedimientos de mercado se establezca
un marco que un precio para el CO2 que es incorporado a los costes de producción,
sustituyera al Protocolo fomentando así, la utilización de las instalaciones menos emisoras que
de Kioto aumentan su competitividad. También se traslada el coste del CO2 al
precio final del producto, transmitiendo al consumidor una adecuada
señal medioambiental.

Posteriormente, en 2009 se aprobó una nueva Directiva20 que afecta al período 2013-2020 y que
tiene en cuenta el objetivo general de reducción de emisiones del 20%. Esta directiva introdujo
importantes modificaciones respecto a la anterior, entre las que se encuentran que la asignación de
derechos a las instalaciones incluidas en el comercio se hace a nivel comunitario y no por país y que se
asignan mediante un sistema preferentemente de subastas en lugar de hacerlo de forma gratuita.

La vigencia del Protocolo de Kioto finalizó en 2012, por lo que desde la 13ª Conferencia de las Partes
(COP 13) de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, celebrada en Bali
en 2007, se ha estado trabajando para alcanzar un acuerdo internacional que fijara un marco que
sustituyera al Protocolo de Kioto. Utilizando la hoja de ruta fijada en Bali, se negoció intensamente
durante dos años con el objetivo de alcanzar en diciembre de 2009, en la decimoquinta (COP 15)
celebrada en Copenhague, un ambicioso acuerdo internacional de lucha contra el cambio climático. A
pesar de las altísimas expectativas generadas, el documento que surgió de la reunión de alto nivel no
recibió una valoración muy positiva, ya que no permitió alcanzar un acuerdo legalmente vinculante de
reducción de emisiones para después de los objetivos establecidos para 2012 (ver El cambio climático
y los acuerdos internacionales).

18
Ver derechos de gases de efecto invernadero.
19
Ver Directiva 2003/87/CE.
20
Ver Directiva 2009/28/CE.

16
Electricidad
2. Normativa

Hasta el momento, la Unión Europea lidera la lucha contra el cambio climático. Ha adoptado un
objetivo vinculante de reducción del 20% de las emisiones en el horizonte 2020 y otros no vinculantes
para reducirlas un 80-95% en 2050. Para logar este último objetivo, la Unión Europea ha presentado
una Hoja de Ruta de la Energía para 2050, en la que se analiza los cambios que habría que hacer en el
sector energético. Además, ha abierto un debate sobre los objetivos vinculantes a implantar en 2030
(ver Hoja de ruta para energía 2050).

Normativa sobre eficiencia energética: mejorar la eficiencia energética contribuye de forma positiva a
todos los objetivos energéticos de la UE: disminuye la dependencia energética, reduce las emisiones
de todo tipo y mejora la competitividad de las empresas consumidoras (ver Eficiencia energética y su
potencial).

Por este motivo, son numerosas las iniciativas regulatorias dirigidas a mejorar la eficiencia energética.
Se pueden dividir en dos grandes bloques: las dirigidas a los equipos consumidores y las destinadas a
que el propio mercado energético actúe de manera más eficiente.

Entre las primeras se pueden destacar las siguientes directivas:

• Ecodiseño21 del año 2009 y que sustituye a la de 2005, que tiene como objetivo armonizar a
escala comunitaria los requisitos de diseño ecológico para todos los productos relacionados
con la energía, estableciendo criterios técnicos para que el funcionamiento de ciertos equipos
consumidores sea eficiente desde el punto de vista energético. Una consecuencia de esta
directiva es, por ejemplo, la prohibición de fabricar lámparas incandescentes a partir de 2012.

• Etiquetado energético22, por la que se obliga a informar del grado de eficiencia energética de
ciertos productos consumidores de uso doméstico con el fin de que el comprador tenga más
información a la hora de hacer la elección.

• Eficiencia en edificios, del año 2002, actualizada23 en 2010, en la que se establecen criterios
mínimos que deben cumplir para reducir su consumo de calefacción/refrigeración o
iluminación.

Entre las segundas se puede destacar:

• Promoción de cogeneración24, del año 2004, cuyo objetivo es promover instalaciones de


producción combinada de calor y electricidad, que tiene un mayor rendimiento energético que
su producción separada.

• Eficiencia25 en el uso final y promoción de los servicios energéticos, del año 2006, en la que se
crean condiciones para que actúen las empresas de servicios energéticos.

21
Ver Directiva 2009/125/CE.
22
Ver Directiva 2010/30/UE.
23
Ver Directiva 2010/31/UE.
24
Ver Directiva 2004/8/CE.
25
Ver Directiva 2006/32/CE.

17
Electricidad
2. Normativa

A finales de 2012, fue aprobada la nueva Directiva de Eficiencia Energética26, que pretende impulsar la
eficiencia energética a nivel global como una herramienta para conseguir una energía segura,
sostenible y competitiva. La Directiva, que sustituye a las dos anteriores, propone medidas a acometer
en toda la cadena de valor energética: desde la producción y distribución hasta el consumo.

Entre las medidas para fomentar la eficiencia en la producción, la directiva propone hacer una
evaluación de las posibilidades de desarrollo de redes de calor y frío urbanos y de cogeneración de alta
eficiencia (producción simultánea de calor y frío) incluyendo un análisis coste/beneficio. Esto va
acompañado de una prioridad de acceso a la red de las plantas de cogeneración de alta eficiencia
(particularmente la microcogeneración y las de pequeña escala) al igual que sucede con las energías
renovables.

Por otra parte, se potencia la eficiencia en el transporte y distribución de energía, identificando medidas
e inversiones concretas que incrementen la eficiencia en las redes, y asegurando la supresión de
incentivos en las tarifas que menoscaben dicha eficiencia.

Respecto a la gestión de la demanda, la Administración Entre las medidas para fomentar


central adopta un rol ejemplarizante – que debería
promoverse a nivel regional y local - en la gestión
la eficiencia en la producción, la
energética en la edificación. Por otro lado, los Estados directiva propone hacer una
miembros deben establecer un sistema de obligaciones evaluación de las posibilidades
para que distribuidores/comercializadores de energía
de desarrollo de redes de calor y
consigan un ahorro acumulado a 2020 equivalente al
1,5% de las ventas de energía a clientes finales, que se frío urbanos y de cogeneración
permite escalonar en distintos tramos. de alta eficiencia
Normativa sobre emisiones contaminantes27: la limitación de las emisiones contaminantes entra
dentro de las competencias medioambientales de la UE. El objetivo principal es, lógicamente, su
máxima reducción. Existe mucha normativa relacionada con este tema entre la que se pueden
destacar las siguientes directivas que han tenido gran influencia en el sector energético:

• Para la prevención y el control integrado de la contaminación (1996)28, en la que se promueve


la utilización de las mejores técnicas disponibles en el mercado y se tomen las medidas
adecuadas para reducir la contaminación producida por las instalaciones contaminantes.

• Para la limitación de las emisiones de grandes instalaciones de combustión (2001)29, en la que


se establecen valores límites a las distintas emisiones contaminantes para cada instalación.

• De techos nacionales (2001)30, en la que se establecen valores máximos anuales de emisión a


nivel nacional.

26
Ver Directiva 2012/27/UE.
27
Ver más información sobre emisiones contaminantes.
28
Ver Directiva 1996/61/CE.
29
Ver Directiva 2001/80/CE.
30
Ver Directiva 2001/81/CE.

18
Electricidad
2. Normativa

En 2010 fue aprobada la Directiva de Emisiones Industriales31, que define las obligaciones que deben
respetar las actividades industriales con mayor potencial de contaminación. Esta Directiva aglutina y
amplia las 3 directivas arriba mencionadas. Su objetivo consiste en evitar o minimizar las emisiones
contaminantes en la atmósfera, el agua y el suelo, así como los residuos procedentes de las
instalaciones industriales y agrícolas con el fin de alcanzar un alto nivel de protección del medio
ambiente y la salud. La Directiva establece unos requisitos y obligaciones para las industrias con
emisiones:

• Adoptar medidas de prevención de la contaminación.

• Aplicar las mejores técnicas disponibles.

• No producir ninguna contaminación importante.

• Limitar, reciclar o eliminar los residuos de la forma menos contaminante.

• Maximizar la eficiencia energética.

• Prevenir accidentes y limitar su impacto.

• Llevar a cabo inspecciones medioambientales periódicas de las instalaciones.

31
Ver Directiva 2010/75/UE.

19
Electricidad
2. Normativa

2.2. El marco normativo español


Desde el inicio del año 1998, el sector eléctrico español ha experimentado una importante
transformación de la mano de las modificaciones regulatorias desarrolladas en nuestro país tras la
aprobación de la Directiva 96/92/CE32, que tenía como objetivo fundamental dar los primeros pasos
para la creación de un mercado interior de electricidad en la Unión Europea a partir de la liberalización
de las actividades de generación y comercialización de energía eléctrica (ver El proceso de liberalización
de los sectores energéticos).

Mediante la Ley 54/199733, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico (Ley del Sector Eléctrico o LSE) se
transpuso la citada Directiva al ordenamiento jurídico español, modificando de manera sustancial el
marco regulador vigente hasta ese momento.34 El objeto básico de esta ley, como expresa su
preámbulo, es “establecer la regulación del sector eléctrico, con el triple y tradicional objetivo de
garantizar el suministro eléctrico, garantizar la calidad de dicho suministro y garantizar que se realice al
menor coste posible, todo ello sin olvidar la protección del medio ambiente”. Los principios regulatorios
en los que se basa la reforma introducida por la LSE son: a) la separación entre actividades reguladas
(transporte y distribución) y aquellas que se pueden desarrollar en régimen de libre competencia
(generación y comercialización), b) la progresiva liberalización de la contratación y elección del
suministrador de los consumidores finales, c) la libertad de acceso a las redes de transporte y
distribución mediante el pago de peajes y d) la creación de las figuras del operador del sistema
encargado de la gestión técnica y del operador del mercado encargado de la gestión económica del
sistema.

Posteriormente, en el año 2003, con la aprobación de la Directiva 2003/54/CE35, las instituciones


europeas dieron un nuevo impulso al proceso de liberalización del sector eléctrico. La Ley 17/200736, de
4 de julio, transpuso la citada Directiva a la legislación española, aunque lo cierto es que una gran parte
de estas medidas ya se encontraban incorporadas con anterioridad. La modificación más relevante de
la Ley 17/2007 se refiere a la eliminación de las tarifas integrales y a la introducción de la actividad de
Suministro de Último Recurso (hoy llamado Suministro de Referencia ver El Suministro de referencia).
En Figura 2-1 se muestran los principales desarrollos legislativos, nacionales y comunitarios, que han
guiado la evolución de la regulación del sector eléctrico desde noviembre de 1997.

32
Ver Directiva 96/92/CE.
33
Ver Ley 54/1997.
34
Entre el 1 de enero de 1988 y finales de 1997 el sector estuvo regulado por el llamado "Marco Legal Estable" (MLE). El MLE, resultado de un
acuerdo entre las empresas eléctricas y el Gobierno, suponía la implantación de un nuevo sistema de cálculo de las tarifas eléctricas, con el objeto
de afrontar el problema de sobrecapacidad debido al bajo crecimiento de la demanda tras las crisis del petróleo, emprender un proceso de
sustitución progresiva del petróleo por energía nuclear y carbón y garantizar a las empresas una retribución suficiente al capital invertido. Bajo el
MLE, las tarifas cubrían los llamados “costes estándares” de explotación (i.e., costes medios normalizados para reflejar una gestión eficiente), la
amortización de las inversiones y la retribución del capital invertido. Ver UNESA (2005), “El Sector Eléctrico a través de UNESA 1944-2004”.
35
Ver Directiva 2003/54/CE.
36
Ver Ley 17/2007.

20
Electricidad
2. Normativa

Figura 2-1. Legislación básica del sector eléctrico en España.

Fuente: Elaboración propia.

2012 y 2013 han sido unos años con muchos cambios regulatorios en el sector eléctrico, mientras que
unas medidas perseguían la reducción de costes del sistema (primero las primas al régimen especial
con el Real Decreto-ley 1/201237, posteriormente el resto de costes del sistema en el Real Decreto-ley
13/201238, Real Decreto-ley 20/201239, el Real Decreto-ley 2/2013 y el Real Decreto-ley 9/2013), la
Ley 15/201240 busca, mediante medidas fiscales a la actividad de generación de electricidad, la
recaudación de nuevos ingresos para el sistema. Todas estas iniciativas buscan resolver el grave
problema del déficit tarifario del sistema eléctrico español (ver El déficit tarifario: qué es, consecuencias
y solución).

37
Ver Boletín de Energía y Sociedad Nº 69: Resumen del Real Decreto Ley 1/2012.
38
Ver Boletín de Energía y Sociedad Nº 73: Resumen del Real Decreto Ley 13/2012.
39
Ver Boletín de Energía y Sociedad Nº 77: Resumen del Real Decreto Ley 20/2012.
40
Ver Boletín de Energía y Sociedad Nº 82: Resumen del Real Decreto Ley 15/2012.

21
Electricidad
2. Normativa

El Real Decreto-ley 1/2012 suprime el procedimiento de inscripción en el registro de pre-asignación, y


por tanto los incentivos económicos para todas las instalaciones del régimen especial que no
estuviesen inscritas en dicho registro. Además, suspende de forma indefinida los procedimientos de
inscripción en el Registro de preasignación de retribución previstos en el Real Decreto-ley 6/2009 y en
el Real Decreto 1578/2008 (para las instalaciones de energía solar fotovoltaica) y deja sin efecto la
celebración de convocatorias de preasignación de retribución para los años 2012 y sucesivos.

El Real Decreto-ley 13/2012 de marzo de 2012 también es un paquete normativo relevante, que afecta a
la totalidad de las actividades de la cadena energética: generación, transporte, distribución,
comercialización y consumo, además de modificar algunas responsabilidades y aspectos relacionados
con el funcionamiento o la retribución de organismos o agentes como la Comisión Nacional de Energía
(CNE), el Instituto para la Diversificación y el Ahorro de la Energía (IDAE) o el Operador del Sistema
Eléctrico. Impone nuevas medidas con el objetivo de disminuir los costes del sistema y la reducción del
déficit tarifario a partir de 2013. Para ello, propone, entre otras acciones, las siguientes medidas:

• Minoración de la retribución a la distribución y al transporte, que reabre el debate en cuanto al


principio de seguridad jurídica.

• Reducción de un 10%, para el año 2012, tanto el volumen máximo de producción con carbón
nacional por parte de las centrales adscritas a mecanismo de restricciones por garantía de
suministro como el precio al que se retribuye dicha producción.

• Definición del auto consumidor como un consumidor y no como un productor, dando amparo
legal a la reforma que se está tramitando sobre el autoconsumo.

• Disminución del importe que había de satisfacerse a las empresas de generación de


electricidad entre otros por el concepto de garantía de potencia.

• De igual forma, se adoptaron medidas para corregir la retribución de la actividad de generación


en los sistemas eléctricos insulares y extrapeninsulares, a través del coste que se reconocía por
la adquisición de combustible y vinculando el pago por garantía de potencia a la disponibilidad
real de las plantas.

En julio de 2012 se publicó el Real Decreto-ley 20/2012 por el que se aprueban diversas medidas para
garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad. Las medidas aprobadas
pivotan sobre dos ejes: la consolidación fiscal y el impulso de nuevas reformas estructurales, entre las
cuales destacan:

• El establecimiento de que los costes fijos y variables de las centrales de generación en régimen
ordinario que se produzcan en los sistemas insulares y extrapeninsulares que resulten de la
aplicación de las revisiones establecidas en el Real Decreto-ley 13/2012 serán de aplicación a
partir del 1 de enero de 2012.

22
Electricidad
2. Normativa

• Adicionalmente a esta medida se toman las siguientes: se elimina la retribución de los gastos
de naturaleza recurrente incluidos en el cálculo de la garantía de potencia; se revisa la tasa para
el cálculo de la retribución financiera de la inversión, que se corresponde con el valor de los
Bonos del Estado a 10 años más 200 puntos básicos, en lugar de los 300 puntos anteriores; y
se reducen un 10% los valores unitarios de los costes reconocidos de operación y
mantenimiento fijos.

• La obligatoriedad de imponer a los peajes de acceso y a las tarifas de último recurso un


suplemento territorial que cubrirá la totalidad del sobrecoste provocado por los tributos
autonómicos y que debe ser abonado por los consumidores ubicados en el ámbito territorial de
la respectiva Comunidad Autónoma.

• Reducción de un 3,15% adicional de la retribución de la actividad de transporte respecto a la


establecida en el Real Decreto-ley 13/2012 como consecuencia de cambio de criterio en la
retribución a la inversión.

• La eliminación de la revisión trimestral de los peajes de acceso.

En diciembre de 2012 se aprobó la Ley 15/201241 de medidas fiscales para la sostenibilidad energética.
Esta Ley destaca por la creación de tres nuevos impuestos: el impuesto sobre el valor de la producción
de la energía eléctrica (7%), el impuesto sobre la producción de combustible nuclear gastado y residuos
radiactivos resultantes de la generación de energía nucleoeléctrica y el impuesto sobre el
almacenamiento de combustible nuclear gastado y residuos radiactivos en instalaciones centralizadas.
Adicionalmente, crea un canon por utilización de las aguas continentales (22%) para la producción de
energía eléctrica; se modifican los tipos impositivos establecidos para el gas natural y el carbón,
suprimiéndose además las exenciones previstas para los productos energéticos utilizados en la
producción de energía eléctrica y en la cogeneración de electricidad y calor útil.

Además, esta Ley establece que los Presupuestos Generales del Estado (PGE) de cada año destinarán
un importe equivalente a la estimación de la recaudación anual de esta ley a financiar los costes del
Sistema Eléctrico, así como los ingresos estimados por la subasta de derechos de emisiones de CO2
(con un máximo de 500 M€).

Por último, modifica la Ley 54/1997 del Sector Eléctrico para excluir del régimen primado a la
electricidad generada a partir de combustibles fósiles en instalaciones renovables. (Tabla 2-3).

41
Ver Boletín de Energía y Sociedad Nº 82: Resumen Ley 17/2012 y Real Decreto Ley 29/2012.

23
Electricidad
2. Normativa

M€/Año

1.Impuesto del 6%42 a toda la generación:


a. Rég. Ordinario 561
b. Rég. Especial 688

2. Canon generación hidráulica 304


Tabla 2-3. Valoración general
Proyecto de Ley de medidas fiscales 3. Impuestos nucleares:
para la sostenibilidad energética a. Generación residuos radioactivos 270
(Ley 15/2012). b. Almacenamiento de residuos 0

4. Céntimo verde:
Fuente: Elaboración propia, Valoración según a. Al gas natural
rueda de prensa del Ministro el 14 de septiembre 804
b. Al carbón para generación eléctrica
de 2012. 268
c. Fuel oil y gasóleo para producción de energía
60
eléctrica
5. Sin primas a la producción renovable con
60
combustibles fósiles

6. Ingresos de subastas de CO2 450

TOTAL 3.465

En los Presupuesto Generales del Estado para 2013, Ley 17/2013, el Gobierno introdujo dos medidas
relativas al sector eléctrico: suspende para 2013 el mecanismo de compensación establecido para los
costes insulares y extrapeninsulares, de modo que los costes de 2012 correrán a cargo de la tarifa
eléctrica no siendo financiados con los presupuestos de 2013; y, establece que en las Leyes de
Presupuestos Generales del Estado de cada año se destinará un importe a financiar el fomento de
energías renovables, este importe será la suma de la estimación de la recaudación anual
correspondiente al Estado derivada de los tributos incluidos en la ley 15/2012 más el 90% del ingreso
estimado por la subasta de los derechos de emisión de gases de efecto invernadero, con un máximo de
450 M€. El 10% restante, con un máximo de 50 M€, se afecta a la política de lucha contra el cambio
climático.

El paquete regulatorio de diciembre de 2012 termina con la aprobación del Real Decreto-ley 29/2012 de
mejora de gestión y protección social en el Sistema Especial para empleados de hogar y otras medidas
de carácter económica y social, entre las que se cuelan dos medidas en el capítulo III que afectan al
sector eléctrico:

• Se suprimen los límites para el déficit de la tarifa eléctrica que el Real Decreto-ley 14/2010 fijó
en 1.500 millones de euros en 2012 y cero a partir de 2013. (ver El déficit tarifario: qué es,
consecuencias y solución)

42
El valor finalmente aprobado fue un 7% sobre el valor de la energía producida

24
Electricidad
2. Normativa

• Se corrige o suprime del régimen económico primado para las instalaciones de régimen
especial (renovables y cogeneración) que incumplan las obligaciones requeridas para su
inscripción definitiva en el registro de preasignación.

2013 comenzó también con nuevas medidas urgentes aprobadas por el gobierno en el Real Decreto-
ley 2/201343 de medidas urgentes en el Sistema Eléctrico y en el sector financiero, donde se establecen
nuevos ajustes en costes del sector eléctrico:

• Se limita la capacidad de elección de opción de venta de energía a mercado, al impedir que las
instalaciones de régimen especial que se acojan a la venta en mercado libre puedan luego
acogerse a la venta en tarifa regulada.

• Las instalaciones adjudicatarias del concurso de instalaciones de tecnología solar


termoeléctrica de carácter innovador mantendrán su retribución fijada en concurrencia
competitiva.

• Se suprime la prima de referencia existente hasta ahora (así como los límites superior e inferior
del precio de producción) y se fija una tarifa regulada para estas instalaciones (renovables y
cogeneración).

• La actualización de retribuciones de actividades reguladas del Sistema Eléctrico vinculadas al


Índice de Precios al Consumo (IPC) - actividades de transporte, distribución, tarifas y primas del
Régimen Especial-, pasarán a efectuarse con el Índice de Precios de Consumo a impuestos
constantes sin alimentos no elaborados ni productos energéticos.

Además, el 13 de julio se publicó el Real Decreto-ley 9/201344 por el que se adoptan medidas urgentes
para garantizar la estabilidad financiera del sistema eléctrico y que forma parte de un amplio paquete
regulatorio cuyo fin principal es dotar de estabilidad financiera al sistema eléctrico y en el que destacan
las siguientes medidas:

• En las metodologías de retribución de las actividades reguladas se considerarán los costes


necesarios para realizar la actividad por una empresa eficiente y bien gestionada45.

• Deroga los sistemas retributivos del régimen especial, habilitando al Gobierno para aprobar un
nuevo régimen jurídico y económico para las instalaciones de producción de energía eléctrica a
partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos. El nuevo régimen económico
se basa en la percepción de los ingresos derivados de la participación en el mercado, con una
retribución adicional específica compuesta por:

▪ Un término por unidad de potencia instalada (€/MW) que cubra, cuando proceda, los
costes de inversión de una instalación tipo que no puedan ser recuperados por la venta de
energía.

43
Ver Boletín de Energía y Sociedad Nº 84: Resumen del Real Decreto Ley 2/2013.
44
Ver Boletín de Energía y Sociedad Nº 93: Resumen del Real Decreto-ley 9/2013
45
El principio de empresa eficiente y bien gestionada está generalmente aceptado cuando se establece y aplica a futuro, no cuando se cambia y se aplica a
pasado

25
Electricidad
2. Normativa

▪ Un término a la operación (€/MWh) que cubra, en su caso, la diferencia entre costes de


explotación y los ingresos por la participación en el mercado de dicha instalación tipo.

Para aquellas instalaciones que a la fecha de la entrada en vigor del RD-l 9/2013 tuvieran
derecho a un régimen económico primado, la rentabilidad razonable girará, antes de impuestos,
sobre el rendimiento medio en el mercado secundario de las Obligaciones del Estado a 10 años
incrementada con un diferencial de 300 puntos básicos. Se procede a la supresión del
complemento por eficiencia para las instalaciones que estuvieran percibiéndolo y de la
bonificación por energía reactiva (ver Regulación española de las energías renovables).

• Modifica la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico a fin de introducir una serie
de principios retributivos adicionales para el transporte y distribución de energía eléctrica. En
primer lugar, se señala que en las metodologías de retribución de estas actividades se
considerarán los costes necesarios para realizar la actividad por una empresa eficiente y bien
gestionada, mediante la aplicación de criterios homogéneos para todo el territorio español. En
segundo lugar, se afirma que estos regímenes económicos permitirán una retribución
adecuada a la de una actividad de bajo riesgo. En aplicación de este último principio, se
establecen las retribuciones de estas actividades para distintos frentes temporales:

▪ 1 enero 2013-12 julio 2013: la parte proporcional de la retribución provisional fijada en la


Orden IET/221/201346 pasa a ser definitiva.

▪ 13 julio 2013-31 diciembre 2013: retribución conforme a una formulación y se fija la tasa de
retribución en 100 puntos básicos sobre las Obligaciones del Tesoro a diez años en el
mercado secundario de los tres meses anteriores a la entrada en vigor de la norma.

▪ A partir 2014: retribución conforme a una formulación y se fija la tasa de retribución en 200
puntos básicos sobre las Obligaciones del Tesoro a diez años en el mercado secundario de
los tres meses anteriores a la entrada en vigor de la norma.

• Modifica la regulación de los pagos por capacidad, reduciendo el incentivo a la inversión en


capacidad a largo plazo a 10.000 €/MW/año. A su vez, se alarga el plazo de cobro al doble del
que resta para cubrir el periodo de 10 años anteriormente establecido. Por otro lado, se limita la
aplicación de este incentivo a las instalaciones de producción que obtuvieran el acta de puesta
en servicio definitiva con anterioridad al 1 de enero de 2016.

• Financiación a cargo de los Presupuestos Generales del Estado del extracoste de generación
en los territorios insulares y extrapeninsulares. Los extracostes derivados de las actividades de
producción de energía eléctrica cuando se desarrollen en territorios insulares y
extrapeninsulares serán financiados en un 50% con cargo a los Presupuestos Generales del
Estados. El Ministerio estimó esta cifra en 900 M€ para 2013 aunque esta medida no se llegó a
aplicar.

46
Ver Orden IET 221/2013

26
Electricidad
2. Normativa

• Incremento del aval al Fondo de Titulización del Déficit del Sistema Eléctrico (FADE). Se
incrementa el límite total de avales de la Administración General del Estado a otorgar en el
ejercicio en curso por importe de 4.000 M€, modificando la Ley 17/201247 de Presupuestos
Generales del Estado para el año 2013. Adicionalmente, establece que en 2012, la liquidación
de las actividades reguladas tuvo como resultado un déficit de 5.609 millones de euros,
superior en 4.109 millones de euros al ex ante previsto en el Real Decreto-ley 14/2010.

• Se establece la asunción del coste del bono social a las matrices de las sociedades
verticalmente integradas en las actividades del sector eléctrico. El reparto del coste será en
función del número de suministros conectados a las redes de distribución y el número de
clientes a los que suministra la comercializadora.

• Se establece un tipo reducido de 0,15 €/GJ para el carbón destinado a usos con fines
profesionales, siempre y cuando no se utilice en procesos de generación y cogeneración
eléctrica.

• Se habilita al Ministerio a realizar revisiones de los peajes de acceso con una periodicidad
máxima trimestral. Este incremento de los peajes supondrá un ingreso adicional
aproximadamente de 900 M€ para el sistema.

• Se crea el Registro Administrativo de régimen retributivo específico (obligado para las


instalaciones que quieran percibir la retribución específica) y el Registro Administrativo de
autoconsumo de energía eléctrica.

A finales de 2013, se publicó la nueva Ley del Sector Eléctrico, la Ley 24/201348 como consecuencia de
todos los cambios acontecidos en el sector desde 1997, la imposibilidad de garantizar el equilibrio
financiero del sistema eléctrico y la reciente dispersión normativa. La Ley 24/2013 establece la
regulación del sector eléctrico con la finalidad de garantizar el suministro de energía eléctrica y de
adecuarlo a las necesidades en términos de seguridad, calidad, eficiencia, objetividad, transparencia y
al mínimo coste para los consumidores. Entre las principales novedades con respecto a la Ley 54/1997,
destacan:

• Consideración del suministro de energía eléctrica como servicio de interés económico general,
frente al anterior de servicio esencial.

• Establece como principio rector el principio de sostenibilidad económica y financiera del


sistema eléctrico, limitando los desajustes por déficit de ingresos de tal forma que su cuantía
no podrá superar el 2% de los ingresos estimados para ese ejercicio y la deuda acumulada por
desajustes no podrá superar el 5% de dichos ingresos.

▪ En el caso de que no se cumplan dichos límites se revisarán los peajes o cargos que
correspondan.

47
Ver Ley 17/2012
48 Ver Presentación de Energía y Sociedad Ley 24/2013

27
Electricidad
2. Normativa

▪ La parte del desajuste que no se compense por subida de peajes y cargos será financiada
por todos los sujetos del sistema de liquidación en función de los derechos de cobro que
generen.
▪ A diferencia del sistema anterior, estos desfases no serán financiados exclusivamente por
los grandes operadores y los derechos de cobro correspondientes a déficit de ingresos no
podrán cederse al Fondo de Titulización del Déficit del sistema Eléctrico desde el 1 de enero
de 2013.
▪ Las cantidades aportadas por este concepto serán devueltas en las liquidaciones
correspondientes a los 5 años siguientes reconociéndose un tipo de interés equivalente al
de mercado.
▪ En cuanto a los superávit de ingresos que pudieran resultar se destinarán a compensar
desajustes de años anteriores y mientras existan deudas pendientes de años anteriores,
los peajes de acceso o cargos no podrán ser revisados a la baja.

• En relación con la planificación eléctrica, se mantiene su carácter vinculante para la red de


transporte, incorporando herramientas para alinear el nivel de inversiones a la situación del ciclo
económico y a los principios de sostenibilidad económica.

• Para las actividades con retribución regulada, se considerarán los costes necesarios para
realizar la actividad por una empresa eficiente y bien gestionada, mediante la aplicación de
criterios homogéneos en todo el territorio español.

• Para los sistemas eléctricos no peninsulares, se establece la posibilidad de establecimiento de


un régimen singular para el que se tendrán en consideración exclusivamente los extracostes de
estos sistemas eléctricos asociados a su carácter aislado.

• Se abandonan los conceptos diferenciados de régimen ordinario y especial y se procede a una


regulación unificada.

• El régimen retributivo de las energías renovables, cogeneración y residuos se basará en la


participación en el mercado de estas instalaciones, complementado los ingresos de mercado
con una retribución regulada específica que permita a estas tecnologías competir en nivel de
igualdad con el resto de tecnologías en el mercado. La ley precisa los criterios de prioridad de
acceso y despacho para la electricidad generada mediante estas tecnologías de acuerdo con lo
establecido en las directivas comunitarias. Así mismo, se consagra el principio de rentabilidad
razonable y se establece el criterio de revisión de los parámetros retributivos cada seis años.

• La tasa de retribución para las actividades de red y para la actividad de producción a partir de
fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos, para el primer periodo regulatorio,
serán las establecidas en el Real Decreto-ley 9/2013.

• En relación a la actividad de producción y, más concretamente, a los mecanismos de


capacidad, se establece que en su caso su objetivo será dotar al sistema de un margen de
cobertura adecuado e incentivar la disponibilidad de potencia gestionable.

28
Electricidad
2. Normativa

• Se crea la figura del cierre temporal de instalaciones de generación, quedando sometida al


régimen de autorizaciones.

• Se establece el denominado precio voluntario para el pequeño consumidor (PVPC) antigua


Tarifa de Último Recurso (TUR) como precio máximo de referencia al que podrán contratar los
consumidores de menos de una determinada potencia contratada.

• Se abandonan los conceptos de comercializadores de último recurso (CUR) y suministro de


último recurso (SUR) por los del comercializador de referencia y suministro eléctrico de
referencia.

• La Tarifa de Último Recurso son aquellos precios de aplicación a categorías concretas de


consumidores entre los que se encentran consumidores que tengan la condición de
vulnerables (PVPC – bono social) o consumidor que sin cumplir los requisitos para la aplicación
del PVPC transitoriamente no dispongan de un contrato de suministro en vigor con un
comercializador libre (PVPC + recargo). El importe de este bono será con cargo a los grupos
empresariales integrados.

• Respecto al autoconsumo, la ley establece la obligación de estas instalaciones de contribuir a


la financiación de los costes y servicios del sistema en la misma cuantía que el resto de los
consumidores.

• Para el año 2013 se reconoce la existencia de un déficit máximo de 3.600 millones de euros,
sin perjuicio de los desajustes temporales que pudieran producirse en el sistema de
liquidaciones.

▪ Este déficit será financiado por los grandes operadores y generará derechos de cobro
durante los quince años sucesivos a contar desde el 1 de enero de 2014 hasta su
satisfacción.

▪ Las cantidades aportadas por este concepto serán devueltas reconociéndose el tipo de
interés del mercado que se fijará en la orden por la que se revisen los peajes y cargos.

▪ Para la financiación de dichos déficit, los derechos de cobro correspondientes se podrán


ceder de acuerdo al procedimiento que se determine reglamentariamente por el Gobierno.

Para terminar con los cambios normativos aprobados en 2013, se publicaron el Real Decreto 1047/2013
y el Real Decreto 1048/2013 por los que se establecen la metodología para el cálculo de la retribución
de la actividad de transporte y distribución de energía eléctrica respectivamente.

29
Electricidad
2. Normativa

Finalmente, la Ley 22/2013 de Presupuestos Generales del Estado para el año 2014 incluye las
siguientes partidas para financiar los costes del sistema eléctrico: 903 millones de euros para atender
al extracoste de generación procedente de los sistema extrapeninsulares, 2.907 millones de euros
procedentes de la recaudación de los impuestos de la Ley 15/2012 de medidas fiscales para la
sostenibilidad energética y 343,8 millones por el ingreso estimado por la subasta de los derechos de
emisión de gases de efecto invernadero.

En junio de 2014, se publicó el Real Decreto 413/201449 que establece la metodología del régimen
retributivo específico, que será de aplicación a las instalaciones de producción a partir de fuentes de
energía renovables, cogeneración de alta eficiencia y residuos a las que les sea otorgado. Posteriormente
se publicó la Orden IET/1045/201450, por la que se aprueban los parámetros retributivos de las
instalaciones tipo aplicables a determinadas instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de
fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos. (Ver Regulación española de las energías
renovables)

49
Ver Real Decreto 413/2014
50
Ver Orden IET/1045/2014

30
Electricidad
2. Normativa

2.3. Actividades reguladas y actividades en libre competencia


La explotación de las redes eléctricas (de transporte y distribución) está sujeta a significativas
economías de escala, lo que hace que las mismas tengan carácter de monopolio natural, haciendo
ineficiente la introducción de competencia en estas actividades (ver Proceso de liberalización y
separación de actividades reguladas). La LSE estableció inicialmente la obligación de separar jurídica y
contablemente51 dentro de las empresas eléctricas las actividades reguladas (transporte y distribución),
que se prestan bajo un régimen económico y de funcionamiento regulado, de las actividades
liberalizadas (generación y comercialización), que son desarrolladas por los operadores en régimen de
libre competencia, rigiéndose su retribución por las leyes de la oferta y la demanda (ver Actividades
reguladas en el sector eléctrico ).

La Directiva 2003/54/CE y su posterior transposición a la


normativa española (Ley 17/200752) profundizaron en este
La explotación de las redes
aspecto e impusieron a los grupos verticalmente integrados la
separación funcional de sus actividades, que tiene como eléctricas (de transporte y
objeto garantizar la autonomía de gestión y decisión de los distribución) está sujeta a
responsables de las redes de transporte y distribución53 y significativas economías
preservar la confidencialidad de la información comercialmente
sensible de que disponen estos responsables, de manera que
de escala, lo que hace que
no se comprometa la competencia en las actividades las mismas tengan
liberalizadas. Actualmente, son las propias empresas las que carácter de monopolio
tienen que aplicar esta separación de actividades y desde el 31
natural
de marzo de 2013 se configura como una obligación legal por la
que las empresas tienen que presentar información
periódicamente a la CNMC.

La actual LSE y la anterior con sus posteriores desarrollos legislativos han establecido y definido el
papel de los diferentes sujetos participantes en el sector eléctrico (Figura 2-2):

• Los productores de energía eléctrica son aquellas personas físicas o jurídicas que tienen la
función de generar energía eléctrica, así como las de construir, operar y mantener las centrales
de producción. En ningún caso tendrán la condición de productores los consumidores con
autoproducción de energía eléctrica. Hasta la entrada en vigor del Real Decreto-ley 9/2013 y de
la nueva ley del sector, los productores se dividían en función de la m