The Policy Sciences at the Crossroads

Sejak masa artikulasi pertama konsep kebijakan kebijakan Harold Lasswell (1951), tolok
ukur bidang penyelidikan mereka adalah relevansi dengan dunia politik dan sosial.
Menanggapi langsung pertanyaan yang diajukan oleh Robert Lynd (1939), Pengetahuan
untuk Apa? dan penekanan tanpa henti oleh John Dewey terhadap pragmatisme (deLeon
dan Vogenbeck 2006), baik teori yang menonjol maupun penerapannya di dunia nyata
berada di pusat ilmu kebijakan. Itu, dalam banyak hal, dilihat oleh akademisi dan
administrator sebagai puncak akhir dari kota dan orientasi gaun. Tampaknya, karena
masalah dunia telah menjadi semakin kompleks, orientasi ini seharusnya juga menjadi lebih
penting, karena mencoba menyelesaikan masalah yang menekan masyarakat dan
pemerintahnya. Dan, memang, selama beberapa dekade terakhir, hampir setiap birokrasi
pemerintah atau lembaga (juga banyak kelompok nirlaba) telah membentuk semacam
piagam analitik dan meja pembantu (terutama yang berhubungan dengan analisis kebijakan
dan / atau evaluasi) untuk mendukung keputusan dan agenda administratif (lihat Radin
2000).
”Heineman dan rekan-rekannya (2002, 1 dan 9) sama-sama merasa tertekan dalam hal
penelitian kebijakan yang diikutsertakan dan hasilnya:
meskipun pengembangan metode penyelidikan yang canggih, analisis kebijakan belum
memiliki dampak substantif utama pada pembuat kebijakan. Analis kebijakan tetap jauh dari
pusat-pusat kekuasaan di mana keputusan kebijakan dibuat. . . . Dalam lingkungan ini, nilai-
nilai ketelitian dan logika analitik telah memberi jalan bagi kebutuhan politik.
Baru-baru ini, penulis Ron Suskind menggambarkan pertemuan dengan seorang pejabat
dari George W. Bush White House; bahwa komentar resmi secara langsung mempengaruhi
cara-cara di mana para ahli kebijakan menangani stok dan perdagangan mereka:
Pembantunya mengatakan bahwa orang-orang seperti [Suskind] adalah “dalam apa yang
kita sebut komunitas berbasis realitas,” yang dia didefinisikan sebagai orang-orang yang
“percaya bahwa solusi muncul dari studi bijaksana Anda tentang realitas yang dapat dilihat.”
Saya mengangguk dan menggumamkan sesuatu tentang pencerahan. prinsip dan
empirisme. Dia memotong saya. "Itu bukan cara dunia benar-benar beroperasi lagi,"
lanjutnya. “Kita adalah sebuah kerajaan sekarang, dan ketika kita bertindak, kita
menciptakan realitas kita sendiri. Dan saat Anda mempelajari realitas itu — dengan
bijaksana, seperti yang Anda mau — kami akan bertindak lagi, menciptakan realitas baru
lainnya, yang dapat Anda pelajari juga, dan begitulah yang akan dipilah. Kami adalah aktor
sejarah. dan Anda, Anda semua, akan ditinggalkan untuk mempelajari apa yang kami
lakukan. ”(Suskind 2004, 51)
Bagi pengamat ini, analisis kebijakan yang bersifat preskriptif telah ditumbangkan ke analisis
deskriptif atau tidak relevan yang sebagian besar tidak relevan.
Untuk memahami validitas masalah-masalah ini, perlu menempatkannya dalam konteks
pengembangan ilmu kebijakan. Bab ini mengkaji dasar-dasar politis, metodologis, dan
filosofis dalam pengembangan ilmu kebijakan untuk melacak peran mereka dalam latar
politik kontemporer. Ini juga memungkinkan kita untuk mengusulkan cara-cara di mana ilmu
kebijakan dapat diubah.

EVOLUSI ILMU KEBIJAKAN

Pendekatan ilmu kebijakan dan pendukungnya sengaja membedakan diri mereka dari para
sarjana awal di (antara lain) ilmu politik, administrasi publik, komunikasi, psikologi,
yurisprudensi, dan sosiologi dengan mengajukan tiga karakteristik mendefinisikan yang,
dalam kombinasi, melampaui kontribusi individu dari mereka yang lebih bidang studi
tradisional:

1. Ilmu kebijakan secara sadar dibingkai sebagai berorientasi masalah, cukup eksplisit
menangani masalah kebijakan publik dan mengajukan rekomendasi untuk bantuan
mereka, sementara secara terbuka menolak studi tentang fenomena untuk
kepentingannya sendiri (Lasswell 1956); masalah kemasyarakatan atau politik —
Jadi apa? —sudah menjadi sangat penting dalam pendekatan kebijakan kebijakan.
Demikian juga, masalah kebijakan terlihat terjadi dalam konteks yang spesifik,
konteks yang harus dipertimbangkan secara hati-hati dalam hal analisis, metodologi,
dan rekomendasi selanjutnya. Dengan demikian, perlu, pendekatan kebijakan belum
mengembangkan fondasi teoritis yang menyeluruh.
2. Ilmu kebijakan secara khusus multi-disiplin dalam pendekatan intelektual dan praktis
mereka. Ini karena hampir setiap masalah sosial atau politik memiliki banyak
komponen yang terkait erat dengan berbagai disiplin akademis tanpa jatuh dengan
jelas ke dalam satu domain eksklusif disiplin apa pun. Oleh karena itu, untuk
mendapatkan apresiasi penuh terhadap fenomena tersebut, banyak orientasi yang
relevan harus dimanfaatkan dan diintegrasikan. Bayangkan, jika Anda bisa,
penelitian kebijakan dalam pembangunan kembali kota (atau, dalam hal ini,
terorisme internasional) yang tidak memerlukan konstelasi pendekatan dan
keterampilan disiplin.
3. Pendekatan kebijakan sains adalah sengaja normatif atau berorientasi nilai; dalam
banyak kasus, tema yang berulang dari ilmu kebijakan berhubungan dengan etos
demokrasi dan martabat manusia. Orientasi nilai ini sebagian besar adalah reaksi
terhadap behaviorisme, yaitu, "objektivisme," dalam ilmu-ilmu sosial, dan sebagai
pengakuan bahwa tidak ada masalah sosial atau pendekatan metodologis yang
bebas nilai. Dengan demikian, untuk memahami suatu masalah, seseorang harus
mengakui komponen nilainya. Demikian pula, tidak ada ilmuwan kebijakan yang
tanpa nilai-nilai pribadinya sendiri, yang juga harus dipahami, jika tidak diselesaikan,
seperti yang telah dibicarakan Amy (1984). Tema ini kemudian mencapai peran
sentral dalam gerakan ilmu kebijakan ke orientasi pasca-positivis (lihat, antara lain,
Dryzek 1990, dan Fischer 2003).

Radin (2000) berpendapat bahwa pendekatan analisis kebijakan secara sadar menarik
warisan dari bea administrasi publik Amerika; misalnya, dia menyarankan bahwa analisis
kebijakan merupakan kelanjutan dari Gerakan Progresif awal abad kedua puluh (juga lihat
Fischer 2003) khususnya, dalam hal analisis ilmiahnya tentang isu-isu sosial dan
pemerintahan yang demokratis. Narasinya terfokus pada pertumbuhan institusional (dan
pendukung pendidikan) dari pendekatan analisis kebijakan. Radin menyarankan
perkembangan linear (meskipun bertahap) secara bertahap dari pendekatan analitik
terbatas yang dipraktekkan oleh praktisi yang relatif sedikit (misalnya, oleh Rand
Corporation di California; lihat Smith 1966) ke semakin banyak lembaga pemerintah, "think
tank," dan universitas .
Radin (2000) memandang pengembangan analisis kebijakan sebagai “industri
pertumbuhan,” di mana beberapa lembaga pemerintah terpilih pertama kali mengadopsi
pendekatan analitik yang inovatif secara eksplisit, yang lain mengikuti, dan industri
dikembangkan untuk melayani mereka. Masalah kelembagaan, seperti lokasi birokrasi yang
tepat untuk analisis kebijakan, muncul tetapi sebagian besar diatasi. Namun, narasi ini
kurang memperhatikan tiga keunggulan pendekatan ilmu kebijakan: hanya ada sedikit
perhatian langsung pada orientasi masalah dari kegiatan tersebut, tema multidisiplin
sebagian besar diabaikan, dan landasan normatif dari masalah kebijakan (dan rekomendasi)
sering diabaikan. . Dengan demikian, analisis Radin yang sangat bijaksana menggambarkan
proses penelitian kebijakan formal yang sebagian besar sukses (tetapi pada dasarnya tidak
politis) yang menemukan rumah birokrasi di pemerintahan.

DeLeon (1988) menawarkan model yang paralel tetapi agak lebih rumit di mana ia
menghubungkan kegiatan analitik yang berkaitan dengan peristiwa politik tertentu (apa yang
ia sebut penawaran, yaitu, peristiwa yang memasok analis dengan serangkaian kondisi
tertentu yang dapat mereka terapkan keahliannya, kegiatan belajar, jika Anda mau) dengan
persyaratan yang berkembang untuk analisis kebijakan dalam kantor-kantor pemerintah
(permintaan, yaitu, kebutuhan yang berkembang untuk keterampilan analitik). Secara
khusus, ia menyarankan serangkaian lima peristiwa politik sebagai hal yang sangat penting
dalam pengembangan ilmu kebijakan, dalam hal pembelajaran:

1. Perang Dunia Kedua. Amerika Serikat mengumpulkan sejumlah ilmuwan sosial yang
belum pernah ada sebelumnya — ekonom, ilmuwan politik, peneliti operasi, psikolog,
dll — untuk menerapkan keterampilan khusus mereka untuk memajukan upaya
perang Sekutu. Kegiatan-kegiatan ini membentuk preseden penting, yang
menggambarkan kemampuan ilmu-ilmu sosial untuk mengarahkan analisis
berorientasi-masalah ke masalah-masalah publik yang mendesak, dalam hal ini,
memastikan kemenangan atas kekuatan sekutu.
2. Perang Kemiskinan. Pada awal 1960-an, sebagian besar didorong oleh demonstrasi
hak-hak sipil yang muncul dan visibilitas baru dari organisasi-organisasi nonprofil
besar (misalnya, Ford Foundation) di panggung politik AS, orang Amerika akhirnya
memperhatikan kemiskinan yang meresap dan merajalela yang masih ada di “
Amerika lainnya ”(Harrington 1963) dan menyadari bahwa sebagai badan politik
mereka sangat kurang informasi. Para ilmuwan sosial bergerak secara agresif ke
dalam celah pengetahuan ini dengan antusiasme tetapi sedikit kesepakatan,
menghasilkan apa yang disebut Moynihan (1969) yang disebut "kesalahpahaman
yang layak maksimum." Sejumlah besar program sosial dimulai untuk mengatasi
perang khusus ini, dengan tonggak penting yang dicapai, terutama di peningkatan
ukuran statistik dari apa yang merupakan langkah-langkah kemiskinan dan evaluasi
untuk menilai berbagai program anti-kemiskinan (lihat Rivlin 1970), dan, tentu saja,
hak-hak sipil (yaitu, Undang-undang Hak Sipil tahun 1964)
3. Perang Vietnam. Perang Vietnam membawa alat-alat analisis kebijakan untuk
memerangi situasi, latihan analitik besar-besaran yang diperburuk oleh kerusuhan
domestik yang terus meningkat mengenai tingkah lakunya dan, tentu saja, hilangnya
nyawa yang diderita oleh para pesertanya. Perang diawasi secara ketat oleh pejabat
Menteri Pertahanan McNamara, dengan pengawasan terus-menerus dari Presiden
Kennedy, Johnson, dan Nixon; Personil yang berpartisipasi ini, dalam kata-kata
David Halberstam (1972), adalah “yang terbaik dan yang paling cerdas.” Tetapi
menjadi semakin jelas bahwa kekakuan analitik — yang ditentukan dalam hal seperti
jumlah tubuh, persenjataan yang dikeluarkan, dan persediaan bergerak — dan
 rasional pengambilan keputusan sebagian besar dianggap tidak relevan oleh
sentimen publik yang berkembang terhadap perang yang sering digambarkan secara
kritis di media Amerika, dan akhirnya tercermin dalam pemilihan presiden Amerika
1972. Terlalu sering ada bukti bahwa angka-angka keras dan cepat dimanipulasi
secara tipuan untuk melayani tujuan-tujuan militer dan politik. Selain itu, bahkan
pada hari-hari yang relatif baik, analis sistem tidak mampu secara intelektual untuk
mencakup perubahan hampir setiap hari dalam kegiatan perang yang terjadi baik di
arena internasional maupun domestik. Pada saat itu, Colin Gray (1971) berpendapat
bahwa analisis sistem, salah satu keuntungan nyata dari kebijakan pertahanan,
ternyata menjadi kelemahan utama dari upaya perang Amerika dan merupakan
kontributor parsial atas kegagalan AS terakhir di Vietnam. Akhirnya, dan yang paling
jelas, para analis Departemen Pertahanan tidak dapat merefleksikan kehendak
politik (masing-masing) yang diperlukan untuk menang, atau, dalam kasus perang
ini, hidup lebih lama dari lawan. Pendekatan hemat biaya terhadap Vietnam Utara
tidak banyak mengurangi kapasitas perang-perang mereka (lihat Gelb dan Betts
1979), sampai pasukan AS akhirnya benar-benar dipaksa untuk meninggalkan
negara yang telah mereka korbankan lebih dari lima puluh ribu jiwa untuk dilindungi.
4. Skandal Watergate. Kegiatan yang paling mengganggu di sekitar pemilihan kembali
Presiden Richard Nixon dalam kampanye tahun 1972, pemerintahannya dan Komite
untuk Memilih kembali upaya keras Presiden (CREEP) untuk "menutupi" tanda-tanda
yang memberatkan, dan kesediaan untuk secara terselubung mengadili pemrotes
perang Vietnam Daniel Ellsberg menyebabkan tuduhan impeachment yang
dilontarkan terhadap seorang Presiden Amerika, yang hanya dihindari karena
Presiden Nixon memilih untuk mengundurkan diri dalam kebodohan daripada
menghadapi proses impeachment kongres (Lukas 1976; Olson 2003) . Bukti tak
terbantahkan dari kesalahan dalam dewan tertinggi pemerintah AS menyebabkan
pengakuan yang jelas oleh publik bahwa norma-norma dan nilai-nilai moral telah
dilanggar oleh rekan-rekan presiden dengan hampir yakin diam-diam oleh presiden
sendiri. Kegiatan-kegiatan pemerintah yang tidak mendapatkan ijin tersebut,
misalnya, pengumpulan bukti ilegal (mungkin melalui cara-cara yang tidak
konstitusional) menggerogoti norma publik dan merupakan tindakan politik yang tidak
dapat diampuni. Memang, banyak pengamat berpendapat bahwa Presiden Gerald
Ford (yang, sebagai wakil presiden yang ditunjuk Presiden Nixon, menggantikannya)
kalah dari kandidat Jimmy Carter dalam pemilihan presiden tahun 1976 karena dia
memilih untuk mengampuni Presiden Nixon, sehingga melindunginya dari
kemungkinan penuntutan pidana. Hanya sedikit yang bisa melihat kembali skandal
Watergate tanpa merefleksikan dampak dari kepercayaan publik terhadap
pemerintah terpilihnya. Kampanye Jimmy Carter yang luar biasa menjanjikan bahwa
"Saya tidak akan pernah berbohong kepada Anda" dan Undang-undang Etika dalam
Pemerintahan (1978) hanya merupakan realisasi yang paling terlihat bahwa standar
normatif merupakan pusat kegiatan pemerintah, memvalidasi, seolah-olah, salah
satu pusat ajaran ilmu kebijakan.
5. Krisis Energi tahun 1970-an. Jika awal tahun 1960-an dari upaya analitik adalah
Perang Kemiskinan dan akhir 1960-an adalah keterlibatan Vietnam, krisis energi
tahun 1970-an memberikan banyak alasan untuk upaya analitik terbaik yang dapat
ditawarkan negara ini. Ditengah dengan harga bensin nasional yang tinggi,
masyarakat dipenuhi dengan deskripsi dan rekomendasi untuk kebijakan energi
nasional; unsur-unsurnya mungkin telah mengatasi tingkat cadangan minyak bumi
(domestik dan dunia luas) dan sumber energi yang bersaing (misalnya, nuklir vs
minyak bumi vs matahari), di seluruh cakrawala waktu yang berbeda (diproyeksikan)
(misalnya, lihat Stobaugh dan Yergin 1979) . Dengan lautan data teknis ini,
komunitas analitik tampaknya siap untuk memberi tahu secara sadar para pembuat
kebijakan energi, hingga dan termasuk presiden. Tapi, ini tidak menjadi masalah.
Sebagai Weyant kemudian untuk dicatat, "mungkin sebanyak dua pertiga dari
[energi] model gagal untuk mencapai tujuan pengakuan mereka dalam bentuk
aplikasi langsung ke masalah kebijakan" (Weyant 1980, 212). Kontrasnya sangat
mencolok dan nyata: kebijakan energi penuh dengan pertimbangan teknis, analitik
(misalnya, cadangan minyak bumi yang belum dimanfaatkan dan pemodelan teknis
yang rumit; lihat Greenberger et al. 1983), tetapi keputusan dasar jelas bersifat politis
(yaitu tidak didorong oleh analisis)