PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE GOIÁS

ESCOLA DE DIREITO E RELAÇÕES INTERNACIONAIS

Bacharelado em Direito
Administrativo I
Prof.º Me. Almir Fernandes de Souza Júnior

ATOS ADMINISTRATIVOS

GILVAN DE BARROS PINANGÉ NETO

RAYNER ABREU E SILVA
C01

GOIÂNIA
2018
GILVAN DE BARROS PINANGÉ NETO
RAYNER ABREU E SILVA
C01

ATOS ADMINISTRATIVOS

Trabalho desenvolvido no 6º período do

curso de Bacharelado em Direito da
Pontifícia Universidade Católica de Goiás,
na disciplina Administrativo I, destinado à
avaliação parcial N1.
Orientador: Prof.º Me. Almir Fernandes de
Souza Júnior

GOIÂNIA
2018
 SUMÁRIO

INTRODUÇÃO.............................................................................................................3
1 ATOS ADMINISTRATIVOS.......................................................................................4
1.1 CONCEITO.............................................................................................................4
1.2 CLASSIFICAÇÕES.................................................................................................4
1.2.1 Atos vinculados e discricionários....................................................................4
1.2.2 Atos gerais e individuais...................................................................................6
1.2.3 Atos internos e externos...................................................................................7
1.2.4 Ato simples, complexo e composto.................................................................8
1.2.5 Ato de império, de gestão e de expediente.......................................................9
1.2.6 Ato-regra, ato-condição e ato subjetivo.........................................................10
1.2.7 Ato constitutivo, extintivo, modificativo e declaratório................................11
1.2.8 Ato válido, nulo, anulável e inexistente..........................................................12
1.2.9 Ato perfeito, eficaz, pendente e consumado..................................................13
1.3 ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS..........................................................14
1.3.1 Normativos.......................................................................................................14
1.3.2 Ordinatórios.....................................................................................................14
1.3.3 Negociais..........................................................................................................15
1.3.4 Enunciativos....................................................................................................15
1.3.5 Punitivos...........................................................................................................16
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INTRODUÇÃO

Embora típica do direito privado, a instituição do contrato é utilizada pela

Administração Pública, na sua pureza originária (contratos privados realizados pela
administração) ou com as adaptações necessárias aos negócios públicos (contratos
administrativos propriamente ditos). Daí porque a teoria geral do contrato é a mesma,
tanto para contratos privados (civis e comerciais) como para contratos públicos, de
que são espécie os contratos administrativos e os acordos internacionais. Todavia
contratos públicos são regidos por normas e princípios próprios do direito público,
atuando o direito privado apenas supletivamente, jamais substituindo ou derrogando
as regras privativas da Administração.
No direito privado a liberdade de contratar é ampla e informal, salvo as
restrições da lei e as exigências especiais de forma para certos ajustes, ao passo que,
no direito público, a Administração está sujeita a limitações de conteúdo e a requisitos
formais rígidos, mas, em contrapartida, dispõe dos privilégios administrativos para a
fixação e alteração das cláusulas de interesse público e até mesmo para por fim ao
contrato em meio de sua execução.
Essas peculiaridades é que caracterizam o contrato administrativo e o
distinguem do contrato privado, com seu próprio conceito.
Contrato Administrativo é o ajuste que a Administração Pública, agindo nessa
qualidade, firma com particular ou outra entidade administrativa, para consecução de
objetos de interesse público, nas condições estabelecida pela própria administração.
O contrato administrativo sempre é sempre consensual e, em regra, formal,
oneroso, comutativo e realizado intuitu personae. Ë consensual porque consubstancia
um acordo de vontades e não um ato unilateral e impositivo da administração; é formal
porque se expressa por escrito e com requisitos especiais; é oneroso porque
remunerado na forma convencionada; é comutativo porque estabelece
compensações recíprocas e equivalentes para as partes; é intuitu personae porque
deve ser executado pelo próprio contratado vedadas, em princípio, a sua substituição
por outrem ou a transferência do ajuste.
Além dessas características substanciais, o contrato administrativo possui uma
outra que lhe é própria, embora externa, qual seja a exigência de prévia licitação, só
dispensável nos casos expressamente previstos em lei. Mas o que realmente o tipifica
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e o distingue do contrato privado é a participação da Administração na relação jurídica

com supremacia de poder para fixar as condições iniciais do ajuste.
Desse privilégio administrativo na relação contratual decorre para a
Administração a faculdade de impor as chamadas cláusulas exorbitantes. É a
participação da Administração, derrogando normas de direito privado e agindo
publicae utilitatis causa, sob a égide do direito público, que tipifica o contrato
administrativo.
A administração pode realizar contratos sob normas predominantes, do direito
privado, e frequentemente os realiza, em posição de igualdade com particular
contratante, como pode fazê-lo com a supremacia do Poder Público. Em ambas as
hipóteses haverá interesse e finalidade pública, como pressupostos do contrato, mas
no primeiro caso, o ajuste será de natureza semi-pública (contrato administrativo
atípico) e somente no segundo haverá contrato administrativo típico. Daí a necessária
distinção entre contrato semi-público da Administração e contrato administrativo
propriamente dito, como já o fez o Estatuto (art. 52, § 3º, a e b).
Os contratos administrativos podem ser de colaboração e de atribuição. O
contrato de colaboração é todo aquele em que o particular se obriga a prestar ou
realizar algo para a Administração, como ocorre nos ajustes de obras, serviços ou
fornecimentos; contratos de atribuição é o que a Administração confere determinadas
vantagens ou certos diretos ao particular, tal como o uso particular do bem público. O
primeiro é firmado no interesse precípuo da Administração; o segundo é realizado no
do particular, desde que não contrarie o interesse público. Essa definição é
fundamental para correta interpretação dos contratos administrativos.

1 Formalização dos Contratos

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A celebração dos contratos exige diversas formalidades estabelecidas

na Lei 8.666/93.
Tal diploma prevê a necessidade de realização prévia de licitação, nos
termos do regramento estabelecido no artigo 23 da Lei Federal. Excepcionalmente,
no entanto, é possível a contratação direta, nos casos de inexigibilidade e dispensa
de licitação, situações em que será imprescindível a elaboração de um procedimento
de justificação, conforme prevê o parágrafo único do artigo 26 (BRASIL, 1993):
Lei nº 8.666 de 21 de Junho de 1993
Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para
licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências.
Art. 26. As dispensas previstas nos §§ 2o e 4o do art. 17 e no inciso III e
seguintes do art. 24, as situações de inexigibilidade referidas no art. 25,
necessariamente justificadas, e o retardamento previsto no final do parágrafo único
do art. 8o desta Lei deverão ser comunicados, dentro de 3 (três) dias, à autoridade
superior, para ratificação e publicação na imprensa oficial, no prazo de 5 (cinco) dias,
como condição para a eficácia dos atos. (Redação dada pela Lei nº 11.107, de 2005)
Parágrafo único. O processo de dispensa, de inexigibilidade ou de
retardamento, previsto neste artigo, será instruído, no que couber, com os seguintes
elementos:
I - caracterização da situação emergencial, calamitosa ou de grave e iminente
risco à segurança pública que justifique a dispensa, quando for o caso; (Redação dada
pela Lei nº 13.500, de 2017)
II - razão da escolha do fornecedor ou executante;
III - justificativa do preço.
IV - documento de aprovação dos projetos de pesquisa aos quais os bens serão
alocados. (Incluído pela Lei nº 9.648, de 1998)
Ademais, conforme disposição expressa na lei de licitações, o contrato
administrativo deve ser celebrado por escrito, sendo nulo e sem efeito aquele
avençado de forma diferente. Permite-se, todavia, a contratação verbal quando o
pacto importar em pequenas compras de pronto pagamento, desde que o valor do
negócio não ultrapasse quatro mil reais.
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O Tribunal de Contas da União (TCU), a reforçar a letra da lei, já decidiu

pela irregularidade da celebração de contrato com clausula de vigência retroativa, que
caracteriza, em verdade, a existência de contrato verbal antes da efetiva formalização
(TCU, Acórdão número 25/2007, Plenário, rel. Min. Ubiratan Aguiar, BRASIL, 2007ª):
Não obstante o acolhimento integral das razoes de justificativa dos
responsáveis ouvidos em audiência entendo pertinente a proposta da Unidade
Técnica no sentido de se determinar à ECT que se abstenha de promover a aquisição
de bens ou serviços sem cobertura contratual, bem como de celebrar contratos com
clausula de vigência retroativa, caracterizando a existência de contrato verbal antes
de sua formalização, por contrariar o disposto no parágrafo único do artigo 60 da Lei
8.666/93.
No que tange ao instrumento de contrato, o artigo 62, ao tratar da
disciplina, previu a necessidade desta formalidade nas hipóteses de concorrência ou
tomada de preços, bem como nos casos de contratação direta com valor dessas duas
modalidades. O referido instrumento se torna facultativo, por sua vez, nas demais
situações, em que a Administração puder substitui-lo por outros documentos que
materializem a obrigação, como é o caso da contratação em valor abrangido pela
modalidade convite, por meio de nota de empenho ou ordem de serviço.
O teor dos julgados do Tribunal de Contas da União, por sua vez, deixa
claro que, embora se permita a substituição prevista no artigo 62, in fine, da Lei de
Licitações, deve-se aplicar no que couber, uma mínima formalização adequada.
Vejamos (TCU, Acordão número 7.125/2010, rel. Min. Valmir Campelo, Brasil, 2010ª).

Conforme se depreende da leitura do rol de especificações obrigatórias, a

administração pública não pode prescindir da adequada formalização dos
termos contratuais pertinentes, mesmo os substituídos por notas de
emprenho, obediência ao princípio da legalidade. Há uma mitigação, mas não
há exoneração do dever do gestor de aplicar, no que couber, a formalização
adequada. A dispensa pira e simples não é admissível.

Por último, impede ressaltar a necessidade de publicação do contrato,

que é condição de eficácia do negócio jurídico, nos termos do que delimita o artigo 61
da lei em comento.
Ainda na seara da formalização dos contratos, Justen Filho (2012, p.866).
escreve que:
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assim como a urgência autoriza a contratação direta (art.24, inc.IV), também

pode conduzir a que a formalização da avença seja posterior ao início da
execução da prestação devida pelo particular, sempre que as circunstancias
assim o exijam. Trata-se de uma ressalva de força maior, implicitamente
prevista em todo o dispositivo normativo.

Nesse sentido já se manifestou o TCU (TCU, Acordão número 2.049/2010,

Plenário, rel. Min. Augusto Nardes, BRASIL, 2010b):

O Tribunal de Contas da União tem firmado entendimento no sentido que se,

no caso das obras rodoviárias emergenciais do Petse, a ausência de
instrumento e contrato, desde que reste comprovada a não-ocorrência de
atos lesivos ao Erário, é irregularidade que permite a continuidade da obra
mediante o saneamento do vicio original.
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CONSIDERAÇÕES FINAIS

Ato administrativo é a declaração jurídica do Estado ou de quem lhe faça as

vezes, no exercício de prerrogativas públicas, praticada enquanto comando
complementar de lei e sempre passível de reapreciação pelo Poder Judiciário.
Os atos da administração pública podem praticar se subdivide em várias categorias e
ela sempre pratica esses atos regidos pelo direito público ou pelo direito privado.
Os atos da administração pública podem ser atos políticos ou de governo, atos
privados, atos materiais e atos administrativos. Os atos políticos ocorrem nos casos
de haver o exercício de alguma função política, podendo exercer os membros do
Executivo, Legislativo e do Judiciário. Os atos privados são aqueles atos praticados
pela administração pública regida pelo direito privado, ou seja, os atos em que a
administração atua sem as prerrogativas próprias do direito público. Os atos materiais,
comumente denominados de fatos administrativos, são aqueles nos quais não
manifestam a vontade do Estado, são os atos de mera execução de alguma atividade.
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REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito administrativo descomplicado.

23. ed. rev., atual. e ampl. Rio de Janeiro: Forense, 2015.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 42 ed. São Paulo:

Malheiros, 2013.