PROMUEVE JUICIO AMPARO

Señor Juez Federal:

Verónica Magario, en el carácter que se dirá, constituyendo

domicilio en la calle Talcahuano 475 piso 2º, juntamente con el letrado que
me patrocina doctor Enrique Hidalgo, Tº 38 Fº 971 CPACF, usuario
20172867171, ante V.S. me presento y respetuosamente digo:

I. PARTES Y OBJETO

Tal como lo acredito con la documentación que adjunto, soy

presidente de la Federación Argentina de Municipios (FAM), con domicilio
en la calle Cerrito 832, Ciudad de Buenos Aires.

En la calidad indicada, en nombre y representación de la FAM,

promuevo acción de amparo en los términos del artículo 43 de la
Constitución Nacional contra el Estado Nacional (Poder Ejecutivo) a fin de
que se declare la invalidez del decreto de necesidad y urgencia 756/2018
dictado por el Poder Ejecutivo Nacional en tanto dispuso dejar sin efecto el
Fondo Federal Solidario -creado por el decreto 206/2009- que beneficia a
los municipios de todo el país financiando obras de interés comunitario, por
ser contrario a normas constitucionales y afectar a los intereses de todos los
municipios del país, y en particular los asociados a la FAM.

1
 El objeto de la pretensión es la remoción de la norma inválida
por contradecir prescripciones constitucionales a fin de que no se afecten
los recursos de las municipalidades, declarando la vigencia de las normas
creadas por el decreto 206/2009 y las obligaciones asumidas en esa norma
de rango legal por el Gobierno de la Nación y en la ley 27.431 de
presupuesto para el año 2018 (cf. art. 117), condenando al Gobierno de la
Nación a realizar las transferencias de dinero conforme se obligó en el
decreto 206/2009 y las leyes 27.429 y 27.431.

La demandada será notificada en su sede en Balcarce 50, Capital

Federal.

Para el supuesto de que V. S. considere que la acción debe

tramitar como juicio de conocimiento y no de amparo (acción declarativa de
inconstitucionalidad con pretensión de condena conforme la doctrina de la
Corte Suprema) dejo al elevado criterio del Tribunal la decisión sobre el
trámite procesal.

Las costas se impondrán por su orden, salvo oposición de la

accionada en que serán a su cargo.

II. HECHOS Y DERECHO

1. De la Federación Argentina de Municipios

La FAM es una institución creada por la ley 24.807, cuyo objeto

consiste, entre otros, representar a los municipios asociados ante los
Poderes nacionales Ejecutivo, Legislativo y Judicial, las autoridades
provinciales, organismos nacionales y provinciales, agencias, entidades y
organismos extranjeros e internacionales, organizaciones, asociaciones y

2
programas vinculados al quehacer municipal; propiciar que las decisiones y
acciones gubernamentales favorezcan una real y efectiva descentralización
de las competencias políticas, administrativas y financieras, basada en la
autonomía municipal reconocida por los artículos 5 y 123 de la
Constitución Nacional, y realizar todo otro tipo de actividad orientada a
fortalecer la gestión que llevan a cabo las administraciones locales (cf. art.
8, ley 24.807).

En tal virtud, la ley confiere a mi parte suficiente legitimación

para deducir esta acción.

A mayor abundamiento, la representación de los intereses de los

asociados por instituciones como la FAM ha sido reconocido por la Corte
Suprema (cf., entre otros, Fallos 338:1455, “Colegio de Escribanos de
Buenos Aires c/provincia de Buenos Aires”).

2. Del decreto 206/2009

a) En el año 2009 por medio del decreto de necesidad y urgencia

206/2009 el Poder Ejecutivo nacional creó el Fondo Federal Solidario con
el fin de financiar obras que contribuyan a la mejora de la infraestructura
sanitaria, educativa, hospitalaria, de vivienda y vial en ámbitos urbanos o
rurales. El Fondo se integra con el treinta por ciento (30 %) de los montos
efectivamente recaudados en concepto de derecho de exportación de soja.

Copio los artículos 1° y 2 del decreto: Artículo 1º. Créase el

Fondo Federal Solidario, con la finalidad de financiar, en Provincias y
Municipios, obras que contribuyan a la mejora de la infraestructura
sanitaria, educativa, hospitalaria, de vivienda o vial en ámbitos urbanos o
rurales, con expresa prohibición de utilizar las sumas que lo compongan

3
para el financiamiento de gastos corrientes. Artículo 2.- Destínase al fondo
creado en el artículo 1º del presente el treinta por ciento (30 %) de las
sumas que el Estado Nacional efectivamente perciba en concepto de
derechos de exportación de soja, en todas sus variedades y sus derivados.

b) El decreto 206/2009 fue ratificado por la H. Cámara de

Diputados de la Nación por medio de la Resolución 1697/2009.

c) Las provincias adhirieron al régimen del decreto.

d) Las transferencias de la Nación a las provincias son

automáticas. Luego, con arreglo a la norma, las provincias establecieron
“… un régimen de reparto automático que derive a sus municipios las
sumas correspondientes, en proporción semejante a lo que les destina de la
coparticipación federal de impuestos”.

Dicha proporcionalidad, prescribe el decreto 206/2009, no debe

nunca significar un reparto inferior al treinta por ciento (30 %) del total de
los fondos que a la Provincia se destinen por su adhesión a esta norma.

Así, en suma, con arreglo a lo dispuesto por el decreto de

necesidad y urgencia 206/2009 los municipios tienen derecho a percibir una
cantidad de dinero que surge de un Fondo que se compone con el treinta por
ciento (30 %) de lo que el Estado Nacional perciba en concepto de derechos
de exportación de soja, en todas sus variedades y sus derivados.

e) El decreto, en lo que a esta acción interesa, creó un programa

de financiamiento de los municipios que funciona regularmente desde hace
casi una década.

4
 Se trata pues de una política de Estado con persistencia y
aplicación pacifica.

Una práctica constitucional estable.

f) En base a esa norma y práctica constitucional, todos los

municipios han previsto obras en sus presupuestos durante todos estos años.

Obviamente, también para el año 2018 y los años entrantes ya

que muchas de las obras no culminan en un solo ejercicio y comprometen a
varios de estos.

Es que, aun cuando redundante, la voluntad política de mantener

este plausible programa fue ratificado para el ejercicio 2018 en la ley
27.431 de presupuesto para la administración nacional. Así en el artículo
117 que copio:

“Establécese que el Fondo Federal Solidario, creado por medio

del decreto 206/2009, no integra el Presupuesto de la Administración
Nacional 2018. Los recursos del fondo mencionado se distribuirán entre las
jurisdicciones que aprueben y cumplan con el Consenso Fiscal, sin incluir
el Estado nacional, de acuerdo con la distribución prevista en el régimen
general de coparticipación federal. Las jurisdicciones que aprueben el
Consenso Fiscal antes del 1° de abril de 2018 percibirán los recursos
devengados retroactivamente desde el 1° de enero de 2018. Las
jurisdicciones que aprueben y cumplan con el Consenso Fiscal
acrecentarán proporcionalmente su participación sobre la de las demás
jurisdicciones. El acrecentamiento para el primer trimestre se establecerá
teniendo en cuenta las jurisdicciones que hayan aprobado el Consenso
Fiscal (excluyendo el Estado nacional) al 1° de abril de 2018. Facúltase a

5
la Secretaría de Hacienda del Ministerio de Hacienda a dictar las normas
reglamentarias para cumplir con este artículo.”

Es decir, que la decisión del Congreso expresada hace escasos

ocho meses fue la de mantener el Fondo Solidario.

En base a estas normas legales, los municipios organizaron la

gestión anual.

3. Del decreto 756/2018

a) Sorpresivamente, el pasado 14 de agosto de 2018 Presidente

de la Nación emitió el decreto de necesidad y urgencia 756/2018 derogando
el decreto 206/2009.

Se trata de un acto antidemocrático, antifederal y autoritario.

Además, resulta manifiestamente inconstitucional, entre otros motivos, por
no existir necesidad ni urgencia e incumplir la ley de presupuesto; no haber
habido reunión de gabinete; estar reunido el Congreso; afectar los
presupuestos de todos los municipios del país que contaban con esos fondos
para el ejercicio del año en curso; confundir a las provincias con los
municipios, omitiendo su afectación y negando su autonomía; violar un acto
complejo en función de la adhesión requerida por el mismo programa y la
ley de presupuesto para el año 2018 que, para algunos autores, constituye
un ejemplo de lo que se conoce como la doctrina del “federalismo de
concertación”, lo que veda la acción unilateral del Gobierno de la Nación.

Es, en suma, un acto agraviante del Gobierno Nacional que, de

buenas a primeras, modificó los ingresos de todos los municipios del país,
incumpliendo una obligación de rango legal.

6
 b) De suyo, no está en debate que los derechos de exportación
constituyen recursos de la Nación que solo pueden ser impuestos por el
Congreso, tal como prescribe el artículo 75 inciso 1 de la Constitución (dato
este que, cabe recordar, el Presidente viola sistemáticamente al aumentarlos
o disminuirlos por reglamentos delegados que invocan una delegación
caduca –cf. cl. Transitoria 8va., C.N.- y no los somete al Congreso, en
práctica inconstitucional).

Pero es también incontestable que el Gobierno de la Nación creó

el Fondo Federal Solidario con la finalidad de financiar en provincias y
municipios obras que contribuyan a la mejora de la infraestructura sanitaria,
educativa, hospitalaria, de vivienda o vial en ámbitos urbanos o rurales. Y
ello fue ratificado, aun de modo sobreabundante para el año 2018 por la ley
27.431.

Así, conforme a lo dispuesto por el decreto de necesidad y

urgencia 206/2009 los municipios adquirieron el derecho a percibir una
cantidad de dinero que surge de un Fondo que se compone con el treinta por
ciento (30 %) de lo que el Estado Nacional perciba en concepto de derechos
de exportación de soja, en todas sus variedades y sus derivados. Esto fue
ratificado en diciembre de 2017 por ley del Congreso.

Según lo prescripto en esa norma legal, el Gobierno de la Nación

se obligó a transferir esas sumas a las provincias y municipios.

Durante casi diez años el Fondo alimentó los presupuestos

municipales para fructificar en obras para la comunidad.

c) Para el ejercicio 2018 los municipios obviamente, previeron el

uso de estos fondos afectándolos a obras con arreglo a la norma de rango

7
legal, de aplicación constante por casi una década, y su reiteración en la Ley
de Presupuesto.

La obligación del Poder Ejecutivo era realizar las transferencias.

d) La derogación sorpresiva del decreto, en gesto autoritario,

antidemocrático y anticonstitucional, constituye el incumplimiento de esa
obligación de rango legal.

La decisión es fundada por el Presidente en argumentos, falsos e

insustanciales, que paso a describir.

En efecto, en los considerandos afirma que cuando se creó el

Fondo Federal Solidario, las provincias recibían aproximadamente una
cuarta parte de la recaudación de impuestos nacionales. Pero que a partir de
diferentes medidas –que no enumera- adoptadas por esta administración,
“se ha modificado el esquema de distribución de los recursos fiscales, en
beneficio de las Provincias, quienes reciben actualmente un tercio de esos
recursos”.

De suyo, además de no acreditar lo que afirma, omite que la

crisis económica que vive el país afecta los ingresos de todos los
municipios. La inflación, además, afecta los valores dificultando aun más la
gestión. En cualquier caso, aun si por hipótesis fuera cierto que las
provincias reciben más recursos, eso no autoriza al Poder Ejecutivo a
incumplir las obligaciones que asumió.

Volviendo a los considerandos, luego sostiene el Poder Ejecutivo

que en el Consenso Fiscal de noviembre de 2017 aprobado por la ley
27.429 “se acordaron nuevas pautas para la coordinación de potestades

8
tributarias entre los distintos niveles de gobierno y se estableció en el
inciso h del punto II del mismo que los recursos del Fondo Federal
Solidario, en la medida en que éste existiese, se distribuirían entre las
jurisdicciones que adhiriesen y cumpliesen con aquél, sin incluir el Estado
Nacional”.

Conforme al relato del Presidente se trató de una suerte de

presión para que las provincias adhirieran, lo que configura una curiosa
acepción del término “consenso”; pero más allá de ese dato político, lo
relevante es que la ley que ratifica el Pacto por parte de la Nación y la ley
de presupuesto 2018 ponen de manifiesto una decisión del órgano que
ejerce el Poder Legislativo de transferir los recursos del Fondo Federal a las
provincias y municipios.

Agrega entonces el Poder Ejecutivo en los considerandos del

(inválido) decreto que –cito textual- “… las nuevas circunstancias que
presenta el contexto internacional, la necesidad de acelerar la
consolidación fiscal y evitar la generación de mayores desbalances, y las
medidas adoptadas para enfrentarlas hacen necesario eliminar el Fondo
Federal Solidario en miras a brindar respuestas eficientes con la
asignación de los recursos disponibles” (subrayado añadido). Este párrafo
constituye el núcleo del fundamento del decreto.

Estas pocas líneas son todos los argumentos que expresa el Poder
Ejecutivo para modificar el presupuesto de todos los municipios de la
República. Pues luego cierra con la fórmula ritual que afirma que “la
naturaleza excepcional de la situación planteada hace imposible seguir los
trámites ordinarios previstos por la Constitución Nacional para la sanción

9
de las leyes”. Fórmula ritual pero también falsa, porque el Congreso está en
funciones y nada impide su actuación.

4. Afectación

Las provincias y municipios fueron recibiendo los fondos

durante el 2018.

Puede verificarse en el sitio del Gobierno Nacional, Ministerio

de Economía:

http://www2.mecon.gov.ar/hacienda/dncfp/provincial/recursos/montos.php
ouanlnie

El reparto es proporcional. Así, nominalmente, Buenos Aires es

obviamente la que más fondos recibe del Fondo Solidario. En 2017, la
provincia de Buenos Aires recibió 4.023 millones de pesos y este año se
estimaba que iba a percibir 5.443 millones.

La inconstitucional norma impugnada en esta acción priva a las

provincias de los recursos previstos. A la provincia de Buenos Aires de
aproximadamente 2.200 millones de pesos este año. Al resto de las
provincias de sumas proporcionales a su porcentual de coparticipación.

En cuanto a la distribución del Fondo Solidario los municipios,

siguiendo el caso de Buenos Aires y sus 135 municipios, en 2017 la
provincia de Buenos Aires transfirió más de 1.300 millones de pesos y en
2018 estimaba repartir más de 2.000 millones.

Para dar un ejemplo, hasta el día 14 de agosto de 2018, se habían

transferido al Municipio de La Matanza un total de 84,5 millones de pesos.

10
En las previsiones anuales para 2018 se habían calculado en 150 millones
de pesos los ingresos por esta causa. De tal modo, la reducción significa una
afectación para el Municipio de La Matanza de 65 millones de pesos.

Esto se replica en todas las provincias y municipios del país, en

proporción a los porcentuales de coparticipación de cada uno y a las reglas
de derecho público interno de cada provincia para el reparto en las
municipalidades.

Cabe recordar que los recursos que ingresan por el Fondo

Solidario tienen afectación específica a los fines del programa fijados por el
decreto 206/2009. Actualmente con esos fondos hay en todos los
municipios innumerables obras en ejecución que se verán afectadas
irremediablemente.

O bien los municipios deberán: a) reasignar fondos

presupuestados para otros fines; b) incumplir con los contratistas o detener
las obras; o c) endeudarse.

Ello así toda vez que la situación de crisis económica impide que
en medio de la gestión se aumente la carga tributaria para afrontar las
obligaciones asumidas en afectación de los fondos que el Gobierno
demandado se obligó a transferir.

En suma, la suspensión de la remisión de fondos es un disparate

político y jurídico.

El agravio es manifiesto. Afecta patrimonialmente a todos los

municipios.

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 El punto es simple: el Estado accionado incumple una obligación
que había asumido de dar sumas de dinero.

5. Invalidez constitucional

El decreto es inconstitucional por, entre otros motivos: no existir

necesidad ni urgencia; no hubo reunión de gabinete para deliberar sobre el
derecho; estar reunido el Congreso; afectar los presupuestos de todos los
municipios del país que contaban con esos fondos para el ejercicio del año
en curso; confundir a las provincias con los municipios; violar un acto
complejo en función de la adhesión requerida por el mismo programa y el
pacto llamado “Consenso” que, para autores de prestigio, constituye un
ejemplo de lo que cierta doctrina entiende como “federalismo de
concertación”, lo que veda la acción unilateral del Gobierno de la Nación; y
afecta el principio de no regresividad.

Paso a desarrollar los puntos.

a) No existe necesidad ni urgencia: doctrina de la Corte Suprema

La Constitución es clara y terminante. El Presidente no legisla.

Se violaría de otro modo la regla de Montesquieu: quien hace la norma, no
debe ser quien la aplica (“Cuando el poder legislativo y el ejecutivo se
reúnen en la misma persona o en el mismo cuerpo de magistrados, no hay
libertad…”: El Espíritu de las Leyes, L. XI Cap. V).

Copio el artículo 99 inciso 3 de la Constitución en lo pertinente:

“… El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad
absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo”.

Esa es la regla.

12
 Luego agrega, solo como excepción y bajo rigurosas
condiciones, una excepción. Se trata de supuestos de absoluta emergencia:
“… Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible
seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la
sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal,
tributaria, electoral o de régimen de los partidos políticos, podrá dictar
decretos por razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos en
acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos, conjuntamente con
el jefe de gabinete de ministros…”.

La obligación del Gobierno federal -fundada en una norma de

rango legal y ratificada por la ley de presupuesto para 2018, de aplicación
pacífica por una década- es de dar sumas de dinero que provienen de
derechos de exportación de la soja y tienen una afectación específica que
debe respetar el acreedor de la obligación, es decir, los municipios y
provincias.

Tal es la norma que la accionada incumple invocando “necesidad

y urgencia”.

La única “necesidad y urgencia” que puede ser causa justa para

incumplir una obligación legal de transferir fondos a provincias y
municipios ya afectados para financiar obras que contribuyan a la mejora de
la infraestructura sanitaria, educativa, hospitalaria, de vivienda y vial, es la
insolvencia. La incapacidad de hecho para transferir los fondos.

Jamás una decisión de mérito y oportunidad de seleccionar un

destino u otro puede justificar un decreto del Presidente para deshonrar la
palabra asumida ratificada por ley formal y material. Que integra el
presupuesto de gastos aprobado por el Congreso.

13
 En la misma fecha, por ejemplo, según informes periodísticos el
Gobierno canceló una obligación por USD 500 millones con un club de
bancos en un préstamo sindicado. Esto prima facie desmiente la
imposibilidad de pago. Es decir, el estado de necesidad. (cf.
https://www.cronista.com/finanzasmercados/Reservas-cayeron-us-1600-
millones-por-un-pago-del-repo-de-bancos-y-subastas-de-divisas-20180815-
0049.html).

Por cierto, es una carga de la accionada el probar la incapacidad

financiera. El dato del pago a los bancos es solo un ejemplo.

Cabe ser claros. Derogar una ley, sin perjuicio de sus

consecuencias jurídicas, es una potestad política indisputable del Congreso
de la Nación que no está sometida a condición alguna en lo que refiere al
mérito y conveniencia. El Congreso, satisfaciendo las reglas formales, es
soberano.

De suyo, en su caso, la actuación del Congreso queda sometida a

la reglas de la responsabilidad por actividad lícita.

En cambio, el Poder Ejecutivo, por regla, no puede emitir

normas de rango legal. Sólo puede hacerlo en condiciones que limitan
seriamente su producción, aun en el ámbito del mérito y la conveniencia
toda vez que es necesario que exista necesidad y urgencia, a tal grado, que
impidan el trámite ordinario de sanción.

Como conoce el Tribunal, el tiempo de sanción de una ley por el

Congreso puede llegar a ser de solo un día (como existen sobrados
ejemplos, reuniendo mayorías agravadas) pero sin requerir mayorías

14
especiales puede demorar unas dos o tres semanas, obviamente si hay
voluntad de la mayoría de los legisladores de producir la norma.

En los considerandos del decreto, ya vimos, el único fundamento

es la insinuación de la imposibilidad de pago.

Si no se verifican la necesidad y la urgencia que la Constitución

exige para permitirle al Presidente la emisión de una norma de rango legal,
el decreto es inconstitucional.

La doctrina de la Corte Suprema es clara. El decreto de

necesidad y urgencia es una herramienta excepcional que requiere una
situación de hecho objetiva (la necesidad y la urgencia).

Esa situación objetiva no es de “mérito y oportunidad” ni

constituye una “cuestión política” excluyente de la consideración del Poder
Judicial.

Entiendo que la doctrina actual de la Corte es la que se lee en el

caso de Fallos 338:1048 (“Asociación Argentina de Compañías de Seguros
y otros” del 27/10/2015).

Allí sostuvo que la admisión de facultades legislativas por parte

del Poder Ejecutivo se hace bajo condiciones de rigurosa excepcionalidad y
con sujeción a exigencias formales, que constituyen una limitación y no una
ampliación de la práctica seguida en el país, en tanto para el ejercicio de
esta facultad de excepción el constituyente exige -además de la debida
consideración por parte del Poder Legislativo- que la norma no regule
materia penal, tributaria, electoral o del régimen de partidos políticos, y que
exista un estado de necesidad y urgencia, siendo atribución del Poder

15
Judicial, evaluar, en el caso concreto, el presupuesto fáctico que justificaría
la adopción de decretos que reúnan tan excepcionales presupuestos.

La Corte es contundente: el Poder Judicial debe evaluar si las

circunstancias invocadas son excepcionales, o si aparecen como
manifestaciones inexistentes o irrazonables, en cuyo caso la facultad
ejercida carecerá del sustento constitucional que lo legitima.

Coincide en lo expuesto antes en orden a que es necesaria la

concurrencia de alguna de dos circunstancias que son, 1) la imposibilidad
de dictar la ley mediante el trámite ordinario previsto por la Constitución y
que 2) la situación que requiere solución legislativa sea de una urgencia tal
que deba ser solucionada inmediatamente en un plazo incompatible con el
que demanda el trámite normal de las leyes.

Conforme a lo expuesto, o el Estado argentino está en estado de

insolvencia que le impide afrontar regularmente las obligaciones de dar
sumas de dinero previstas en la ley de presupuesto, o el decreto de
necesidad y urgencia es nulo.

El Poder Ejecutivo debió, en tal caso, fundar el decreto en

informes del Ministerio de Economía que revelaran que la magnitud de la
crisis coloca al Tesoro en estado de virtual cesación de pagos, o de
cualquier otro modo acreditar la imposibilidad de atender regularmente las
obligaciones que asumió al crear el Fondo Solidario.

Las obligaciones a cargo del Tesoro son diversas. Entre las que
corresponden a dar sumas de dinero están las del decreto en estudio.
También de esta naturaleza lo son, por ejemplo, las obligaciones
instrumentadas en bonos y títulos de deuda.

16
 ¿Cuál es la diferencia del impago a los municipios y provincias o
a los bonistas? Solo quién es el acreedor. Porque la diferencia de la causa
que le dio nacimiento es irrelevante. Absurdo sería que el Poder Ejecutivo
invocara que la existencia de un empréstito otorga un rango de privilegio de
una obligación por sobre otra. Semejante diferencia o privilegios no existen
en las leyes ni en la Constitución.

Del lado del acreedor, es obvio que las provincias y municipios

actuaron en este año previendo los ingresos. Se comprometieron en obras.
Es así un verdadero disparate que el Poder Ejecutivo suponga que el
Gobierno puede por arte de birlibirloque, en un gesto autoritario y brutal,
extinguir de un plumazo sus obligaciones y dejar a la deriva y con
obligaciones impagas a TODOS los municipios del país.

En suma, inexistente el estado de necesidad y de urgencia, la

demanda debe prosperar.

b) Estar reunido el Congreso

El Congreso está en sesiones. No hay receso.

Nada justifica que no se remita un proyecto para que el único

órgano que ejerce el Poder Legislativo, el Congreso de la Nación, se expida.

No solo está en funcionamiento, sino que ambas cámaras son

presididas por la vicepresidenta y por legisladores de confianza del
Presidente. Lo mismo todas las comisiones relevantes donde sería girado el
proyecto. Por lo que no hay posibilidad alguna de que el proyecto no sea
sometido a la consideración de las cámaras con la celeridad que la coalición
gobernante requiera.

17
 Un programa que se aplica desde hace una década no puede de
ningún modo ser tan “dañino” que no pueda ser mantenido unas semanas
mientras el Congreso lo analiza y vota.

Ahora bien, si lo que el Presidente intuye es que el Congreso

jamás votaría este disparate, entonces la inconstitucionalidad del decreto es
obvia, porque se sustituye al Congreso sin que se den los presupuestos de
aplicación de la excepcional herramienta del artículo 99 inciso 3 de la
Constitución.

c) Afectar los presupuestos de todos los municipios del país que

contaban con esos fondos para el ejercicio del año en curso: desproporción
e irrazonabilidad.

La medida afecta a todos los municipios del país que contaban

con estos ingresos para las obras del programa en base a casi una década de
aplicación del decreto 206/2009 y a la ley de presupuesto para 2018.

Todos los municipios son afectados.

La afectación del enorme universo de obras que este decreto

produce en todos los rincones del país es brutal. No solo produce una crisis
institucional en las comunas, sino económica en sus prestadores. Tal vez
alguna municipalidad pueda afrontar el desajuste por el incumplimiento del
Gobierno Nacional. Pero en la mayoría causará gravísimos daños.

Este resultado causado por el decreto es un daño absolutamente

desproporcionado con la (inexistente o no acreditada) necesidad que dice
atender.

18
 La desproporción en términos constitucionales deviene en
irrazonabilidad de la medida y, con ello, su invalidez.

d) Confundir a las provincias con los municipios, negando su

autonomía – Afectación irrazonable de las previsiones de gestión del
municipio

La invocación del Presidente de la supuesta transmisión de

fondos a las provincias, además de falsa o no acreditada, es inconsistente
ante las provincias porque ello no conlleva la autorización para incumplir
obligaciones asumidas.

Es que, si esa supuesta transmisión de fondos fue producto de un

pacto, debió la Nación incluir en el debate y la negociación la situación del
Fondo Solidario. Invocar el pacto para deshonrar obligaciones, expresa
mala fe contractual e, indirectamente, violar el acuerdo.

Pero lo insólito es que como ya vimos ese Tratado incluyó la

ratificación de la vigencia del Fondo Solidario, lo que fue refrendado por
dos leyes dadas por el Congreso en diciembre de 2017. Así, disparatado es
invocar un Tratado o sus efectos como una autorización a reducir
unilateralmente las transferencias, que constituyen, en suma, la propia
violación de ese Tratado.

Cabe adunar que cualquier argumento es inoponible a los

municipios, que son autónomos por mandato constitucional. Son entidades
diferentes de las provincias.

El desconocimiento de la institución municipal por el Presidente

es grave.

19
 El régimen municipal es algo tan natural que algunos parecen
calificarlo como anterior a la organización institucional o, mejor, cuna
política de ella; casi como si fuera un concepto a priori en lo político.
Tocqueville dice que si el hombre es el que crea los reinos y las repúblicas,
“la comuna parece salir directamente de la mano de Dios”. Sostiene que
allí “reside la fuerza de los pueblos libres” y que no hay nación europea
que no conozca esta institución (cf. La Democracia en América, Parte
Primera, Capítulo V; en la edición de Fondo de Cultura Económica,
México, 1987, p. 78).

Decía Joaquín V. González de la relevancia histórica de los

cabildos coloniales como “germen de libertad” que fueron convirtiendo sus
salas capitulares en salas legislativas, aun ante el intento de Rivadavia de
suprimir la institución municipal. Alberdi y González (nada menos, dice
Oyhanarte) desarrollaron la tesis de que los municipios son “poderes”.
González califica a los municipios como “’poderes’ dotados de parte de la
soberanía popular” (González, Joaquín V., Manual de la Constitución
Argentina, Ángel Estrada y Cia., Buenos Aires, novena edición, parag. 674
y 678, pp. 684 y 687). Interesa la cita porque resalta la condición política y
necesaria de la institución.

Alberdi recuerda en Bases… que la institución en sus raíces

españolas era germen de independencia y libertad (de democracia diríamos
modernamente), pues en muchos casos las leyes prescribían la elección
popular y la inderogabilidad de las normas municipales aun por el rey (cf.
capítulo XX, en la 1ra. edición capítulo XVIII, en la 2da. capítulo XXI).

Esta es la institución que el Presidente ningunea, omite, y a

mitad de año, les modifica por un inválido decreto sus ingresos.

20
 ¿Cómo harán con las obras que tienen contratadas y afectados
los fondos conforme lo exigía el decreto?

Si el argumento presidencial es que las provincias reciben –

según el decreto- “actualmente un tercio de esos recursos” (se refiere a los
recursos fiscales federales), ello resulta absolutamente irrelevante frente a
los municipios, que desde 1994 han dejado de ser una dependencia
administrativa de las provincias para gozar de autonomía.

Así surge claramente de los tículos 5 y 123 de la Constitución

(cf., además, la jurisprudencia de la Corte en los casos de Fallos 312:326,
“Rivademar”, 314:495, “Municipalidad de la Ciudad de Rosario”, o en
“Intendente Municipal Capital s/ amparo” (1. 150. XLVIII. RDH) del
11/11/2014).

Invocar las transferencias a las provincias para cortar

abruptamente fondos comprometidos a las municipalidades es un disparate
absoluto. Es como invocar transferencias a Juan para dejar de pagar las
deudas con Pedro. (Ello, sin perjuicio de que si esas transferencias son
producto de un Tratado que además ratifica la vigencia del Fondo Solidario,
el argumento del Poder Ejecutivo es absolutamente inadecuado).

e) Violar un acto complejo del federalismo de concertación –

Afectación del federalismo

El Fondo Solidario se distribuía con arreglo al artículo 3 del

decreto 206/2009 “entre las provincias que adhieran…”. El articulo 4

21
indica que: “Las Provincias que expresen su adhesión a la medida, y que,
en consecuencia resulten beneficiarias del fondo…”.

Así, las provincias sucesivamente fueron adhiriendo al sistema

para recibir sus beneficios. Aun mas, conforme al mismo decreto
impugnado, fue motivo de regulación por el último acuerdo Nación-
Provincias denominado “Consenso Fiscal” aprobado por la ley 27.429 (cf.
punto II, h).

Cabe pues considera a este programa como una ley convenio o

un acto propio del “federalismo de concertación”. Esta categoría de leyes
tienen características especiales derivadas de la confluencia de las
voluntades nacional y provinciales, a las cuales por tanto no se le aplican
las normas comunes del proceso legislativo nacional. De tal modo, la ley no
puede ser modificada unilateralmente.

Ha dicho la Corte Suprema que: “… La esencia misma del

Derecho intrafederal impone concluir que las leyes-convenio y los pactos
que lo componen no se encuentran en una esfera de disponibilidad
individual de las partes, y sólo pueden ser modificados por otro acuerdo
posterior de la misma naturaleza, debidamente ratificado por leyes
emanadas de las jurisdicciones intervinientes.” (sentencia dada en Expte.
538/2009 in re ”Santa Fe”, cons. 7).

Los principios generales de los contratos del derecho público no

pueden ser ajenos a un convenio entre Estados, entre los cuales son pueden
tolerarse acciones unilaterales que violan el principio de “lealtad
institucional” y las “externalidades fiscales interjurisdiccionales”, base de
una “confianza legítima” a largo plazo que permita un federalismo fiscal
sustentable, previsible y estable. En suma, de buena fe.

22
 Las consecuencias de ver al programa creado por el decreto
209/2009 como producto del federalismo de concertación es que la decisión
del Poder Ejecutivo que pretende eliminarlo no produce efectos inmediatos
hasta que las provincias acepten legislativamente dicha supresión, quedando
facultadas a recurrir ante el Poder Judicial para reclamar por vía judical la
suspensión de sus efectos y que continúe la remisión de los fondos como
está estipulado.

III. PREVENCION DEL DAÑO

La demanda tiene también por objeto el resguardo jurisdiccional y

obtener una medida razonable para evitar que se produzca un daño, o
disminuir su magnitud, siendo éste (el daño) el provocado por la no
recepción de los fondos presupuestados y que dieran origen a las obras en
curso y proyectadas conforme a las exigencias del Decreto 206/09.

La función preventiva, tal como está estructurada en el Código Civil

y Comercial transita por dos grandes carriles.

En primer lugar, en el artículo 1710, en el cual se establece

expresamente el deber general de no dañar y (correlativamente) un deber
genérico de prevención del daño, que comprende no solo el perjuicio que
aún no se ha calculado como la disminución de la magnitud del que se está
produciendo, al obligarse a todos los municipios a detener las obras en
curso. Y que en su caso será objeto de otro reclamo.

En segundo término, a partir del artículo siguiente al aludido, se trata

acerca de la acción preventiva.

23
 El inciso a) del artículo 1710 se consagra expresamente el deber
general de no dañar a otros, que según lo ha declarado la Corte Suprema de
Justicia de la Nación tiene rango constitucional.

La transgresión de tal deber, además de habilitar la acción preventiva

de los arts. 1711 a 1713 del cuerpo normativo referido (como la presente)
funda la antijuridicidad como presupuesto de la responsabilidad civil (art.
1717).

El inciso b) establece el deber genérico de evitar la producción de un

daño, o de disminuir sus efectos, si este ya se produjo. Como tal, el deber
consagrado en la norma puede hacerse valer erga omnes, es decir, no solo
frente a quien causó el daño por medio de alguna acción suya, sino también
contra todo aquel que pueda prevenir el perjuicio o evitar que se agrave,
siempre que hacerlo se encuentre en su esfera de actuación.

Resulta preciso, para clarificar los alcances de la norma, establecer

los supuestos en que dicho deber resulta aplicable, como así también
quiénes se encuentran obligados a actuar en la prevención.

Cuando la norma se refiere a disminuir la magnitud del daño, parte

del aspecto cualitativo (entidad o medida del daño), y su extensión en el
tiempo o prolongación.

De esta manera, la tutela comprende todas las etapas y supuestos

posibles en que se puede evitar el perjuicio, e incluye a los daños
continuados, como resulta ser el denunciado en autos.

24
 Este último supuesto puede presentarse, por ejemplo, en los daños
ambientales causados por la contaminación que continúa generándose aun
después de descubierto el perjuicio.

Ilustra lo expuesto la jurisprudencia de la Corte (cf. “Santa Coloma,

Luis Federico y otros”, Fallos: 308:1160, 05/08/1986; “Gunther, Fernando
Raúl c/ Nación Argentina”, 1986, Fallos: 308:1118; “Peón, Juan D. y otra c/
Centro Médico del Sud SA”, 17/03/1998, en LL 1998-D, p. 596; “Aquino,
Isacio c/ Cargo Servicios Industriales SA”, 21/09/2004, en ED 25/10/2004,
p. 5).

El daño al que nos venimos refiriendo resulta mas que claro y me

faculta a no tener que abundar en el concepto, ya que resulta necesaria la
continuidad de las obras proyectadas y en ejecución con los fondos
comprometidos y que de buenas a primeras (entre gallos y mediasnoches)
nos han sido quitados.

Pero resta determinar si este deber recae sobre todos, en general, o

solo sobre aquellos que se encuentran en una situación específica que les
permite evitar que el daño se produzca.

Este último aspecto del deber consagrado en el artículo 1710 ya

citado, se vincula con los casos en que la omisión de un sujeto puede
constituir un obrar antijurídico. En este sentido, cabe tener en cuenta que,
conforme a lo dispuesto por el artículo. 1717 (al cual ya me hube referido),
en materia de omisiones la antijuridicidad también es material y atípica,
pues basta con la violación del deber general de no dañar.

En los Fundamentos del Anteproyecto de Código se dice que este

deber de prevención pesa sobre toda persona, en tanto dependa de ella, es

25
decir que la posibilidad de prevenir debe encontrarse en su esfera de
control, pues en caso contrario se puede convertir en una carga excesiva que
afecte la libertad.

Sin perjuicio de ello, es claro que las consideraciones que anteceden

se aplican a las denominadas “omisiones puras”, es decir, aquellas que
implican una total ausencia de acción. Por el contrario, los casos de
“comisión por omisión” (es decir, cuando hay una omisión que se inserta en
el marco de un curso general de acción positivo -por ejemplo, cuando el
agente que ocasiona el perjuicio omite realizar una conducta tendiente a
disminuir la magnitud del daño que ha ocasionado-) pueden ser
directamente descriptos como acciones, y escapan a las reglas especiales
que acabo de mencionar.

IV. DAÑO PECUNIARIO

Económicamente hablando, y sin perjuicio del daño que se le

provoca a la comunidad toda no solo la no conclusión de las obrasen curso,
sino la imposibilidad de realizar nuevos proyectos por inexistencia de
recursos, resulta claro y evidente, ya que la pérdida de la que nos
encontramos hablando ronda los diez mil millones de pesos por lo que resta
del año en curso y algo mas de cuarenta y un mil millones para el año
entrante.

Visto desde otro punto de vista, antes de la sanción del decreto

cuestionado, los municipios recibíamos el sesenta y ocho por ciento (68%)
de lo coparticipado, mientras que las provincias recibían el treinta y dos por
ciento (32%) restante, dándose vuelta la ecuación si se sostiene el decreto
756/18; causándonos un grave perjuicio, el que está a la vista.

26
 Quiera V.S. relevarme de ser mas precisa en este momento del grave
perjuicio que nos provoca a todos los municipios la suspensión de entrega
de fondos, máxime cuando hemos comprometido y ejecutado obras con la
tranquilidad de poseer los recursos comprometidos por el Gobierno Federal,
el que nos está provocando un desequilibrio en las arcas que no podrá ser
sostenido por ninguno.

V. LEGITIMACION

La sanción de los decretos causa agravio a las finanzas municipales y

ello ha quedado demostrado a lo largo de toda ésta presentación.

Es obvio que como los inconstitucionales decretos descritos

disminuyen el Fondo Solidario creado por el decreto 206 de 2009, los
municipios se ven afectados de un modo parejo y proporcional.

Por ello, existe derecho de acción y legitimación activa de la FAM

para peticionar ante el Tribunal que se los declare inconstitucional y, por
ello, se dejen de aplicar en perjuicio de los municipios de todo el país.

Recientemente, nuestra Corte Suprema, en autos “Municipalidad de

la Ciudad de La Banda c/ Gobierno de la Provincia de Santiago del Estero
s/ conflicto entre poderes públicos” resolvió que no puede negarse por
motivos formales a tratar el planteo por el cual la Ciudad de la Banda
denuncia que el gobierno de la provincia de Santiago del Estero no
actualiza los índices en base a los cuales distribuye los fondos de la
coparticipación entre los municipios de la provincia.

Y si tan clara es la posición del Superior Tribunal de Justicia en

cuanto a los aspectos formales de la presentación por la gravedad del tema a

27
tratar, la Federación que represento posee suficiente legitimación, ya que
concurre en defensa de los intereses de todos los municipios del país
(afiliados o no) ya que el único horizonte de éstos es el bienestar de sus
habitantes.

En el fallo referido, el Tribunal empezó por considerar que el texto

constitucional reformado otorgó jerarquía constitucional a la autonomía de
los municipios en el artículo 123, y estableció la obligación de las
provincias de materializar ese mandato en el “orden institucional, político,
administrativo, económico y financiero”.

Ello mismo sucede en todo el país desde la sanción de la nueva Carta

Magna que nos rige desde 1994.

Recordó el máximo tribunal que en su precedente “Intendente de La

Rioja” (Fallos 337:1263) había subrayado la trascendencia que hoy revisten
los municipios en el diseño federal argentino. Sostuvo que en ese caso ya
había alertado -con cita de los debates de la convención constituyente de
1994- que no podrá haber municipio autónomo verdadero si una provincia
niega el envío de fondos indispensables para que preste a la población los
servicios que están a su cargo; si los municipios no tienen la capacidad
financiera para ejercer el gobierno local, no pueden desarrollar su acción
como el orden de gobierno más próximo a los ciudadanos.

Ad eventum, la representación de los intereses de los asociados

por instituciones como la FAM ha sido reconocido por la Corte Suprema
(cf., entre otros, Fallos 338:1455, “Colegio de Escribanos de Buenos Aires
c/provincia de Buenos Aires”). Máxime en un contexto donde sería
asistemático que unos municipios accedieran a los fondos, y otros no. Lo
que justifica aun más la acción ejercida por la FAM que los reúne.

28
 VI. PRUEBA

Ab initio, puede considerarse que la cuestión es de puro derecho. Mi

parte aspira a una rápida resolución. Y si la accionada contesta con buena fe
procesal, sin planteos absurdos, dilatorios o agresivos y coloca la litis en
condiciones de ser resuelta por el Tribunal, la actora contribuirá a un
trámite con la celeridad que todos deseamos.

A todo evento, siendo la única oportunidad de ofrecer prueba sobre

la base fáctica (aun cuando cabe considerar que es incontestable por ser
público y notorios todos los hechos), dejo ofrecidos los siguientes medios
de prueba:

1. Documental

Se adjunta con esta demanda copia de la ley nacional nº 24.807,

como así la escritura nº 36 que contiene el Estatuto de la Federación
Argentina de Municipios y el acta de designación de la suscripta como su
presidente.

En forma previa a correr el traslado pertinente, será acompañada por

cada comuna las obras proyectadas y en curso, gestionadas con el fondo
solidario que se deja sin efecto por el decreto en crisis. Formulo reserva a
tal fin.

2. Documental en poder de la demandada

Con arreglo al artículo 388 del Código Procesal, se intimará al Poder

Ejecutivo a que adjunte: a) copia de los expedientes que dieron causa al
decreto objetado y en especial los dictámenes de las direcciones de asuntos
jurídicos que hayan fundado la alegada facultad del Presidente para

29
dictarlos; b) informes del Ministerio de Economía –u otros- que den
constancias de que las provincias y municipios no necesitan los fondos
comprometidos por el Fondo Solidario para cumplir con sus obligaciones;
c) informes donde consten los ingresos por derechos de exportación de soja
y derivados durante 2018; d) copia del pacto llamado Consenso Fiscal y de
los papeles de trabajo y borradores vinculados a la cláusula que alude al
Fondo Federal Solidario.

3. Informativa

Se librará oficio al Congreso de la Nación (Cámara de Diputados,

Senado de la Nación, Comisión Bicameral Permanente – ley 26.122 y a la
Dirección de Información Parlamentaria de la Cámara de Diputados) para
que informen si los decretos 206/2009 y 257/2018 fueron comunicados por
el Poder Ejecutivo o el Jefe de Gabinete y, en tal caso, si fueron aprobados
o tratados por la comisión bicameral o por las cámaras. Adjuntarán los
despachos y los debates parlamentarios, y copias de los expedientes de
trámite.

Se oficiará a los cinco municipios con mayor cantidad de habitantes

de cada provincia, a fin de que informen: a) si recibieron hasta la sanción
del decreto impugnado en autos, fondos con causa en el decreto 206/200);
b) si comprometieron esos fondos en obras, indicando cuáles; c)

Para el supuesto de que el Tribunal considere que es necesario

indicar cuáles son los municipios solicito se fije plazo.

VII. COMPETENCIA

30
 La competencia de la justicia federal para entender en las presentes
actuaciones surge del artículo 116 de la Constitución Nacional, y del
artículo 2, incisos 1 y 6 de la ley 48.

VIII. CASO FEDERAL

Se deja planteado para el hipotético aunque improbable caso que las

instancias ordinarias no acogieran a este pedido el remedio federal
conforme las prescripciones 14 de la Ley 48, dado que en el caso estamos
en presencia de una decisión que restringe derechos y garantías consagrados
en la Constitución y los instrumentos internacionales de Derechos Humanos
(cf. arts. 14, 14 bis, 16, 17, 19, 28, 75 inc. 19 y en los instrumentos de
derechos humanos receptados en el 75 inc. 22.

IX. AUTORIZACION

Que vengo a autorizar a compulsar los autos a los doctores Blas

Ignacio Vidal y Julián Ezequiel Ángel, indistintamente a quienes también
autorizo a retirar copias de las presentaciones de la contraria, diligenciar
cédulas, mandamientos, oficios y toda otra pieza procesal necesaria para
impulsar los actuados, como así a dejar debida constancias en el libro de
asistencia cuando ello sea necesario, siendo éstas manifestaciones
meramente declarativas y no enunciativas, es decir que poseen amplias
facultades, requiriendo se tenga presente.

X. PETITORIO

Por todo lo expuesto a V.S. solicito:

31
 a) Se me tenga por presentada y parte en el carácter invocado, en la
presente acción.

b) Se tenga por constituido el domicilio legal indicado.

c) Se tengan presentes las autorizaciones conferidas.

d) Se tenga presente la prueba ofrecida

e) Se tenga presente la reserva del caso federal formulada.

f) Oportunamente, se haga lugar a la demanda declarando la

inconstitucionalidad y/o invalidez del decreto 756/2018.

Dígnese V.S. proveer de conformidad, que

ES JUSTICIA

32