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Reforma de los roles y las competencias del Estado 

entre sus diferentes niveles de gobierno en el Perú 
Raúl Molina Martínez 1 

1.  La situación de partida 

Antes de la actual descentralización, el Estado peruano se organizaba únicamente en dos 
niveles: 

a)  El gobierno nacional 

­  El Ejecutivo y sus sectores: Siendo el peruano un Estado históricamente centralizado 
y  de  régimen  presidencialista,  su  mayor  poder  de  ejecución  está  concentrado  en  el 
Poder Ejecutivo nacional. Este se organiza en sectores, bajo la titularidad de cada uno 
de  los  ministerios,  éstos  principalmente  con  capacidades  normativas  y  de  servicios 
administrativos. 

­  Sus  instancias  desconcentradas:  Constituidas  por  (i)  los  Consejos  Transitorios  de 
Administración Regional CTAR, que reemplazaron a los anteriores gobiernos regionales 
truncados en 1992 luego de sólo tres años de existencia, principalmente con funciones 
de  planificación  regional  y  ejecución  de  inversiones;  y  (ii)  las  dependencias 
departamentales, provinciales y en casos locales de los ministerios, predominantemente 
con  funciones  desconcentradas  de  servicios  administrativos  y  regulación  de  las 
actividades productivas. 

­  Los programas nacionales: Bajo la forma de Organismos Públicos Descentralizados o 
Proyectos Especiales, es en ellos donde en general se concentra la real capacidad de 
ejecución  de  políticas  y  recursos  del  Ejecutivo  nacional.  Adscritos  a  algún  Ministerio, 
pero  con  relativamente  alta  autonomía  de  decisión  atribuida  a  una  instancia  directiva 
centralizada, apoyada en una estructura organizativa con capacidad de ejecución a nivel 
nacional. 

­  La  lógica  sectorial:  La  estructura  de  organización  del  Poder  Ejecutivo  en  sectores 
atraviesa toda la lógica de acción de éste, sesgando sus estrategias de intervención por 
el  filtro  de  perspectivas  sectoriales  de  la  realidad,  por  definición  parciales,  y  haciendo 
muy laboriosos los esfuerzos de integración transectorial de políticas. 

b)  Los gobiernos locales 

­  Los  niveles  municipales:  El  régimen  municipal  peruano  es  singular  porque  está 
compuesto por dos niveles sucesivos de gobierno local: las municipalidades provinciales 
y distritales; además de la posibilidad de un nivel adicional de municipalidad delegada: 
las municipalidades de centro poblado. 

­  La diversidad municipal: Más allá de ello, el universo institucional municipal en el Perú 
se  caracteriza  por  su gran diversidad: desde la Municipalidad Metropolitana de Lima y 
otras municipalidades urbanas mayores (tanto provinciales como distritales) hasta varios 


Arquitecto  y  planificador,  especializado  en  gestión  local  y  descentralización.  Ha  sido  funcionario 
directivo del Consejo Nacional de Descentralización durante tres años (2003­2005).
cientos  de  pequeñas  municipalidades  rurales,  unas  y  otras  con  distintos  énfasis  de 
demandas ciudadanas y, por lo tanto, de funciones ejercidas. 

­  Funciones  municipales  tradicionales:  La  normatividad  y  la  percepción  de  ellas 


predominante en el gobierno nacional identificaban a las municipalidades con sus roles 
tradicionales  de  regulación  de  los  usos  del  suelo  y  prestación  de  servicios  colectivos 
locales,  principalmente  asociados  con  las  municipalidades  urbanas,  pero  poco 
representativos de los desafíos que debían enfrentar las municipalidades rurales. 

­  Nuevas  funciones:  Con  el  paso  de  los  años,  desde  que  en  1981  las  autoridades 
municipales volvieron a ser elegidas democráticamente, los gobiernos locales debieron ir 
asumiendo en la práctica nuevas funciones en respuesta a demandas de su población, 
en  casos  más  allá  de  sus  competencias  asignadas  por  ley,  supliendo  vacíos  de 
cobertura por parte del gobierno nacional (por ejemplo, en la provisión de infraestructura 
para servicios básicos de educación y salud). 

­  La lógica territorial: Por la escala de su ámbito jurisdiccional y la concurrencia en él de 
las  diferentes  dimensiones  de  la  realidad,  los  gobiernos  locales  tienen  una  mayor 
facilidad para incorporar un enfoque territorial articulador de sus actuaciones; pero como 
correlato de ello, también muestran una tendencia a limitar su visión a una escala micro, 
circunscrita a los límites del ámbito municipal. 

2.  Los nuevos elementos aportados por la descentralización 

La reforma del Capítulo Constitucional referido a la descentralización y la Ley de Bases de la 
Descentralización (LBD), ambas del año 2002, dan inicio al actual proceso descentralizador 
y fijan las competencias de cada nivel de gobierno. 

a)  Asignación de competencias 

Las  Leyes  Orgánicas  de  Gobiernos  Regionales  (2002)  y  de  Municipalidades  (2003) 
desarrollaron esas competencias a nivel de funciones. En el caso del Gobierno Nacional, de 
acuerdo a la LBD, éstas deben desarrollarse en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE) 
y  en  las  leyes  orgánicas  de  los  sectores.  A  la  fecha,  aún  no  se  ha  aprobado  una  LOPE 
enmarcada en el escenario de la descentralización y, con respecto a las leyes orgánicas de 
los sectores, la mayoría de ellas han sido emitidas con anterioridad a la descentralización y, 
por lo tanto, no están adecuadas a ella; es más, algunos ministerios, como cabeza de sector 
y amparados en su ley orgánica, han actualizado su respectivo Reglamento de Organización 
y  Funciones  con  posterioridad  a  las  normas  de  la  descentralización,  reforzando  sus 
prerrogativas de alcance nacional 2 . 

Las  normas  de  la  descentralización  no  definen  explícitamente  el  rol  diferenciado  que  le 
corresponde a cada nivel de gobierno en la estructura general del Estado, ni las relaciones 
de  complementariedad  que  de  ello  se  derivan,  para  conformar  en  conjunto  el  modelo  de 
Estado unitario y descentralizado que define la Constitución Política. 

Sin embargo, una lectura analítica de las normas nos permite identificar algunos elementos 
para intentar inferir la orientación legislativa en este nivel del diseño normativo: 


Es el caso del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social en el 2004 y actualmente estaría en curso 
una iniciativa similar en el Ministerio de Salud.


­  Nivel nacional: La LBD fija que son competencia exclusiva del gobierno nacional: (i) la 
formulación  de  políticas  nacionales  y sectoriales, en forma extensiva, sin distinción de 
sectores  ni  materias,  (ii)  las  materias  habituales  de  competencia  nacional 3  y  (iii)  deja 
abiertas las posibilidades de la regulación de los servicios públicos de su responsabilidad 
y otras que señale la ley, sin especificar cuáles. 

­  Nivel  regional:  Recibe  una  asignación  de  competencias  enfatizada  en materias de (i) 


ordenamiento  territorial  y  manejo  sostenible  de  recursos  naturales, y (ii) promoción de 
las  actividades  productivas,  la  competividad  territorial,  la  inversión  privada  y  las 
exportaciones regionales, además de (iii) competencias compartidas en la gestión de la 
educación y la salud públicas, el conjunto desarrolladas en un cuerpo de funciones que 
en general sigue la estructura de organización sub sectorial del gobierno nacional. 

­  Nivel local: Se le asignan (i) las materias y competencias tradicionalmente municipales, 
ligadas  a  la  planificación  del  desarrollo  local,  la  regulación  de  los  usos  del  suelo  y  la 
prestación de los servicios colectivos locales, ampliadas con (ii) nuevas competencias y 
funciones  en  la  atención  básica  de  la  educación  y  salud  públicas,  la  provisión  de 
programas sociales y la promoción del desarrollo económico local, aunque en este último 
caso  conviviendo  con  las  funciones  tradicionales  de  regulación  de  las  actividades 
económicas locales. 

b)  Roles por nivel de gobierno 

De estas definiciones legislativas, se pueden deducir aproximativamente los siguientes roles 
atribuidos por nivel de gobierno: 

­  Gobierno  nacional:  Rectoría  sectorial  y  formulación  de  políticas  nacionales;  en  este 
marco, en las normas no está claro el rol nacional de apoyar, con criterios de equidad y 
eficiencia,  el  financiamiento  de  esas  políticas,  para  asegurar  su  aplicación  por  los 
gobiernos descentralizados. 

­  Gobiernos  regionales:  Promoción  del  desarrollo  económico  territorial 4 ,  sin  estar  muy 
claras  las  interrelaciones  del  ejercicio  de  este  rol  con  el  marco  de  política  económica 
nacional, ni con la relación directa con los actores económicos que se efectiviza a nivel 
local. En general, no está claramente definido en las normas su rol intermedio (meso) en 
la  formulación,  coordinación  y  ejecución  del  conjunto  de  las  políticas  públicas, 
articulando  la  perspectiva  nacional  de  lógica  sectorial  con  las  diversas  perspectivas 
locales de base territorial. 

­  Gobiernos locales: Prestación de servicios locales y ejecución de políticas, programas 
y  servicios  que  se  definen  principalmente  más  arriba  en  la  estructura  del  Estado, 
subestimando la dimensión de formulación local de políticas, para ajustar la acción del 
Estado  en  un  país  tan  diverso  como  el  Perú,  a  las  necesidades  específicas  de  cada 
localidad. 

Sólo a este nivel de análisis, ya son evidentes algunas limitaciones sustantivas en el diseño 
normativo  para  definir  una  estructura  clara,  sana  y  durable  de  asignación 
intergubernamental de roles: 


Defensa,  relaciones  exteriores,  orden  interno,  justicia,  moneda,  banca  y  seguros,  tributación  y 
endeudamiento  nacionales,  régimen  de  comercio  y  aranceles,  marina  mercante  y  aviación 
comercial, infraestructura pública de carácter y alcance nacional. 

Siete  de  14  competencias  exclusivas  y  dos  de  8  competencias  compartidas  especificadas  en  la 
norma.


­  Gobierno nacional: Definición muy general de su rol, supuestamente postergada para 
la LOPE. De hecho, los sectores se regulan por sus leyes orgánicas, gran parte de las 
cuales son anteriores a la descentralización y no son concordantes con sus normas. 

­  Gobiernos regionales: No está claro su rol articulador entre los diversos componentes 
sectoriales  del  nivel  nacional  y  la  desagregación  del  nivel  local,  principalmente  en  los 
temas de política social. 

­  Gobiernos locales: Su ley orgánica no sigue la estructura sectorial, ni la de la LBD para 
la  organización  de  sus  materias  de  competencia,  por  lo  que  no  son  fácilmente 
identificables sus correspondencias principalmente con el nivel regional. Por otro lado, 
no distingue suficientemente las diferencias de rol entre las municipalidades provinciales 
y distritales. 

c)  Competencias exclusivas, compartidas y delegables 

La  LBD  diferenció  las  competencias  gubernamentales  en  exclusivas,  compartidas  y 


delegables: 

­  Exclusivas:  Aquéllas  cuyo  ejercicio  corresponde  de  modo  exclusivo  y  excluyente  a 


determinado nivel de gobierno. Con excepciones evidentes, cabe preguntarse si en un 
Estado  débil,  insuficiente  e  ineficientemente  financiado,  frondoso  en  instituciones  con 
mandatos  no  claramente  delimitados,  realmente  pueden  existir  competencias 
efectivamente exclusivas, sobre todo si éstas están definidas de modo genérico y poco 
concordado entre niveles de gobierno, como lo están en el marco normativo general. La 
realidad de la acción pública muestra más bien que en muchos casos las competencias 
del  Estado  deben  ejercerse  de  modo  concurrente  y  complementario  entre  niveles  de 
gobierno,  para  lograr  cumplir  aproximadamente  con  sus  objetivos  de  servicio  a  la 
población. 

­  Compartidas: De acuerdo a la definición legal, son aquéllas en que dos o más niveles 
de  gobierno  comparten  fases  sucesivas  de  los  procesos  implicados  en  el  ejercicio  de 
determinada función pública; por lo tanto, ello requiere ver en conjunto las competencias 
concurrentes,  complementarias  o  precedentes  que  corresponden  a  cada  nivel  en  el 
proceso de prestación de esa función pública, desde la planificación hasta la evaluación 
de los resultados logrados, pasando por las fases de financiamiento y ejecución. 

La  LBD  lo  reconoce  así,  indicando  que  la  ley  precisará  “la  función  específica  y 
responsabilidad  que  corresponde  a  cada  nivel” 5 .  Sin  embargo,  en  los  artículos 
correspondientes,  esta  ley  no  precisa  específicamente  en  qué  son  compartidas  estas 
competencias  y,  por  lo  tanto,  cuáles  son  las  responsabilidades  específicas  que  le 
corresponden  a  cada  nivel;  y  las  respectivas  leyes  orgánicas  no  lo  hacen  de  modo 
concordado entre sí, por lo cual es muy difícil implementar la reasignación requerida de 
competencias y funciones entre niveles de gobierno. 

­  Delegables: A diferencia de las anteriores, en el caso de éstas la LBD no las identifica 
individualmente. Las define como aquéllas que de mutuo acuerdo un nivel de gobierno 
delega a otro; la entidad que delega mantiene la titularidad de la competencia y la que la 
recibe la ejerce durante el periodo de delegación. Frente a ello, la propia LBD establece 
por un lado que no son objeto de delegación las funciones y atribuciones inherentes a 


Artículo 13, numeral 13.2.


las materias de competencia nacional exclusiva 6 ; y por otro lado, señala que mediante 
convenio el Poder Ejecutivo nacional puede delegar a los gobiernos regionales o locales 
funciones de su competencia, en forma general y selectiva 7 . Se entiende entonces que, 
dentro del marco conceptual de la norma, no habrían competencias delegables, sino que 
lo que podría delegarse son funciones, dentro de una competencia que sólo podría ser 
compartida. 

d)  Funciones genéricas del Estado 

La  LBD  establece  que,  con  base  en  las  competencias  exclusivas  y  compartidas  que  ella 
define para cada nivel de gobierno, las funciones y atribuciones específicas se asignarán y 
precisarán  en  las  respectivas  Leyes  Orgánicas  del  Poder  Ejecutivo,  de  Gobiernos 
Regionales y de Municipalidades, distinguiendo las funciones de normatividad, regulación, 
planeamiento,  administración,  ejecución,  supervisión,  control  y  promoción  de  inversiones 
que corresponden a cada nivel de gobierno, se entiende en el ciclo de prestación de cada 
función pública. 

Una  primera  observación  a  esta  definición  normativa  es  que  en  la  relación  de  funciones 
genéricas del Estado se omite la de financiamiento, que es sustantiva (y distinguible de la de 
administración) como instrumento para asegurar la ejecución de las políticas públicas. 

Una  segunda  observación  es  que  reduce  la  función  de  promoción  a  su  aplicación  a  las 
inversiones, aun cuando en los actuales enfoques y prácticas de gestión pública, la función 
de promoción constituye un eje sustantivo de la acción del Estado, aplicada a muy diversas 
materias como la promoción de consensos sociales e interinstitucionales, del desarrollo de 
capacidades  ciudadanas  e  institucionales,  del  patrimonio  territorial  turístico,  cultural  y  de 
recursos naturales, entre otras. 

3.  Una necesaria mirada crítica 

­  Claridad  del  marco  conceptual:  Las  diversas normas de la descentralización aplican 


las categorías conceptuales materia de competencia, competencia, función y atribución, 
sin  definirlas  específicamente,  haciendo  difícil  precisar  sus  alcances,  jerarquía  e 
interrelaciones  para  efecto  de  su  aplicación  a  los  procesos  de  transferencia  de 
responsabilidades  a  los  gobiernos  descentralizados.  Es  más,  la  Ley  Orgánica  de 
Municipalidades  introduce  las  categorías  de  funciones  exclusivas  y  compartidas,  las 
cuales no están establecidas en la LBD. 

Sin embargo, es más o menos evidente que la LBD entiende a las competencias como 
una categoría superior que se descompone en funciones. Aún más, como las funciones 
detalladas en las leyes orgánicas no resultan lo suficientemente específicas para permitir 
operacionalizar  los  procesos  de  transferencia  de  responsabilidades,  el  CND  ha 
introducido una subcategoría adicional, las facultades, que no está planteada en ninguna 
de las normas. 

Estas definiciones pueden ser discutibles frente a otro enfoque conceptual posible: 

La Constitución del Estado define para éste 16 funciones básicas (que sirven de base 
para la estructura sectorial); en función de los componentes de la acción pública en cada 
una  de  esas  funciones  básicas,  es  posible  distinguir  diversas  materias  (tales  como 


Artículo 26, numeral 26.2. 

Artículo 52.


educación primaria, salud básica o transporte terrestre); las competencias se originarían 
de  la  asignación  de  las  funciones  genéricas  del  Estado  (normatividad,  regulación  y 
siguientes) a cada nivel de gobierno en cada materia. De ello se desprende un concepto 
de competencia de significado doble: (i) como autorización para ejercer determinada(s) 
función(es)  en  cada  materia  y  (ii)  como  demostración  de  contar  con  las  capacidades 
institucionales  para  ejercer  dicha(s)  función(es),  dimensión  esta  última  más  útil 
operacionalmente  en  la  perspectiva  de  un  sistema  de  fortalecimiento  y  evaluación  de 
capacidades institucionales para el ejercicio de las funciones transferidas. 

­  Visión del Estado descentralizado: No se ha definido ­en las normas o a través de otro 
instrumento­ una visión compartida y clara (i) del Estado unitario y descentralizado al que 
se aspira como resultado de la descentralización, (ii) de los roles que le corresponderán 
en él a cada nivel de gobierno, (iii) de cómo se reformarán en consecuencia los procesos 
de gestión de las funciones públicas, en función de mejorar su eficiencia, efectividad y 
equidad  en  el  servicio  a  la  población,  y  (iv)  de  las  nuevas  relaciones  de 
complementariedad y cooperación vertical y horizontal entre niveles de gobierno que se 
deberán construir para ello. 

­  Diagnóstico  de  base:  No  se  ha  hecho  un  análisis  suficientemente  pormenorizado  de 
cómo operaban las funciones públicas ejercidas por el conjunto del Estado antes de la 
descentralización:  cuáles  realizaba,  quién(es)  las  realizaba(n),  dónde  estaban  esos 
agentes,  con  qué  recursos  lo  hacían  (personas,  bienes,  financiamiento),  de  quién(es) 
dependían, con qué atribuciones de decisión y normatividad contaban y para qué, y qué 
superposiciones, omisiones y complementaciones se producían de todo ello. 

Los  avances  realizados  en  los  procesos  de  transferencia  de  responsabilidades  a  los 
gobiernos descentralizados demuestran que si no se cuenta con estas precisiones, es 
muy difícil operacionalizar lo que implican esas transferencias en términos de recursos y 
atribuciones a transferir. 

Las matrices de competencias por nivel de gobierno que se desarrollaron como insumo 
para la LBD no tuvieron estos alcances y se limitaron a identificar, desde la perspectiva 
de los sectores del gobierno nacional, una posible redistribución de funciones entre los 
sucesivos  niveles  de  gobierno,  sin  revisar  cabalmente  el  modelo  y  ciclo  vigentes  de 
gestión  centralizada  de  cada  función  pública  en  un  nuevo  escenario  de  gestión 
descentralizada. 

­  Descentralización y reforma del Estado: Y a partir de ello, no se planteó cómo se iban 
a reformar esos procesos de gestión, esas asignaciones de recursos y esas atribuciones 
de decisión, en función de mejorar la eficiencia y efectividad de las políticas públicas y 
de los servicios del Estado, de acercar sus decisiones a los ciudadanos y de mejorar la 
rendición de cuentas. 

Descentralizar  no  se  trata  simplemente  de  mover  funciones  y  recursos  de  un  nivel de 
gobierno a otro, reproduciendo las formas de gestionar el Estado y sus servicios en el 
modelo centralizado. Se trata más bien de reformar esas formas de gestionar, innovando 
y aprovechando las oportunidades que se abren de acercar las decisiones del Estado a 
los  ciudadanos,  para  incrementar  la  eficiencia,  efectividad y equidad de las políticas y 
servicios públicos, y así incrementar su calidad y cobertura. 

Ello  implica  desafíos  claros  de  reforma  del  Estado  en  su  conjunto,  de  definición  de 
nuevos roles y funciones para los distintos niveles de gobierno y sus agentes y, por ello, 
la  construcción  de  nuevos  esquemas  de  relación  intergubernamental,  marcada  por  la 
cooperación, la complementación, la subsidiaridad y la retroalimentación.


4.  Algunos casos aleccionadores 

En  la  perspectiva  de  esos  desafíos,  es  ilustrativo  contrastar  dos  experiencias  de 
descentralización  sectorial  en  proceso,  que  son aleccionadoras por ser de signo opuesto: 
una positiva y la otra negativa. 

a)  Descentralización de la salud al nivel regional 

Durante  el  año  2004  se  desarrolló  una  valiosa  experiencia  de  diseño  concertado  entre  el 
Ministerio  de  Salud  y  representantes  de  la  mayoría  de  gobiernos  regionales  del  mapa  de 
funciones  y  competencias  sectoriales  por  niveles  de  gestión,  hasta  el  de  las unidades de 
servicio e incluyendo la participación de la población usuaria, en el nuevo escenario de la 
descentralización. 

Para  ello,  con  la  asistencia  técnica  de  un  proyecto  de  cooperación  para  la  reforma  y 
descentralización del sector, se aplicó una metodología que, desde un enfoque de mapeo y 
diseño de procesos, define sucesivamente la naturaleza de la función básica sectorial, los 
objetos de competencia sectorial, las áreas funcionales sustantivas que de éstos se derivan, 
las funciones clave en cada área, y los niveles y atribuciones de decisión requeridos. 

El  producto  de  este  proceso  sirvió  de  base  para  la  propuesta  sectorial  de  Plan  de 
Transferencias 2005­2009 y para el inicio en el 2005 de la transferencia de sus funciones a 
los gobiernos regionales, haciendo que en el gobierno nacional el Sector Salud sea uno de 
los  que  tiene  una  visión  más  clara  de  las  fases  siguientes  de  su  proceso  de 
descentralización. 

b)  Descentralización del FONCODES al nivel local distrital 

Inducido por la disposición de la LBD que manda que a partir del año 2003 debía iniciarse la 
transferencia  de  programas  sociales  a  los  gobiernos  locales 8 ,  a  fines  de  ese  año  el 
Ministerio  de  la  Mujer  y  Desarrollo  Social  MIMDES  inició  la  transferencia  a  las 
municipalidades objetivo de recursos para inversión en proyectos de infraestructura social y 
productiva exclusivamente en áreas rurales de mayor pobreza. 

Estos  recursos  formaban  parte  de  programas  a  cargo  del  Fondo  de  Compensación  y 
Desarrollo  Social  FONCODES,  que  operaba  como  fondo  nacional  de  inversión  social con 
capacidad  de  ejecución  de  pequeños  proyectos  en  todo  el  país,  hasta  en  sus  municipios 
más  alejados.  No  habiéndose  realizado  en  el  MIMDES,  como  en  el  caso  de  Salud,  un 
análisis  y  rediseño  de  la  nueva  asignación  sectorial  de  competencias  y  funciones  en  el 
escenario de la descentralización, no se visualizó la alternativa de reconcebir el modelo de 
gestión del fondo, enfocándolo a la canalización de financiamiento para inversión social a los 
gobiernos locales, transfiriendo a éstos todas las responsabilidades de selección y ejecución 
de los proyectos; y se optó por distribuir una porción de los recursos de los programas en 
transferencia  a  cada  municipalidad  objetivo,  en  función  de  determinados  indicadores  de 
pobreza. 

Ello ha hecho que en la percepción de las municipalidades receptoras predomine la atención 
a  los  recursos  adicionales  que  recibirán  para  financiar  proyectos,  similares  a  otros  que 
financian  con  otras  fuentes,  más  que  a  apreciar  dichos  recursos  como  instrumento 


Segunda Disposición Complementaria, Transitoria y Final.


complementario para mejorar sus capacidades de inversión social en contra de la pobreza, 
objetivo hacia el que el MIMDES trata de enfocarlos. 

5.  Orientaciones para el futuro 

­  Necesidad  de  un  análisis  más  fino  de  la  asignación  de  competencias  y  funciones  por 
niveles  de  gobierno,  y  de  los  recursos  (humanos,  materiales  y  financieros)  para 
ejercerlas, tanto en su situación actual centralizada como en la prevista, como resultado 
del rediseño de sus procesos de gestión y consecuentes atribuciones de decisión en el 
marco del proceso de descentralización. 

­  Este rediseño no tiene que representar necesariamente un modelo rígido y definitivo de 
gestión  descentralizada  de  las funciones públicas. El diseño final será producto de un 
proceso gradual de ajustes progresivos que deberá aprender, probablemente a lo largo 
de muchos años, de las lecciones de sus avances. Así lo demuestra la experiencia de 
otros países con larga historia de descentralización. 

­  Para  ello,  el  proceso  de  descentralización  de  competencias  y  funciones  debería 
incorporar importantes dosis de flexibilidad en sus procedimientos, plazos y modalidades 
de implementación. En este marco, son posibles alternativas tales como proyectos piloto 
de aprendizaje compartido entre dos o más niveles de gobierno, para definir y validar las 
modalidades  más  eficientes,  efectivas  y  equitativas  de  gestión  descentralizada  de 
funciones públicas particularmente sensibles, como por ejemplo las de educación y salud 
públicas  o  de  provisión  de  programas  de  lucha  contra  la  pobreza.  A  partir  de  ello,  se 
pueden  imaginar  procesos  de  transferencia  que  otorguen  niveles  progresivos  de 
autonomía en función de resultados obtenidos: iniciando con modalidades de (i) gestión 
compartida,  pasando  por  fases  de  (ii)  delegación  supervisada,  hasta  llegar  a  la  (iii) 
transferencia  efectiva,  construyendo  relaciones  progresivas  de confianza entre niveles 
de gobierno y agentes del Estado. 

­  El  costeo  de  las  funciones  sectoriales  transferibles  debe  posibilitar  que  el  proceso  de 
transferencia  de  competencias  y  funciones  de  los  sectores  a  los  gobiernos 
descentralizados  se  convierta  en  un  instrumento  relevante,  efectivo  y  sostenible  de 
descentralización fiscal. 

­  En el futuro próximo debemos visualizar un proceso de descentralización más dialogado, 
con  espacios,  momentos,  reglas  y  atribuciones  claras  de  negociación 
intergubernamental para construir consensos crecientes sobre los nuevos esquemas de 
distribución de competencias, funciones y recursos entre niveles de gobierno, en función 
de lograr mejorar la cobertura y calidad de los servicios a la población del Estado en su 
conjunto. Para que estos procesos de negociación intergubernamental sean orgánicos, 
consistentes  y  eficaces  debe  procurarse  a  los  actores  descentralizados  flujos  de 
información  oportuna  y  suficiente,  y  fortalecer  sus  capacidades  de  propuesta  y 
negociación. 

­  Ante la debilidad de las instituciones, las nuevas modalidades de gestión descentralizada 
de  las  funciones  públicas  deberían  incorporar  transversalmente  mecanismos  de 
corresponsabilidad  entre  niveles  de  gobierno,  aunque  con  atribuciones  específicas  y 
claras de responsabilidad ante la población, así como entre el Estado y la sociedad, en 
el  planeamiento,  ejecución  y  evaluación  de  las  políticas  públicas.  Para  ello,  se  debe 
asegurar a los ciudadanos flujos de información oportuna y suficiente sobre la gestión 
pública,  así  como  el  fortalecimiento  de  sus  capacidades  ciudadanas  de  ejercicio  de 
deberes y derechos.


­  La  cualidad  más  resaltante  del  proceso  de  descentralización  en  su  siguiente  fase 
debería  ser  la  calidad  de  sus  procesos,  y  de  los  modelos  de  gestión  pública  y  las 
relaciones  de  cooperación  intergubernamental  que  contribuye  a  poner  en  práctica  en 
beneficio de la capacidad de servicio del Estado a la población, antes que la cantidad de 
funciones,  programas  o  recursos  que  logra  que  se  transfieran  a  un  número  mayor  de 
gobiernos descentralizados.