ÁREA DE SERVICIOS DE INVESTIGACIÓN

“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”

“Año del Diálogo y la Reconciliación Nacional”

ESTUDIO DE INVESTIGACIÓN N° 04/2017-20181

EL DEBATE SOBRE EL RÉGIMEN BICAMERAL O UNICAMERAL EN

EL PARLAMENTO PERUANO: ARGUMENTOS EXPRESADOS EN
LAS CONSTITUYENTES DE 1979 Y 1993

Rafael Tapia Rojas

Especialista parlamentario

Lima, 18 de abril de 2018

Hospicio Ruiz Dávila, Jr. Áncash 569 - Of. 226 - 227, Cercado de Lima. Lima 1 – Perú
Tel.: (511) 311-7777 anexo 6622 │ email: investigacion@congreso.gob.pe
http://www.congreso.gob.pe/dgp/Didp/index.htm

1
Informe Temático N.° 48/2017-2018.
 INTRODUCCIÓN

El Departamento de Investigación y Documentación Parlamentaria ha elaborado el

Informe Temático titulado «El debate sobre el régimen bicameral o unicameral en
el Parlamento peruano: Argumentos expresados en las constituyentes de 1979 y
1993», como un documento de consulta que describe los puntos de vista expuestos
en las sesiones de ambas asambleas constituyentes sobre el régimen de cámaras
parlamentarias. Durante el debate en la Asamblea de 1979 destacó el énfasis sobre
el vínculo entre el cambio organizativo, el régimen político general y el equilibrio de
poderes; mientras que en la Asamblea de 1993 —sin dejar de lado esta
dimensión— el centro del debate estuvo en la tensión entre reflexividad,
descentralización del poder y eficacia deliberativa.

Para el desarrollo del presente documento se han utilizado como fuentes de

información el Diario de los Debates de la Asamblea Constituyente de 1978-1979 y
del Congreso Constituyente Democrático de 1993; las compilaciones
constitucionales y los artículos publicados sobre el tema.

El informe desarrolla el mapa de los argumentos a favor y en contra del régimen

bicameral y del unicameral que fueron expresados en las sesiones de los Plenos
de ambas constituyentes, haciendo alusión —en los casos necesarios— a lo
sostenido en las comisiones de Constitución y Reglamento. El tejido de argumentos
formó parte del debate sobre el capítulo El Poder Legislativo y en el caso del
Congreso Constituyente de 1993, la Representación Nacional acordó realizar un
debate previo sobre la Estructura del Estado y el Equilibrio de Poderes.

El informe, para un seguimiento más detallado, presenta los cuadros con los textos
seleccionados de las principales intervenciones sobre los tópicos que componen el
capítulo El Poder Legislativo. Asimismo, contiene la norma de la Constitución de
referencia, la propuesta constitucional sometida a debate del Pleno, y la norma
finalmente aprobada.

De esta manera, el Departamento de Investigación y Documentación Parlamentaria

procura brindar información oportuna y de utilidad para la toma de decisiones.

2
ÍNDICE

Introducción………………………………………………………………..……………….……………..2

I. Debate sobre el régimen parlamentario bicameral o unicameral en la Asamblea Constituyente

de 1979…………………..………………………………………………………………….……….. 4
1. Régimen representativo y bicameralidad en debate………………………………………...5
2. Uncameralidad en debate………………………………………………………………………9
3. Formas de participación directa: referéndum, revocatoria y consultas……………..……13
4. Dos cámaras: de 60 senadores y de 180 diputados………………………………… …...15

II. Debate sobre el régimen parlamentario bicameral o unicameral en el Congreso Constituyente

Democrático de 1993…………………………………………………..……….…………………..34
1. Estructura del Estado y Equilibrio de Poderes…. ….………………………….…………….35
2. Bicameralidad o unicameralidad en cuestión…… ……………………………....................50

2.1. La tradición constitucional…………… …………………………………………………51

2.2. La experiencia contemporánea y la estadística comparada…………….…………..54
2.3. Reflexividad bicameral versus eficacia deliberativa unicameral………….…….……58
2.4. Búsqueda de consensos y entendimientos políticos……………………….……...…64
2.5. Ahorro presupuestal y opinión popular por tener una cámara……………….……...67
2.6. Representación de la comunidad local, la sociedad y la Nación…………….…...…68
2.7. Representación y descentralización territorial del poder…………………………….70
2.8. Representación y distrito electoral……………………………………………….…….71
2.9. Renovación por tercios……………………………………………………...........….....73
2.10. Número de representantes……………………………………………………….….….74

Bibliografía………………………………………………………………………………………………117

3
 El debate sobre el régimen bicameral o unicameral en el Parlamento peruano:
Argumentos expresados en las constituyentes de 1979 y 1993

I. Debate sobre el régimen parlamentario bicameral o unicameral en la Asamblea

Constituyente de 1979

La Asamblea Constituyente de 1978-1979 fue presidida por Víctor Raúl Haya de la

Torre, líder del Partido Aprista Peruano, quien contaba con una bancada de 37
constituyentes. Estuvo compuesta, asimismo, por una segunda minoría de 25
representantes del Partido Popular Cristiano, liderado por Luis Bedoya Reyes, y por una
tercera minoría, de 12 representantes, del Frente Obrero Estudiantil y Popular, liderado
por Hugo Blanco Galdós. Seguidos por 6 representantes del Partido Socialista
Revolucionario, conducido por el ex general Leonidas Rodríguez Figueroa; 6
constituyentes del Partido Comunista Peruano, presidido por Jorge Del Prado; 4
representantes de la Unidad Democrática Popular, liderada por Javier Diez Canseco
Cisneros; 4 del Frente Nacional de Trabajadores y Campesinos, conducido por Roger
Cáceres Velásquez; 2 del Partido Demócrata Cristiano, liderado por Héctor Cornejo
Chávez; 2 del Movimiento Democrático Peruano, conducido por Javier Ortiz de Zevallos;
y por 2 representantes de la Unión Nacional Odriísta, liderada por Víctor Freundt Rosell.
No se presentó a las elecciones constituyentes el Partido Acción Popular de Fernando
Belaúnde Terry.

La Asamblea Constituyente significó el punto de condensación en la transición del

régimen militar de Juan Velasco Alvarado y de Francisco Morales Bermúdez (1968-
1980), al democrático constitucional de Fernando Belaúnde Terry (1980-1985).

Los más visibles acuerdos constituyentes fueron los siguientes: la dación del derecho al
voto a los peruanos analfabetos, la sustentación de la democracia representativa en los
partidos políticos, la no reelección presidencial, el acortamiento del periodo presidencial
y del periodo parlamentario del Senado, de seis a cinco años, y la mantención del
régimen parlamentario bicameral, de representación de la voluntad popular2. Asimismo
el establecimiento del Tribunal de Garantías Constitucionales. El contexto general del
debate correspondió al de un régimen militar que se desenvolvía en tensión con la

2
Fernando Tuesta Soldevilla. Visitado en log.pucp.edu.pe/blog/fernandotuesta/1998/11/29/la-asamblea-constituyente-de-1978/

4
 movilización social3, y mostrando apertura a una transición democrática articulada,
precisamente, por la elaboración de una nueva carta constitucional en la Asamblea de
representantes.

1. El régimen representativo y la bicameralidad en debate

En las sesiones del Pleno de la Asamblea Constituyente se tejieron dos debates

simultáneos, alrededor de la composición y las características del régimen de cámaras
parlamentarias.

Uno de ellos fue el sostenido entre la mayoría constituyente compuesta por el Partido
Aprista Peruano y el Partido Popular Cristiano, con el respaldo del Movimiento
Democrático Peruano y el Frente Nacional de Trabajadores y Campesinos que
sostuvieron la propuesta de una organización bicameral nacida de elecciones libres y
universales como parte de un régimen de equilibrio de poderes —con un sesgo
descentralista y regionalista de este último partido— frente al planteamiento del Partido
Demócrata Cristiano del establecimiento de un Senado funcional, específico y distinto
al proyectado en la Constituyente de 1933. La Cámara de Senadores estaría constituida
directamente a través de elecciones internas para senadores realizadas entre los
miembros de las organizaciones sociales, urbanas y rurales, económicas, religiosas,
militares y profesionales. La Cámara de Diputados sería elegida por elecciones libres
secretas y universales.

El segundo debate se sostuvo entre el planteamiento de régimen bicameral afirmado

por todos los partidos anteriormente señalados y el unicameral defendido por el Frente
Obrero Campesino y Popular, el Partido Socialista Revolucionario, el Partido Comunista
Peruano —que en aquella coyuntura influía decisivamente en la Central General de
Trabajadores del Perú— y la Unidad Democrática Popular. Esta última propuesta
supone el establecimiento de un régimen de democracia directa instituida en una
Asamblea Nacional, de la cual emanaría, con matices, el órgano de gobierno nacional.
No existiría una solución de continuidad entre la función legislativa y la ejecutiva.

3La crisis social tuvo puntos previos de anudamiento intensos en los luctuosos sucesos del 5 de febrero de 1975, y los paros
nacionales del 19 de julio de 1977 y del 23 de mayo de 1978.

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Senado funcional y Asamblea de diputados

Héctor Cornejo Chávez, propuso el establecimiento de un Senado funcional “integrado

por representantes de la Universidad Peruana, la Iglesia, la Fuerza Armada, los Colegios
Profesionales, las Federaciones de Campesinos, las Centrales Sindicales, y las
entidades representativas del empresariado y de la comunidad laboral, elegidos por las
respectivas instituciones mediante el voto universal, directo y secreto de sus
integrantes”4. Este Senado, cumpliría periodos parlamentarios de cuatro años y actuaría
como cámara revisora de una cámara de Diputados elegida “mediante sufragio
universal, secreto y directo de todos los ciudadanos en ejercicio por las
circunscripciones que determine la ley”.

Al argumentar en la sesión del Pleno expresó:

Somos partidarios de la bicameralidad, pero no una bicameralidad duplicada,

repetida, en que una Cámara represente lo mismo que la otra, sino una
bicameralidad diferenciada, con una Cámara de Diputados política elegida por
sufragio directo y basada en los partidos políticos y un Senado constituido
básicamente por los factores de la producción, por los sectores organizados y
significativos del pueblo, por la institucionalidad nacional. [Héctor Cornejo Chávez
(HCCH) Diario de los Debates de la Asamblea Constituyente (DD de la AC), 1978].

Fundamentó su proposición aludiendo a dos hechos. A “[…] los fracasos y las

insuficiencias de la acción estatal a lo largo de nuestra historia, unidos a la creciente
agudización de las tensiones políticas y sociales”. Ello llevaría a “nosotros, los
Demócratas Cristianos al convencimiento de que la estructura, y la dinámica del Poder
Público tendrán que ser sometidos tarde o temprano a un replanteo radical” (HCCH, DD
de la AC, 1978). Propuso un nuevo sistema de representación organizado alrededor de
tres acciones simultáneas: el fomento de las organizaciones populares, el
establecimiento de un gobierno vigoroso y la instalación de asambleas deliberantes. Se
pronunció por:

[…] una mucho mayor y más efectiva participación del pueblo en el ejercicio del
poder, y por eso nuestro empeño majadero en no perder ocasión de señalar que
el Estado, en la nueva Constitución no solamente no ponga trabas, sino que
estimule y fomente la organización de los sectores populares, porque sin eso no
habrá nunca democracia, no digo ya económica ni social, ni siquiera democracia
política; en segundo lugar, un órgano gubernativo vigoroso, con real capacidad de
comando para que pueda conducir el esfuerzo nacional hacia un nuevo modelo
societal; y tercero un sistema de Asambleas deliberantes un poco distinta de ésta
que nosotros con tanto amor y con poco mérito integramos, especialmente dirigido
a controlar y fiscalizar el órgano ejecutivo. (HCH, DD de la AC, 1978).

4
Héctor Cornejo Chávez. Ponencia del Partido Demócrata Cristiano debatida en la Comisión especial sobre “Poder del Estado:
Legislativo y Ejecutivo”, del 15 de noviembre de 1978. Original existente en el Archivo General del Congreso de la República.

6
Su planteamiento provocó la respuesta de Roberto Ramírez del Villar, quien sostuvo la
raigambre conservadora de la tradición de senados corporativos, la debilidad de los
gremios; la dificultad de señalar el número de representantes que a cada uno les
corresponda y sobretodo, la inevitable constitución de privilegios de minorías
ciudadanas que supone su establecimiento. Dijo Roberto Ramírez del Villar:

[…] entre nosotros la fórmula funcional tienen antecedentes históricos

interesantes, porque fue Bartolomé Herrera, nada menos que representante del
conservadorismo en el Perú, el que planteó por primera vez en el año 1860 la
constitución de un Senado semi-político, semi funcional. Esta idea no pasó, fue
revivida en los debates del Congreso Constituyente del año 31, y llegó a plasmarse
en la Constitución del Estado del año 33 como un Senado Funcional, pero que
nunca llegó a tener vigencia, no sólo por las razones de que en el país no están
los gremios organizados y la dificultad de poder determinar qué número le
corresponde a cada uno de ellos; sino, básicamente, porque la esencia misma
llevaba al predominio de la minoría sobre la mayoría. [Roberto Ramírez del Villar
(RR del V), DD de la AC, 1978].

El constituyente pepecista coincidió con Héctor Cornejo Chávez en que las cámaras
deberían tener orígenes distintos. Sin embargo para él la diferencia debería estar en el
origen municipal indirecto de la representación senatorial. Recordó su proposición en la
Comisión de Constitución y Reglamento:

Consideramos que la Cámara de Diputados era esencialmente una Cámara

política y que representaba a la población, y que la Cámara de Senadores o el
Senado, como quiera llamársele, debiera de tener un origen distinto. Propusimos
para ello una elección que se basaba en los distritos municipales, donde todos los
ciudadanos podían elegir y ser elegidos y que esto elegidos formaban un Colegio
Electoral, que a su vez elegía al Senado; o sea que distinguíamos claramente en
el origen una Cámara de la otra.
En cuanto a las atribuciones, en nuestro concepto la Cámara de Diputados era
esencialmente política y la Cámara de Senadores no tenía las atribuciones
políticas correspondientes, que son básicamente aquellas que ejercen un control
más directo sobre el Poder Ejecutivo, o sea la interpelación, la censura y en cierta
forma también las Comisiones. Este planteamiento no fue aceptado. (RR del V,
DD de la AC, 1978).

Por su parte, Enrique Chirinos Soto prefirió responder a Héctor Cornejo Chávez,
apelando a la historia nacional del liberalismo:

El doctor Cornejo lanza una afirmación apodíctica: en ciento cincuenta años de

vida independiente, o más de ciento cincuenta años, el Estado liberal ha fracasado
en el Perú. Le tengo que suministrar una información de primera plana: el Estado
liberal no ha funcionado en el Perú, de suerte tal que no puede haber fracasado.
Entre la fundación de la República en 1821 o en 1822 o en 1824, apenas si se
puede distinguir un aislado período al que sea aplicable la denominación de Estado
liberal: es el primer gobierno civil de nuestra historia, el de don Manuel Pardo, entre
1872 y 1876. Todo lo demás corresponde, no al Estado liberal, sino al caudillismo
militar.

7
 Me parecería estrambótico llamar liberal a un caudillo temerario como Felipe
Santiago Salaverry o a un gobernante autocrático como Andrés de Santa Cruz,
protector napoleónico de la Confederación Perú-Boliviana.

Me parecería estrambótico aplicar el adjetivo de liberal a una etapa de nuestra

historia como la anarquía militar, a partir de 1842: Menéndez por Torrico; Torrico
por Vidal; Vidal por Vivanco; Vivanco por Castilla.

No creo que ni a don Ramón Castilla, uno de los pronombres de nuestra historia,
lo podemos llamar liberal. No hay que olvidar que en 1854 Castilla se subleva
contra el régimen constitucional de José Rufino Echenique, que él mismo había
contribuido a establecer y a quien él había entregado la banda presidencial.
Manuel Mujica Gallo, tituló su libro “Castilla Soldado de la Ley”; y Raúl Porras
Barrenechea, siempre cáustico y travieso; le decía: “No, Castilla no es el soldado
de la ley sino la ley del soldado”.

Creo que, en nuestra historia, apenas si puede llamarse liberal a la etapa

comprendida entre el gobierno constitucional de Piérola en 1895 y el segundo
gobierno de don Augusto B. Leguía en la tercera década de este siglo. Esa etapa
liberal tiene, en su haber, el mérito enorme de haber reconstruido el Perú. Perdida
la guerra del Pacífico, mutilado nuestro territorio, evaporadas nuestra riqueza
pública y privada, destrozados nuestros puertos, nuestros caminos y hasta los
ingenios de nuestras haciendas azucareras, la República aristocrática, la
República liberal, levantó la nación desde sus escombros, y la puso en niveles sin
duda, incipientes pero alentadores de propiedad y de progreso.

El doctor Cornejo Chávez recusa la democracia representativa. Perfectamente.

Pero ¿cuál es la alternativa? [Enrique Chirinos Soto (ECHS), DD de la AC, 1978].

Javier Ortiz de Zevallos secundó a Enrique Chirinos Soto en esta línea argumentativa
defendiendo el proceso de consolidación del sufragio universal y la evolución favorable
en la calidad del control ciudadano durante el acto electoral. Expresó:

La democracia nunca ha sido perfecta, pero en el Perú nadie puede negar que
siempre ha ido mejorando, y confío que tenemos que llegar, en un momento dado,
antes del año 2,000, a perfilarnos como una democracia ejemplar en América. Voy
a citar algunos casos concretos. Hasta 1931 el elector peruano era un elector
condicionado, un vecino notable o un contribuyente. En el año 31 se dio un paso
adelante al generalizarse el voto a todos los ciudadanos mayores de veintiún años
y alfabetos. En el año 56, el voto se hizo extensivo a la mujer, otro paso adelante.
El año 78 se concedió el voto a los dieciocho años, otro adelanto, y esta Asamblea
va a conceder el voto a los analfabetos, otro avance concreto. Estamos pues
llegando casi a la perfección.

En cuanto al sufragio, nosotros hemos leído cómo eran las elecciones en el

comienzo de este siglo y en el siglo pasado cuando el voto era público. Recuerdo
que el Presidente Prado nos contaba que tuvo que defender a balazos la mesa
electoral que él presidía en Santo Domingo para evitar un cambio de ánforas.

Pero el año 31 empieza a perfeccionarse el sistema democrático con la aprobación

del voto secreto. El año 46 se aprueba el escrutinio en mesa el que es
representado el 50 y el 56 con la diferencia de que se establece la revisión de los
escrutinios ante los jurados departamentales.

Pero en la ley electoral de 1961 se consagra el escrutinio en mesa irrevisable, otro

triunfo democrático que elimina la posibilidad de fraude. De manera que hay que

8
 reconocerlo, siempre en el Perú la democracia representativa ha marchado hacia
adelante, señor Presidente. Quizás el sistema parlamentario en nuestra historia no
ha tenido la eficacia anhelada por los pueblos, pero no le echemos la culpa sólo al
Parlamento, sino que reconozcamos que el Perú nunca estuvo preparado
suficientemente para ir progresando al ritmo de las naciones más desarrolladas de
América. [Javier Ortíz de Zevallos (JOZ), DD de la AC, 1978].

Recordó a Héctor Cornejo Chávez la experiencia compartida por ambos en el Congreso

de dos cámaras de 1956 a 1962.

Junto a otros distinguidos representantes acá presentes, formé parte de una

inmaculada Cámara de Diputados que fue la primera que en el país terminó
honrosamente su mandato constitucional. Nos instalamos el 28 de julio de 1956, y
durante los seis años de ese régimen la mayoría y minoría aportaron lo mejor de
sus inteligencias, de sus inquietudes y de su talento para servir a los pueblos del
Perú en un encomiable clima de liberad y respeto mutuo. Cuando advino el golpe
de Estado de 1962, nuestra Cámara de Diputados ya había entregado la posta a
su sucesora. Justamente desde el alto sitial donde se encuentra usted, señor
Presidente, el 13 de julio de ese año, el ingeniero Freundt Rosell empezó a recibir
el juramento de los nuevos representantes del pueblo elegidos en los comicios de
ese año. De manera que, por mi trayectoria, puedo hablar con conocimiento de
causa y decir con orgullo, que en esos años de gobierno el Parlamento cumplió
con honor su cometido, como sucedió también después durante el gobierno del
señor Belaúnde.

¿Qué representaba para el Perú de esos años, señor Presidente, el Congreso

Nacional?, pues era el primer fiscalizador del Poder Ejecutivo. Cuántas
interpelaciones hemos presenciado en este hemiciclo formuladas por
representantes de la Democracia Cristiana, cuyo líder era Héctor Cornejo Chávez.
En ese Parlamento, asimismo, por la inquietud de otros señores diputados, se trajo
al debate público el asunto de La Brea y Pariñas que, durante años, había sido
ignorado por gran parte de la opinión pública. Y también recordaré hoy con claro
afán de justicia que ni un solo caso de agravios se ventiló contra los señores
representantes de entonces. (JOZ, DD de la AC, 1978).

2. Unicameralidad en debate

El segundo debate confrontó la propuesta de régimen parlamentario unicameral del cual

nazca el poder ejecutivo con la de un régimen bicameral asentado en el equilibrio de
poderes entre el órgano Legislativo y el Ejecutivo.

Javier Diez Canseco propuso el régimen unicameral de democracia directa sin distinción
de poderes en los siguientes términos:

[…] nuestro criterio central es el criterio de una Asamblea Popular Nacional que
tiene la característica de que ella no produce la diferenciación de poderes sino que
concentra el Ejecutivo y Legislativo. De ella sale el Gobierno Central coherente,
con lo que es, a nuestro entender, una crítica justa a la democracia burguesa que
produce una diferenciación entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, este
último con capacidad de legislar pero no de ejecutar.

9
 Sin embargo, el proyecto en mayoría de la Comisión Principal, presenta un
planteamiento de dos Cámaras, sobre el que debemos debatir. Este
planteamiento, en términos generales, pretende abrir el campo a un régimen de
contenido presidencialista; el cual, como ya ha sido señalado por otras
agrupaciones políticas, recorta los derechos y las atribuciones que tiene el
Congreso. [Javier Diez Canseco (JDC), DD de la AC, 1978].

Luis Alberto Delgado Béjar precisó la forma del origen parlamentario del órgano de
gobierno y reclamó para el Jefe de Estado el comando supremo de las Fuerzas
Armadas.

[…] si queremos hacer realmente del Parlamento el primer poder del Estado,
debemos hacer que el gobierno nazca del propio Parlamento.

Entonces, debe haber un Primer Ministro y ministros elegidos por el Parlamento,

que reflejan la composición política del mismo Parlamento; pero para que el
Presidente de la República no sea un simple jefe nominal del Estado como lo fue
el Presidente de la Cuarta República Francesa, debe ser al mismo tiempo el
Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas, en todo tiempo. [Luis Delgado
Béjar (LDB), DD de la AC, 1978].

Enrique Chirinos Soto replicó los planteamientos señalados destacando que la

propuesta de independencia y equilibrio entre los órganos Legislativo y Ejecutivo otorga
al Parlamento instrumentos precisos de contrapeso en su relación con el Poder
Ejecutivo, como el voto de censura o cuestión de confianza a los ministros de Estado.
Recordó a Luis Alberto Delgado que el dictamen de la Comisión principal de
Constitución contempla para el Jefe de Estado el comando supremo de las Fuerzas
Armadas. Dijo:

El señor Alberto Delgado Béjar, del mismo Focep, nos propone un modelo
puramente parlamentarista. Tenemos en el Perú algunas piezas del sistema
parlamentario. Diré, ante todo, que tenemos la pieza esencial del sistema
presidencialista, cual es la elección por sufragio universal del Presidente de la
República.

Tenemos también la pieza esencial del régimen parlamentarista, cual es la

capacidad de la cámara de Diputados de utilizar el voto de censura o falta de
confianza para despedir a los Ministros, vale decir, tenemos la responsabilidad
política del Ministerio frente a la Cámara de Diputados. Tenemos otra pieza del
régimen parlamentarista: el Consejo de Ministros. Tenemos otra pieza, que no
existe en los Estados Unidos---que sólo existe en régimen parlamentario---: los
actos del Presidente son nulos, a menos que tenga refrendación ministerial. ¿Para
qué refrendación ministerial? Para que la responsabilidad del Presidente se haga
efectiva a través del Ministerio ante la Cámara de Diputados que puede despedirlo.
Tenemos otra pieza: los mensajes del Presidente deben ser aprobados por el
Consejo de Ministros. ¿Para qué? Para que el Consejo asuma la responsabilidad
política hasta de los mensajes del Presidente, no sólo de sus actos sino también
de sus mensajes. Por eso, según el proyecto de la Comisión Principal, los
mensajes del Presidente deben constar por escrito para que la Cámara pueda
pronunciarse sobre un texto

10
 […].Nos ha propuesto el señor Delgado Béjar o nos ha pedido que demos calidad
al Presidente de la República de Comandante en Jefe de las Fuerza Armada, en
tiempo de paz o de guerra. La hemos dado. Así, consta si el señor representante
tiene a bien leer el capítulo relativo a Defensa nacional. (ECHS, DD de la AC,
1978).

Al debatir las bondades de uno u otro régimen de cámaras legislativas la argumentación

se tejió alrededor de tres tópicos. El primero se refirió a la tradición constituyente
nacional; el segundo, a la comparación de la composición de cámaras según Estados
federales o unitarios, y el tercero, a la reflexividad y meditación de las proposiciones
legislativas y el ahorro de recursos y prontitud en la dación de leyes.

Enrique Chirinos Soto afirmó que es bicameralista “[…] nuestra ininterrumpida tradición
constitucional, con la sola excepción de la primera Constitución, la de 1823; la cual,
como ha recordado el doctor Cornejo Chávez, sólo tuvo vigencia efímera y precaria”
(ECHS, DD de la AC, 1978).

Por su parte Roberto Ramírez del Villar observó que los Estados federales, por su forma
requieren la agregación de la voluntad nacional de todos los ciudadanos en una cámara
y que es en otra donde concurren las voluntades de los estados confederados.

[…] el régimen bicameral es muy fácil de establecer cuando los Estados son
federales, y que es muy difícil establecerlo cuando los Estados son unitarios,
porque evidentemente en un régimen federal, basta que una de las Cámaras
represente a la población y que la otra Cámara represente a los Estados que
integran la federación, como se produce en los Estados Unidos o como se
presenta en la Unión Soviética, que siendo regímenes federales tienen dos
Cámaras con el mismo origen, o sea que una tiene la elección popular, y la otra
es representativa de los diversos Estados. En cambio, señor Presidente, es difícil
establecer un régimen bicameral cuando el Estado es unitario y aquí sí el problema
es arduo y difícil; porque para justificar la existencia de dos Cámaras en un régimen
unitario, tienen que distinguirse ambas desde su origen, porque de otra manera
serían simplemente dos Cámaras, que teniendo el mismo origen y teniendo las
mismas atribuciones, establecen un simple autocontrol entre ellas, máxime sí se
hacen elecciones simultáneamente para el Parlamento y para el Poder Ejecutivo.
Es probable que quien gane el Poder Ejecutivo gane también las mayorías de las
respectivas Cámaras. (RR del V, DD de la AC, 1978).

Al respecto Enrique Chirinos Soto observó que en no pocos casos de Estados unitarios
—como el cercano de la mayoría de estados sudamericanos—, las representaciones se
organizan en dos cámaras. Dijo:

El Senado existe no sólo en los países de régimen federal sino también en los
países de régimen unitario. Existe el Senado en los Estados federales como
Estados Unidos y en los países unitarios como Francia. La Constituciones unitarias
de Chile y de Colombia consagran el Senado, tal como análogamente lo hacen las
Constituciones federales de Argentina o Venezuela.

11
 Para referirme a una realidad exótica –que también ha mencionado el doctor
Ramírez del Villar y que seguramente cuenta con el visto bueno del señor Acosta
Salas---, en la Unión Soviética, aunque sólo sea para fines estrictamente
decorativos, coexisten el Soviet Supremo y el Soviet de las Nacionalidades.
El primero es equivalente a la Cámara de Diputados y el segundo al Senado.
(ECHS, DD de la AC, 1978).

En el debate de las ventajas y desventajas de uno u otro régimen de cámaras, Roberto

Ramírez del Villar defendió la justeza de privilegiar la calidad del contenido de una ley
al existir una cámara revisora que, a su vez, evita probables consecuencias no deseadas
al permitir a la representación un segundo tiempo de examen y meditación. Lo hizo en
los siguientes términos:

[...] entre nosotros, un país que es muy espontáneo en sus expresiones, un país
que muchas veces se deja llevar por las emociones más que por el raciocinio, el
hecho es que una sola Cámara conspiraría contra la austeridad de la legislación.
Un estudio más meditado a través de una segunda Cámara, obliga a que la
legislación sea mucho más madura y sea mucho más meditada en sus
consecuencias.

De tal manera, que está sola razón sería suficiente, en nuestro concepto, para
aceptar, como hemos aceptado, que haya un sistema bicameral, o mejor dicho
que el sistema tradicional en el Perú de dos Cámaras se mantenga y se consagre
nuevamente en la Constitución que estamos elaborando (RR del V, DD de la AC,
1978).

En ese mismo sentido se expresó Enrique Chirinos Soto:

[…] nos hemos pronunciado por el régimen bicameral, vale decir, por mantener
tanto la Cámara de Diputados como el Senado.

Lo hemos hecho así, en esencia, porque la segunda Cámara es garantía de

reflexión y de acierto en la función legislativa. (ECHS, DD de la AC, 1978).

Antonio Meza Cuadra del Partido Socialista Revolucionario, por el contrario, privilegió
en su argumentación la prontitud que se lograría al legislar cuando solo lo hace una
cámara. Dijo:

Consideramos que el sistema bicameral es dañino, porque dilata

interminablemente la aprobación de leyes y resulta totalmente innecesario en el
proyecto original, como lo hemos dicho.

Las dos Cámaras tienen básicamente el mismo origen, es decir la elección

popular. Entonces, el carácter histórico que tenía la Asamblea ni siquiera se
respeta en este proyecto; la segunda Cámara queda, de acuerdo al proyecto
original, como una Cámara de reflexión.

El defecto esencial de todos los Parlamentos es la lentitud y no la precipitación, y

añadir un freno complementario es agravar el mal que precisamente sería
necesario corregir. Una disposición adecuada al trabajo interno de la Asamblea,
asegura toda la reflexión necesaria. [Antonio Meza Cuadra (AMC), DD de la AC,
1978].

12
 Por su parte Víctor Acosta Salas llamó la atención sobre el ahorro en el presupuesto
nacional que permitiría el establecer una sola cámara. Expresó:

[…] Además, sería comprometer más el Presupuesto Nacional, sosteniendo

innecesariamente un Senado, y mejor sería que lejos de que se distraigan esos
fondos, esas partidas sirvan para poder dar apoyo a los gobiernos locales, a los
gobiernos regionales. [Víctor Acosta salas (VAS, DD de la AC, 1978)].

3. Formas de participación directa de la población: referéndum, revocatoria y

consultas

En el cuadro 1 se puede leer con mayor extensión el debate amplio que se suscitó
cuando se trató de las importancia de contar con mecanismos de participación directa,
como el referéndum, revocatoria y la consulta permanente de la ciudadanía en la
deliberación parlamentaria.

El planteamiento de una figura mixta que comprenda el origen corporativo del Senado
funcional y el electivo de todo el cuerpo ciudadano para conformar la cámara de
Diputados, junto con el planteamiento parlamentarista unicameral de que una Asamblea
Nacional elegida por voto universal conforme el consejo de Ministros, propició el clima
en el cual la figura del referéndum fuera propuesta en el debate por el constituyente
Enrique Chirinos Soto en los siguientes términos.

[…] podríamos establecer que el Presidente de la República está en aptitud de

llamar a referéndum en casos como los siguientes: cuando el Congreso no haya
considerado, en plazo determinado, los proyectos de ley que el Ejecutivo le haya
remitido; y cuando el Congreso haya rechazado o modificado sustancialmente los
proyectos de ley remitidos por el Ejecutivo; y que también pueda someter a
referéndum los proyectos de ley observados por el Presidente de la República en
los que el Congreso haya insistido y aprobado, y por último los tratados
internacionales cuya importancia lo justifique. (ECHS, DD de la AC, 1978).

Por su parte el constituyente Javier Diez Canseco propuso introducir la revocatoria del
mandato parlamentario por iniciativa ciudadana en los casos de incumplimiento de las
promesas electorales. Dijo:

En lo que se refiere a los representantes mismos, nosotros pensamos que debe

ser incluido el planteamiento de las revocaciones del mandato legislativo por
iniciativa de sus electores.

Debe tener una fórmula de control porque la experiencia parlamentaria ha

demostrado, que muchos ofrecimientos electorales hechos a la ciudadanía para la
captación de votos fueron posteriormente incumplidos. Por esta razón, nosotros

13
 creemos que debe incorporarse una fórmula que plantee la posibilidad de
revocación de mandato a quienes han sido elegidos para estos cargos. [Javier
Diez Canseco (JDC, DD de la AC, 1978)].

En este mismo sentido se pronunció Saturnino Paredes:

[…] y estimamos, igualmente, que así como los ciudadanos tienen el deber de elegir
a los representantes de los órganos del Poder, igualmente tienen el derecho de
revocar su mandato si no cumplen con su función legislativa. [Saturninco Paredes
Macedo (SPM, DD de la AC, 1978)].

Enrique Chirinos Soto observó que la revocatoria podría crear la situación de fragilidad
y pérdida de libertad del parlamentario ante la presión de los electores. Dijo:

El señor Saturnino Paredes, del Focep, propone la institución tan evolucionada del
“recall” o revocatoria que funciona en Suiza y en algunos Estados de la Unión
norteamericana. “El “recall”, como todo o casi todo en la vida, tiene su aspecto
favorable y su aspecto desfavorable. Su aspecto favorable reside en que parece
consistir en una práctica de la democracia directa. El gobernante se porta mal,
entonces el pueblo le revoca su mandato. Pero el aspecto negativo estriba en que
una institución de esa naturaleza quita libertad al parlamentario.

El parlamentario no se conduce libremente. Determinados sectores del electorado

lo van a amenazar con quitarle su mandato.

Señor Presidente: El verdadero remedio para los malos gobernantes está en la

elección siguiente: El pueblo castiga al mal parlamentario y no lo reelige, pero el
pueblo reelige a los Diputados y Senadores que han merecido su confianza.
(ECHS, DD de la AC, 1978).

En este mismo clima que propiciaría la inclusión de formas de participación directa de

la población en el sistema de representación parlamentaria —autónomo y con plena
libertad, y cuya autonomía está definida por el hecho de que el desempeño de los
representantes de la Nación no están sujetos a mandato imperativo— Saturnino
Paredes propuso como principio general de comportamiento parlamentario la consulta
permanente a los grupos sociales organizados.

De otro lado debe establecerse como principio, de que los integrantes del Poder
Legislativo deben actuar siempre en consulta popular, porque la historia nos
demuestra que algunos representantes elegidos por determinada circunscripción
territorial se olvidan de sus mandatarios, de sus electores y hasta de los pueblos
por los que fueron elegidos. Por esta razón, es necesario que los miembros de la
Asamblea Popular o del Poder Legislativo actúen siempre en consulta popular, en
consulta con las organizaciones obreras y campesinas; es decir, con todas las
organizaciones representativas del pueblo incluyendo las intelectuales. (SPM, DD
de la AC, 1978).

Esta propuesta es germen de lo que posteriormente serían las audiencias públicas

parlamentarias, y en otro extremo, desde 1993 de las consultas previas a los pueblos

14
originarios. Sin duda esta última institución con un alcance participativo de mayor
significación e impacto en la relación del Parlamento con la sociedad.

4. Dos cámaras: de 60 senadores y de 180 diputados

El debate concluyó con la definición del número de representantes. Saturnino Paredes

propuso que la Cámara única denominada Asamblea Nacional tuviera 180
asambleístas.

Roger Cáceres Velásquez, preocupado por la inexistencia de regiones advirtió que la

elección de los senadores por distrito electoral nacional único sancionaría el hecho de
que “[…] las grandes ciudades y los pueblos más desarrollados del país, serán los que
expropiarán las facultades de su representación a otras regiones de nuestra patria y se
acentuará la descompensación macrocefálica que tanto agobia al Perú.” (RCV, DD de
la AC, 1978). Propuso, sin éxito, que los diputados sean elegidos por regiones y que su
número, al igual que el de senadores, se calcule de acuerdo a la densidad demográfica
y en forma proporcional a cada circunscripción, en previsión al aumento demográfico
vegetativo de la población nacional.

La amplia mayoría se pronunció por el régimen parlamentario bicameral y una

composición de 60 senadores elegidos por ámbito regional y 180 diputados que se
distribuyen de acuerdo a la densidad poblacional y cuidando que todas las
circunscripciones estén representadas.

No se aprobó la renovación por tercios del Senado, como lo disponía la Constitución de

1933, y se disminuyó su Periodo Parlamentario de seis a cinco años. Y, efectivamente,
se aprobó una disposición transitoria que disponía la elección de los senadores en
distrito nacional único hasta la formación de las regiones.

Para el inicio de la década de 1980, de una población nacional aproximada de 17

762,231 habitantes (1981)5, los 180 diputados se aproximaban a una proporción de un
representante por cada 100 mil peruanos.

5
INEI, disponible en https://www.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/publicaciones_digitales/Est/Lib0015/cap-31.htm

15
 A continuación presentamos, en el cuadro 1, las intervenciones en el Pleno de la
Asamblea Constituyente de 1978-1979 y las normas sobre todos los puntos debatidos
en el capítulo El Poder Legislativo. Contiene tanto la norma de la Constitución de 1933,
las contenidas en el proyecto de dictamen de la Comisión de Constitución de la
Asamblea Constituyente de 1979, y la norma acordada en esta Asamblea.

Cuadro 1
Argumentos y normas sobre el capítulo El Poder Legislativo, expuestos en las
sesiones del Pleno de la Asamblea Constituyente, en mayo de 1979

1. Régimen de Cámaras

Norma vigente del régimen bicameral (1933)

El Congreso se compone de una cámara de Diputados, elegida por sufragio directo y de un Senado Funcional.
(Art. 89).

Norma propuesta en el dictamen en mayoría de la Comisión Principal de Constitución:

Artículo 171. El Congreso se compone de dos Cámaras: El Senado y la Cámara de Diputados. Durante el receso parlamentario,
funciona la Comisión Permanente.

1.1. Argumentos sobre el Régimen Parlamentario

Bicameral Unicameral

a. Históricos

[Dos cámaras en regímenes unitarios. Inaplicabilidad en el

Perú de Senado funcional]
Si analizamos, señor Presidente, los sistemas en que existen dos
Cámaras en regímenes unitarios, nos encontramos que la distinción
que se hizo en los años veinte al treinta, en el sentido de dar a una
de las Cámaras un carácter funcional, ha sido totalmente
abandonado en la legislación contemporánea. No hay hoy día un
solo país que tenga la necesidad de una Cámara funcional, son los
inconvenientes del sistema los que trajo su no aplicación práctica
en aquellos países donde fue implantada. Entonces, ambas
Cámaras tienen un origen que se basa exclusivamente en el
elector, individualmente como ciudadano.

[Senado funcional da poder a las minorías ilustradas. Gremios

débiles y cómo fijar número de representantes para cada uno
de ellos]
Es de notar, señor Presidente, que entre nosotros la fórmula
funcional tienen antecedentes históricos interesantes, porque fue
Bartolomé Herrera, nada menos que representante del
conservadorismo en el Perú, el que planteó por primera vez en el
año 1860 la constitución de un Senado semi-político, semi
funcional. Esta idea no pasó, fue revivida en los debates del
Congreso Constituyente del año 31, y llegó a plasmarse en la
Constitución del Estado del año 33 como un Senado Funcional,
pero que nunca llegó a tener vigencia, no sólo por las razones de
que en el país no están los gremios organizados y la dificultad de
poder determinar qué número le corresponde a cada uno de ellos;
sino, básicamente, porque la esencia misma llevaba al predominio
de la minoría sobre la mayoría, como lo decía el proyecto de
Constitución del año 31, al dominio de los técnicos que conocen de
la materia y de la gran mayoría que no son técnicos en estas

16
especialidades y que por consiguiente a la larga o a la corta
resultaba siempre el predominio de la minoría sobre la mayoría.
Repito, pues, señor Presidente, que hoy día este sistema de
Cámaras funcionales o como quiera llamárseles, no existen en
ninguna parte del mundo.
Quién sabe si un rezago de él quedó en la Constitución yugoslava
del año 73, que ha sido paulatinamente modificado y me parece
que en la última Constitución también ha desaparecido.
Es necesario tener presente, que en el problema de bicameralismo
que ha sido tradicional en el Perú, la razón fundamental que se da,
es la de un mejor debate de las disposiciones que se someten a la
consideración de las Cámaras […] [Roberto Ramírez del Villar
(RR del V, DD de la AC, 1978)]

[Tradición constitucional peruana es bicameralista]

Tal es [bicameralista] nuestra ininterrumpida tradición
constitucional, con la sola excepción de la primera Constitución, la
de 1823; la cual, como ha recordado el doctor Cornejo Chávez, sólo
tuvo vigencia efímera y precaria.
[Enrique Chirinos Soto (ECHS, DD de la AC, 1978)]

b. Comparativos

[…] el régimen bicameral es muy fácil de establecer cuando los

Estados son federales, y que es muy difícil establecerlo cuando los
Estados son unitarios, porque evidentemente en un régimen
federal, basta que una de las Cámaras represente a la población y
que la otra Cámara represente a los Estados que integran la
federación, como se produce en los Estados Unidos o como se
presenta en la Unión Soviética, que siendo regímenes federales
tienen dos Cámaras con el mismo origen, o sea que una tiene la
elección popular, y la otra es representativa de los diversos
Estados. En cambio, señor Presidente, es difícil establecer un
régimen bicameral cuando el Estado es unitario y aquí sí el
problema es arduo y difícil; porque para justificar la existencia de
dos Cámaras en un régimen unitario, tienen que distinguirse ambas
desde su origen, porque de otra manera serían simplemente dos
Cámaras, que teniendo el mismo origen y teniendo las mismas
atribuciones, establecen un simple autocontrol entre ellas, máxime
sí se hacen elecciones simultáneamente para el Parlamento y para
el Poder Ejecutivo. Es probable que quien gane el Poder Ejecutivo
gane también las mayorías de las respectivas Cámaras. (RR del V,
DD de la AC, 1978).

El Senado existe no sólo en los países de régimen federal sino

también en los países de régimen unitario. Existe el Senado en los
Estados federales como Estados Unidos y en los países unitarios
como Francia. La Constituciones unitarias de Chile y de Colombia
consagran el Senado, tal como análogamente lo hacen las
Constituciones federales de Argentina o Venezuela.
Para referirme a una realidad exótica –que también ha mencionado
el doctor Ramírez del Vilar y que seguramente cuenta con el visto
bueno del señor Acosta Salas---, en la Unión Soviética, aunque sólo
sea para fines estrictamente decorativos, coexisten el Soviet
Supremo y el Soviet de las Nacionalidades.
El primero es equivalente a la Cámara de Diputados y el segundo
al Senado. (ECHS, DD de la AC, 1978).

c. Sobre reflexividad, logro de consensos y control entre cámaras de errores en elaboración de las leyes
[Senado: garantía de reflexión y acierto legislativo] [insistencia de una de las cámaras resuelve el Congreso]
[…] nos hemos pronunciado por el régimen bicameral, vale decir, En lo que se refiere a los dispositivos sobre la insistencia en la
por mantener tanto la Cámara de Diputados como el Senado. formulación de las leyes, entendemos que hay la posibilidad, por
las disposiciones propuestas, de que una ley rechazada en la
Lo hemos hecho así, en esencia, porque la segunda Cámara es
Cámara revisora o a la inversa, corre el riesgo de perder su
garantía de reflexión y de acierto en la función legislativa.[Enrique eficacia. Pensamos por eso que es más funcional y efectivo el
Chirinos Soto (ECHS, DD de la AC, 1978)] artículo 127° de la Constitución actual que establece que las

17
 insistencias serán resueltas por el Congreso. [Javier Diez
Canseco (JDC, DD de la AC, 1978)]

d. Sobre la calidad del debate y meditación de sus consecuencias

Es necesario tener presente, que en el problema de bicameralismo
que ha sido tradicional en el Perú, la razón fundamental que se da,
es la de un mejor debate de las disposiciones que se someten a la
consideración de las Cámaras; y es cierto, señor Presiente, que
entre nosotros, un país que es muy espontáneo en sus expresiones,
un país que muchas veces se deja llevar por las emociones más
que por el raciocinio, el hecho es que una sola Cámara conspiraría
contra la austeridad de la legislación. Un estudio más meditado a
través de una segunda Cámara, obliga a que la legislación sea
mucho más madura y sea mucho más meditada en sus
consecuencias.
De tal manera, que esta sola razón sería suficiente, en nuestro
concepto, para aceptar, como hemos aceptado, que haya un
sistema bicameral, o mejor dicho que el sistema tradicional en el
Perú de dos Cámaras se mantenga y se consagre nuevamente en
la Constitución que estamos elaborando. (RR del V: DD de la AC,
1978)

e. Prontitud en la elaboración y aprobación de las leyes

[Dos cámaras dilatan la aprobación de las leyes]
Consideramos que el sistema bicameral es dañino, porque dilata
interminablemente la aprobación de leyes y resulta totalmente
innecesario en el proyecto original, como lo hemos dicho.
Las dos Cámaras tienen básicamente el mismo origen, es decir
la elección popular. Entonces, el carácter histórico que tenía la
Asamblea ni siquiera se respeta en este proyecto; la segunda
Cámara queda, de acuerdo al proyecto original, como una
Cámara de reflexión.
El defecto esencial de todos los Parlamentos es la
lentitud y no la precipitación, y añadir un freno complementario es
agravar el mal que precisamente sería necesario corregir. Una
disposición adecuada al trabajo interno de la Asamblea, asegura
toda la reflexión necesaria. [Antonio Meza Cuadra (AMC, DD de
la AC, 1978)]

f. Sobre el ahorro de recursos públicos

[…] Además, sería comprometer más el Presupuesto Nacional,

sosteniendo innecesariamente un Senado, y mejor sería que lejos
de que se distraigan esos fondos, esas partidas sirvan para poder
dar apoyo a los gobiernos locales, a los gobiernos regionales.
[Víctor Acosta salas (VAS, DD de la AC, 1978)]

g. Sobre el ensamble de función(es) de la(s) cámara(s) y origen(es)

Senado elegido por Colegios Electorales elegidos en distritos
municipales y Diputados por departamentos. Una revisora y la […] con la existencia de las dos Cámaras, las atribuciones no son
otra política] diferentes, son las mismas; por ello no hay ninguna ventaja para
[…] nosotros propusimos una fórmula, según la cual ambas seguir manteniendo ese criterio de constituir dos Cámaras. (VAS,
Cámaras tenían un origen y atribuciones distintas. Consideramos DD de la AC, 1978)
que la Cámara de Diputados era esencialmente una Cámara
política y que representaba a la población, y que la Cámara de
Senadores o el Senado, como quiera llamársele, debiera de tener
un origen distinto. Propusimos para ello una elección que se basaba
en los distritos municipales, donde todos los ciudadanos podían
elegir y ser elegidos y que esto elegidos formaban un Colegio
Electoral, que a su vez elegía al Senado; o sea que distinguíamos
claramente en el origen una Cámara de la otra.
En cuanto a las atribuciones, en nuestro concepto la
Cámara de Diputados era esencialmente política y la Cámara de
Senadores no tenía las atribuciones políticas correspondientes, que
son básicamente aquellas que ejercen un control más directo sobre

18
el Poder Ejecutivo, o sea la interpelación, la censura y en cierta
forma también las Comisiones. Este planteamiento no fue aceptado
y nos encontrábamos entonces ante dos Cámaras, que aunque
inicialmente pueden tener un origen distinto, por el hecho de que
una es elegida, la de Diputados, a nivel de Departamentos, y la otra
la del Senado, a nivel de Regiones y transitoriamente como Distrito
Nacional único, pero siempre en uno u otro caso es la ciudadanía
la que elige. (RR del V, DD de la AC, 1978)

h. Sobre el equilibrio de poderes

[Equilibrio de poderes y primacía del parlamento]
El Poder Legislativo-cuyo ejercicio corresponde a asambleas
deliberantes-representa, por encima de todo, la libertad.
En cambio, el Poder Ejecutivo-poder de ejecución y de mando-
representa, eminentemente, la autoridad. Si conseguimos el
equilibrio entre el Legislativo y el Ejecutivo, habremos conseguido
el equilibrio entre la libertad y la autoridad, y habremos resuelto el
problema número uno de la ciencia del Derecho Constitucional.
Tradicionalmente, los partidos conservadores, a los que se llama
reaccionarios, ponen el énfasis en el orden, en la autoridad. Son,
por ello, inclinados al robustecimiento del Poder Ejecutivo.
A su turno, los partidos liberales, a los que se llama de izquierda,
ponen el énfasis tradicionalmente en la libertad.
Son, por ello, defensores de los fueros del Poder Legislativo.
Digamos, de paso, que la izquierda totalitaria de nuestra época, en
la medida en que niega el valor supremo de la libertad, renuncia a
las mejores tradiciones de la izquierda clásica e histórica.
El Partido Aprista, fiel a su tradición liberal en el sentido más noble
del vocablo, y consecuente con su más inmediato abolengo
anárquico, pone sin duda el énfasis en la libertad. Por eso, ha
proclamado en otro tiempo, y proclama hoy con renovado fervor,
que el Congreso de la República es el primer poder del Estado.
(ECHS, DD de la AC, 1978)
El Congreso, en todos los regímenes democráticos, sean
presidencialistas o parlamentaristas, es el primer poder del Estado,
por razón, ante todo, de su investidura el Presidente, […] en el
mejor de los casos, representa a la mayoría del cuerpo electoral, en
tanto que el Congreso, repito, representa a la totalidad del mismo
cuerpo electoral.
Dueño de la potestad de legislar, de sancionar el presupuesto, de
consentir o negar el tributo, de organizar comisiones de
investigación, de despedir a los ministros, el Congreso es, además,
como el Foro de la Roma antigua o como el Agora de la Atenas
clásica, la verdadera plaza pública donde se ventilan todos los
problemas nacionales. No hay queja que en el Congreso no tenga
defensor.
No hay abuso que aquí no se denuncia.
No hay víctima que no reciba audiencia de la representación
nacional. Por eso, la esencia del Congreso-poder deliberante-es la
libertad. (ECHS, DD de la AC, 1978)
[Una sola fuente de soberanía: el voto popular. Un solo poder
con sus funciones y órganos autónomos y equilibrados:
ejecutivo, legislativo y judicial]
[..] dentro de un régimen democrático, no puede hablarse de la
primacía de un Poder sobre los otros dos, porque la base esencial
es el de equilibrio entre ellos y que no haya ninguna que sobrepase
el poder de los demás.
La vieja tesis de Montesquieu en el sentido de que el
Poder frena al Poder, sigue siendo todavía un dogma entre
nosotros, inclusive de quienes como el que habla, que no es
partidario de seguir manteniendo la terminología de Poderes,
porque es evidente que si la soberanía nacional es una sola, el
Poder que emana de esa soberanía es uno solo, lo que hay es
[Relaciones de sometimiento y obstrucción entre el Poder
ejecutivo y el Parlamento]
Lo ha dicho el señor Chirinos Soto con docto fundamento y con
una pulcra expresión que he escuchado con deleite, que en el
dialogo difícil pero indispensable entre la libertad y el orden, el
Congreso representa la libertad en tanto que el Gobierno encarna
al orden. De un equilibrio así entre la libertad y el orden, que con
frecuencia han dialogado a balazos, de un equilibrio así a veces
sutil, siempre muy delicado y arduo, dependería el éxito del
sistema parlamentario por lo menos en orden a la fiscalización.
Y todos sabemos, señores representantes, cuán pocas veces si
es que alguna, ese equilibrio ha sido logrado en nuestra Patria
[…] hasta donde alcanza mi recuerdo y ya abarca unos lustres,
cuando el gobierno ha tenido mayoría en el Parlamento, el
Parlamento se le ha sometido sin chistar, y ha sido manejado con
timbre desde Palacio de Gobierno: el Parlamento no fiscaliza al
Gobierno cuando el Gobierno tiene mayoría en él; es posible que
haya excepciones, pero la excepción confirma la regla. Cuando
ha ocurrido a la inversa, es decir, cuando el Gobierno no tiene
mayoría en un Parlamento, sino que la mayoría le es adversa. El
Parlamento no fiscaliza, el Parlamento obstruye, la lucha entre los
dos poderes del Estado esteriliza.
Y cuando la fuerza que tiene el gobierno en el Parlamento es más
o menos igual a la del adversario, el Parlamento se recesa se
empantana. La teoría puede decir lo que quiera y probablemente
encontrará ciertamente en su favor el aval, el testimonio de
hechos históricos concretos; pero también se pueden señalar
muchos y muy rotundos episodios concretos, para demostrar que,
en efecto, en tesis general no es tan fácil que el Parlamento
cumpla la función de fiscalizar al Gobierno. [Héctor Cornejo
Chávez (HCCH, DD de la AC, 1978)]
[No a la primacía de un poder. Estado eficiente y equilibrio
de poderes]
[…] teniendo en cuenta los antecedentes producidos de 1945 a
1948 y de 1963 a 1968, oportunidades en las cuales justamente,
por haberse puesto demasiado énfasis en esos conceptos, se dio
lugar a pugnas entre los Poderes Públicos, concretamente entre
el Legislativo y el Ejecutivo, con el desenlace que todos
conocemos. A mí me tocó, particularmente, formar parte del
Congreso del año 1963 hasta 1968 y el testimonio de mi
experiencia está en que justamente por haberse enfatizado
demasiado en esos conceptos, vivimos una pugna en aquel
entonces, que tuvo un desenlace totalmente perjudicial para
nuestra Patria. Nosotros creemos que es más propio y
conveniente hablar de la necesidad de construir un Estado
eficiente, un Estado en el cual haya un equilibrio entre los
Poderes Públicos, en el que haya sabiduría en su manejo, para
que los resultados de este sistema sean eficaces. [Roger Cáceres
Velásquez (RCV DD de la AC, 1978)]
[Origen del poder: voto a analfabetos y proporcionalidad en
los resultados electorales]
En 1963, mi fallecido hermano Néstor, presentó a la Cámara de
Diputados de entonces, el 28 de julio de ese año, cuando juró su

19
diferencia de funciones. Hay una función legislativa, hay una
función ejecutiva, mal llamada así porque en realidad es una sola
función de gobierno y una función jurisdiccional; pero eso es por
razón de la división del trabajo y en razón también por el necesario
equilibrio, balance y contra-balance, como lo llaman los
norteamericanos, que debe existir entre esos Poderes, a fin de que
uno no predomine sobre los demás. Sólo la vieja tesis de quien
predomina amplia y definitivamente sobre los otros dos Poderes
que lo sojuzga, cae en ese tipo de dictadura que puede ser del
ejecutivo como del Legislativo. (RR del V, DD de la AC, 1978)
[Primacía contemporánea del poder ejecutivo]
La verdad de las cosas, es que con la evolución del tiempo, el Poder
Ejecutivo hoy día ha tomado evidente primacía dentro de este
equilibrio con respecto al Poder Legislativo y al Poder Judicial. […]
[…] la labor de administración y de gobierno son también
permanentes, y estos tienen que existir aun en el caso teórico de
que no existiera un Parlamento. Es más todavía, el desarrollo del
país que hoy día constituye uno de los puntos básicos y
fundamentales, es atribución propia de administración y de
gobierno y no lo es de la legislación. Es así, señor Presiente, como
inclusive en los países de régimen parlamentario, vale decir en
aquellos en que el ejecutivo nace del propio Legislativo, como en el
caso de Inglaterra, Alemania e Italia, el Poder Ejecutivo tiene
atribuciones que lo distancian un tanto del propio órgano del cual
ha nacido.
Esto lleva a cierto tipo de preponderancia del Poder
Ejecutivo que no sólo se traduce en el uso corriente de las
disposiciones sino también en los propios textos
constitucionales.(RR del V, DD de la AC, 1978)
i. Sobre el otorgamiento de facultades legislativas al Poder Ejecutivo
[Facultades legislativas delegadas al Ejecutivo y su control]
Así por ejemplo, la Constitución delegada, o sea la
facultad que transitoria y esporádicamente acordaban los
Parlamentos al Poder ejecutivo se ha convertido, ya casi en una
delegación permanente, y son muchos los países que han llegado
a la conclusión de que esta delegación de facultades deben ser
permanentes y que el Parlamento sólo debía de tener un tipo de
control respecto de esa legislación delegada.
[Decretos de urgencia del Ejecutivo]
Otro tanto tiene que decirse respecto de los decretos leyes de
urgencia. En el pasado se establecía que cuando el Ejecutivo
necesitaba una norma perentoria solicitaba al Congreso que le
diera una ley, que por su carácter de urgencia era liberada de los
trámites normales, y así se aceleraba el proceso, a fin de que el
Poder Ejecutivo pudiera tener la ley lo más rápidamente posible.
Esto inclusive ha sido sustituido con la posibilidad, que también lo
recoge el proyecto, en el sentido de que pueda dar decretos leyes
20
cargo de Presidente el señor Belaúnde Terry, ese mismo día, un
proyecto de ley, reformando la Constitución, otorgando el voto a
los analfabetos; durante cinco años insistimos en muchas
oportunidades aquí, porque se debatiera este tema, porque las
comisiones dictaminadoras cumplieran con evacuar su dictamen,
su pronunciamiento, y luego pedimos que se le relevara del
conocimiento de dichas comisiones, por el largo tiempo que éstas
tenían a su cargo el proyecto sin haberse pronunciado; empero
no lo obtuvimos. Queremos hacer presente que en ese entonces
manejaban el país ciertos partidos políticos que ahora se
esmeran por aparecer como los defensores de esta tesis, que
cuando tuvieron la oportunidad de consagrarla como definitiva
norma constitucional, no lo hicieron. Nosotros al comenzar la
Asamblea Constituyente, como partido político surgido en las
provincias, surgido de las masas postergadas del Perú, de la zona
andina fundamentalmente, reclamábamos esta medida de
justicia, que hasta el presente no ha sido todavía definitivamente
entendida y que esperamos sea consagrada en la Constitución
del Estado.
La segunda medida que consideramos es de suma importancia,
y que debe ser consagrada en la Constitución, es la
proporcionalidad en los resultados electorales (RCV, DD de la
AC, 1978)
[…] la llamada izquierda “totalitaria” a que se refieren los
parlamentarios de esta Constituyente que tenemos posiciones de
izquierda o los representantes de los regímenes establecidos en
los países socialistas; justamente en estos países se ha logrado
la expresión más avanzada de la democracia, porque el poder no
está en manos de los capitalistas ni de los empresarios, no
mandan ni controlan los grandes monopolios, ni los poderes
extranjeros; el poder está en manos de los obreros y de los
campesinos y de todos los trabajadores, por ello el poder popular,
ha impulsado en plazos muy cortos un desarrollo económico y
social gigantesco, que no tiene comparación con lo logrado en
más de doscientos años por el sistema capitalista
si queremos realmente constituir un primer poder del Estado,
tiene que ser un poder que represente auténticamente al pueblo,
que sea el poder supremo representado por la Asamblea
Nacional, además, con la obligación de dar cuenta a nuestros
mandantes a efecto de que el pueblo tenga la facultad de revocar
el mandato que otorga. [Víctor Acosta Salas (VAS, DD de la AC,
1978)]
[No a los decretos de urgencia y a la delegación de facultades
al Ejecutivo]
En lo que se refiere a los decretos de urgencia y a los decretos
legislativos, nosotros pensamos que estas facultades otorgadas
al Presidente de la República despojan al Legislativo de su
función esencial, a más de que pierde el control sobre las
acciones del ejecutivo, que en todo caso son vistas a posteriori.
El Presidente de la República tiene dos recursos en sus manos,
que a nuestro entender deben ser suficientes. Por un lado, la
iniciativa para la formulación de leyes; y luego la facultad de
convocar a Legislatura Extraordinaria. Por estas razones
pensamos que deben suprimirse los artículos que hacen
referencia a estos dispositivos, a estos decretos de urgencia o
decretos legislativos, no hacen sino quitar las atribuciones
elementales del Parlamento. (JDC, DD de la AC, 1978)
La potestad de legislar, creemos que no debe entregarse al Poder
Ejecutivo, porque sencillamente el Poder Ejecutivo buscaría el
momento en que no haya Congreso, para dictar las leyes que le
en casos de urgencia con cargo de dar cuenta al Congreso.(RR del
V, DD de la AC, 1978)
[Legislación delegada al Ejecutivo es indispensable]
El instituto de la legislación delegada, en la vida contemporánea, es
indispensable hasta el extremo de que creo que el Poder Ejecutivo
no caminará, y no caminará el país si no está expresamente
establecida la legislación delegada. Hay leyes, señor Presidente,
que por su complejidad o por su minuciosidad o por abundancia de
sus dispositivos, sencillamente no salen de una Cámara. Una
Cámara no puede aprobar el Código Civil. Ya el Congreso
Constituyente de 1931 delegó en el Poder Ejecutivo la facultad de
promulgar el Código Civil, con la sola reserva de que mantuviese
las disposiciones relativas al divorcio. De una cámara no puede salir
una ley como el Código Tributario. Me temo que tampoco puede
salir una ley de impuestos, porque los representantes somos
buenos para aprobar gastos, y somos malos para aprobar la
contrapartida de los gastos, que son los impuestos.
Por esa proclividad para el gasto, en el proyecto de la Comisión
Principal hemos retirado a los diputados y Senadores la iniciativa
en el gasto, que no es una institución propiamente parlamentaria,
porque no existe en la Cámara de los Comunes, madre de los
Parlamentos, sino que es un vicio del parlamentarismo francés,
corregido en 1958 por Charles de Gaulle. (ECHS, DD de la AC,
1978)
j. Sobre el régimen político, el Parlamento y los mecanismos de democracia directa
[Defensa del Régimen liberal democrático]
El doctor Cornejo lanza una afirmación apodíctica: en
ciento cincuenta años de vida independiente, o más de ciento
cincuenta años, el Estado liberal ha fracasado en el Perú. Le tengo
que suministrar una información de primera plana: el Estado liberal
no ha funcionado en el Perú, de suerte tal que no puede haber
fracasado.
Entre la fundación de la República en 1821 o en 1822 o
en 1824, apenas si se puede distinguir un aislado período al que
sea aplicable la denominación de Estado liberal: es el primer
gobierno civil de nuestra historia, el de don Manuel Pardo, entre
1872 y 1876. Todo lo demás corresponde, no al Estado liberal, sino
al caudillismo militar.
Me parecería estrambótico llamar liberal a un caudillo
temerario como Felipe Santiago Salaverry o a un gobernante
autocrático como Andrés de Santa Cruz, protector napoleónico de
la Confederación Perú-Boliviana.
Me parecería estrambótico aplicar el adjetivo de liberal a
una etapa de nuestra historia como la anarquía militar, a partir de
1842: Menéndez por Torrico; Torrico por Vidal; Vidal por Vivanco;
Vivanco por Castilla.
No creo que ni a don Ramón Castilla, uno de los
pronombres de nuestra historia, lo podemos llamar liberal. No hay
que olvidar que en 1854 Castilla se subleva contra el régimen
constitucional de José Rufino Echenique, que él mismo había
contribuido a establecer y a quien él había entregado la banda
presidencial.
Manuel Mujica Gallo, tituló su libro “Castilla Soldado de la
Ley”; y Raúl Porras Barrenechea, siempre cáustico y travieso; le
decía: “No, Castilla no es el soldado de la ley sino la ley del
soldado”.
Creo que, en nuestra historia, apenas si puede llamarse
liberal a la etapa comprendida entre el gobierno constitucional de
Piérola en 1895 y el segundo gobierno de don Augusto B. Leguía
en la tercera década de este siglo. Esa etapa liberal tiene, en su
haber, el mérito enorme de haber reconstruido el Perú. Perdida la
guerra del Pacífico, mutilado nuestro territorio, evaporadas nuestra
21
convenga; creemos que esa delegación puede hacerse en el
Poder Ejecutivo y en comisiones integrantes de las mismas
Cámaras, designados de su seno, pero de ninguna manera
reconocerle al Poder Ejecutivo la facultad de dictar decretos
legislativos. (RCV, DD de la AC, 1978)
[Régimen puramentparlamentario: Asamblea Popular
Nacional. De ella sale el Gobierno Central.]
[…] nuestro criterio central es el criterio de una Asamblea Popular
Nacional que tiene la característica de que ella no produce la
diferenciación de poderes sino que concentra el Ejecutivo y
Legislativo. De ella sale el Gobierno Central coherente, con lo que
es, a nuestro entender, una crítica justa a la democracia burguesa
que produce una diferenciación entre el Poder Ejecutivo y el
Poder Legislativo, este último con capacidad de legislar pero no
de ejecutar.
Sin embargo, el proyecto en mayoría de la Comisión
Principal, presenta un planteamiento de dos Cámaras, sobre el
que debemos debatir. Este planteamiento, en términos generales,
pretende abrir el campo a un régimen de contenido
presidencialista; el cual, como ya ha sido señalado por otras
agrupaciones políticas, recorta los derechos y las atribuciones
que tiene el Congreso.
En este terreno, nosotros consideramos que deben ser
fortalecidas las atribuciones del Parlamento. Esto significa entre
otras cosas, lo siguiente: En primer lugar, el proyecto sobre el
Poder Legislativo debe precisar la composición, funciones y
atribuciones del Senado. Este es un elemento que aparece muy
vagamente en el proyecto. (JDC, DD de la AC, 1978)
Los comunistas somos partidarios de una sola Cámara y no dos
y consideramos que esta Cámara debe ser una Asamblea
Nacional, que sea expresión suprema del Poder Popular y que no
vaya a estar sometida a disposición de intereses ajenos a los del
pueblo o sometida incondicionalmente al Ejecutivo o a los
dictados del imperialismo o de la oligarquía. Queremos pues una
sola Cámara que sea expresión del voto universal, libre y
democrático del pueblo peruano, el voto de todos los ciudadanos
sean analfabetos o alfabetos, porque esto es lo democrático. No
podemos negar el derecho a los campesinos, a los obreros, a las
amas de casa que por el delito de no saber leer, no por culpa de
ellos sino por este régimen de desigualdad social que trata de
mantener la ignorancia y atraso a nuestro pueblo. Por ello
riqueza pública y privada, destrozados nuestros puertos, nuestros
caminos y hasta los ingenios de nuestras haciendas azucareras, la
República aristocrática, la República liberal, levantó la nación desde
sus escombros, y la puso en niveles sin duda, incipientes pero
alentadores de propiedad y de progreso.
El doctor Cornejo Chávez recusa la democracia
representativa. Perfectamente.
Pero ¿cuál es la alternativa? Por ventura ¿es la alternativa,
para la democracia representativa, un primitivo sistema de gobierno
en el que una docena o docena y media de militares engalonados
y con botas se reúnen en Palacio de Gobierno, y aprueban millares
de decreto-leyes a espaldas de la ciudadanía y de la opinión? El
doctor Cornejo Chávez dice: “La democracia representativa es
mala”. Yo suscribo la proposición con tal de que él me acepte otra:
“La dictadura militar es peor”. (ECHS, DD de la AC, 1978)
[Defensa de ampliación de la ciudadanía y perfeccionamiento
de la transparencia y control ciudadano del sufragio]
La democracia nunca ha sido perfecta, pero en el Perú nadie puede
negar que siempre ha ido mejorando, y confío que tenemos que
llegar, en un momento dado, antes del año 2,000, a perfilarnos
como una democracia ejemplar en América. Voy a citar algunos
casos concretos. Hasta 1931 el elector peruano era un elector
condicionado, un vecino notable o un contribuyente. En el año 31
se dio un paso adelante al generalizarse el voto a todos los
ciudadanos mayores de veintiún años y alfabetos. En el año 56, el
voto se hizo extensivo a la mujer, otro paso adelante. El año 78 se
concedió el voto a los dieciocho años, otro adelanto, y esta
Asamblea va a conceder el voto a los analfabetos, otro avance
concreto. Estamos pues llegando casi a la perfección.
En cuanto al sufragio, nosotros hemos leído cómo eran
las elecciones en el comienzo de este siglo y en el siglo pasado
cuando el voto era público. Recuerdo que el Presidente Prado nos
contaba que tuvo que defender a balazos la mesa electoral que él
presidía en Santo Domingo para evitar un cambio de ánforas.
Pero el año 31 empieza a perfeccionarse el sistema democrático
con la aprobación del voto secreto. El año 46 se aprueba el
escrutinio en mesa el que es representado el 50 y el 56 con la
diferencia de que se establece la revisión de los escrutinios ante los
jurados departamentales.
Pero en la ley electoral de 1961 se consagra el escrutinio en mesa
irrevisable, otro triunfo democrático que elimina la posibilidad de
fraude. De manera que hay que reconocerlo, siempre en el Perú la
democracia representativa ha marchado hacia adelante, señor
Presidente. Quizás el sistema parlamentario en nuestra historia no
ha tenido la eficacia anhelada por los pueblos, pero no le echemos
la culpa sólo al Parlamento, sino que reconozcamos que el Perú
nunca estuvo preparado suficientemente para ir progresando al
ritmo de las naciones más desarrolladas de América. [Javier Ortíz
de Zevallos (JOZ, DD de la AC, 1978)
[Parlamento: cantera de dirigentes políticos]
Para nosotros el Parlamento es presente y es futuro. Cuando en
1956 nos encontramos un grupo de hombres relativamente jóvenes
en el Parlamento, yo me preguntaba: ¿De no haber habido
elecciones, de no existir el Parlamento, el Perú nos hubiera
conocido como políticos? No quiero mencionar nombres, pero casi
todas las figuras nacionales jóvenes de 1956 se hicieron conocidas
por su actuación en el Parlamento de entonces, como se hicieron
famosos en las Asambleas de la Revolución Francesa oscuros
abogados provincianos como Robespierre, que llegó a ser después,
para bien o para mal, una de las grandes figuras de la Revolución,
o ciudadanos arrinconados y sin futuro como Danton o nebles
talentosos pero arruinados como Mirabeau. Y me expreso así,
señor Presidente, porque pienso que el Parlamento es el gran
22
reclamamos una vez más que lo legítimo, lo justo y lo
democrático, es conceder el voto a todos los peruanos mayores
de dieciocho años. (VAS, DD de la AC, 1978)
[Gobierno que nace del Parlamento]
[…] que si queremos hacer realmente del Parlamento el primer
poder del Estado, debemos hacer que el gobierno nazca del
propio Parlamento.
Entonces, debe haber un Primer Ministro y ministros elegidos por
el Parlamento, que reflejan la composición política del mismo
Parlamento; pero para que el Presidente de la República no sea
un simple jefe nominal del Estado como lo fue el Presidente de la
Cuarta República Francesa, debe ser al mismo tiempo el
Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas, en todo tiempo.
[Luis Delgado Béjar (LDB, DD de la AC, 1978)]
[Una Cámara para no hacer distingos o preferencias entre los
representantes elegidos]
[…] el Poder Legislativo debe hallarse en manos de una
Asamblea Popular como órgano del poder supremo, elegido en
votación directa y universal. No es necesaria la conformación de
dos Cámaras, porque no se puede hacer distingos, excepciones
o preferencias entre los representantes elegidos por el pueblo.
[Saturnino Paredes Macedo (SPM, DD de la AC, 1978)]
[Asamblea Nacional de diputados]
[…] la Asamblea Nacional es el órgano del Estado que tiene a su
cargo la función legislativa y que la Asamblea es elegida por
sufragio universal, directo y secreto, y que lo miembros reciben el
nombre de Diputados.[Antonio Meza Cuadra (AMC, DD de la AC,
1978)]
[Las cifras del gobierno de Juan Velasco y el desarrollo]
Quiero decir esto muy claramente: estamos contra la dictadura
militar y contra toda clase de dictaduras; pero muy diferentes son
los gobiernos revolucionarios que emprenden las acciones, que
por muchas decenas de años otros no las cumplieron y no lo
hicieron. Y quiero decir, señor Presidente, que el propio
Presidente de la Asamblea Constituyente, doctor Víctor Raúl
Haya de la Torre, ha reconocido con hidalguía la profundidad de
las reformas efectuadas a partir del 3 de octubre de 1968; y en
especial la reforma agraria efectuada durante el proceso
revolucionario de los primeros años hasta 1976. Ha sido también
aquí elogiada por el doctor Rodríguez Vildósola.
Yo, por eso, no me explico cuando se dice aquí, con odio, que es
una dictadura militar atroz, que no ha hecho sino hacer retroceder
al país. Y que den cifras a 1978 y no las cifras al 75 que yo las
incorporé al Diario de los Debates demostrando que, hasta la
deuda pública en el régimen del general Velasco fue de sólo
1,444 millones de dólares, y el crecimiento fue de 6%, como leyó
también aquí el doctor Ortiz de Zevallos alguna vez; y los precios
estaban al alcance del pueblo como lo demostró el ingeniero
Víctor Freundt Rosell en otra ocasión. (Alberto Ruiz Eldrege
(ARE, DD de la AC, 1978)
[Llevar la democracia representativa a sus consecuencias
más perfeccionadas]
[…] el único Poder es el del pueblo, resulta difícil aceptar el
carácter de una democracia representativa tradicional, en tanto
ella considere la independencia y la absorción del Poder como
una cúpula que dialoga entre sí horizontalmente, pero que se
distancia verticalmente del pueblo y lo gobierna sin ningún control
y sin ninguna participación popular efectiva.
[…]
peldaño para los líderes del Perú futuro, que el Perú necesita con Cuando se ha hablado de democracia representativa, no solo en
urgencia. Urge aparezcan nuevos dirigentes políticos en el Perú las fundamentaciones sino también en el contenido del proyecto,
pero ellos deben salir del anonimato y presentarse ante la opinión ni siquiera se ha tenido en cuenta de llevar la democracia
pública diciendo su palabra en el seno de un Parlamento. Es en el representativa a sus consecuencias más perfeccionadas, como
Congreso donde se produce la selección de los mejores. Si durante por ejemplo la renovación de la Asamblea por mitades, el
los diez años pasados hubiera existido un Parlamento libre referéndum, el plebiscito ratificatorio de la disolución del
seguramente habrían surgido muchas nuevas figuras en ese lapso Parlamento, la renuncia del Presidente cuando el pueblo apruebe
(JOZ, DD de la AC, 1978) la disolución. Estos planteamientos, señor Presidente, son
[No al modelo puramente parlamentarista. La democracia aspectos que en alguna forma dentro de este esquema
representativa equilibra los poderes y el parlamento tiene permitirían una participación más directa y una fiscalización más
armas a su favor] permanente. Esta ausencia facilita el despotismo, el abuso del
El señor Alberto Delgado Béjar, del mismo FOCEP, nos propone un poder, el ejercicio dictatorial; en síntesis, la legalidad del origen
modelo puramente parlamentarista. Tenemos en el Perú algunas electoral se diluye por la pérdida sustantiva de la legitimidad.
piezas del sistema parlamentario. Diré, ante todo, que tenemos la (AMC, DD de la AC, 1978)
pieza esencial del sistema presidencialista, cual es la elección por
sufragio universal del Presidente de la República.
Tenemos también la pieza esencial del régimen parlamentarista,
cual es la capacidad de la cámara de Diputados de utilizar el voto
de censura o falta de confianza para despedir a los Ministros,; vale
decir, tenemos la responsabilidad política del Ministerio frente a la
Cámara de Diputados. Tenemos otra pieza del régimen
parlamentarista: el Consejo de Ministros. Tenemos otra pieza, que
no existe en los Estados Unidos---que sólo existe en régimen
parlamentario---: los actos del Presidente son nulos, a menos que
tenga refrendación ministerial. ¿Para qué refrendación ministerial?
Para que la responsabilidad del Presidente se haga efectiva a
través del Ministerio ante la Cámara de Diputados que puede
despedirlo. Tenemos otra pieza: los mensajes del Presidente deben
ser aprobados por el Consejo de Ministros. ¿Para qué? Para que el
Consejo asuma la responsabilidad política hasta de los mensajes
del Presidente, no sólo de sus actos sino también de sus mensajes.
Por eso, según el proyecto de la Comisión Principal, los mensajes
del Presidente deben constar por escrito para que la Cámara pueda
pronunciarse sobre un texto
[…].Nos ha propuesto el señor Delgado Béjar o nos ha pedido que
demos calidad al Presidente de la República de Comandante en
Jefe de las Fuerza Armada, en tiempo de paz o de guerra. La
hemos dado. Así, consta si el señor representante tiene a bien leer
el capítulo relativo a Defensa nacional. (ECHS, Sgda. parte: 538-
635)

[Régimen democrático liberal y desarrollo]

[…] Nada lo justifica, ni el cuento de la transformación de las
estructuras ni mucho menos el desastre de la economía nacional.
El doctor Cornejo Chávez quiere cifras. Vamos a darle cifra. Creo
que los dos últimos períodos de democracia representativa, a
saber, el segundo gobierno de Manuel Prado y el gobierno del
arquitecto Fernando Belaúnde, se comparan ventajosamente en
toda especie de índice---costo de vida, producto nacional bruto,
renta per cápita, nivel de exportaciones-con la dictadura militar que
se inició el 3 de octubre de 1968 y que todavía no termina.
Veamos cifras, lo digo delante de un representante de la dictadura
militar, que es el general Leónidas Rodríguez Figueroa a quien
estimo mucho. (Aplausos).
En 1968, último año de la democracia representativa, había en
circulación 13 mil millones de soles; al 31 de diciembre de 1978,
décimo año de la dictadura militar, había en circulación 150 mil
millones de soles, quiere decir, que en ese lapso la dictadura militar
ha fabricado 137 mil millones de soles, una emisión monetaria diez
veces más grande que toda la anterior de nuestra historia.
Si el nivel de vida en 1968 era como cien, en 1978 llegó a 655.98.
Para tener en 1978 el mismo poder adquisitivo de 1970 que tenía
un sueldo de siete mil soles, se hubiera necesitado en 1978 un
sueldo de más de 26 mil soles.

23
En 1968, último año de la democracia representativa, la deuda
externa llegaba apenas a 800 millones de dólares; en 1979 la deuda
externa de la dictadura militar llega a 8 mil, 9 mil, y probablemente
a 10 mil millones de dólares.
En 1968 el déficit del gobierno central fue de 3,100 millones de
soles; en 1978, ese mismo déficit ha sido del orden de los 200 mil
millones de soles. (ECHS, DD de la AC, 1978)

[crítica social al régimen democrático liberal]

El poder del Estado se ejerce teóricamente desde hace un siglo a

través de la democracia representativa, es decir, mediante
representantes elegidos por el pueblo, en sufragio directo, universal
y secreto; pero nuestra realidad histórica revela que ese poder se
ha ejercido al margen de extensos sectores de la población y a
través de un voto casi nunca respetado y nunca realmente universal
[…] El lenguaje verdaderamente contemporáneo respecto a este
punto, es en cambio, el que emplea la Comisión de Acción Social
del Episcopado Peruano, opinión de mucho peso para un
socialcristiano; la cual ha expresado las razones pormenorizadas
en virtud de las cuales la Iglesia Peruana se ha pronunciado
rotundamente en favor del voto de los analfabetos. [Héctor Cornejo
Chávez (HCCH, DD de la AC, 1978)]

[Régimen democrático participativo: Asambleas deliberantes y

Senado funcional]
Abrevio y leo: “los fracasos y las insuficiencias de la acción estatal
a lo largo de nuestra historia, unidos a la creciente agudización de
las tensiones políticas y sociales, nos conducen a nosotros, los
Demócratas Cristianos al convencimiento de que la estructura, y la
dinámica del Poder Público tendrán que ser sometidos tarde o
temprano a un replanteo radical; y de que un nuevo sistema deberá
caracterizarse por tres notas: una mucho mayor y más efectiva
participación del pueblo en el ejercicio del poder, y por eso nuestro
empeño majadero en no perder ocasión de señalar que el Estado,
en la nueva Constitución no solamente no ponga trabas, sino que
estimule y fomente la organización de los sectores populares,
porque sin eso no habrá nunca democracia, no digo ya económica
ni social, ni siquiera democracia política; en segundo lugar, un
órgano gubernativo vigoroso, con real capacidad de comando para
que pueda conducir el esfuerzo nacional hacia un nuevo modelo
societal; y tercero un sistema de Asambleas deliberantes un poco
distinta de ésta que nosotros con tanto amor y con poco mérito
integramos, especialmente dirigido a controlar y fiscalizar el órgano
ejecutivo. Sin embargo, en nuestro concepto no están dadas todas
las condiciones necesarias para incorporar desde luego a esta
nueva Constitución las normas que un sistema así exigiría,
principalmente debido a que el esfuerzo de transformación
sustancial de la estructura básica del país ha sido truncado y en
buena parte desmantelado”. (HCCH, DD de la AC, 1978)

[Senado funcional y Cámara de Diputados política electa por

sufragio directo y fundado en los partidos]
Somos partidarios de la bicameralidad, pero no una bicameralidad
duplicada, repetida, en que una Cámara represente lo mismo que
la otra, sino una bicameralidad diferenciada, con una Cámara de
Diputados política elegida por sufragio directo y basada en los
partidos políticos y un Senado constituido básicamente por los
factores de la producción, por los sectores organizados y
significativos del pueblo, por la institucionalidad nacional.(HCCH,
DD de la AC, 1978)

24
 k. Sobre el protagonismo ciudadano: la iniciativa y participación en el debate de la sociedad civil nacional y local. El
referéndum y la revocatoria

[Introducir el referéndum a iniciativa del Ejecutivo]
[…] al tratar el Capítulo del Poder Ejecutivo, podríamos establecer
que el Presidente de la República está en aptitud de llamar a
referéndum en casos como los siguientes: cuando el Congreso no
haya considerado, en plazo determinado, los proyectos de ley que
el Ejecutivo le haya remitido; y cuando el Congreso haya rechazado
o modificado sustancialmente los proyectos de ley remitidos por el
Ejecutivo; y que también pueda someter a referéndum los proyectos
de ley observados por el Presidente de la República en los que el
Congreso haya insistido y aprobado, y por último los tratados
internacionales cuya importancia lo justifique. (ECHS, DD de la AC,
1978)
[La revocatoria genera inestabilidad del representante]
El señor Saturnino Paredes, del FOCEP, propone la institución tan
evolucionada del “recall” o revocatoria que funciona en Suiza y en
algunos Estados de la Unión norteamericana. “El “recall”, como
todo o casi todo en la vida, tiene su aspecto favorable y su aspecto
desfavorable. Su aspecto favorable reside en que parece consistir
en una práctica de la democracia directa. El gobernante se porta
mal, entonces el pueblo le revoca su mandato. Pero el aspecto
negativo estriba en que una institución de esa naturaleza quita
libertad al parlamentario.
El parlamentario no se conduce libremente. Determinados sectores
del electorado lo van a amenazar con quitarle su mandato.
Señor Presidente: El verdadero remedio para los malos
gobernantes está en la elección siguiente: El pueblo castiga al mal
parlamentario y no lo reelige, pero el pueblo reelige a los Diputados
y Senadores que han merecido su confianza.
Para nosotros, en el Partido Aprista, ése no es problema. Allí
tenemos, aparte de usted, señor Presidente, a Carlos Manuel Cox
y a Luis Heysen, quienes desde 1931 han ganado todas las
elecciones en las que se han presentado. (ECHS, DD de la AC,
1978)
Derecho a iniciativa de las organizaciones laborales y
populares y a los colegios profesionales]
En lo que se refiere al derecho de iniciativa, nuestro
planteamiento es que este debe ser ampliado a dos tipos de
organizaciones: las organizaciones laborales y populares, y a los
colegios profesionales en la materia de su competencia, de
manera de dar una participación a las organizaciones sociales.
En este sentido entendemos, que el derecho de iniciativa debe
implicar indudablemente a nivel de las Comisiones de las
Cámaras y del Congreso. (JDC, DD de la AC, 1978)
[Consulta popular permanente]
De otro lado debe establecerse como principio, de que los
integrantes del Poder Legislativo deben actuar siempre en
consulta popular, porque la historia nos demuestra que algunos
representantes elegidos por determinada circunscripción
territorial se olvidan de sus mandatarios, de sus electores y hasta
de los pueblos por los que fueron elegidos. Por esta razón, es
necesario que los miembros de la Asamblea Popular o del Poder
Legislativo actúen siempre en consulta popular, en consulta con
las organizaciones obreras y campesinas; es decir, con todas las
organizaciones representativas del pueblo incluyendo las
intelectuales. (SPM, DD de la AC, 1978)
[Revocatoria del mandato legislativo en caso no cumpla los
ofrecimientos electorales]
En lo que se refiere a los representantes mismos, nosotros
pensamos que debe ser incluido el planteamiento de las
revocaciones del mandato legislativo por iniciativa de sus
electores.
Debe tener una fórmula de control porque la experiencia
parlamentaria ha demostrado, que muchos ofrecimientos
electorales hechos a la ciudadanía para la captación de votos
fueron posteriormente incumplidos. Por esta razón, nosotros
creemos que debe incorporarse una fórmula que plantee la
posibilidad de revocación de mandato a quienes han sido
elegidos para estos cargos. (JDC, DD de la AC, 1978)

[…] y estimamos, igualmente, que así como los ciudadanos

tienen el deber de elegir a los representantes de los órganos del
Poder, igualmente tienen el derecho de revocar su mandato si no
cumplen con su función legislativa. (SPM, DD de la AC, 1978)

Norma aprobada en la Sesión del Pleno del 24 de mayo de 1979:

Artículo 171. El Congreso se compone de dos Cámaras: el Senado y la Cámara de Diputados. Durante el receso parlamentario,
funciona la Comisión Permanente.

1.2. Número de Parlamentarios, Periodo Legislativo y renovación de la representación

Normas y debate Norma vigente del régimen bicameral (1933)
Los Diputados y los Senadores son elegidos en la forma y por las circunscripciones electorales que determine la
ley.(Art. 90)
El número de Diputados y el de Senadores será fijado por la ley. (Art. 91)
La Cámara de diputados es elegida para un periodo de cinco años y se renueva íntegramente al expirar su
mandato.
(Art. 93).
El Senado es elegido para un periodo de seis años y se renueva por tercios cada dos años.
(Art. 94).

Norma propuesta en el dictamen en mayoría de la Comisión Principal de Constitución:

25
El Senado es elegido por las regiones, de conformidad con la ley. (Art.. 172)
El Senado se elige por un periodo de cinco años. El número de Senadores es de sesenta. Son Senadores
vitalicios los ex Presidentes Constitucionales de la República, a quienes no se considera para los efectos del
artículo 176. (Art. 173)
La Cámara de Diputados es elegida por un periodo de cinco años. Se renueva íntegramente al expirar su
mandato o en caso de ser disuelta conforme a la Constitución. El número de Diputados es de 180. Son elegidos
en relación a la población. Para la elección de diputados cada departamento constituye un distrito electoral. Se
exceptúan el caso de la provincia de Lima, el de la provincia Constitucional del Callao y el de las demás
provincias del departamento de Lima en conjunto, que constituyen distritos electorales independientes.

Al pronunciarnos en favor de la bicameralidad, […] existiendo una sola Asamblea Popular, debe haber
creemos señor Presidente y señores también un solo Distrito Electoral, y el número de
representantes que tenemos que colocarnos a la representantes puede ser de ciento cincuenta para evitar la
altura de la época; vivimos tiempos dinámicos, proliferación de la burocracia estatal (SPM, DD de la AC,
rápidos, veloces, es necesario, en esta edad del 1978)
átomo, de las comunicaciones interplanetarias,
pensar en períodos breves de gobierno; nosotros
reclamamos cuatro años para el Poder Ejecutivo y
para el Poder Legislativo con renovación
simultánea de los mismos. Creemos que los
Senadores deben ser elegidos en un cuarenta por
ciento, en lista nacional; en un sesenta por ciento
para las regiones, a razón de dos por región y un
senador por territorio nacional, según el
planteamiento que hemos hecho sobre
descentralización. Según el proyecto en mayoría,
se habla de senadores elegidos por regiones,
cuando en realidad se va a consagrar una norma
transitoria, que establecerá que éstos se elegirán
en lista nacional; en esa forma las grandes
ciudades y los pueblos más desarrollados del país,
serán los que expropiarán las facultades de su
representación a otras regiones de nuestra patria y
se acentuará la descompensación macrocefálica
que tanto agobia al Perú.
De otro lado pensamos que los diputados deben
ser elegidos en circunscripciones regionales;
creemos que no se deben consignar el número de
senadores y diputados dentro de la Constitución,
sencillamente porque si estamos pensando en una
Constitución para el próximo siglo, no podemos, no
podríamos desde ahora amarrar en ciento sesenta
o ciento ochenta el número de los diputados y en
sesenta el de senadores, que puedan integrar el
Poder Legislativo, en los años venideros, y más en
los años del próximo siglo; creemos señor que este
número debe ser dejado a l ley que en todo caso
debe de establecerse una proporcionalidad con la
población del Perú, para que pueda ir
incrementándose en función de esa
proporcionalidad y con la regla de que los
senadores no podrán ser en total más de un tercio
del número de diputados.(RCV, DD de la AC, 1978)

Norma aprobada en la Sesión del Pleno del 24 de mayo de 1979:

Artículo 172°.- El Senado es elegido por las regiones, de conformidad con la ley.

Artículo 173°.- El Senado se elige por un período de cinco años. El número de senadores elegidos es de sesenta.
Además, son senadores vitalicios los ex Presidentes constitucionales de la República, a quienes no se considera
para los efectos del artículo 176°.
Los candidatos a la presidencia y vicepresidencias pueden integrar las listas de candidatos a senadores.

Disposición Transitoria
Mientras se constituyen las regiones, el Senado se elige en distrito nacional único.

26
 Artículo 174°.- La Cámara de Diputados es elegida por un período de cinco años.
Se renueva íntegramente al expirar su mandato o en caso de ser disuelta conforme a la Constitución.
El número de diputados es de 180. La ley fija su distribución tomando en cuenta principalmente la densidad
electoral.
Toda circunscripción tiene por lo menos un diputado.

2. Requisitos e impedimentos para ser parlamentario

Nacionalidad y edad
Norma vigente del régimen bicameral (1933):
Para ser Diputado se requiere ser peruano de nacimiento, gozar del derecho de sufragio, haber cumplido
veinticinco años de edad, y ser natural del departamento a que pertenece la respectiva circunscripción electoral o
tener en él tres años de residencia continua.
Para ser Senador se requiere ser peruano de nacimiento, gozar del derecho de sufragio y haber cumplido treinta
y cinco años de edad. (Art. 98)

Norma propuesta en el dictamen en mayoría de la Comisión Principal de Constitución:

Artículo 178°.- Para ser diputado, se requiere ser peruano de nacimiento, gozar del derecho de sufragio y haber
cumplido veinticinco años de edad.
[La propuesta de la Comisión Especial de Constitución: Poder del Estado: Legislativo y Ejecutivo dice:
Artículo 109. Para ser diputado, se requiere ser peruano de nacimiento, gozar del derecho de sufragio, haber
cumplido veinticinco años de edad y ser natural del departamento a cuya representación se aspira o tener en él
tres años de residencia contínua.
Para ser Senador, se requiere ser peruano de nacimiento, gozar del derecho de sufragio y haber cumplido 40
años de edad.6]

[Residencia en la localidad para ser candidato]

[…] agregando una calidad que no está consagrada en el proyecto, ni siquiera para diputados y que la Constitución
vigente sí la reconoce: dos años de residencia continua, anteriores a la elección respectiva dentro de la región
para el caso de los diputados y senadores regionales, y dentro de la República, para los senadores que van a ser
elegidos en lista nacional. Es necesario que no sólo por una componenda electoral, por tener fortuna en cuanto a
la vinculación con los jefes de los partidos, se pueda conseguir la representación de un pueblo, de una
circunscripción. Creemos que debe necesariamente establecerse una ligazón entre el representante y la zona que
va a ser aquí representada por él. (RCV, DD de la AC, 1978)

[No al “veto” de residencia en localidad para ser candidato]

Entre otros problemas, preocupa al doctor Cáceres Velásquez el hecho de que, en la Comisión Principal, hayamos
omitido el requisito de la residencia, e el departamento o la región, para la elección de diputado o senador,
respectivamente. Lo hemos hecho así deliberadamente. Lo hemos hecho a sabiendas.
Primero, porque creemos que en lo posible hay que eliminar los velos legales, los votos que más o menos
artificialmente se introducen en la Constitución. Al introducir votos, asumimos una especie de función de tutoría
respecto del ciudadano. Además, lo hemos hecho así porque, en los últimos tiempos, el Perú se ha
intercomunicado. Los peruanos debemos ejercer los mismos derechos, cualquiera que sea el lugar del territorio
donde nos encontremos.
No ha de haber inconveniente, por ejemplo, para que el pueblo de Lima elija como su Alcalde a un
chalaco, tal como lo hizo, hasta en dos oportunidades, en la persona del doctor Luis Bedoya Reyes, Secretario
de Política y líder máximo del Partido Popular Cristiano. No ha de haber inconveniente tampoco para que el
departamento de Puno o la futura Región del Altiplano elija como Diputado o Senador al doctor Cáceres
Velásquez, quien es arequipeño. (ECHS, DD de la AC, 1978)

[Edad: 18 años para ser elegido representante]

En lo que se refiere a los candidatos a representantes, hacemos el planteamiento concreto de que la edad para
ser elegidos es el límite de la ciudadanía. Es cuestión del propio elector, de la propia ciudadanía votar a favor o
en contra de determinados candidatos. Proponer un límite de edad es pretender frenar el desarrollo político de
una dirigencia política surgida del movimiento popular, de la clase obrera y del campesinado, una dirigencia con
una posición política definida. Pensamos además, que diversos procesos revolucionarios confirman que la
dirigencia revolucionaria, en la gran mayoría ha sido una dirigencia joven. Por esta razón nosotros discrepamos
de ese planteamiento que limita, por razones de edad la posibilidad de postular a diputaciones o senadurías.
(JDC, DD de la AC, 1978)

Norma aprobada en la Sesión del Pleno del 22 de mayo de 1979:

Artículo 178. Para ser Senador o Diputado se requiere ser peruano de nacimiento, gozar del derecho de sufragio
y haber cumplido treintaicinco o veinticinco años de edad, respectivamente.

6
Comunicación de Carlos Enrique Melgar, Presidente de la Comisión Especial de Constitución: Poder del Estado-Legislativo y
Ejecutivo, dirigida a Luis Alberto Sánchez, Presidente de la Comisión Principal de Constitución, el 14 de noviembre de 1978. Original
existente en el Archivo General del Congreso.

27
Impedimentos e Norma vigente del régimen bicameral (1933):
incompatibilidades No son elegibles Diputados ni Senadores, si no han dejado su cargo seis meses antes de la elección.
con la función 1°- El Presidente de la República, los Ministros de Estado y los Prefectos, Subprefectos y Gobernadores;
legislativa 2°.- Los miembros del Poder Judicial;
3°.- Los miembros de los Concejos Departamentales o de los Concejos Municipales de la respectiva
circunscripción electoral; y
4°- Los miembros de la fuerza armada que se hallen en servicio, los empleados públicos removibles directamente
por el Poder Ejecutivo, los de los concejos Departamentales o Municipales, Sociedades Públicas de Beneficencia
e instituciones o corporaciones que en alguna forma dependan de ese Poder, y los que sean susceptibles de veto
por él. (Art. 99)
Tampoco son elegibles Diputados ni Senadores los miembros del Clero. (Art. 100)

Norma propuesta en el dictamen en mayoría de la Comisión Principal de Constitución:

Artículo 179.- No pueden ser elegidos diputados ni senadores, si no han dejado el cargo seis meses antes de la
elección:
1) Los Ministros de Estado, el Contralor General, los prefectos, sub-prefectos y gobernadores;
2) Los miembros de la Judicatura, del Ministerio Público, del Tribunal de Garantías Constitucionales y del
Consejo Nacional de la Magistratura;
3) Los presidentes de los órganos descentralizados del gobierno;
Los miembros de las Fuerzas Armadas y Fuerzas Policiales en servicio activo.

Norma aprobada en la Sesión del Pleno del 24 de mayo de 1979:

Artículo 179.- No pueden ser elegidos diputados ni senadores, si no han dejado el cargo seis meses antes de la
elección:
4) Los Ministros de Estado, el Contralor General, los prefectos, sub-prefectos y gobernadores;
5) Los miembros de la Judicatura, del Ministerio Público, del Tribunal de Garantías Constitucionales y del
Consejo Nacional de la Magistratura;
6) Los presidentes de los órganos descentralizados del gobierno;
7) Los miembros de las Fuerzas Armadas y Fuerzas Policiales en servicio activo.
Incompatibilidades Norma vigente del régimen bicameral (1933):
Hay incompatibilidad entre el mandato legislativo y cualquiera función pública, sea de la administración nacional,
sea de la departamental o de la municipal. Están comprendidos en esta incompatibilidad los empleados de las
Sociedades Públicas de Beneficencia, de los Concejos Departamentales o Municipales y de las corporaciones
dependientes en alguna forma del Poder Ejecutivo. (Art. 101)

La ley fijará las incompatibilidades entre el mandato legislativo y los cargos de gerente, apoderado, gestor o
abogado de empresas extranjeras o naciones que tengan contrato con el Estado, exploten fuentes nacionales de
producción o administren rentas o servicios públicos; o instituciones en las que intervenga directa o indirectamente
el Poder Ejecutivo. (Art. 102)

Vaca de hecho el mandato legislativo por admitir cualquier empleo, cargo o beneficio cuyo nombramiento o cuya
presentación o propuesta correspondan al Poder Ejecutivo. Se exceptúa el cargo de Ministro de Estado.
Exceptuase también el desempeño de comisiones extraordinarias de carácter internacional, con la aprobación de
la respectiva cámara, sin que pueda, en ese caso, prolongarse la ausencia del Diputado o del Senador en comisión
por más de un año. Podrán aceptarse, igualmente, comisiones gratuitas del Poder Ejecutivo, previa la autorización
de la respectiva Cámara. (Art. 103)

Los Senadores y los Diputados no pueden celebrar por sí, ni por interpuesta persona, contratos con la
administración nacional, ni con la administración departamental o municipal, ni obtener concesiones de bienes
públicos.
No están incluidas en esta prohibición las concesiones ordinarias de minas, aguas y terrenos de montaña.
Los Diputados y los Senadores no pueden admitir de nadie mandato para gestionar negocios en los que
intervengan, en ejercicio de sus funciones, las autoridades administrativas en general.
La trasgresión de estas prohibiciones lleva consigo la nulidad del acto y la pérdida del mandato legislativo. (Art.
106)

Normas propuestas en el dictamen en mayoría de la Comisión Principal de Constitución:

Artículo 180°.- Hay incompatibilidad entre el mandato legislativo y cualquier otra función pública, excepto la de
Ministro de Estado y el desempeño de comisiones extraordinarias de carácter internacional, previa autorización,
en este último caso, de la Cámara respectiva.
También hay incompatibilidad con la condición de gerente, apoderado, representante, abogado, accionista
mayoritario o miembro del directorio de empresas que tienen contratos de obras o suministros con el Estado o
administren rentas o servicios públicos.

28
 Asimismo hay incompatibilidad con cargos similares en empresas que, durante el mandato del representante,
obtengan concesiones del Estado.
Artículo 181°.- Los senadores y diputados están prohibidos:
1° De intervenir como miembros del directorio, abogados, apoderados, gestores o representantes de bancos
estatales y de empresas públicas o de economía mixta:
2° De tramitar asuntos particulares de terceros ante los órganos del Poder Ejecutivo; y
3° De celebrar por sí o por interpósita persona contratos con la administración pública.

[…] el inciso 3 del artículo 181° del proyecto, prohíbe celebrar por sí o por interpósita persona contratos con la
administración pública; mientras que la Constitución del año 33 tiene un carácter más amplio, pues señala la
prohibición de establecer contratos con los organismos del gobierno central, instituciones públicas, empresas
públicas con capital estatal mayoritario, con organismos regionales o con gobiernos locales, etcétera.
Creo que el término “administración pública” que se señala en el inciso 3 del artículo 181° es un término estrecho
en relación a la amplitud de los conceptos y prohibiciones que figuran en la Constitución del año 33. (JDC: 587)

Normas aprobadas en la Sesión del Pleno del 24 de mayo de 1979:

Artículo 180°.- Hay incompatibilidad entre el mandato legislativo y cualquier otra función pública, excepto la de
Ministro de Estado y el desempeño de comisiones extraordinarias de carácter internacional, previa autorización,
en este último caso, de la Cámara respectiva.
También hay incompatibilidad con la condición de gerente, apoderado, representante, abogado, accionista
mayoritario o miembro del directorio de empresas que tienen contratos de obras o suministros con el Estado o
administren rentas o servicios públicos.
Asimismo hay incompatibilidad con cargos similares en empresas que, durante el mandato del representante,
obtengan concesiones del Estado.
Artículo 181°.- Los senadores y diputados están prohibidos:
1° De intervenir como miembros del directorio, abogados, apoderados, gestores o representantes de bancos
estatales y de empresas públicas o de economía mixta:
2° De tramitar asuntos particulares de terceros ante los órganos del Poder Ejecutivo; y
3° De celebrar por sí o por interpósita persona contratos con la administración pública.

3. Autoridad del parlamentario y garantías para ejercer sus funciones

No sujeción a Norma vigente del régimen bicameral (1933):

mandato Los Diputados y los Senadores no son responsables ante ningún tribunal ni ante ninguna autoridad por los votos
imperativo alguno u opiniones que emitan en el ejercicio de sus funciones. (Art. 104)
y garantías para el Los Senadores y los Diputados son inviolables en el ejercicio de sus funciones, y no pueden ser acusados ni
ejercicio de sus
presos sin previa autorización de la cámara a que pertenecen, desde un mes antes de abrirse la Legislatura hasta
funciones
un mes después de cerrada, excepto en flagrante delito, en cuyo caso serán puestos dentro de las veinticuatro
horas, a disposición de su respectiva Cámara. (Art. 105)

Norma propuesta en el dictamen en mayoría de la Comisión Principal de Constitución:

Artículo 183°.-Los Senadores y diputados representan a la Nación. No están sujetos a mandato imperativo.
No son responsables ante tribunal ni autoridad alguna por los votos u opiniones que emiten en el ejercicio de
sus funciones.
No pueden ser procesados ni presos, sin previa autorización de la Cámara a que pertenecen o de la comisión
Permanente en caso de receso, desde que son elegidos hasta un mes después de haber cesado en sus
funciones, excepto por delito flagrante, caso en el cual serán puestos a disposición de su respectiva Cámara o
de la Comisión Permanente dentro de las veinticuatro horas, a fin de que se autorice o no la privación de la
libertad y el enjuiciamiento.
Los senadores y diputados tienen jerarquía y trato de ministros de Estado.

[…] es un tanto exótica la disposición que contiene la última parte del artículo 183° en que equipara a los
Senadores y Diputados en las jerarquías y trato de Ministros de Estado, porque si en realidad vamos a analizar
la jerarquía que corresponde a los funcionarios políticos, convendremos que el Senador y el Diputado están por
encima de los Ministros. Como no es un régimen parlamentario justamente, el Ministro es simplemente nombrado
por el Ejecutivo y está obligado a renunciar en los caos en que la Cámara acuerde un voto de censura contra él,
peo sigue siendo un funcionario dependiente del Poder Ejecutivo que está representado básicamente por el
Presidente de la República. (ECHS, DD de la AC, 1978)

Norma aprobada en la Sesión del Pleno del 24 de mayo de 1979:

Artículo 183°.-Los Senadores y diputados representan a la Nación. No están sujetos a mandato imperativo.
No son responsables ante tribunal ni autoridad alguna por los votos u opiniones que emiten en el ejercicio de sus
funciones.

29
 No pueden ser procesados ni presos, sin previa autorización de la Cámara a que pertenecen o de la comisión
Permanente en caso de receso, desde que son elegidos hasta un mes después de haber cesado en sus funciones,
excepto por delito flagrante, caso en el cual serán puestos a disposición de su respectiva Cámara o de la Comisión
Permanente dentro de las veinticuatro horas, a fin de que se autorice o no la privación de la libertad y el
enjuiciamiento.

4. Autonomía e inviolabilidad del Parlamento

Autonomía del Norma vigente del régimen bicameral (1933):

Reglamento Cada Cámara organiza su Secretaría, nombra y remueve a sus empleados, sanciona su Presupuesto y arregla
parlamentario y su economía y Policía Interior; y concede conforme a la ley pensiones de cesantía, jubilación y montepío a sus
carácter empleados o a los deudos de éstos. (Art. 115)
irrenunciable del
Las relaciones entre ambas Cámaras y las de cada una de éstas y del Congreso con el Poder ejecutivo, y el
mandato
legislativo funcionamiento del Congreso y de las Cámaras, se establecerán por el Reglamento Interior del Congreso, que
tendrá fuerza de ley. (Art. 116)
Normas propuestas en el dictamen en mayoría de la Comisión Principal de Constitución:
Artículo 184. Cada Cámara organiza su secretaría, nombra y renueva a sus empleados, snaciona su
presupuesto, arregla su economía y policía interior, y concede a sus servidores y a los deudos de éstos las
pensiones que legalmente les corresponden.
Artículo 185. El mandato legislativo es renunciable. Para la aceptación de la renuncia, se requiere el voto
conforme de nio menos de los tercios del número legal de representantes de la respectiva cámara
[Las cámaras ya no deben definir el monto de las pensiones de jubilación de sus empleados]
[…]la ley interna, lo que llamamos Reglamento Interno de las Cámaras, que es el que determina las atribuciones
que son propias de los dos órganos: Senado y Diputados, este Reglamento ya no puede reproducir las
disposiciones del artículo vigente de la Constitución, que va a reconocer que el Parlamento tenía el derecho a
nombrar a sus propios empleados y de otorgarles pensiones de jubilación o cesantía, porque el régimen de
cesantía y jubilación ya no es atribución propia de cada órgano del Estado sino que está todo centralizado en el
Seguro Social del Empleado, que abarca tanto a los empleados públicos como a los privados; pero que, en
cambio, sí ese Reglamento delimita otros aspectos, en nuestro concepto fundamentales, como son el de elegir a
sus propias Juntas Directivas, arreglar su economía, sancionar su presupuesto y determinar cómo se constituyen
las Comisiones en el Senado y en la Cámara de Diputados para la mejor legislación. (RR del V, DD de la AC,
1978)

[Las Cámaras deben organizar sus Grupos Parlamentarios para procurar alianzas de programas y visiones
afines]
otro punto que también es importante y que la Comisión Principal no lo consideró y que creemos que sí bien vale
la pena incluirlo, es aquel que está destinado en casi todos los Parlamentos del mundo a evitar el verbalismo a
que somos tan proclives los parlamentarios, y es ese el de organizarse en grupos parlamentarios. Esta disposición
de grupos parlamentarios ya la hemos venido empleando en esta misma Asamblea y está recogida en los
Reglamentos Internos de las Cámaras de Senadores y Diputados de otros países y lo que quedaría es darle un
rol constitucional.
Así la última Constitución portuguesa, por ejemplo, tiene una disposición expresa, en la cual nos inspiramos, para
que se constitucionalicen los grupos parlamentarios, dándoles las atribuciones que deben tener; o sea, no es
simplemente la agrupación de quienes son elegidos dentro de un partido o partidos afines o de coalición o
alianzas, sino las atribuciones que esto grupos deben tener, como por ejemplo en la presentación de determinadas
iniciativas. (RR del V, DD de la AC, 1978)

[medidas disciplinarias al parlamentario deben estar en la Constitución y no ser de libre albedrío de los
reglamentos y Presidentes de las Cámaras]
[…] como esa facultad disciplinaria puede llegar hasta el extremo de suspender el ejercicio de un Diputado o de
un Senador por cierto tiempo, nosotros consideramos que esa es una disposición de tal importancia que debe ser
incluida dentro del texto constitucional, a efecto de que las Juntas Directivas de las Cámaras no abusen de él o
que el Reglamento resulte drástico en unos casos o extraordinariamente benévolo en otros. Esta es una forma de
pena, una forma de pena que debe estar señalada en la ley; pero como nosotros somos los que hacemos la ley,
esta tiene que estar en una norma constitucional. En consecuencia, vamos a insistir, señor Presidente, que el
artículo pertinente que figuraba en nuestro proyecto sea debatido y si es aceptado por la Comisión Principal, que
pase a formar parte del texto constitucional. (RR del V, DD de la AC, 1978)

Normas aprobadas en la Sesión del Pleno del 24 de mayo de 1979:

Artículo 184°.- Cada Cámara elabora y aprueba su Reglamento, elige a su Presidente y los miembros de su Junta
Directiva, elige a sus representantes en la Comisión Permanente y en las demás comisiones, establece la
organización y atribuciones de los grupos parlamentarios, sanciona su Presupuesto y nombra a sus funcionarios
y empleados.
El Congreso aprueba su propio Reglamento que tiene fuerza de ley. También la tienen los Reglamentos de cada
Cámara.

30
 Artículo 185°.- El mandato legislativo es irrenunciable.
Las sanciones disciplinarias que impongan las Cámaras a sus miembros y que impliquen suspensión de funciones
no pueden exceder de ciento veinte días de legislatura.

Inviolabilidad Norma vigente del régimen bicameral (1933):

La fuerza armada no puede ingresar en el recinto del Congreso, ni en el de las cámaras, en ninguna época, sin la
autorización del respectivo Presidente.
El Poder Ejecutivo está obligado a poner a disposición del Congreso y de cada Cámara, durante la Legislatura y
durante el funcionamiento de las cámaras en Juntas Preparatorias, la fuerza armada que le demande el respectivo
Presidente. (Art. 118)
Norma propuesta en el dictamen en mayoría de la Comisión Principal de Constitución:
Artículo 189. El Presidente de la República está obligado a poner a disposición del Congreso y de cada Cámara
los efectivos de las Fuerzas Armadas y Fuerzas Policiales que demande el Presidente de la respectiva Cámara o
de la Comisión Permanente.
Las Fuerzas Armadas y las Fuerzas Policiales no pueden ingresar al recinto del Congreso, ni al de las Cámaras,
sino con autorización del respectivo Presidente o del Presidente de la Comisión Permanente.
Norma aprobada en la Sesión del Pleno del 24 de mayo de 1979:
Artículo 189. El Presidente de la República está obligado a poner a disposición del Congreso y de cada Cámara
los efectivos de las Fuerzas Armadas y Fuerzas Policiales que demande el Presidente de la respectiva Cámara o
de la Comisión Permanente.
Las Fuerzas Armadas y las Fuerzas Policiales no pueden ingresar al recinto del Congreso, ni al de las Cámaras,
sino con autorización del respectivo Presidente o del Presidente de la Comisión Permanente.

5. Facultad del Parlamento de solicitar información a Entidades públicas, y de investigar sobre cualquier asunto de
interés público, y obligación de publicidad de las Sesiones
Solicitar información
Norma vigente del régimen bicameral (1933):
Cada Cámara tiene el derecho de nombrar Comisiones de Investigación. Las autoridades administrativas
nacionales, departamentales o municipales y las judiciales, están obligadas a suministrar a dichas Comisiones las
informaciones y los documentos que les soliciten.
Cualquier Diputado o Senador puede pedir a los Ministros de Estado los datos e informes que estime necesarios
para el ejercicio de sus funciones. (Art. 119)

Norma propuesta en el dictamen en mayoría de la Comisión Principal de Constitución:

Artículo 186°.- Todo representante a Congreso puede pedir a los Ministros de Estado, a la Corte Nacional de
Elecciones, al Contralor General de la República, al Banco Central de Reserva, a la Superintendencia de Banca
y Seguros y a los gobiernos regionales y locales los datos e informes que estime necesarios para llenar su
cometido. El pedido se hace por escrito y por intermedio de la Cámara respectiva.

Norma aprobada en la Sesión del Pleno del 24 de mayo de 1979:

Artículo 186°.- Cualquier representante a Congreso puede pedir a los Ministros de Estado, al Jurado Nacional
de Elecciones, al Contralor General de la República, al Banco Central de Reserva, a la Superintendencia de Banca
y Seguros y a los gobiernos regionales y locales los datos e informes que estime necesarios para llenar su
cometido. El pedido se hace por escrito y por intermedio de la Cámara respectiva.

Facultad de
investigación a la Norma vigente del régimen bicameral (1933):
Administración Cada Cámara tiene el derecho de nombrar Comisiones de Investigación. Las autoridades administrativas
nacionales, departamentales o municipales y las judiciales, están obligadas a suministrar a dichas Comisiones las
informaciones y los documentos que les soliciten.
Cualquier Diputado o Senador puede pedir a los Ministros de Estado los datos e informes que estime necesarios
para el ejercicio de sus funciones. (Art. 119)

Norma propuesta en el dictamen en mayoría de la Comisión Principal de Constitución:

Artículo 187°.- El Congreso y cada cámara pueden nombrar Comisiones de Investigación sobre cualquier asunto
de interés público. Es obligatorio comparecer al requerimiento de dichas Comisiones, bajo los mismos apremios
que se observan en el procedimiento judicial.

Norma aprobada en la Sesión del Pleno del 24 de mayo de 1979:

Artículo 187°.- El Congreso y cada cámara pueden nombrar Comisiones de Investigación sobre cualquier asunto
de interés público. Es obligatorio comparecer al requerimiento de dichas Comisiones, bajo los mismos apremios
que se observan en el procedimiento judicial.

31
 6. Facultad del Parlamento de acusar a los Presidentes de los otros poderes y altos funcionarios del Estado por
infracción constitucional o delitos en el ejercicio de sus funciones

Norma vigente del régimen bicameral (1933):

Corresponde a la cámara de Diputados acusar ante el Senado al Presidente de la República, a los miembros de ambas Cámaras, a los
Ministros de Estado y a los miembros de la Corte Suprema de Justicia por infracciones de la constitución, y por todo delito que cometan
en el ejercicio de sus funciones y que, según la ley, deba penarse. (Art. 121)
Corresponde al Senado declarar si ha o no lugar a formación de causa por consecuencia de las acusaciones hechas por la Cámara de
Diputaos. En el primer caso, quedará el acusado suspenso en el ejercicio de su función y sujeto a juicio según la ley. (Art. 122)

Norma propuesta en el dictamen en mayoría de la Comisión Principal de Constitución:

Artículo 190°.- Corresponde a la Cámara de Diputados acusar ante el Senado al Presidente de la República, a los miembros de ambas
Cámaras, a los Ministros de Estado, a los miembros de la Corte Suprema de Justicia y a los altos funcionarios de la República que
señala la ley, por infracción de la constitución y por todo delito que cometan durante el ejercicio de sus funciones, aunque hayan cesado
en éstas.
Artículo 191°.- Corresponde al Senado declarar si ha o no lugar a formación de causa a consecuencia de las acusaciones hechas por
la Cámara de Diputados. En el primer caso, queda el acusado en suspenso en el ejercicio de su función y sujeto a juicio según ley.

Norma aprobada en la Sesión del Pleno del 24 de mayo de 1979:

Artículo 190°.- Corresponde a la Cámara de Diputados acusar ante el Senado al Presidente de la República, a los miembros de ambas
Cámaras, a los Ministros de Estado, a los miembros de la Corte Suprema de Justicia y a los altos funcionarios de la República que
señala la ley, por infracción de la constitución y por todo delito que cometan durante el ejercicio de sus funciones, aunque hayan cesado
en éstas.
Artículo 191°.- Corresponde al Senado declarar si ha o no lugar a formación de causa a consecuencia de las acusaciones hechas por
la Cámara de Diputados. En el primer caso, queda el acusado en suspenso en el ejercicio de su función y sujeto a juicio según ley.

7. Atribuciones de la Comisión Permanente y del Parlamento

Composición y Régimen bicameral (1933):

atribuciones de la No contempla Comisión Permanente
Comisión
Permanente Norma propuesta en el dictamen en mayoría de la Comisión Principal de Constitución:
Artículo 192°.- La Comisión Permanente se compone de cinco senadores y de diez diputados elegidos por sus
respectivas Cámaras, además de los Presidentes de éstas como miembros natos. La preside el Presidente del
Senado y, en ausencia de éste, el Presidente de la Cámara de Diputados.
Son atribuciones de la Comisión Permanente:
1. Velar por la potestad de las Cámaras
2. Preparar proyectos de Ley
3. Autorizar al Presidente de la República para dictar decretos de urgencia con fuerza de ley; y
4. Las demás atribuciones que señalan la Constitución y el Reglamento.
[Limitar las atribuciones de la Comisión permanente]
[…] nosotros discrepamos con las facultades dadas tanto al Ejecutivo como a la Comisión Permanente, porque
rebasan las atribuciones del Parlamento. En lugar de facilitar estos dispositivos de emergencia, nosotros
deberíamos fortalecer el funcionamiento de las Cámaras con Legislaturas Ordinarias más largas.
Por otro lado, nuestro planteamiento respecto de la convocatoria a Legislatura Extraordinaria, es que
no debe requerirse dos tercios del número legal de representantes de cada Cámara, sino que debe ser un tercio
del número legal de representantes de cada Cámara, sino que debe ser un tercio del número legal de
representantes de cada Cámara el que permita la convocatoria a una Legislatura Extraordinaria. Discrepo
igualmente de la propuesta planteada por la Comisión Principal, en tanto ésta pide que el quórum para la
instalación del Congreso en Legislatura Ordinaria o Extraordinaria sea de la mitad más uno del número legal de
miembros de cada cámara.
Asimismo discrepamos con el planteamiento hecho por la Comisión Principal de que las legislaturas
extraordinarias tengan un plazo determinado. Creemos que las Cámaras reunidas tienen la capacidad de decidir
la duración de la reunión, si bien el motivo de una legislatura extraordinaria es fijado en el decreto de convocatoria.
(JDC, Sgda. parte: 538-635)

Norma aprobada en la Sesión del Pleno del 24 de mayo de 1979:

Artículo 192°.- La Comisión Permanente se compone de cinco senadores y de diez diputados elegidos por sus
respectivas Cámaras, además de los Presidentes de éstas como miembros natos. La preside el Presidente del
Senado y, en ausencia de éste, el Presidente de la Cámara de Diputados.
Son atribuciones de la Comisión Permanente las que le señalan la Constitución y el Reglamento del Congreso.

Atribuciones del Norma vigente del régimen bicameral (1933):

Congreso Son atribuciones del Congreso:
1ª. Dar leyes; interpretar, modificar y derogar las existentes;

32
 2ª- Abrir y cerrar la Legislatura Ordinaria y la Extraordinaria en el tiempo que fija la Constitución.
3ª- Designar el lugar de sus sesiones y determinar si ha de haber o no fuerza armada, en qué número y a qué
distancia;
4ª- Examinar las infracciones de la Constitución y disponer lo conveniente para hacer efectiva la responsabilidad
de los infractores;
5ª- Imponer contribuciones y suprimir las establecidas; sancionar el Presupuesto; aprobar o desaprobar la Cuenta
General de la República que anualmente presenta el Poder ejecutivo, y aprobar los presupuestos de los Concejos
Departamentales;
6°- Autorizar al Poder Ejecutivo para que negocie empréstitos empeñando la Hacienda Nacional y señalando
fondos para su amortización;
7ª- Dictar tarifas arancelarias;
8ª- Reconocer la deuda nacional y señalar los medios para consolidarla y amortizarla;
9ª- Crear y suprimir empleos públicos y asignarles la correspondiente dotación, a excepción de aquellos cuya
creación o supresión correspondan a otras entidades conforme a la ley;
10ª- Fijar la ley, el peso, el tipo y la denominación de la moneda, así como el sistema de pesos y medidas;
11ª- Aceptar o no aceptar la dimisión que de su cargo haga el Presidente de la República;
12ª- Declarar la vacancia de la Presidencia de la República en los caos que señala la Constitución.
13ª- Aprobar o desaprobar las propuestas de ascenso que, con sujeción a la ley, haga el Poder ejecutivo para
Generales de División y Vicealmirantes, Generales de Brigada y Contralmirante, Coroneles y Capitanes de Navío;
y concederlos, sin el requisito de la propuesta del Poder Ejecutivo, por servicios eminentes que comprometan la
gratitud nacional;
14ª- Elegir Arzobispo y Obispos, a propuesta en terna doble del Poder Ejecutivo11.
15ª. Hacer la demarcación y división del territorio nacional.
16ª.-Resolver los conflictos que se produzcan entre el Poder Ejecutivo y los Concejos Departamentales;
17ª. Conceder premios a los pueblos, a las corporaciones o a los individuos, por servicios eminentes que hayan
prestado a la República;
18ª.- Prestar consentimiento para el ingreso de tropas extranjeras en el territorio de la República, siempre que no
afecte, en ninguna forma, la soberanía nacional;
19ª.- Resolver la declaración de guerra a iniciativa o previo informe del Poder Ejecutivo, y requerirlo para que
negocie la paz;
20ª.- Determinar en cada Legislatura Ordinaria, y en las Extraordinarias, cuando convenga, el efectivo de la fuerza
armada;
21ª.- Aprobar o desaprobar los tratados, concordatos y demás convenciones que se celebren con los gobiernos
extranjeros;
22ª.- Ejercer el derecho de gracia. Sólo durante el receso del Congreso, el Poder ejecutivo puede conceder indulto
a los condenados por delitos político-sociales; y
23ª.- Ejercer las demás atribuciones esenciales de la potestad legislativa. (Art. 123)

Norma propuesta en el dictamen en mayoría de la Comisión Principal de Constitución:

Artículo 197°.- Son atribuciones del Congreso:
1) Dar leyes y resoluciones legislativas, así como interpretar, modificar o derogar las existentes;
2) Velar por el respeto de la Constitución y de las leyes;
3) Aprobar o desaprobar los tratados o convenios internaciones de conformidad con la Constitución;
4) Aprobar o desaprobar la Cuenta General de la República.
5) Autorizar empréstitos, conforme a la Constitución.
6) Ejercer el derecho de amnistía;
7) Aprobar o desaprobar la demarcación territorial que proponga el Poder Ejecutivo; y
8) Ejercer las demás atribuciones que le señala la Constitución y las que son propias de la función legislativa.
Norma aprobada en la Sesión del Pleno del 24 de mayo de 1979:
Artículo 197°.- Son atribuciones del Congreso:
9) Dar leyes y resoluciones legislativas, así como interpretar, modificar o derogar las existentes;
10) Velar por el respeto de la Constitución y de las leyes, y disponer lo conveniente para hacer efectiva la
responsabilidad de los infractores;
11) Aprobar o desaprobar los tratados o convenios internaciones de conformidad con la Constitución;
12) Aprobar o desaprobar el Presupuesto y la Cuenta General de la República.
13) Autorizar empréstitos, conforme a la Constitución.
14) Ejercer el derecho de amnistía;
15) Aprobar o desaprobar la demarcación territorial que proponga el Poder Ejecutivo; y
16) Ejercer las demás atribuciones que le señala la Constitución y las que son propias de la función legislativa.
17)
Fuente: Domingo García Belaúnde: Las Constituciones del Perú, Lima, 2016; Diario de los Debates de la constituyente de 1979
y documentos del Archivo General de la República.
Elaboración: Área de Servicios de Investigación.

33
II. Debate sobre el régimen parlamentario bicameral o unicameral en el Congreso
Constituyente Democrático de 1993.

El Congreso Constituyente Democrático se instaló el 30 de diciembre de 1992 con la

juramentación de sus 80 constituyentes.

Tras cerca de ocho meses de labor, el Congreso aprobó la nueva Carta Constitucional
y se dictaron diversas leyes. La Asamblea de representantes hizo uso de la figura del
referéndum, por ella aprobada, y, con el 52.24% del voto ciudadano —emitidos el 31 de
octubre— fue promulgada, el 29 de diciembre de 1993, la nueva Constitución Política
Nacional.

La Alianza Electoral del partido de Gobierno, Cambio 90-Nueva Mayoría, logró 44 de los
80 escaños. Destacó en esta agrupación el liderazgo del constituyente Carlos Torres y
Torres Lara. El Partido Popular Cristiano fue la segunda fuerza, con 8 escaños y tuvo el
liderazgo en el debate del capítulo El Poder Legislativo, de la constituyente Lourdes
Flores Nano. La tercera fuerza fue la del Frente Independiente Moralizador, con 7
constituyentes conducidos por su líder Fernando Olivera Vega. El cuarto lugar lo ocupó
el naciente Movimiento Renovación, con 6 escaños, y tuvo en sus filas a Manuel
Moreyra, y al constituyente Enrique Chirinos Soto, quien ocupó la vicepresidencia de la
Comisión de Constitución y Reglamento. La quinta fuerza, con 4 constituyentes, fue la
del Movimiento Democrático de Izquierda, liderado por el constituyente Henry Pease
García; seguida, tanto por la Coordinadora Democrática, de Luis Enrique Tord, con 4
representantes, como por el Frente Nacional de Trabajadores y Campesinos, con 3
representantes, liderado por Roger Cáceres Velásquez.

No participaron en las elecciones al Congreso Constituyente Democrático el Partido

Aprista Peruano y Acción Popular.

El debate se produjo en el contexto del desenvolvimiento de un ajuste que marcó un

corte en el modelo general de conducción económica, y de sucesivos enfrentamientos
militares y acciones terroristas de amplio impacto en las regiones y, particularmente, en
la ciudad de Lima. Culminaron las sesiones constituyentes en agosto de 1992, poco
antes de la captura de Abimael Guzmán, jefe de Sendero Luminoso, ocurrida el 12 de
setiembre de ese mismo año.

34
El debate arribó, entre otros acuerdos, a la creación de tres nuevos órganos
constitucionales: la Defensoría del Pueblo, el Consejo Nacional de la Magistratura y el
Ministerio Público, que se sumaron al Tribunal Constitucional, creado por la Asamblea
Constituyente de 1978-1979. Asimismo, liberalizó la economía y el mercado laboral.
Permitió al Poder Ejecutivo la dación de Decretos de Urgencia que serán luego
revisados por el Congreso, y la reelección por una sola vez del Presidente de la
República. Introdujo las figuras ciudadanas deliberativas del referéndum y de la
revocatoria de autoridades en el nivel de los Gobiernos regionales y locales.

La acción considerada como la de mayor relevancia en el ordenamiento político fue la

introducción de la unicameralidad en el Poder Legislativo, con la disminución a 120
representantes nacionales agrupados en una cámara denominada Congreso de la
República, la que reemplazó a la representación nacional organizada, hasta 1995, en
dos cámaras: la de Senadores, de 60 representantes, y la Cámara de Diputados, de 180
miembros, consagrada por la Constituyente de 1978-1979.

La crucial relevancia del cambio organizativo de dos a una cámara de representantes

en el Poder Legislativo y sus consecuencias tanto internas —en los procesos
legislativos, de representación y de control de la Administración central y
descentralizada— como en el equilibrio entre los poderes del estado, —particularmente
en las relaciones entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo—, hizo necesario que
su discusión sea precedida de un debate sobre la estructura del Estado y el equilibrio
de Poderes. En este marco se inscribió el debate sobre las implicancias del cambio de
la bicameralidad a la unicameralidad en el Parlamento peruano.

El cuadro 2 presenta la selección de intervenciones que se dieron en el debate sobre la

estructura del Estado y el equilibrio de poderes. Del conjunto tratado destacamos los
siguientes tópicos.

1. Estructura del Estado y equilibrio de poderes

1.1. Equilibrio de legitimidades en el origen electoral de los poderes

Enrique Chirinos Soto introdujo la idea de que en el Perú la tradición constitucional

otorga a ambos poderes, Legislativo y Ejecutivo, soportes de legitimidad equivalentes.

35
El Presidente no depende de una votación parlamentaria para ser elegido.7 La elección
secreta, libre y universal, tanto del Presidente de la República como de la
Representación Nacional, otorgaría equiparidad a la distribución de la legitimidad
originaria del poder de ambos órganos. La interrelación adquiere equilibrio al hacer del
Consejo de Ministros una instancia de gobierno cuyo desempeño implique su
responsabilidad ante el Pleno del Parlamento. Es el voto de la asamblea de
representantes el que otorga la confianza al programa y el desempeño de la institución
ministerial. Dijo el constituyente:

Es presidencial el régimen del Perú, en cuanto, como en los Estados Unidos y en

Francia, el Presidente de la República procede del sufragio popular, aunque sea
por vía indirecta en el caso de los Estados Unidos. Eso es lo que da la fisonomía
presidencial a nuestro sistema.

Pero es también parlamentario nuestro sistema, en la medida en que el Consejo

de Ministros es políticamente responsable ante una de las Cámaras, en régimen
bicameral; ante el Congreso, en cámara única. Responsabilidad política que se
ejercita mediante la institución del voto de censura. [ECHS, Diario de los Debates
del Congreso Constituyente Democrático (CCD), 1993)].

Sin embargo el debate adquirió carácter de polémica cuando el Presidente de la

Comisión de Constitución y Reglamento, constituyente Carlos Torres y Torres Lara,
defendió la propuesta —contenida en el proyecto constitucional en debate— de otorgar
facultad al Presidente de la República para disolver por una sola vez el Congreso
durante su mandato, de presentarse una situación de entrampamiento en la relación
entre ambos poderes. Dice el texto introductorio del dictamen:

El presidente podrá, por una sola vez durante su gobierno, disolver parcialmente
el Congreso (la Comisión permanente quedará como órgano fiscalizador temporal)
si es que se llega a un conflicto que en su criterio resulte insoluble. La norma
establece que no lo podrá hacer en el primero ni en el último año de su mandato y
que el nuevo Congreso podrá censurar al Consejo de Ministros que autorizó la
medida además de tener que aprobar el nuevo programa de Gobierno8.

1.2. Disolución contra disolución de un Poder del Estado sobre una instancia decisiva
del otro.

El constituyente Carlos Torres y Torres Lara argumentó estableciendo la paridad

simétrica entre el instrumento de retiro de confianza, que implica la disolución del
Consejo de Ministros por parte del Parlamento, y la facultad presidencial de disolver el
Congreso, sin expresión de causa, y por una sola vez, durante el periodo de gobierno.
Expresó:

7
La excepción lo constituye la elección en el Congreso Constituyente de 1822 del triunvirato de Gobierno integrado por los Constituyentes
fundadores de la República, el Presidente José de la Mar, Felipe Antonio Alvarado y Manuel Salazar y Baquíjano.
8
Comisión de Constitución y Reglamento. Proyecto de Constitución. Original existente en el Archivo General del Congreso de la República.

36
 ¿Qué cosa es el equilibrio? ¿Qué uno disuelva y el otro no disuelva? Eso no es
equilibrio.

[…] ¿Qué han dicho Basadre, Villarán, entre otros? Que hay que tener un
equilibrio: si un poder disuelve a otro, el otro debe tener la misma capacidad de
disolución del primero. Pero no, en la Constitución de 1933 y en la Constitución de
1979, precisamente se establece que el Parlamento puede censurar y disolver al
Consejo de Ministros, es decir, a los elementos fundamentales que están en el
gobierno. ¿Y qué puede hacer el Ejecutivo? ¡Nada! Cambiar de ministros.
Un dato interesante es el que señala Villarán cuando establece que en cuarenta o
cincuenta años el número de consejos de ministros que hubo fue el doble de esa
cantidad de años, o sea, la inestabilidad absoluta.

En consecuencia, la idea central es el equilibrio. Si uno tiene el poder de disolución,

el otro también debe tenerla. [Carlos Torres y Torres Lara (CTTL), DD del CCD,
1993].

El constituyente también admitió la opción de simetría positiva inversa: que ambos

poderes no puedan disolver instancias decisivas de su operación institucional. Dijo:

Ambos disuelven o ninguno disuelve. Nosotros podríamos aceptar también —lo

hemos dicho durante los debates— la tesis americana pura: que el Presidente de
la República no disuelve la Cámara y las Cámaras no disuelven al Consejo de
Ministros, lo que sucede en Estados Unidos o en todos los países americanos.
Pero aquí no, aquí se quiere establecer —y se ha establecido— la inestabilidad de
los gobiernos, porque el problema no es cuánto se censura, sino a cuántos se
amenaza censurar. Ése es el problema básico. Y, en consecuencia, los ministros
están bajo esa presión. Eso es lo que ha ocurrido concretamente.
Pero aquí el equilibrio de nuestro proyecto: mientras que al Congreso le estamos
dejando la facultad para censurar cuantos ministros quiera, cuantos consejo de
ministros desee, y en las oportunidades que quieran, sólo le da al Presidente de la
República la oportunidad de hacerlo solamente una vez durante su gobierno.
Entonces, hay una desproporción más bien a favor del parlamentario. (CTTL, DD
del CCD, 1993).

Igualmente, propuso dos acciones correspondientes: de una parte, que el Parlamento

apruebe el Plan de Gobierno de un nuevo Consejo de Ministros y, de otra —a favor del
Poder Ejecutivo—, retirar la facultad del parlamento de ratificar el nombramiento de
embajadores y generales de las Fuerzas Armadas y Policiales.

[…] la Constitución proyectada y presentada contiene una norma que ningún

proyecto anterior presentado por la oposición tenía: que el Parlamento apruebe el
plan de gobierno que presenta el nuevo Consejo de Ministros. El nuevo Consejo
de Ministros no va a plantear aquí cualquier proyecto, tiene que venir y dialogar
con el Parlamento para que haya una especie de contrato, de consenso, entre lo
que hace el Ejecutivo y la tendencia del Parlamento. Ese esfuerzo es el que
tenemos que hacer constructivamente. No como antes, que llegaba un ministro,
exponía lo que le daba la gana y comenzaba el pleito.
Éste es un poder muy grande para el Parlamento, que lo estamos poniendo y no
quitando. ¿Qué le quitamos? El nombramiento de los embajadores, el
nombramiento de los militares, que simplemente es la cosa concreta del poder. La

37
 Constitución ha quitado este favor para saber cuánto más es el otro. (CTTL, DD del
CCD, 1993).

La Cámara de Senadores en el sistema bicameral es indisoluble, del mismo modo que

lo es la Comisión Permanente en el sistema unicameral; sin embargo, el efecto de
contrapeso que supone la facultad de disolver la cámara política de fiscalización y de
iniciativa legislativa, respecto de la disolución del Consejo de Ministros fue respondida
con opinión en contra por Lourdes Flores, Henry Pease y la expresión de duda de
Enrique Chirinos Soto.

1.3. Poder Ejecutivo fuerte y Poder Legislativo fuerte

Lourdes Flores dirigió la atención del Pleno hacia el establecimiento de mecanismos

que fortalezcan ambos poderes, logrando así un equilibrio. Propuso que si se quiere
equilibrio de poderes debía de despersonalizarse el poder en manos del Presidente de
la República y darle más poder al Consejo de Ministros. Se pronunció porque se libere
de cartera al Presidente del Consejo de Ministros. Porque sea el pleno del Consejo el
que apruebe los decretos de urgencia, las iniciativas legislativas y los temas de la
agenda nacional. Asimismo, que sea esta instancia la que apruebe las reglamentaciones
de las Leyes y, también, la que fije las tarifas arancelarias. Expresó:

[…] aspiramos a que el modelo constitucional consagre un Poder Ejecutivo fuerte.

Nuestra experiencia nos demuestra que todos nuestros modelos han tendido a
fortalecer al Presidente de la República, es decir, hemos interpretado
permanentemente que poder para gobernar significa poder al líder, al caudillo, al
presidente que se eligió.

Sin ir a un modelo parlamentario —que creo que no tendría viabilidad en nuestro

país—, vamos a intentar darle a este Primer Ministro algunos roles adicionales.
Nosotros secundamos al proyecto en su afán de hacerlo; vale decir, vamos a hacer
que sea un Primer Ministro sin cartera, vamos a hacer que sea un Primer Ministro
coordinador de los demás ministros, vamos a hacerlo portavoz del gobierno y
enlace entre el Ejecutivo y el Legislativo.

Pero allí no queda la cosa, […] vamos a darle poderes a ese órgano colectivo que
se llama Consejo de Ministros. Vamos a obligar al gobierno a tener coherencia.
(LFN, DD del CCD, 1993).

Sobre el Consejo de Ministros, expresó:

[…] apostamos a un Consejo de Ministros con más fuerza, con una serie de
decisiones colectivas, que en su momento y en el capítulo pertinente las
expondremos.

Por ejemplo, la reglamentación de la ley es una materia que se decide en Consejo

de Ministros; la fijación de tarifas arancelarias es un tema que se decide en
Consejo de Ministros; la iniciativa legislativa es un tema del Consejo de Ministros;

38
 la posibilidad de poder plantear temas de política de gobierno compromete a todos
los ministros; es decir, se trata de fortalecer el rol colectivo de esta entidad.
Creemos que ésta es una vía para hacer más fuerte al Ejecutivo,
despersonalizando el poder y fortaleciendo la institución colegiada. Frente a eso,
señor, ¿cuál debe ser el contrapeso? [Lourdes Flores Nano (LFN), DD del CCD,
1993DD)].

La constituyente del Partido Popular Cristiano, propuso en favor del Poder Legislativo
que, al lado de la capacidad de interpelación y censura de los ministros y de aprobar
mociones de confianza, el Parlamento no debería de delegar facultades legislativas en
el Poder Ejecutivo. Que en caso de temas altamente especializados como pueden ser
códigos en materia procesal civil o tributaria, deberían de crearse Comisiones
especiales en el propio poder legislativo. Y por último, que la ejecución de las medidas
de urgencia que dicte el Poder Ejecutivo, sean sometidas a control continuo por el
Parlamento, para garantizar que sean efectivamente temporales. Expresó:

[…] se elimina la delegación de facultades, el Parlamento ejerce su potestad de

legislar en lo que le es propio, pero jamás la cede.

Se me dirá, entonces, ¿cómo se saca un código importante?, ¿cómo se legisla

sobre alguna materia técnica? Señor, hemos recurrido, por ejemplo, a la
posibilidad que da la Constitución italiana y entonces delegamos en una comisión
legislativa del Parlamento la potestad de normar igual sobre el Código Civil o sobre
el Código Procesal Civil, por citar dos materias, o sobre materia tributaria, los que
pueden reclamar una especialidad.

Junto a este aspecto, tenemos otro gravísimo malestar de los últimos años de
vigencia de la Constitución de 1979: los llamados decretos de urgencia.[…] Hay
que decir con claridad: el gobierno puede dictar medidas de urgencia, pero ellas
son de carácter temporal y sobre esta materia hay un control posterior del
Parlamento. (LFN, DD del CCD, 1993).

Se opuso al retiro de la disposición que faculta al Parlamento a ratificar embajadores y

generales. Dijo:

Así, pues, proponemos un gobierno fuerte, con potestades para gobernar, pero
también un Parlamento fuerte, al que no se debilite en ninguna de sus atribuciones,
que significan no sólo la capacidad de censura, de interpelación de los ministros,
la capacidad de aprobar mociones de confianza o de obligar a la dimisión, sino
también la posibilidad de ejercer un control sobre los actos presidenciales; vale
decir, la posibilidad de ratificar embajadores, oficiales generales y ciertos
funcionarios de alto nivel; la necesaria intervención para que el Parlamento ejerza
un control en casos como tratados internacionales que son firmados por el
gobierno o decretos de urgencia que el gobierno expide. En suma, la posibilidad
de que el Parlamento, como voz política, pueda cambiar decisiones que el
Ejecutivo en su momento haya tomado, porque ése es el control político que le
compete. (LFN, DD del CCD, 1993).

39
Concluyó afirmando el criterio de promover un gobierno fuerte que contenga en su
interior un Consejo de Ministros que controle las decisiones del Presidente y, a su vez,
un Parlamento fuerte. Dijo:

[…] el Perú necesita gobiernos fuertes, los queremos consagrar, pero también
necesita poderes equilibrados, poderes equilibrados en el órgano Ejecutivo con un
control intraórgano del Consejo de Ministros sobre el Presidente; y poder desde
fuera, un control externo, con un Parlamento también fuerte, que priorice su
función fiscalizadora sobre su limitada y bien establecida función legislativa.
Finalmente, necesitamos dos poderes fuertes que se entiendan, que se
entrelacen. Desde nuestra perspectiva, la mayoría no está logrando este modelo
en su proyecto; por el contrario, propone un Poder Ejecutivo más fuerte que el
Legislativo, a tendido a debilitar el Legislativo todo lo que ha podido, y esto no
contribuye a hacer un gobierno fuerte, sino que genera un gobierno autocrático.
(LFN, DD del CCD, 1993).

Enrique Chirinos Soto expresó sus dudas al referirse al planteamiento del “equilibrio de
disoluciones”. Expresó que el esquema abriría la posibilidad de que el nuevo Congreso
pueda, a su vez, destituir al Presidente que disolvió el anterior, como ocurrió la vez que
el Presidente de la Segunda República española fue destituido por las Cortes Generales
hegemonizadas por el Frente Popular. Y que ello ocurrió como antesala del inicio de la
guerra civil española (1936-1939).

[…] entramos, desde luego, al tema, que también se va discutir mucho, de la

disolución del Parlamento.

En correcta teoría constitucional, la censura a los ministros por el Parlamento tiene

un contrapeso. Ese contrapeso es la disolución del Congreso sin expresión de
causa, o con apenas expresión de causa, que es lo sincero, es lo honrado, no es
lo hipócrita. Pero no sé si voy a acompañar a la mayoría en esta corrección a la
censura de los ministros, porque también hay contrapeso para la disolución de las
Cámaras. Algún contrapeso hemos puesto: el Presidente del Consejo se
presentará a las Cámaras y planteara la cuestión de confianza.

Pero había contrapeso; dice que no el doctor Ferrero, que no quiere que se plantee
la cuestión de confianza, ni siquiera cuando al disolver las Cámaras el Poder
Ejecutivo haya ejercido una verdadera dictadura porque se le autoriza a legislar
mediante decretos legislativos. Ese contrapeso es indispensable, pero podría ser
mayor. Podría ser el contrapeso que se aprobó para la Constitución de la Segunda
República Española: disuelto el Congreso de los Diputados, el nuevo Congreso
decidía si el Presidente de la República había obrado mal o bien y, según eso, lo
destituía o no. Y, efectivamente, por curiosidades políticas en las que no voy a
entrar ahora, el Presidente de la Segunda República Española, don Niceto Alcalá
Zamora, fue destituido por las Cortes del Frente Popular, que eligieron como
Presidente de la República a don Manuel Azaña. La continuación de todo ello fue,
desgraciadamente, la guerra civil. (ECHS, DD del CCD, 1993).

El constituyente Henry Pease organizó su intervención sumando a la propuesta de

facultar al Ejecutivo para disolver por una vez el Congreso, los proyectos de reelección
presidencial y delegación de facultades legislativas al Ejecutivo; los proyectos que el
constituyente considera contrarios al poder parlamentario, como son la carencia de

40
iniciativa del Parlamento para autorizar gastos, el retiro de la facultad de ratificar
embajadores y altos mandos militares, y la necesidad de contar con informe del
Ministerio de Economía para tratar temas tributarios. Afirmó que este conjunto de
medidas estaban rompiendo el equilibrio de poderes a favor del Poder Ejecutivo.
Expresó, también, que este hecho unido al desinterés efectivo por fiscalizar la violación
de los derechos humanos, y la ausencia de un programa de descentralización territorial
del poder, configuraría un escenario que atentaría contra la democracia. Dijo:

[…] en cualquier forma moderna que queramos entender la democracia hay que
referirse a dos componentes: uno es el equilibrio de poderes, que es una
distribución de funciones para que el poder no se concentre en una sola mano y
para que haya controles; y otro es la distribución del poder en el territorio, que es
la descentralización.
Estos dos temas son, en mi opinión, los puntos más críticos del proyecto de
mayoría, a tal punto que en el dictamen de nuestra bancada consideramos que
esta propuesta constitucional de la mayoría acaba con la democracia y consagra
una autocracia. Decimos así, porque no hay equilibrio de poderes, no hay efectiva
descentralización

¿Por qué sostenemos que no hay equilibrio de poderes en la propuesta? Porque

la propuesta, en primer lugar, fortalece directamente las competencias del
Presidente de la República y disminuye las del Congreso. La reelección inmediata
y, luego de un período, la posibilidad de diez años más, delata claramente cuál es
el propósito. La capacidad de promulgar y observar leyes al mismo tiempo es otra
manera de fortalecer. También, lo avanzado en decretos de urgencia, que hace
posible, por ejemplo, que el Parlamento esté tratando un tema y le salga un decreto
definiendo las reglas sobre ese tema.

[…] como correlato, se reducen las competencias del Congreso: ya no ratificará

generales y almirantes, como tampoco embajadores. […] El Congreso carece
ahora de iniciativa para aumentar gastos. En materia tributaria tiene que tener
informes previos de Economía, cuando éstas son funciones clásicas en las cuales
la decisión debe estar en el Congreso.

Además, este Congreso será chantajeado por la disolución: el Presidente, sin

invocar causa, en cualquier momento podrá, sobre todo en la primera parte de su
mandato, fijar en la práctica el término de la renovación del Congreso.

Y, ciertamente, con los precedentes que nuestro Congreso ha sentado en materia

de fiscalización, podemos estar seguros, si en esto no se es expresamente claro,
que la Carta constitucional a salir de aquí hará imposible la fiscalización en el
futuro. Porque ustedes, en el caso de La Cantuta, han abdicado a las funciones
del Congreso. El mismo constituyente al abdicar las funciones sin precisar su
correctivo en el texto, a lo que va a llevar es a que el Congreso sea una caricatura.

Se ha roto entonces el equilibrio de poderes, por la manera de asignar las

competencias, donde todo se dirige a fortalecer al Presidente de la República y a
debilitar al Congreso. [Henry Pease (HP) DD del CCD, 1993].

Al momento de presentar su propuesta, el Constituyente Henry Pease propuso la

renovación por mitades del Congreso y coincidió con Lourdes Flores en aumentar el
poder del Consejo de Ministros. Propuso también otorgar al Parlamento la facultad de
acusar al Presidente cuando cometa corrupción durante su mandato. Y culminó

41
dirigiendo su atención a procurar el fortalecimiento de la descentralización territorial del
poder y de la capacidad de autogobernarse de los pueblos como hechos democráticos
centrales.

Equilibrio de poderes y descentralización son los ejes de nuestra propuesta.

Planteamos por eso renovar por mitades el Congreso. Planteamos también un
Poder Ejecutivo que no centra todas las atribuciones en el Presidente de la
República. Acá esto escandaliza al doctor Torres y Torres Lara, cuando nosotros
exigimos que muchas de las atribuciones del Presidente de la República requieran
acuerdo del Consejo de Ministros; pero si el Consejo de Ministros es el
responsable político, si se mantiene que el Jefe de Estado no es responsable
político.

Otra de las cosas que ha escandalizado al doctor Torres y Torres Lara, es cuando
decimos que, en caso de corrupción, se debe poder acusar al Presidente durante
su mandato, también cuando hay infracción constitucional. Esto asusta, pero
nosotros queremos que en el Perú, en estos dos casos, sea posible un proceso
como el que ha habido en Venezuela y en Brasil, que son procesos que permiten
relegitimar la democracia.
[…]

En la propuesta que presentamos este Poder Ejecutivo tiene poder efectivo, pero
hay controles: hay un Parlamento para fiscalizar; y hay una desconcentración y
descentralización que permite que los pueblos puedan caminar hacia el
autogobierno, que, a fin de cuentas, es la mejor realización de la democracia. (HP,
DD del CCD, 1993).

Frente a este conjunto de críticas el constituyente Carlos Torres y Torres Lara resumió
su punto de vista y respondió afirmando el hecho de que su propuesta sí respeta el
equilibrio de poderes, pues la introducción de la cámara única iría en la dirección de
fortalecer el poder del Parlamento. Dijo:

El Parlamento, pues, disolverá sin límites al Consejo de Ministros, el Presidente

tendrá una sola oportunidad para hacerlo; pero el Gabinete, ante todo, debe
autorizar las funciones que tiene el Presidente de la República. […] Hemos
establecido en este proyecto de Constitución lo que no estaba en la Carta de
1979: que el Presidente de la República no puede dictar decretos de urgencia —
que tienen jerarquía legal— sin la autorización del Consejo de Ministros; que
incluso no puede disolver el Parlamento parcialmente sin autorización del
Consejo de Ministros.
Una cámara, por otro lado, significa más fuerza para el Parlamento. Con lo cual
estoy diciendo, señores, distinguidos miembros de la oposición, que no
solamente estamos reduciendo sino aumentando el poder del Parlamento.
(CTTL, DD del CCD, 1993)

1.4. Vacancia parlamentaria del Presidente de la República

El Presidente de la Comisión de Constitución y Reglamento respondió al constituyente

Henry Pease mostrando su acuerdo de facultar al parlamento a juzgar al Presidente, y
vacarlo en su cargo cuando el jefe de Estado caiga en incapacidad moral y física,

42
temporal o permanente. Recordó que esta propuesta figura en el proyecto
constitucional. Expresó:

Señor Presidente, quiero levantar un cargo muy importante que se ha hecho en

relación a que se le estaría dando más fuerza al Presidente que al Congreso.

Que quede públicamente indicado lo siguiente: que los artículos 111º, 127º 128º y
131º9 establecen que el Congreso, esta única cámara, puede suspender al
Presidente de la República, y puede también deponerlo, cesarlo en sus funciones.

El Presidente de la República, de acuerdo al proyecto que estamos presentando,

no puede suspender al Parlamento o cesarlo, salvo en un caso, que es el de la
disolución perfectamente delimitada; mientras que el Parlamento, la única Cámara
que se tendría, tendrá la facultad de suspender al Presidente de la República o de
removerlo.

Por ejemplo, puede remover al Presidente cuando éste caiga en incapacidad

moral, o incapacidad física, temporal o permanente; cuando, además, abandone
el país sin la autorización del Congreso, o se exceda sin autorización del Congreso
en el tiempo que esté fuera, tras habérsele autorizado a que salga; cuando impida
las elecciones; cuando disuelva el Congreso sin cumplir los requisitos —como es
la autorización del Consejo de Ministros—; cuando impida el funcionamiento del
Jurado Nacional de Elecciones o cuando impida las elecciones en general.

En consecuencia, todas estas facultades que tendrá el Congreso —con lo que

precisamente contesto a la intervención del doctor Pease— pueden volver a ocurrir
cuando hay un Presidente, como el caso que él mencionó de otros países, que
incurría en situaciones irregulares. Aquí se resolvería de acuerdo a la propia
Constitución que nosotros estamos presentando. El Congreso, la única cámara,
podrá remover al Presidente de la República, cesarlo temporal o definitivamente
en el cargo por cualquiera de estas funciones y facultades que están previstas. Lo
digo, ante su negativa, en los artículos 111º, 127º, 128º y 131º, que lo invito a leer.
En resumen, señor Presidente, termino diciendo: queremos un Parlamento fuerte,
que trabaje, que sea eficiente y eficaz, que dé leyes y fiscalice realmente; no
haciendo laberinto sino encontrando culpables. Y queremos un Ejecutivo que
gobierne y un Presidente de la República que esté sometido al Parlamento, si
incurre en uno de los delitos graves, como los establecidos en la legislación.
(CTTL, DD del CCD, 1993).

Como corolario del debate sobre equilibrio de poderes el constituyente Carlos Torres y
Torres Lara, Presidente de la Comisión de Constitución, estableció el argumento crítico
de la mayor fuerza implicada en la eficacia deliberativa y el mayor poder de una sola

9
Los artículos referidos del Dictamen de la Comisión de Constitución y Reglamento dicen:
Artículo111. Corresponde a la Comisión Permanente acusar ante el Congreso al Presidente de la República, a los representantes
a Congreso, a los ministros de Estado, a los vocales de la Corte Suprema, a los fiscales supremos y al Contralor General por
infracción de la Constitución y por todo delito que cometan en el ejercicio de sus funciones, y hasta cinco años después de que
hayan cesado en éstas.
Artículo127. La Presidencia de la República vaca, además del caso de muerte, por:
1. Permanente incapacidad física o moral declarada por el Congreso.
2. Aceptación de la renuncia por el Congreso.
3. Salir del territorio nacional sin permiso del Congreso o no reincorporarse al vencimiento de éste, y
4. Destitución, al haber sido sancionado por alguna de las infracciones mencionadas en el artículo… de la Constitución.
Artículo128°.- El ejercicio de la Presidencia de la República se suspende por:
1. Incapacidad temporal declarada por el Congreso, o
2. Hallarse sometido a juicio, conforme al artículo… de la Constitución.
Artículo131. El Presidente de la República sólo puede ser acusado, durante su periodo, por traición a la Patria; por impedir las
elecciones presidenciales, parlamentarias o municipales: por disolver el congreso, salvo lo dispuesto en el artículo… de la
Constitución; y por impedir su reunión o funcionamiento a los del Jurado Nacional de Elecciones y otros organismos del sistema
electoral. Transcrito del Dictamen de la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso Constituyente Democrático, 1 de
julio de 1993. Original en el Archivo General del Congreso de la República.

43
cámara para enfrentar hipotéticas crisis abiertas con el Poder Ejecutivo. En este
contexto de argumentaciones se inscribió el debate sobre la variación de la organización
del Poder Legislativo desde un régimen bicameral a otro unicameral.

1.5. Una Cámara es más fuerte que dos

Henry Pease argumentó que, aun cuando para él era más grave y decisivo el hecho del
desequilibrio de competencias a favor del Poder Ejecutivo, apoyó la unicameridad para
superar el descrédito social que la operación de dos cámaras implicaría cuando acentúa
la percepción de que el parlamento no tiene poder. Expresó:

Nosotros hemos apoyado la tesis de una sola cámara porque conocemos y vemos
que el pueblo peruano no comprende por qué se necesitan dos cámaras y que eso
es uno —no el único— de los factores de descrédito del Parlamento. Sostenemos
que el Parlamento se desacredita porque no tiene poder, tiene la imagen de poder
y, en la práctica, allí no se está decidiendo mucho. Pero si eso se hace en dos
cámaras es más complejo.
No consideramos que esto es un asunto absolutamente central. Mucho más grave
es el desequilibrio de competencias entre Ejecutivo y Parlamento y entre
Presidente y parlamentarios. (HP, DD del CCD, 1993).

En su última intervención sobre el tema de la estructura del Estado y equilibrio de

poderes Carlos Torres y Torres destacó la coincidencia con su adversario Henry Pease.
Argumentó apelando a la historia y al hecho de que Bolívar pretendió dispersar la
representación nacional consciente de la fuerza de una sola cámara. Dijo:

[…] una cámara —y en esto coincidimos con mi distinguido colega, el doctor

Pease, a quien le voy a ceder la interrupción inmediatamente— es más fuerte que
dos cámaras.

[…] A mi distinguido amigo, Luis Enrique Tord, quiero decirle que no es cierto o
exacto que las constituciones del Perú hayan adoptado siempre el bicameralismo.
Por ejemplo, la Constitución de 1823 adoptó el sistema unicameral; la Carta de
1826 —la de más corta duración— creo el tricameralismo; y la Constitución de
1867 también consagró una sola cámara.

En general, todas las constituciones aprobadas han tenido en su momento amplios

debates sobre esta materia. Me remito a Jorge Basadre por si hay alguna duda.

Pero, además, la fuerza del Parlamento de una sola cámara está demostrada
porque precisamente los dictadores, los que quisieron hacer gobiernos casi
personales y fuertes de por vida, como el caso de Bolívar con la Constitución
Vitalicia, quien estableció no una cámara, ni dos cámaras, sino tres cámaras.
Cuanto más cámaras, más división, menos posibilidades de poder. Bolívar previó
tres cámaras, casi se le ocurre poner cuatro. El poder concentrado en una sola
cámara va a ser efectivo en ese sentido. (CTTL, DD del CCD, 1993).

Enrique Chirinos Soto llamó la atención sobre la paradoja de que sea la mayoría
constituyente —a la que calificó de anti parlamentarista—, la que proponga la cámara

44
única que fortalecería el poder del Parlamento, con el riesgo de establecer lo que llamó
el despotismo de la Asamblea. Dijo:

Es curioso que los amigos de la mayoría parlamentaria, que son

antiparlamentaristas, traigan la propuesta de la Cámara Única, que fortalece al
Parlamento, no lo debilita. El peligro de la Cámara Única es el despotismo de
asamblea, que es el peor de los despotismos. Cámara Única fue la famosa
Convención Nacional en la Revolución Francesa, bajo Robespierre o Dantón,
como me han llamado a mí.

Cuando he dicho Robespierre he hecho un gesto en dirección al doctor Ferrero, a

quien anoche le escuché el discurso más jacobino de la historia parlamentaria.

Entonces, para que este equilibrio de poderes funcione, debe haber independencia
de poderes, y la hay. Creo que en buena parte lo hemos conseguido, pero lo
podemos mejorar. (ECHS, DD del CCD, 1993).

Lourdes Flores Nano apuntaló lo dicho por Chirinos Soto, apoyándose en la reflexión
del filósofo de la política Benjamín Constant quien afirmó que la unicameralidad era un
régimen para épocas revolucionarias o de sumisión.

El unicameralismo puede tener la ventaja de la mayor rapidez en la expedición de

normas legales; aún en nuestra tesis de restringir a ciertas materias, seguramente
se producirían éstas en cantidad, pero nosotros hacemos eco de los
planteamientos de Benjamin Constant: un parlamento unicameral o es de épocas
revolucionarias o es de épocas de sumisión (LFN, DD del CCD, 1993).

Abogó por el control mutuo de ambas cámaras que permitiría una legislación madura
y que, con las propuestas que dará en el orden del debate del tema, se lograría delimitar
el origen y las funciones distintas de ambas cámaras y lograr así conciliar eficiencia con
prudencia en la acción parlamentaria.

Es mucho mejor tener la madurez de dos cámaras que se controlen entre sí, cuyos
orígenes y funciones sean distintos. En el debate específico sobre unicameralismo
y bicameralismo expondremos cómo pensamos que puede haber un parlamento
bicameral más eficiente, que no duplique funciones pero que, efectivamente, haga
una revisión de la ley y que permita más serenidad para nuestro país, en un
momento en que su estado lo necesita. Es decir, la eficiencia no está reñida con
la prudencia. Nos parece que en nuestro país la eficiencia debe estar de lado de
la prudencia (LFN, DD del CCD, 1993).

En esta misma dirección se pronunció Roger Cáceres Velásquez, quien destacó que el
régimen bicameral garantizaría la vigencia de la representación nacional cuando el
Ejecutivo decide disolver la Cámara política y de control, pues el Senado, al ser
indisoluble, mantiene los fueros de la Representación Nacional hasta la elección de una
nueva Cámara de Diputados. Expresó:

[…] nuestro grupo político es partidario férreo de la bicameralidad. Las

experiencias en la mayor parte de los países del mundo así lo demuestran. […] en
casos de una polarización entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo se

45
 produce un corto circuito que podría ser fatal. Pero si existiera el Senado como
una cámara reflexiva, no política, quedaría en funciones en caso de una caída de
la Cámara de Diputados, por una disolución como la que permite la Constitución
actualmente vigente (RCV, DD del CCD, 1993).

1.6. Disolución del Congreso cuando este disuelve dos Consejos de Ministros

Henry Pease razonó sobre la implicancia de otorgar la facultad al Poder Ejecutivo de

disolver la Asamblea de Cámara única sin expresión de causa. Propuso que la
disolución de dé con expresión de causa. Que esta sea cuando el Parlamento disuelva
dos consejos de ministros; a diferencia de la situación en el régimen bicameral que se
disuelve la Cámara de Diputados cuando el parlamento retira la confianza y disuelve
tres consejos de ministros. El constituyente Carlos Torres y Torres Lara replicó que los
parlamentarios no llegarían al límite de la segunda disolución y esto haría vacua la
fórmula de equilibrio entre ambos poderes. El siguiente fue el diálogo entre ambos
constituyentes.

El señor PEASE GARCÍA (MDI): El señor Torres y Torres Lara, en la mayor parte
de su intervención, ha correlacionado censura de ministros con capacidad de
disolución. Creo que si ésa es la correlación que fundamenta su argumento,
entonces lo lógico sería que me diera la razón cuando en el proyecto del MDI
decimos: puede disolver el Presidente si el Congreso le disuelve dos consejos de
ministros o le censura cinco ministros individualmente. Es decir, hagamos pues la
correlación expresa. Si el Parlamento abusa objetivamente, se disuelve. Y todavía
estamos rebajando las condiciones en relación con la Carta actual, pero eso no es
lo mismo que disolución sin causa. No es lo mismo reemplazar a un ministro que
a un Parlamento. Creo que esa idea habría que discutirla, por eso se la planteo.

[…].

El señor TORRES Y TORRES LARA (NM-C90): Con mucho gusto, doctor

Pease.[…] Aquí estamos agregando un concepto pedagógico, por eso decimos,
cuando hay una causa grave a juicio del Presidente, para que resuelva la
población. Porque sino ocurre, doctor Pease, a través del señor Presidente, lo que
hoy día dicen los críticos y los tratadistas de derecho constitucional: que la
Constitución de 1979, al establecer las condiciones objetivas, lo que hizo fue hacer
imposible la disolución del Parlamento, porque ningún parlamentario llegaría a
resolver aquí la censura del tercer Consejo de Ministros, pues significaría salir de
este cargo —y hay muchos que aman demasiado este cargo—. En consecuencia,
es imposible que se produzca. Es una norma puesta para que nunca se produzca
la disolución, porque jamás habría la censura de un tercer Gabinete. Simplemente
censurarían a todos, menos uno, y después censurarían a ese uno, menos todos,
con lo cual nunca habría disolución.

1.7. Dos cámaras garantizan la acción correctiva de la opinión y movilización de la

sociedad civil
El constituyente José Barba Caballero llamó la atención sobre un hecho que marcaría
la diferencia entre un régimen de cámaras y otro. La publicidad de la dación de una ley
dada por la Cámara de Diputados permitiría que el grupo afectado —o implicado— de

46
la sociedad civil, haga incursión crítica sobre la disposición legislativa, a través de los
medios de comunicación o de la movilización directa. Esta actuación llevaría a la
Cámara revisora a considerar la crítica y realizar los ajustes para dar, finalmente, una
ley meditada y con legitimidad social. Dijo el constituyente:

[…] aquí, señor, los parlamentos somos muy rápidos para sacar leyes y sólo
cuando se aprueba una ley en la Cámara de Diputados recién despiertan en la
sociedad civil y, entonces, vienen las críticas, los aportes y eso motiva una
corrección, tanto en la Cámara de Senadores como en la Cámara de Diputados.
Esto es un precedente a tomar en cuenta. (JBC, DD del CCD, 1993).

La respuesta de Carlos Torres Lara fue proponer, de una parte, la introducción de la

doble vuelta para aprobar una ley. Concluido el debate y votado el dictamen en el Pleno
se debería ir a una segunda votación en un pleno siguiente; y, de otra parte, exigir que
todo proyecto de Ley debería pasar, para su estudio y debate previos, por una Comisión
ordinaria del Congreso. Para ello recordó la experiencia de la cámara única del
parlamento de Costa Rica. Expresó el constituyente:

[…] Hay que ver el caso de Costa Rica o el de los países que tienen una sola
cámara, de tal manera que así podríamos perfeccionar nuestro proyecto. ¿Qué
establece éste? Por ejemplo, que haya dos vueltas. En una primera sesión se lee
el documento, y ese quinto poder al que se aludía, la prensa, inmediatamente va
a reaccionar, de tal manera que en la siguiente sesión se pasa al debate y luego
a la votación. Así sí se pueden corregir los errores en una sola cámara.

Otra norma es la que estamos aplicando ahora, que primero vayan a las
comisiones los temas, ahí se discuten a fondo, se evitan los errores y cuando se
viene al Pleno se aprueba. Y no como era el estilo de este Parlamento, aquí
cualquiera podía presentar un proyecto de ley en la Cámara de Diputados, donde
se imponía la iniciativa —según dicen los textos, la Cámara de los
irresponsables—, para después pasar a la Cámara de los responsables, el
Senado.

Entonces, esto es un gravísimo error. Lo que hay que establecer, como dicen los
especialistas, no los que somos simples lectores de los especialistas, es un
mecanismo interno para que haya dos vueltas o que una de ellas sea la revisión
en comisiones. (CTTL, DD del CCD, 1993).

1.8. El referéndum como contrapeso ciudadano al poder de la cámara única

El propio Presidente de la Comisión de Constitución argumentó sobre la necesidad de

introducir el referéndum al momento de establecer el cambio del régimen bicameral al
unicameral, recordando el debate producido en la Constituyente de 1933. En aquella
ocasión se argumentó que la cámara revisora hacía innecesaria la figura del
referéndum, a través del cual se pronuncie la ciudadanía ante una medida legislativa
cuestionada. Dijo el Constituyente:

47
 La crítica que se hizo en la Constitución de 1933 para que haya dos cámaras, y
no una, fue porque los constituyentes —está en Basadre, lo que todos tenemos
que leer, como ha dicho el señor Moreyra— decían que sólo puede haber una
sola cámara —y lo aceptarían los críticos— si hay el equivalente al referéndum
y a la consulta popular. Justamente lo que estamos poniendo aquí, señores, no
lo estamos inventando porque no somos especialistas en la materia, somos
lectores de los especialistas y ellos nos han enseñado en nuestra historia, y lo
dijeron en la Constitución de 1933, que debe haber dos cámaras porque no hay
referéndum. En tanto que en nuestro proyecto se considera al referéndum,
entonces una cámara es suficiente, estableciendo los mecanismos de
concreción.

Duverger, y cuantos autores hay, insisten en que establecer una sola cámara es
otorgar más poder. En realidad, aquí nosotros somos los que deberíamos
plantear dos cámaras o, como Bolívar, tres, tal vez, para que se bifurque, para
que haya división. No, señor, estamos actuando con criterio histórico. Queremos
un Parlamento que trabaje, que sea eficiente y que, además, se oriente
fundamentalmente a consolidar su acción con el Ejecutivo, pero de modo más
fuerte. (CTTL, DD del CCD, 1993).

El proyecto constitucional consideró el referéndum y no incluyó la consulta popular.10

1.9. Descentralización territorial del poder y bicameralidad

El razonamiento de Henry Pease de descentralizar territorialmente el poder para el

despliegue de nuevas formas locales de democracia directa, ensambló con la idea de
Manuel Moreyra Loredo quien consideró a la democracia municipal como la única fuerza
capaz de contrapesar el poder centralizador del gobierno central, que tiende a reforzar
la fuerza presidencial. Dijo el constituyente Moreyra:

[…] la otra institución popular en el Perú es la comuna, el municipio. El Perú ha

tenido siempre una persona que lo manda y un grupo que decide las cosas
menores. Por eso es que creo tan importante dar mayor fuerza a los municipios,
tema que me parece esencial, lo cual no impide que crea en la necesidad de que
haya cuatro grandes regiones para ciertas labores intermedias. Pero considero
que el refuerzo de los municipios, que es el único contrapeso real que al final puede
tener el Presidente de la República en el Perú, es un tema vital. (MML, DD del
CCD, 1993).

En este mismo sentido se pronunció Lourdes Flores Nano, derivando su argumento a

favor de promover la fuerza descentralizadora del mercado y la necesidad de que el

10
Ese mismo año, de 1993, el Congreso Constituyente Democrático ratificó una variante de consulta popular: la Consulta previa a los
Pueblos originarios en asuntos legislativos y administrativos que los afecten directamente, al ratificar el Convenio 169 de la Organización
Internacional del Trabajo. El convenio 169 fue aprobado por la OIT, en Ginebra en 1989. La adopción por nuestro país contó con la
aprobación unánime del Congreso Constituyente Democrático en 1993, y entró en vigencia plena desde 1995. Al respecto ver el Informe
38/2016-2017 que elaboré sobre la consulta previa a los Pueblos indígenas en el proceso de aprobación de la Ley 29763, Ley forestal y
de fauna silvestre, del Área de Servicios de Investigación del Departamento de Investigación y Documentación del Congreso de la
República.

48
Estado dote de recursos a las municipalidades, pues allí se forma y constituye una
tradición de autoridades altamente legítimas por su cercanía al pueblo.

Es nuestro punto de vista que una economía abierta —una economía más libre
que la economía social de mercado— reclama orden, planificación y mercados
diversos; en consecuencia, si acertamos, probablemente, en un modelo
económico abierto, también acertemos en una organización estatal que ayude a
ese modelo. Pero, entonces, en ese punto es también vital darle a cada cual lo
que es capaz de hacer, con los recursos que le permitan hacerlo, y no limitarnos
ni excedernos en el poder que le damos a las municipalidades, o a la instancia
intermedia, porque entonces fallaremos nuevamente en el esquema de
organización que queremos plasmar.

Éste es el debate central: cómo organizamos al Estado peruano para cumplir, en

mi concepto, dos grandes objetivos: la pacificación total del país y el desarrollo
económico.

El desarrollo económico reclama un Estado bien organizado, un Estado limitado

en sus competencias pero dotado de capacidades que permitan funcione bien para
que su economía despegue. Y, junto a él —en un momento de crisis del sistema
representativo y de cuestionamiento a la democracia—, autoridades cercanas al
pueblo, bien dotadas de autoridad y que puedan, en consecuencia, llevar adelante
adecuadamente sus funciones.[…] Por eso, señor Presidente, no hay Estado
democrático si hay exceso de poder o si dicho Estado es impositivo porque no hay
los contrapesos debidos. (LFN, DD del CCD, 1993).

Esta concurrencia entre Lourdes Flores, Manuel Moreyra y Henry Pease fue el punto de
partida para el razonamiento de la necesidad de mantener la bicameralidad dirigida a
fortalecer la dinámica de relación y control entre la cámara de diputados, que expresan
las demandas locales, y el poder descentralizador de los alcaldes provinciales. Ambos,
el municipio, en el eje vertical que lo conecta con el gobierno intermedio y central y, la
institución parlamentaria como poder equivalente, horizontal, que aprueba y fiscaliza el
presupuesto del gobierno central y las instancias sub nacionales, devienen en
contrapesos descentralizadores del poder, que tiende a ser centralista en los estados
unitarios. Dijo Lourdes Flores:

Equilibrio en lo funcional y equilibrio en la distribución territorial del poder.

Si esta Constitución tiene que aportar un cambio sustancial al país, éste es intentar
una nueva revisión de la distribución territorial del poder; vale decir, el tema de la
descentralización, que por desgracia hemos venido intentando por diversos
caminos a lo largo de la vida republicana, sin que todavía hayamos acertado en el
modelo de organización que necesitamos. (LFN, DD del CCD, 1993).

Al respecto Róger Cáceres Velásquez propuso un esquema original de

descentralización territorial del poder, desde su experiencia en la región de los Andes
del Sur que tiene una alta composición de comunidades originarias rurales. Dijo el
constituyente por Puno:

49
 […] ¿Cómo vamos a hacer que este país no integrado comience a integrarse? En
base a las regiones, porque ellas van a ser el mecanismo a través del cual blancos
y negros, indios y amarillos y mestizos, todos, se fusionen en torno a ideales
comunes. Ésa es la enorme ventaja de las regiones. Así vamos a integrar y
vertebrar por primera vez este país. Si lo vamos a hacer solamente en el ámbito
de un gobierno central y del municipio, sin un nivel intermedio, vamos por el camino
del fracaso, por la teoría del poder monárquico, que tiene todas las gracias y los
poderes en las manos y las distribuye como convenga a su majestad, según el
grado de inclinación de los pueblos. Acostumbramos a nuestros pueblos a ir por el
camino de la adulonería, de la tradicional criollada, en vez de ejercitar derechos y
de practicar deberes.
Creo que las regiones y los municipios requieren tres cosas: primero, atribuciones
y competencias claramente demarcadas. Los municipios para centros urbanos, las
regiones para todo aquello que no abarca los municipios dentro del territorio
regional, y el gobierno central en la cúspide. Con recursos perfectamente
señalados para que puedan usarlos, bajo el control del pueblo. (RCV, DD del CCD,
1993).

Este tema llevará, más adelante, a la definición del número de representantes que
correlaciona ambas fuerzas de descentralización del poder del Estado.

Hasta este punto llegó el debate sobre las ventajas y desventajas de la bicameralidad y
la unicameralidad frente al desafío de mantener el equilibrio entre el Poder Legislativo y
el Poder Ejecutivo.

El argumento a favor de la cámara única dejó establecido que la concentración

deliberativa y de control de la Administración del Estado fortalecía el Parlamento. Desde
la otra orilla, la respuesta fue que, precisamente, esta fortaleza desequilibraba la
relación entre ambos órganos del estado y creaba las condiciones para un despotismo
de la Asamblea parlamentaria única. A lo que sumó el segundo argumento de la opción
bicameral sobre que el Senado indisoluble preserva la soberanía de la Representación
Nacional cuando, en una crisis de entrampamiento el Poder Ejecutivo disuelve la
Cámara política de Diputados. En la respuesta la opción unicameral sostuvo que el
contrapeso del fortalecimiento del poder político parlamentario es la institución del
referéndum, que fortalece directamente el poder deliberativo de la sociedad civil.

2. Bicameralidad o unicameralidad en cuestión

El Congreso Constituyente Democrático al poner en debate el proyecto constitucional

de cambiar la composición organizativa del Parlamento de un régimen bicameral a otro
unicameral, retomó los puntos señalados y desplegó los argumentos en diversos
campos.

50
2.1. Sobre la tradición constitucional

La tradición constituyente peruana es bicameral

El constituyente Luis Enrique Tord precisó el carácter bicameral de la tradición

constitucional peruana, destacó que 9 de 11 constituciones instituyeron la organización
parlamentaria bicameral. Dijo:

Con la única excepción de la Constitución de 1823, que se inclinó por la

unicameralidad, y la de 1826 —la vitalicia de Bolívar, que tenía tres Cámaras
llamadas de Tribunos, Senadores y Censores—, todas las demás Constituciones
consideraron la existencia de dos Cámaras llamadas tradicionalmente de
Senadores y de Diputados.

[…] ha triunfado, por otro lado, la bicameralidad; en nueve de nuestras once

constituciones ha habido las dos Cámaras. Es decir, a mi modo de ver, hay una
advertencia de la historia, que es experiencia acumulada; y hay que invocar que
no se debe juzgar sólo por el presente y la coyuntura. [Luis Tord Romero (LTR, DD
del CCD, 1993)]

Destacó que el régimen bicameral prevaleció doctrinariamente en nuestra historia

constitucional por el control a través de la cámara revisora de los desaciertos de la
otra y, también, al evitar el autoritarismo de una sola cámara. Dijo:
Los doctrinarios del constitucionalismo moderno se inclinan por la bicameralidad
porque ésta constituye una mayor garantía contra el desacierto, contra el
autoritarismo y contra el despotismo, en la medida en que una Cámara está en
condiciones de rectificar los errores en que pueda incurrir la otra (LTR, DD del
CCD, 1993).

Enrique Chirinos Soto secundó lo dicho por Tord. Advirtiendo sobre el riesgo de “salto
al vacío” que implicaría introducir el régimen de Cámara única. Dijo:

El Perú nunca se ha apartado del régimen bicameral. Se apartó teóricamente una

vez con la Constitución de 1867, pero esa Constitución no llegó a instrumentarse.
De manera que yo he descrito, sin condenarla, la operación de salir de la
bicameralidad a la Cámara única como un salto en el vacío y he recomendado
patrióticamente a la mayoría parlamentaria que tome cuidados y precauciones
porque los saltos en el vacío necesitan paracaídas; y el paracaídas de esta
Cámara única es la Comisión de Constitución. [Nombre que propuso el
constituyente para la Comisión Permanente] (ECHS, DD del CCD, 1993).

El constituyente Ántero Flores Aráoz hizo suya la afirmación de José Pareja Paz Soldán
sobre que las veces en las que el Perú adoptó el sistema unicameral correspondió a

51
representaciones liberales de alta radicalidad política11, como las que fueron mayoría en
los parlamentos de 1823, 1856 y 1867. Dijo:

"El unicameralismo, como lo ha demostrado la experiencia republicana

peruana, sólo se ha presentado en momentos de extremismos políticos. La
Cámara única es una invitación a la ligereza y la precipitación. Más
importante que tener muchas leyes, es tener buenas leyes".

Pareja agrega: "En abundancia de lo argumentado, nuestra historia

constitucional nos enseña que todas nuestras constituciones han preferido
el sistema bicameral, con las solas excepciones de las que fueron
radicalmente liberales, como las de 1823, 1856 y de 1867, las que tuvieron
brevísima vigencia". [Ántero Flores–Aráoz Esparza (AFAE), DD del CCD,
1993].

El constituyente Francisco Tudela Van Breugel-Douglas razonó desde la perspectiva de

Bartolomé Herrera, quien afirmó que el régimen bicameral se sostendría en la necesidad
de diferenciar un momento, el de una cámara política, de diputados, en el que prevalece
los intereses variables e inmediatos de la política del corto plazo, y otro, el momento del
Senado, en el que predomina los principios permanentes que escapan a la coyuntura.
Garantizaría este hecho la elección corporativa de profesionales para conformar el
Senado:

Decía Herrera: "Así como la Cámara de Diputados representa los intereses

variables y las nuevas ideas, el Senado debe representar los intereses
permanentes de toda las clases sociales, los principios eternos del Derecho y la
fijeza de las instituciones".

Bartolomé Herrera nos estaba señalando que hay dos principios en el

comportamiento de los Parlamentos: el principio del interés inmediato, de la
coyuntura que hay que admitir, que es el principio que hoy impera, por ejemplo, en
este Parlamento; pero luego hay los principios permanentes, los cuales escapan
a esta coyuntura y pueden ser descuidados o pueden ser dañados por un
Parlamento monocameral o unicameral que actúe con precipitación. [Francisco
Tudela Van Breugel-Douglas (FTBD), DD del CCD, 1993].

También argumentó desde la perspectiva de Víctor Andrés Belaunde, quien sostuvo que
el Senado suele defender los intereses de las minorías cuando estas interpretan la
voluntad movilizada de sectores de la sociedad civil que ven amenazados sus intereses
o expectativas por una mayoría precipitada de la cámara de Diputados. El Senado
actuaría respondiendo al reclamo social. Leyó a Víctor Andrés Belaunde.

11
Fueron varios y significativos los aportes de estas mayorías parlamentarias liberales. Ellas dieron a la República la naciente institución
de la libertad, y la capacidad de acción unificada de un Congreso en pie de guerra independentista; con su tribuno y secretario, José
Faustino Sánchez Carrión, al frente de la Secretaría del Estado, ejerciendo en las comunidades rurales acción republicana, (1823-24). A
su vez, consolidaron, por vez primera, el equilibrio de poderes al instituir para el Parlamento la elaboración y dación del primer presupuesto
de la República (1846-47). Fundaron las instituciones básicas del sistema de justicia en el territorio nacional, los juzgados de primera
instancia y las fiscalías; y, también, instituyeron la proposición de Juan Bustamante de la escuela pública universal para localidades de
más de 3000 habitantes (1845), entre otras acciones. Toda esta experiencia confluye y es recogida en la Constituyente de 1856.

52
 "Según la teoría del dictamen, para controlar el Parlamento existe la minoría —
presten atención a esto—. No aconsejaría a mis amigos de la minoría que
exageren la influencia de las minorías respecto de las mayorías. Esa influencia es
relativa. La minoría tiene influencia para determinar futuras orientaciones. Las
minorías hablan más al país que a la mayoría, tratan de convencer más al país
que convencer a la mayoría. Para que la minoría imponga un control a la mayoría,
es preciso el sistema de dos Cámaras. Las minorías batalladoras se estrellan
contra las mayorías intransigentes y absorbentes. Contra la intransigencia
dogmática y cerrada de la mayoría, sólo hay el remedio de una segunda
Cámara.(...)"

"(...) La segunda Cámara no está llamada a defender a las mayorías sino a

defender a las minorías. La segunda Cámara conviene a los intereses de la
minoría, porque cuando una ley pasa a la segunda Cámara, empiezan a dejarse
sentir los efectos en la opinión pública, que ha sido removida por una minoría bien
inspirada y patriótica". (FTBD, DD del CCD, 1993).

Francisco Tudela, por último, tomó como ejemplo el caso de la ley de la nacionalización
de la banca. Dijo:

Este último párrafo de Víctor Andrés Belaúnde refleja exactamente lo que ocurrió
el 28 de julio cuando el presidente o ex presidente Alan García quiso expropiar la
banca. Voy a volver a leer: "cuando una ley pasa a la segunda Cámara, empiezan
a dejarse sentir los efectos en la opinión pública, que ha sido removida por una
minoría bien inspirada y patriótica. Entonces, es posible que ésta revise la ley si el
sentir de la minoría coincide con la opinión dominante en el país".

De tal manera que la ventaja política del Senado es muy clara. No se trata de que
funcione más o menos eficientemente que la Cámara de Diputados. De lo que se
trata, concretamente, es que modere el poder absoluto que tiene el poder político.
(FTBD, DD del CCD, 1993).

Por la igualdad de los Representantes

La respuesta del constituyente Carlos Ferrero fue traer al debate del Pleno la defensa
que hizo en la Comisión de Constitución y Reglamento el constituyente Carlos Torres y
Torres Lara de la igualdad de todos los miembros de la representación nacional, al
proponer superar la tradición aristocrática del origen del Senado, instituyendo una sola
cámara. Expresó:

Él [Constituyente Carlos Torres y Torres Lara] mencionaba que en su origen la

Cámara alta y la baja eran la de los ricos y la de los pobres, la de los nobles y la
de los plebeyos, y que, en consecuencia, las dos Cámaras nacieron con una
separación de clases que algunos regímenes equivocadamente las repitieron
variando su origen y su razón histórica. Al rechazar la doble Cámara, también se
rechaza la necesidad de mantener un sistema que, en el fondo, implica sostener
que los hombres están divididos entre unos de una clase y otros de otra.12 [Carlos
Ferrero Costa (CFC), DD del CCD, 1993]

12
La intervención del Constituyente Carlos Torres y Torres Lara, en la Comisión de Constitución, fue la siguiente:
La verdadera historia de las dos cámaras […] ellas se originaron en la democracia sobre la base de
composición de clases sociales distintas, o grupos sociales diferentes: aristocracia y pueblo en la mayor
parte de los casos. La instalación de la democracia en el mundo es por la lucha a favor del imperio de la

53
2.2. La experiencia contemporánea y la estadística comparada de ambos
regímenes parlamentarios

La unicameralidad garantizaría eficacia y prontitud en la revisión de la legislación emitida

por el Poder Ejecutivo

Carlos Torres y Torres Lara empezó su intervención en la Comisión de Constitución y

Reglamento, sosteniendo que en los tiempos modernos —y en el Perú desde 1950—,
es el Poder Ejecutivo el principal productor de normas con jerarquías de Ley, sea por
iniciativa propia o a través de numerosos decretos autorizados y revisados por el
Parlamento. Y ante ello la cámara única garantizaría agilidad en su revisión y
aprobación. Expresó:

El argumento fundamental que queremos sostener es el siguiente: dos cámaras

son posibles y hasta necesarias cuando el peso legislativo recae
fundamentalmente en el Parlamento, como ha sido lo tradicional. Sin embargo, en
los últimos tiempos, particularmente desde los años cincuenta, las reformas y
prácticas constitucionales han orientado a diversos países a hacer que el Poder
Ejecutivo elabore muchas normas, aun de carácter legislativo. En nuestro país son
miles ya los decretos que se han dictado con carácter legislativo.

Esa costumbre, que se inició en nuestro país más o menos en 1967, con los
decretos del ministro Ulloa, fue adquiriendo cuerpo hasta que nuestra Constitución
del 79 reconoció expresamente lo que establecen otras Constituciones, como la
francesa, esto es, que el Poder Ejecutivo puede dictar decretos legislativos, vale
decir, auténticas leyes, jerárquicamente.

[…] en las sociedades modernas, no en la Francia de principios del siglo pasado,

sino en los tiempos modernos, el principal productor de normas es el Poder
Ejecutivo. Ésa es la realidad; puede que no corresponda al deseo que tengamos
todos, pero la realidad es que el Poder Ejecutivo, con la enorme presión de las
necesidades diarias, se ve llevado a la necesidad de elaborar normas que tienen
jerarquía de ley, por diversas vías: o por encargo del Parlamento, o por iniciativa
del propio Poder Ejecutivo. Y esto, señor Presidente, es lo más determinante para
fundamentar la principal razón por la que considero que debemos tener una sola
cámara.

Y la razón es la siguiente: cuando es el Poder Ejecutivo —cuantitativamente— el

principal productor de las normas legales, es necesario que tenga un elemento de
control adecuado, y ese elemento de control adecuado se llama Congreso, se
llama Parlamento. En la teoría tradicional, el Poder Ejecutivo no dicta normas de
jerarquía legal; en la teoría tradicional es el Congreso el que las dicta. Por lo tanto,
ahí sí se justifica la posibilidad de dos cámaras: una para que controle tal vez los
excesos de la otra. Pero hoy, esa historia pasó totalmente; hay que leer la realidad,
y la realidad es que el principal productor de normas es el Poder Ejecutivo.

En consecuencia, es necesario hacer un Poder Legislativo lo suficientemente ágil

para que controle al productor de normas, que es fundamentalmente el Ejecutivo.
No un Poder Legislativo que se adormezca en sus interioridades y en sus conflictos
internos, como nos ha sucedido con la Cámara de Diputados y con la Cámara de

voluntad de las mayorías; pero como la población siempre ha estado dividida en diversos sectores, surgió
el concepto de dos cámaras para que ellas representaran sectores diferentes de la población; así, por
ejemplo, a la aristocracia o al pueblo.[…] Nosotros lamentablemente copiamos esa estructura cuando
estábamos construyendo, desde el principio una estructura igualitaria. (CTTL, DD del CCD-Comisión de
Constitución y Reglamento, 1993).

54
 Senadores. Y mientras el Ejecutivo va a una enorme velocidad, incontrolada en
gran medida —lo cual puede ser bueno o malo, ese punto está fuera de análisis—
el Parlamento se convierte en una estructura ineficiente, que ni siquiera puede
controlar; si no, veamos lo que sucedió con el último Parlamento, y, en fin, con
todos los últimos.

[…]

Si el Parlamento no se reestructura y no adopta una nueva mentalidad y un nuevo

mecanismo de producción de normas y de control, deja de servir para los fines que
tenía. ¿Y cuáles son esos fines? La producción de normas y el control del Poder
Ejecutivo. Entonces, el objetivo es tener una estructura jurídica que permita,
primero, dictar normas con mayor agilidad y, segundo, controlar adecuadamente
al Ejecutivo; pero a un Ejecutivo totalmente distinto del que hablan los libros
escritos del año 60 para atrás, a un Ejecutivo del que hablan los libros escritos del
año 60 para adelante, refiriéndose a países en donde el Poder Ejecutivo es el
principal productor de las normas.

[…]

Entonces, sostenemos la necesidad de una sola cámara para agilizar el Congreso,

para que cumpla mejor sus facultades de control y de legislación; y discrepamos de
la posición tradicional que se sustenta en el criterio de lo que ocurrió en el pasado.
Nosotros vemos lo que ocurre ahora
— que es una situación que no va a variar — cuando, repito, el Poder Ejecutivo es
un gran productor de normas legales; allí no vamos a dar un paso atrás, porque la
historia y la conducta de los países hoy en día va por esa ruta. En consecuencia, los
Parlamentos se están convirtiendo en los productores del gran control jurídico.
(CTTL, DD del CCD, 1993).

Enrique Chirinos Soto respondió, en esa misma ocasión, que desde siempre el
Ejecutivo tuvo gran iniciativa legislativa respecto de leyes urgentes, contingentes,
siendo que es el Congreso el dador de las grandes leyes que tienen que ser
meditadas y revisadas por una Cámara respecto de la otra.

Las dos cámaras garantizan una mejor legislación. La mayoría tiene también una
especie de comezón para que las leyes salgan rápido y sean muchas, yo no sé para
qué. Las normas que dicta el Poder Ejecutivo, a las que se ha referido, con razón,
como las tuvo en el Congreso, son las indispensables, son las urgentes. En todas
partes del mundo, aunque de ello se asombre mi distinguido amigo Hernando de
Soto, el Poder Ejecutivo legisla más. Incluso, cuando legisla el Parlamento en Gran
Bretaña, el 90 por ciento de leyes que aprueba el Parlamento tienen su origen en
proyectos del Ejecutivo.

El Parlamento viene a ser una gran caja de resonancia de la opinión, un organismo

fiscalizador y un organismo que da grandes leyes. Esas leyes tienen que ser
meditadas y pasar por el tamiz de una cámara a la otra. [Enrique Chirinos Soto
(ECHS), DD del CCD, 1993].

Comparación estadística y complejidad institucional y social

En esa misma Comisión Carlos Torres destacó la estadística mundial que da una
mayoría de parlamentos unicamerales. Dijo:

55
 […] cuantitativamente, la mayor cantidad de países del mundo tiene una sola
cámara y no dos cámaras. Quiero remarcar además, porque algunos dirán que tal
vez se trata de los países menos desarrollados o de los países africanos, que los
países de más alto desarrollo social, como los países nórdicos, cuentan con una
sola cámara y tienen una experiencia extraordinariamente positiva. (CTTL, DD del
CCD, 1993).

A lo que respondió Enrique Chirinos Soto que la comparación tenía que ser entre países
de la misma complejidad y cercanía en desarrollo general. Expresó:

Los países que tienen la democracia más desarrollada del mundo —los Estados
Unidos e Inglaterra, son bicamerales; en la mayoría de los otros países de Europa
y de América también hay bicameralidad.

[..] el señor Presidente me perdonará que no me impresione mucho su estadística,

porque la que más nos interesa es la de los países próximos; y en América Latina
—en toda América, porque en Estados Unidos hay dos cámaras— sólo hay el
ejemplo del Ecuador, el cubano y algún país de América Central. En América del
Sur, Ecuador, y con muy mal resultado […] (ECHS, DD del CCD, 1993).

Los argumentos estadísticos comparativos fueron retomados en el debate del Pleno. El

constituyente Ántero Flores Aráoz siguió la pauta de Chirinos Soto, de comparar
sociedades con similar tradición y complejidad. Dijo:

[…] en África —no en América del Sur— hay sistema unicameral en treinta y un
países contra el sistema bicameral de cinco.

En América la cosa es diferente: son trece unicameral contra veintiuno bicameral;

sin embargo, los que tienen sistema bicameral son los países de América del Sur,
a excepción de Ecuador, y los de América del Norte; solamente las repúblicas de
Centroamérica tienen el sistema unicameral.

En Asia, cuyo sistema democrático no es muy tradicional que digamos ni muy

democrático tampoco, el sistema unicameral vence por veintiocho a nueve. En la
mayoría de países de Europa, por lo menos en los países tradicionales y de gran
ejecutoria democrática, se mantienen el sistema bicameral; son dieciséis. En
Oceanía, el unicameral es siete contra uno.

En el mundo, según este resumen estadístico, hay cien con unicameralidad y

cincuenta y uno con bicameralidad. Esto podría dar la razón a quienes pretenden
la unicameralidad, pero hay que ver qué es lo conveniente respecto a cada país.
Cuáles son sus tradiciones y cuáles son los contrapesos que deben existir para
poder tomar una decisión prudente, apropiada, conveniente, en relación con cada
país y no en relación con lo que puedan haber hecho terceros países. (AFAE, DD
del CCD, 1993).

A lo que el Constituyente Carlos Ferrero Costa respondió argumentando que también

eran unicamerales los parlamentos de sociedades complejas como Noruega,
Dinamarca, Suecia y Portugal, y de cercanas como Costa Rica. Replicó en los siguientes
términos:

Señor Presidente, como estaba expresando, algunos congresistas han dado

inclusive ejemplos incompletos que es necesario subrayar. Dijeron que "sólo en

56
 África", y se olvidaron por ejemplo de Noruega, que no queda en África; "sólo
quizás en Asia", y se olvidaron de Dinamarca; mencionaron países lejanos, pero
se olvidaron de Costa Rica. Se mencionó a los más lejanos de Europa Occidental,
y no mencionaron a Portugal. Dijeron que eran países retrasados, y no
mencionaron al sexto exportador del mundo que era Suecia. Todos ellos son
unicamerales, todos ellos. Y hay más que no quiero mencionar para no cansar al
auditorio. (CFC, DD del CCD, 1993).

Repúblicas federales bicamerales

Además Carlos Ferrero aceptó la inevitabilidad constitucional y doctrinaria de dos
cámaras en los casos en los que se establece una relación de necesidad entre
bicameralidad y Estados federales. Dijo:

[…] en los lugares donde se mantiene la doble Cámara, el único pretexto

constitucional que se ha encontrado, respetado por la doctrina, es aquel que dice
que, donde el Estado es federal, resulta justo que los Estados vayan cada uno con
su representación, y aparte que todos juntos voten por una representación
nacional. Por eso, el bicameralismo sólo se sostiene, en puridad constitucional,
para los Estados de carácter federal —no es el caso del Perú—, con algunas
excepciones que no viene al caso señalar. (CFC, DD del CCD, 1993).

Enrique Chirinos Soto respondió al constituyente Carlos Ferrero presentando los casos
francés y americanos de bicameralidad en repúblicas unitarias complejas. Dijo:

No es verdad, en lo absoluto, que el régimen bicameral responda estrictamente a

un sistema federal como en los Estados Unidos. La República unitaria por
excelencia, que es Francia, tiene Senado, y en más de una ocasión el pueblo
francés ha rechazado una Constitución sin Senado; como sucedió en 1946,
cuando el pueblo francés rechazó el proyecto de Constitución sin Senado que
presentó la alianza de socialistas y comunistas.

La República unitaria no federal, próxima a nosotros, no distante...

El señor Ferrero está ahora entretenido con conversaciones, desde luego, más
interesantes pero no presta atención.
República unitaria más próxima a nosotros es Colombia, y tiene Senado; república
federal más próxima a nosotros es Argentina, y tiene Senado; república unitaria
muy próxima a nosotros es Chile, y tiene Senado. Una república próxima a
nosotros es el Ecuador, la cual tiene Cámara única y atraviesa grandes dificultades
por el sistema de Cámara única; la han conocido todos los presidentes: Hurtado,
León Febres, Rodrigo Borja y el actual señor presidente de la República, Sixto
Durand; todos se estrellan contra su Cámara única. De manera que el argumento
de la legislación comparada me favorece a mí y no al doctor Ferrero. (ECHS, DD
del CCD, 1993).

57
2.3. Reflexividad bicameral versus eficacia deliberativa unicameral. Sobre
aspectos de procedimiento y protagonismo de la opinión pública a través de la
crítica a la dación de una Ley.

Dos cámaras garantizan reflexividad y control de errores en la elaboración de leyes

Ántero Flores Aráoz sostuvo que la reflexividad sería consustancial al procedimiento de
revisión por una cámara de una ley emitida por la otra. Se lograría con ello disminuir el
riesgo de error y dar una mayor seguridad jurídica al estado y la sociedad. Dijo:

[…] en el sistema bicameral, en donde una Cámara revisa el trabajo de la otra,

éste es lógicamente más reflexivo, el debate es más serio y lo que se le puede
escapar a uno lo ve el otro.

Creo que nosotros actuamos, por ejemplo, con ligereza en la ley de inversión—
migración. Esa ligereza en una Cámara, quizás, no hubiera pasado si hubiésemos
tenido otra Cámara que, con mayor reflexión, hubiera revisado el trabajo de la
anterior.

[…] [Karl Löwenstein] señala como anécdota —y la grafica— la discusión entre

Washington y Jefferson a la hora del desayuno; uno decía: "el Senado es el plato
en que se enfría el café de la tasa de los representantes". Esto es la reflexión, es
dejar descansar las cosas, meditarlas con la almohada por otra Cámara, dejar un
espacio entre dos discusiones para buscar la eficiencia legislativa, con lo que, a
las finales, resulta mayor la eficacia jurídica y también la seguridad jurídica. (AFAE,
DD del CCD, 1993).

Enrique Chirinos Soto abonó en este mismo sentido ligando reflexividad con
pronunciamiento de la opinión pública sobre una norma dada por la Cámara baja.
Recordó el caso del debate en las dos cámaras sobre la estatización de la banca. Dijo:

¿Qué justifica la Cámara doble? La mejor reflexión de las leyes, nada más. En el
tránsito de un proyecto de ley desde la Cámara de Diputados hasta el Senado se
pronuncia la opinión pública y puede inclinar la balanza; no la inclina
necesariamente, pero puede inclinarla. Así ocurrió, aunque diga lo contrario el
señor Ferrero, con la famosa Ley de la Estatización de la Banca.

—Estoy hablando como firmante, señor Presidente, del dictamen en mayoría, de

manera que le ruego su benevolencia—.

En el célebre debate sobre la estatización de la banca, la Cámara de Diputados

aprobó en 48 horas el proyecto de esa ley. Ese proyecto de ley pasó al Senado y
en el Senado dimos batalla contra ese proyecto de ley. El dictamen en minoría fue
firmado por mí y, por supuesto, fue escrito por mí, porque yo no suscribo
dictámenes que no escriba. Y esa batalla sirvió no para anular la ley, porque al
final la ley se aprobó, sino para que se movilizara a la opinión pública y esterilizara
aquella fracasada y nefasta estatización de la banca. (ECHS, DD del CCD, 1993).

Celso Sotomarino dio su testimonio sobre la importancia del intervalo de revisión de una
norma entre ambas cámaras. Narró su experiencia de cuando él y Elías La Rosa, en
ese lapso, evitaron la toma del Banco Wiese. Recordó:

58
 ¿Qué encontramos en el Banco Wiese? A un individuo pequeño —pequeño de
tamaño y pequeño también de ideas y de espíritu— que comandaba a un grupo
de policías que trataban de romper las puertas de la sala del directorio, el cual era
el último reducto en donde se habían escondido los ejecutivos del Banco Wiese,
con Guillermo Wiese a la cabeza, quien recién venía de salir de una operación.

Estaban rompiendo la puerta a barretazos; había estatuas de mármol de grandes

artistas italianos tiradas en el suelo y rotas en pedazos. En ese momento, el
ambiente que ahí había era un ambiente de asesinato; esa gente fue a matar a
Guillermo Wiese.

Creo que la presencia de Enrique Elías y la mía fueron providenciales, porque en

ese momento nosotros, reciamente y con mucha fuerza, increpamos al general
Gastelú —que así se llamaba el pequeño hombre— y le dijimos que veníamos del
Parlamento donde ni Armando Villanueva ni el general Soria habían autorizado tal
cosa; y él nos contestó: orden superior. No había más orden superior en ese
momento que la de García; o sea, que en ese momento García estaba tratando de
hacernos trampas antes de que se consumaran las cuestiones legislativas aquí.

Por consiguiente, Enrique Elías y yo nos dimos cuenta en ese momento de lo que
hubiese ocurrido si nosotros no hubiéramos estado allí. ¿Qué hubiera pasado si
no hubiera habido esa segunda instancia después? Se habrían apropiado de la
banca.

Después que se rectificaron de todo esto, estoy seguro que si del Banco Wiese
quedaban las claraboyas era bastante, porque esta confiscación total del sistema
bancario era la puerta abierta, era Alí Babá y los cuarenta ladrones desembozados
para hacer lo que quisieran. La bicameralidad impidió eso. [Celso Sotomarino,
(CS), DD del CCD, 1993].

Se configuraría, así, una mecánica virtuosa entre crítica del contenido de una norma y
legitimidad social. Una minoría social activa, afectada directamente, tendría el lapso,
una vez hecha pública la votación de la norma por la Cámara de Diputados, de intervenir
en la deliberación parlamentaria. Lo haría a través de lo que podemos llamar eficiencia
externa de la crítica social al Parlamento. La movilización y el debate en los medios
impactarían en el Senado, el que probablemente acogería los aportes expresados en la
movilización comunicativa y emitirá un nuevo acuerdo dando así a la norma una mayor
legitimidad social.

Frente a lo señalado Carlos Ferrero opuso los argumentos sobre que ambas cámaras
duplican el debate, y que sí hay ocasión de reflexión en una sola cámara, como es el
caso del Congreso Democrático Constituyente y legislativo, en el cual una proposición
normativa tiene hasta 7 estaciones de reflexión. Expresó:

[…] la doble Cámara duplica el tiempo al volver a discutir el mismo asunto.

Además, como nosotros hemos expresado anteriormente, no es que esto sea
reflexivo.

[…] la primera razón es que duplica. Ya se ha explicado alguna vez cómo está
trabajando este Congreso. Primero, un parlamentario prepara el proyecto:
movimiento número uno. Segundo, convence a su bancada para que lo apoye:
reflexión número dos. Tercero, ingresa a Comisiones para ser discutido: reflexión

59
 número tres. La Comisión lo remite a la asesoría para que ésta opine: cuarta
reflexión. En quinto lugar, regresa al Plenario; y si el Plenario no está de acuerdo,
lo devuelve a la Comisión, que es el movimiento número seis, y regresa al Plenario.
En conclusión, siete veces, señor Presidente. El mismo asunto es siete veces
analizado. Claro, podría decirse entonces que en una Cámara doble sería
analizado catorce veces el mismo tema.

Yo quiero decir, si es que esta reflexión es producto de una desconfianza en

nuestra propia naturaleza o si es una fabricación artificial, cómo decidimos
nuestros asuntos en la vida diaria. Los que son padres de familia, en las
asociaciones de Colegios, van a una asamblea, se sientan, ven el problema y
resuelven. Resuelven y se acabó.

[…]

¿Qué aspecto de la vida diaria y normal consiste de sucesivas reflexiones sobre

el mismo tema? Ninguno. No quiero recurrir a la tradición andina peruana, donde
el consejo de ancianos, como organismo consultivo y decisorio, es lo más
tradicional de la historia del Perú, lo que más raigambre tiene, y es un organismo
que actúa solo, sin que nadie le revise sus decisiones. En la vida diaria, los seres
humanos no requieren necesariamente que todo sea discutido dos veces. (CFC,
DD del CCD, 1993).

Respondió que la reducción del error no está relacionado al procedimiento de la revisión

entre cámaras pues su naturaleza es humana, de la propia agencia parlamentaria. Dijo:

Se ha dicho también ahora que evita los errores. Y se ha mencionado, como un

ejemplo extraordinario, los cuatro días seguidos desde que esta discusión
comenzó, que el Senado salvó al país de la expropiación de la banca. No es cierto,
señor. Si algo lo salvó, sin discutir esa frase, fue la opinión pública, no fue el
Senado.

Justamente, uno de los errores de los bicameralistas es que no consideran que el

pueblo hoy día no se expresa sólo a través de su Legislativo. Hoy el pueblo tiene
otros mecanismos que antes no tenía. Tiene municipios, gobiernos locales y tiene
periodismo libre, el cual es capaz, muchas veces, de una mayor influencia que la
que tienen los propios organismos del Estado

[…]

¿Por qué no nos miramos un ratito nada más en el espejo de estos seis meses?
¿Podría decir alguien que este Congreso unicameral, por ser unicameral, ha
trabajado mal? Digámoslo sinceramente. Si algunos errores hemos cometido, es
porque somos unicameral o es porque somos seres humanos que nos podemos
equivocar.

¿Acaso no es verdad que nuestros proyectos ingresan en un trámite regular y son

estudiados dentro de nuestro mismo sistema con una organicidad reglamentaria
que hemos respetado? ¿De qué se nos puede culpar —no puedo Rafael, porque
no he concedido interrupción a nadie hasta el momento y no quisiera hacer una
excepción— si durante seis meses hemos trabajado como Cámara única y puede
decirse que nuestra tarea, por lo menos, no está de ninguna manera en peores
condiciones sino, quizás, en mejores condiciones que la de aquellos Parlamentos
que nos han antecedido? (CFC, DD del CCD, 1993).

60
Los resultados de la reflexión bicameral

La constituyente Luz Salgado Rubianes cuestionó los resultados sociales e

institucionales de la reflexión que desarrolló el régimen bicameral en los últimos 30 años.
Al referirse a la acción antiterrorista del estado fue interrumpida por Ántero Flores Aráoz.
Dijo:

Se dice que necesitamos de dos Cámaras reflexivas. ¿Tuvieron alguna reflexión

estas dos Cámaras durante treinta años? ¿Nosotros podemos comprobar con los
resultados de miseria, hambre, destrucción, muerte, que esas dos Cámaras
realmente fueron reflexivas? ¿Qué leyes nos dejaron? ¿Qué leyes podríamos
mencionar que hubieran podido evitar veintidós mil muertos por no haber sido
valientes ni tomado medidas decisivas contra el terrorismo? ¿De qué vale toda esa
experiencia si no sirvieron para evitar tanta muerte y tanto desengaño, señor
Presidente?

[…]

El señor FLORES-ARÁOZ ESPARZA (PPC): La delegación de facultades al

Poder Ejecutivo para que se diera el marco legal para luchar contra el terrorismo.

[…]

La señora SALGADO RUBIANES DE PAREDES (NM-C90). — Sé que no todos

apoyaron eso. No tengo a la mano quiénes votaron a favor ni quiénes en contra,
señor Presidente, pero treinta años no sirvieron para que ninguna de las dos
Cámaras reflexionara y nos entregaran leyes que reformaran nuestra economía,
leyes que beneficiaran a los pobres, leyes que resolvieran el problema del
inquilinato, leyes que resolvieran el problema de los partidos políticos; no existió
nada de eso.

Más de treinta mil leyes —como dijo un colega en la mañana— fueron observadas
por la Cámara Alta. Quiere decir esto que los diputados eran irresponsables, o
quiere decir que los senadores eran obstruccionistas. Alguien tenía que fallar,
porque no podía ser que en una Cámara las aprobaran y en la otra no; allí no había
ninguna reflexión, señor Presidente.

La constituyente destacó que la exigencia popular es por respuestas legislativas

inmediatas. Expresó:

Nuestro país requiere de leyes y acciones inmediatas. La crisis económica y moral

y el abismo hacia donde nos han llevado gobernantes y parlamentarios indolentes
nos obliga a enfrentarnos a una dolorosa realidad. Existe, pues, hambre, miseria,
muerte, desempleo en una gran parte de nuestra población; situación que ha sido
causa o justificación para la aparición de grupos subversivos que, con el pretexto
de lograr una justicia social, no han vacilado en aliarse con el narcotráfico y aun
con algunos parlamentarios para conseguir sus mezquinos intereses. No les ha
importado dejar regado en el camino a más de veinte mil muertos, ni las pérdidas
ni el atraso que sus acciones han dejado a nuestro país.

Frente a este panorama tan deprimente, el pueblo peruano reclama verdadera

justicia social. La respuesta que han recibido de los gobernantes, parlamentarios
y partidos políticos ha sido nula; es más, el pueblo mismo se ha encargado de
censurarlos. Los que todavía no lo entienden así son los que están de espaldas al
pueblo. [Luz salgado Rubianes (LSR), DD del CCD, 1993].

61
Ántero Flores Aráoz insistió en la conveniencia de dos cámaras pues evitaría las
precipitaciones y los excesos. El procedimiento de una sola cámara hace que el
parlamentario solo cuente con 24 horas de anticipación desde cuando le llega —con la
agenda del Pleno— el dictamen a debatir, anulando prácticamente todo tiempo para el
debate público en los medios de comunicación. Dijo:

Nosotros queremos evitar las precipitaciones y los excesos. Por eso hemos creído
en el sistema bicameral. […] el sistema bicameral evitó que en el Perú pudiera
haberse dado mayores excesos como en el caso de la banca y seguros y con la
mal llamada nacionalización, que no fue otra cosa que la incautación y la
expoliación de tantos pequeños, medianos o grandes titulares de acciones de
compañías bancarias, de seguros y financieras. Si no hubiéramos tenido una
segunda Cámara en la que en el interregno entre la discusión de una y otra, el país
hubiera hecho sentir su expresión a través de la opinión pública; el destrozo que
se hubiera hecho al país hubiera sido realmente irreparable. Felizmente, con una
segunda Cámara, que si bien no solucionó el tema pero por lo menos sí redujo el
problema, se pudo evitar los excesos de la Cámara joven.

[…] por el sistema de la unicameralidad, después de debatido —no diré en

confidencia ni en secreto porque las sesiones son públicas, pero muchas veces
sin la presencia de los medios de información ni de la opinión pública, que no
conoce los temas que están en debate— en las comisiones, se aprueba un
dictamen. Ese dictamen se reproduce y solamente con veinticuatro horas de
anticipación viene al Pleno y luego se discute. Entonces, en ese término tan
pequeño, tan reducido, la opinión pública no conoce del tema que se va a debatir.
En consecuencia, solamente llegan a conocerlo cuando el proyecto ha sido ya
aprobado quizás en forma apresurada, que es lo que el sistema bicameral trata de
evitar. (AFAE, DD del CCD, 1993).

Ante lo dicho, el constituyente Juan Carpio Muñoz propuso un cambio en el

procedimiento parlamentario: que el dictamen debe ser votado dos veces mediando
treinta días, y sin exoneración de segunda votación. Expresó:

Justamente, decía al respecto que si nosotros introducimos dentro de la

unicameralidad un mecanismo por el cual un proyecto de ley deba ser votado dos
veces para ser sancionado por el Congreso unicameral —que deba ser votado en
una primera oportunidad y ratificado en una segunda, mediando por lo menos
treinta días calendarios—, daríamos lugar a que la opinión pública se enterase del
proyecto de ley en fabricación y criticase y opinase a favor o en contra de este
proyecto; además, daríamos lugar a que la Representación Nacional tuviera la
oportunidad de meditar y poner el cúmplase o, por lo menos, la sanción definitiva
en la segunda votación. [Juan Carpio Muñoz (JCM), DD del CCD, 1993].

El constituyente Henry Pease destacó el caso inverso de demora —en algunos casos
por más de un año—, esta vez, del Senado en emitir su pronunciamiento sobre un
proyecto aprobado por la Cámara de diputados, y que originaría malestar ciudadano.
Expresó:

Es un hecho que se puede constatar, no sólo en las encuestas sino con muchos
más elementos, el que la mayoría del Perú está en desacuerdo con la manera en

62
 que se trabaja en el Parlamento, y está en desacuerdo con los resultados del
Parlamento.

[…] Pero yo siento que eso tiene raíz. Una de las cosas que no se entiende, por
ejemplo, es por qué un proyecto que, después de muchos pasos, es aprobado en
una Cámara un año después todavía no ha sido revisado por la otra Cámara. Eso
no solamente contribuye a burocratizar las cosas, sino frustra a quienes gestionan
respecto del Parlamento. Con esto no quiero decir que los peligros de una sola
Cámara no existen. Aquí han sido señalados con bastante claridad. De lo que sí
estoy seguro es que hay otros mecanismos. (HP, DD del CCD, 1993).

La respuesta de Enrique Chirinos Soto fue inmediata: propuso que sean 60 los días
límites para el pronunciamiento de la Cámara de Senadores. Al cabo de los cuales el
proyecto regresaría a la Cámara de Diputados. Lo cual era una evidencia, para Henry
Pease, sobre que se pueden corregir los problemas técnicos de procedimiento de
aprobación legislativa tanto en el régimen de dos como de una cámara parlamentaria.

El señor CHIRINOS SOTO (R): El doctor Pease señala lo que evidentemente era
un grave defecto de nuestro sistema bicameral. Un proyecto aprobado en la
Cámara de Diputados podía pasar equis tiempo sin que el Senado se pronunciara.
Pero el régimen bicameral, doctor Pease, se puede mejorar.

Se puede mejorar a la europea. Se puede hacer que el Senado sea de veras una
Cámara de reflexión, que todas las iniciativas nazcan en Diputados y que el
Senado, como la Cámara de los lores —y perdón por citar este antecedente ante
una Cámara popular—, tenga un poder de reflexión por un plazo determinado; por
ejemplo, sesenta días. En sesenta días el Senado tiene que pronunciarse
corrigiendo o no el proyecto de ley. Si expira ese plazo, pasa a poder de Diputados.

[…] El señor PEASE GARCÍA (MDI): Señor Presidente: Yo creo que Enrique
Chirinos tiene razón. Es posible corregir la bicameralidad y es posible corregir la
unicameralidad,

Así, a los puntos a favor de la bicameralidad por favorecer la reflexividad, reducir

errores y precipitaciones, dar mayor estabilidad jurídica y lograr el protagonismo
ciudadano en el intervalo de la deliberación legislativa, se puso al frente las
bondades de la Cámara única de responder con prontitud a la urgencia social de
normas para temas políticos y sociales cruciales y urgentes, y la permeabilidad para
evitar las precipitaciones al introducir los procedimientos que obliguen a publicitar y
debatir en la opinión pública los dictámenes aprobados en el Pleno Parlamentario
de cámara única. Asimismo el instituir la obligatoriedad del estudio y dictamen de
todos los proyectos de ley en comisiones ordinarias y especiales.

63
2.4. Sobre la búsqueda de consensos y entendimiento políticos, y la necesidad
de lograr un adecuado ensamble entre las funciones de representación política y
reflexión legislativa.

Manuel Moreyra argumentó partiendo del concepto preciso de la necesidad de que el

Parlamento debe ceñirse a los grandes proyectos de ley y dejar al Ejecutivo tomar para
sí la dación de las normas del diario acontecer de la administración de los diversos
temas del Estado. Así la prontitud se relativizaría y permitiría que el Parlamento cumpla
al lado de la fiscalización de los excesos del Poder Ejecutivo su función principal, que a
su juicio, es la de ser lugar del concierto político entre adversarios y de ampliación del
consenso nacional. Este punto será desarrollado por la constituyente Lourdes Flores al
introducir el concepto del Parlamento como el terreno por excelencia de la negociación
entre los partidos y corrientes políticas diversas, durante la elaboración de normas
fundamentales. Para ella el Parlamento es la institución del entendimiento político.

El constituyente Manuel Moreyra dijo:

El problema de la Cámara única o de la bicameralidad no es, evidentemente, un

problema de absolutos. Creo que nadie podría decir que todas las ventajas están
en la Cámara única o que todas las ventajas están en la bicameralidad. Creo que
no hay disputa en cuanto a la tricameralidad que ha habido en el Perú, en el caso
de la Constitución Vitalicia, la que hoy no es defendida por nadie. Entonces, ambos
sistemas tienen pros y contras y, por consiguiente, creo que es uno de los temas
en donde uno puede convivir con los dos sistemas. Es cuestión de evaluar, pesar
y al final escoger aquél en el cual, al hacer el balance, resulte mejor. [Manuel
Moreyra Loredo (MML), DD del CCD, 1993].

Se pronunció por la bicameralidad. Expresó:

[:::] Creo que, en balance, por lo menos en lo que a la experiencia peruana se
refiere, la bicameralidad es bastante superior cuando uno se pone a examinar
todos los pros y los contras.

En primer lugar, si uno toma como reflexión inicial que el objetivo de las Cámaras
es buscar ampliar el consenso y, al mismo tiempo, fiscalizar de manera adecuada
probables excesos del Poder Ejecutivo, entonces son dos las funciones principales
que tiene una Cámara. La Cámara no tiene como finalidad dar sucesivamente
leyes, una tras otra. Las leyes que se vean deben ser pocas, deben ser meditadas,
deben ser debidamente sopesadas. Si ello es así, entonces resulta evidente que
la ventaja mayor de la unicameralidad, que es la celeridad, parece no tener
prevalencia. Más aun si todo indica, a la luz de la experiencia, que dar normas en
forma apresurada no es el mejor camino.

Este propio debate constitucional, hecho a marchas forzadas y en donde estamos

aprobando artículos que después tenemos que rectificar cuando se los revisa y se
ve que hay notables ausencias en ellos, nos da fácilmente la ocasión de observar
lo peligroso que es proceder a través de una única Cámara. (MML, DD del CCD,
1993).

64
La constituyente Lourdes Flores expresó:
Parlamento esencia de la negociación

Nosotros creemos en un Parlamento que, como se decía, en primer lugar, sea una
instancia política que reúna las mayores tendencias; por eso aspiramos a un
sistema proporcional.

Aspiramos, por ello, a que el Parlamento sea un lugar de concierto político, de

entendimiento político, sin vergüenza: toda ley es una gran transacción y todo
diálogo es un diálogo político que cede y otorga. El Parlamento es la esencia de la
negociación, es un lugar para la negociación política: primera gran tarea. Por eso
es aquello de la mayor opción plural. (LFN, DD del CCD, 1993).

El constituyente Manuel Moreyra propuso, asimismo, delimitar el origen distinto y las

funciones de ambas cámaras para el logro de un ensamble óptimo: los senadores
deberían ser elegidos por distrito nacional único y su actividad orientada a la reflexión,
estudio y revisión legislativa y a la ratificación de altos funcionarios; mientras que los
diputados serían elegidos en distritos electorales múltiples y estar dedicados a las
iniciativas legislativas y la fiscalización del Poder Ejecutivo. Expresó:

En segundo lugar, existen funciones distintas. Yo creo que estas funciones podrían
perfectamente distribuirse en dos Cámaras.

A mi juicio, debería haber una Cámara que sea predominantemente política; una
Cámara que debería ser electa en forma distinta de la otra; una Cámara que podría
ser electa a base de distritos múltiples; una Cámara que vería fundamentalmente
temas como el de la fiscalización del Poder Ejecutivo y, en primera instancia, las
leyes que le correspondiese dar al Congreso. Y debería haber una segunda
Cámara, que sería el Senado; una Cámara de reflexión, Cámara que tendría como
principal función revisar las leyes aprobadas por la Cámara baja, por la Cámara
primera, y ratificar a los funcionarios públicos; una Cámara que debería intentar
aislarse en lo posible del debate político inmediato porque sería una Cámara de
reflexión, una Cámara de revisión, y que, por consiguiente, debería procurar tener
una representación un poco menos inmediata respecto de sus electores. Esta
Cámara, entonces, podría ser electa por un sistema de distrito electoral único.

En balance, creo que las ventajas de tener dos Cámaras electas en forma distinta
y con funciones distintas —una Cámara política y otra Cámara de reflexión, de
revisión, menos política— sería lo más aconsejable para el Perú de hoy. (MML,
DD del CCD, 1993).

La Comisión permanente de Cámara única y sus atribuciones específicas en debate

La propuesta unicameral reúne en el Congreso iniciativa legislativa, control y

representación y delega en las Comisiones el estudio y la reflexión de la propuesta
legislativa y en la Comisión permanente la atribución de acusación constitucional al
Presidente de los otros poderes y de los altos funcionarios. El constituyente Carlos
Torres y Torres Lara propuso en la Comisión y en el Pleno lo siguiente. Dijo:

65
 […] nuestro proyecto propone que dentro de esta única cámara se refuercen y se
redefinan las funciones de la Comisión Permanente; una comisión que, en primer
lugar, funcionaría durante todo el año; en segundo lugar, no tendría solamente las
facultades de la Comisión Permanente de siempre, sino que asumiría las funciones
que ha tenido hasta ahora el Senado, no en materia de revisar las leyes que se
dictan, por cierto, sino en las materias específicas que le correspondían al Senado.
Por ejemplo —a modo de explicación solamente—, la Cámara de Diputados en
algunos países acusa, la Cámara de Senadores no tiene esa facultad; la Cámara
de Senadores, en algunos países como el nuestro ratificaba el nombramiento de
los embajadores.

Si se trata de una acusación constitucional, al igual que lo hemos aprobado ahora,

en donde la acusación la formula la Comisión de Fiscalización y la delibera y
resuelve el Congreso, sería similar, vale decir, la Comisión Permanente formula la
acusación y el Congreso la resuelve. En otras palabras, proponemos una sola
cámara, pero con una Comisión Permanente que asume gran parte de las
facultades que tenía antes el Senado. (CTTL, DD del CCD, 1993).

Carlos Ferrero refiriéndose a la propuesta de Enrique Chirinos Soto de establecer una

Comisión Permanente como “un conato, un germen, un muñón del Senado”13, expresó
su oposición en los siguientes términos:

[…] he escuchado, en el curso de este debate, a algunos representantes

mencionar, como una posibilidad sutil, que para ciertos temas la Comisión
Permanente deba ser una Comisión que revise las leyes dadas por este Congreso.

Eso no es posible porque ser Cámara única significa que la decisión final y el
trámite de la ley sean por un sólo conjunto de hombres. Aceptar la revisión de la
ley, cualquiera que sea, por la Comisión Permanente es claudicar del concepto de
la Cámara única, ceder a las presiones externas y obsequiar a un grupo minoritario
la bicameralidad que no responde a los intereses del pueblo. (CFC, DD del CCD,
1993).

Enrique Chirinos Soto aclaró que su propuesta se dirige en lo fundamental a darle a la

Comisión Permanente un carácter de Comisión de Constitución Permanente, capaz
también de atender consultas del propio Presidente de la República. Tal como lo hacían
los dictámenes del Consejo de Estado en la tradición parlamentaria nacional. Dijo:

Pero el doctor Ferrero, que es jacobino hasta en eso, lejos de procurar que esta
Comisión Permanente tenga atribuciones como un conato de Senado, se opone
radicalmente desde ahora a lo que él considera un bicameralismo disfrazado.

No, señor Presidente. La tradición histórica es muy fuerte. Y si nosotros le

concedemos determinadas facultades a la Comisión Permanente, haremos menos
riesgoso este salto en el vacío.

Yo estoy pensando, y se lo digo a los señores de la mayoría porque de ellos

depende, que en cuestiones como éstas la Comisión Permanente se desempeñe
como Comisión de Constitución y de Reglamento del resto del Congreso. Y digo
como esto: que la Comisión Permanente pueda absolver consultas que le formule
al señor Presidente de la República, que no tiene ningún organismo a quien

13
Intervención de Enrique Chirinos Soto en las sesiones de la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso Constituyente
Democrático.

66
 consultar; lo tuvo en otras constituciones muy anteriores, como lo fue el Consejo
de Estado.

Hay instancias en que el Presidente de la República necesita un dictamen. En esas

instancias, el Presidente de la República debería poder dirigirse a la Comisión
Permanente. (ECHS, DD del CCD, 1993).

Henry Pease precisó al respecto que la Comisión Permanente al replicar las

proporciones de las fuerzas políticas del Pleno, y depender de este, no se comporta
como otra cámara. Expresó:
[…] no creo que en ningún caso la Comisión Permanente sea otra Cámara. No nos
olvidemos de un detalle: la Comisión Permanente no es sino la representante del
Pleno; expresa exactamente —ésa es la condición— la correlación de fuerzas del
Pleno. Por supuesto, hay que darle aquellas funciones que agilizan. Incluso, en mi
opinión, aunque eso es cuestión de los reglamentos, hay que dar una serie de
atribuciones adicionales a las Comisiones frente a las que hoy tiene. Pero eso no
significa que lo que allí se haga no dependa del Pleno del Congreso. No estamos
creando otra Cámara y, en ese sentido, no debe crearse otra Cámara. (HP, DD
del CCD, 1993).

2.5. Sobre el ahorro presupuestal y la opinión popular por tener una cámara

La constituyente Luz Salgado Rubianes dio cifras del ahorro que representaría pasar de
un régimen de dos cámaras a otro de una sola. Expresó:

El presupuesto del Parlamento de 1992 era de noventa y un millones cuatrocientos

treinta y cuatro dólares; en el año 1993, el presupuesto es de veintidós millones
novecientos sesenta y tres mil dólares. La reducción de la burocracia fue de tres
mil doscientos treinta y dos trabajadores a cuatrocientos cincuenta y cinco; de
doscientos cuarenta representantes a ochenta. Hasta el mes de abril, en 1992 se
gastaron, por concepto de remuneraciones, ochocientos cincuenta y cinco mil
dólares; a abril de 1993, 106 mil dólares.

En la organización anterior, existía en el Poder Legislativo una relación de 13,5

personas por cada representante; con la organización actual, es de 5,7
trabajadores por representante. Hay una mayor eficiencia, señor Presidente. (LSR,
DD del CCD, 1993).

El Constituyente Celso Sotomarino comentó al respecto sobre que la comparación

debe hacerse entre el órgano con cámara única —el Parlamento— con otro igual,
de órgano único, como la Presidencia de la República. Además llamó la atención
sobre la responsabilidad de los partidos del incremento del personal del Parlamento.
Dijo:

Si para que haya Cámara única se habla de ahorro, que se comparen sólo la
partida correspondiente al Parlamento con aquella que corresponde a la
Presidencia de la República para que vean como uno solo gasta por ochenta.

Cuando se habla de tres mil doscientos trabajadores en la Cámara que cerraron,

nos preguntamos quién los puso, quién hizo llegar a tres mil doscientos. Cambio
90, porque el Parlamento sólo tenía dos mil seiscientos o dos mil setecientos
cuando los apristas se fueron. Cambio 90 hizo llegar a tres mil doscientos.

67
 Entonces, cuando uno lanza especies de esta clase, es bueno poner las barbas
en remojo o ver que el propio techo es de vidrio y no tirar piedritas. (CS, DD del
CCD, 1993).

El Constituyente Carlos Ferrero hizo referencia al resultado de las encuestas que

evidencian la opinión a favor de una sola cámara por el 70% de los encuestados,
considerando como una razón importante el ahorro fiscal. Expresó:

¿Por qué no vamos a las calles y vemos qué responde la gente cuando se le
pregunta sobre este tema? Sacan las encuestas cuando les convienen. Dicen que
las encuestas afirman tal o cual otra cosa, que han bajado cinco puntos, y sacan
la bandera de los cinco puntos como si fuera la gran cosa y que el Gobierno pierde
o sube popularidad. Pero, ¿por qué nadie ha dicho hoy día que, cuando se va a la
calle y se le pregunta a la gente, el porcentaje entre quienes quieren una sola
Cámara es de setenta por ciento? Eso nadie lo ha dicho hoy día. ¿Por qué se lo
han callado?

La razón es ésta: porque en el parlamentario tradicional hay un divorcio entre lo

que él quiere y lo que el pueblo aspira. Ese divorcio es lo que los ha convertido en
minoría, porque no han sabido representar el anhelo colectivo. El pueblo no quiere
trescientos parlamentarios, el pueblo no quiere que nosotros estemos acá
discutiendo la misma cosa catorce veces.

El pueblo, señores, el pueblo de la calle —no como nosotros, que todos tenemos
trabajo; no como nosotros, que tenemos todos automóvil—, el pueblo común y
corriente, está harto del desperdicio, de la pérdida de tiempo. El pueblo no quiere
que se gaste su plata en trescientas personas. (CFC, DD del CCD, 1993).

2.6. Sobre la representación de intereses de la comunidad local, de sectores de

la sociedad, y de la nación en el régimen parlamentario

Ántero Flores Aráoz defendió el sistema bicameral con una cámara política que
represente los intereses de las diferentes circunscripciones y otra, la cámara revisora,
que congregue las expectativas de toda la Nación. Expresó:

Tampoco creemos en un Parlamento en el que deban estar simplemente los

representantes de las diversas circunscripciones, porque esto significaría no tener
un Parlamento de legisladores sino de alcaldes, en el cual cada señor
parlamentario vendría simplemente a pedir por su provincia o circunscripción
territorial. Nosotros queremos un sistema bicameral en el que, por un lado haya
una Cámara que represente a diferentes circunscripciones, pero en el cual haya,
por otro lado, una segunda Cámara revisora que represente a toda la Nación, con
diferente origen en cada una de ellas. (AFAE, DD del CCD, 1993).

El constituyente Juan Carpio Muñoz respondió argumentando a favor de la cámara única

que representa lo local y, a la vez, al Perú en su integridad. Dijo:

Se argumenta también —lo ha hecho otro distinguido congresista, el doctor Ántero

Flores-Aráoz, y antes otro más que no quiero mencionar, me olvido de mencionar

68
 su nombre— que los congresistas electos en distrito múltiple y un Congreso que
en su totalidad sea electo en distrito múltiple resultaría como un Congreso de
alcaldes, en donde cada representante de los pueblos del Perú va a venir al
Congreso a tocar la campanita de su pueblo y a pedir favores para su pueblo, y
que sólo los electos en distrito nacional único pueden pensar en el Perú como una
integridad. ¡Qué falacia, señor!

El Perú lo sufrimos todos los ciudadanos peruanos; desde el más recóndito y

humilde pueblo del Perú, lo sufrimos y nos interesa profundamente su futuro y
contribuir a su futuro. No hay derecho a que solamente los que pueden emitir
imagen política desde Lima piensen que sólo ellos pueden pensar en el Perú como
una integridad. También las gentes que venimos de pueblos alejados podemos
pensar y tenemos derecho a pensar en su integridad, porque no somos
ciudadanos...

Concluyo, señor, con dos propuestas concretas.

Pido que el cien por ciento, la totalidad de los congresistas del Congreso
unicameral del Perú, sean electos en distrito múltiple, y enrostro a la mayoría, que
ofreció en la campaña el distrito múltiple para la totalidad de los congresistas, a
que defienda este punto de vista porque ése fue su compromiso electoral. (JCM,
DD del CCD, 1993).

El representante José Gamonal Cruz, miembro de la mayoría constituyente, concibió la

representación de la cámara única como equivalente a la Cámara de Diputados, y afirmó
que el referéndum reemplazaría al Senado en la definición de grandes decisiones
legislativas. Expresó:

El régimen unicameral va a funcionar de una manera adecuada, porque

justamente la democracia directa y popular —que estamos promoviendo nosotros
a través del referéndum, a través de la consulta— va a reemplazar a la Cámara de
Senadores. Es decir, la unicameralidad vendría a ser, en términos prácticos, una
Cámara de Diputados, y todas aquellas medidas trascendentales para el interés
nacional van a ser consultadas al sabio. ¿Y quién es el sabio en estos momentos?
No va a ser la Cámara de Senadores, sino va a ser el pueblo a través del
referéndum. Por lo tanto, nosotros mismos somos originarios de la voluntad
popular y, por lo tanto, la voluntad popular va a ser la Cámara de Senadores.
Estamos ad portas de una próxima consulta del trabajo que en estos meses está
realizando este Congreso Constituyente Democrático. Si nosotros hemos sido
originados de la voluntad popular, ¿por qué tenemos que tener temor a lo que diga
el pueblo al respecto? [José Gamonal Cruz (JGC), DD del CCD, 1993].

El constituyente Francisco Tudela propuso en el debate la necesidad de un Senado

funcional elegido por los miembros de los grupos económicos, sociales, territoriales y
profesionales y una cámara política de Diputados elegida por sufragio universal de todo
el cuerpo electoral nacional. Expresó:

[…] el bicameralismo permite la diversificación de la representación. Se puede

acoger la representación de intereses sectoriales, económicos, sociales,
territoriales y profesionales. En el año 1987, un constitucionalista español de
prestigio recoge las tesis de Riva Agüero del año 1915 y la tesis de Bartolomé
Herrera del año 1860, además de la pura representación política de toda la
sociedad en la Cámara Baja.

69
 Consecuentemente, frente al sufragio universal, mediante el cual se constituye la
Cámara Baja, la segunda Cámara o Cámara Alta puede constituirse según varios
criterios de representatividad; y siguen la representación territorial, la
representación profesional, etcétera. (FTBD, DD del CCD, 1993).

2.7. Sobre la Representación y la descentralización territorial del poder

Ejecutivo y Legislativo y la delegación de facultades legislativas a los Gobiernos
Regionales, dentro de la ley nacional.

Lourdes Flores fue enfática en defender la necesidad de concretar la estructuración de

las regiones, y no de eliminarlas, considerando su importancia para la descentralización
del poder. Dijo la constituyente:

[…] se cometerá un grave error si se tiende a distanciar al Gobierno Central de los

entes locales al eliminar una instancia intermedia, porque la municipalidad —según
decía el doctor Carlos Amat— nos resuelve el noventa por ciento de nuestros
problemas, los que tienen que ver con nuestra vida cotidiana; pero tiene que haber
alguna otra instancia que canalice otro tipo de inquietudes: el problema del
desarrollo, el problema de la inversión productiva; y, a su vez, eso tiene que tener
una instancia normativa a nivel del gobierno ejecutivo, es decir, del Gobierno
Central en su parte ejecutiva.

Entonces, podemos tener un canal de poder bien estructurado y, en paralelo, un

Parlamento Nacional dedicado a los grandes temas nacionales. Si tenemos ese
concepto, entonces podemos pensar qué tipos de representantes queremos;
porque habrá representación política en las municipalidades, porque habrá
autoridades elegidas en el gobierno regional y porque entonces podremos pensar
en el tipo de Representación Nacional que queremos. (LFN, DD del CCD, 1993).

El Constituyente Henry Pease propuso el fortalecimiento de grandes regiones en el país

para otorgarles facultades legislativas dentro del ámbito fijado por la ley nacional.
Expresó:

Cuando nosotros planteamos una Cámara, estamos pensando que mucho de la

legislación tiene que bajar a nivel regional. No entendemos ni aceptamos un Perú
centralista. Las particularidades de las grandes regiones que tiene que tener el
Perú exigen una legislación particular dentro del ámbito fijado por la ley nacional.

El Congreso debe tener definido —y creo que es una buena propuesta en este
punto la del Partido Popular Cristiano— el ámbito de la ley nacional; y debe no
solamente delegar en el Ejecutivo, sino también en las instancias de ámbito
regional que ustedes desaparecen. Es entonces otra la concepción de
unicameralidad que plantea el MDI; es una concepción radicalmente descentralista
que lleva justamente a integrar mejor a un país desintegrado como es el Perú. (HP,
DD del CCD, 1993).

Hasta este punto concurren los desarrollos de Manuel Moreyra, sobre el rol decisivo del
Municipio como contrapeso territorial del poder central del Gobierno; la propuesta de
Lourdes Flores, sobre la importancia democratizadora y legitimadora de la autoridad de los

70
gobiernos municipales y regionales; y la de Henry Pease, sobre la importancia de otorgar
a los gobiernos regionales facultades legislativas y atribuir al Congreso la revisión de las
normas regionales con rango de ley.

La perspectiva descentralizadora de estas propuestas daría lugar a dos líneas de acción.

La que desplegaría los diputados (en el régimen bicameral) o los congresistas (en el
régimen unicameral) en la tarea permanente de fiscalización de la ejecución del gasto
presupuestal subnacional —y en general de la gestión regional y municipal—, y de revisión
y aprobación de las ordenanzas regionales y municipales por el Senado o por la comisión
que se dote la representación congresal, en el caso de cámara única.

Ambas líneas de acción definirían una dinámica regional y local entre representantes
municipales, regionales y parlamentarios —de colaboración y control— que sostendrían el
juego y la integración de las sociedades políticas provinciales y regionales, contribuyendo
a la descentralización territorial y funcional del poder Ejecutivo y Legislativo.

Esta perspectiva incidió en el debate constituyente del siguiente punto sobre el modelo
electoral de conformación de la cámara única o de las dos cámaras.

2.8. Sobre la representación y el distrito electoral

El debate transcurrió sobre el desafío que implica la diversidad regional y local, y el

pluralismo partidario para ser expresados y representados a través del sistema de distritos
electorales múltiples. Modelo válido tanto para la conformación de una sola cámara, el
Congreso de la República, como para la elección de representantes de la cámara política
de diputados.

La elección de la Cámara de senadores para la mayoría de quienes proponen el régimen

bicameral sería por distrito nacional único, y para la minoría, por regiones. El sentido se
dirigiría a dar representación a través del Senado a la unidad territorial del Estado, en su
pluralidad geográfica, social y cultural, expresando la unidad nacional y la reflexión
legislativa; y, a la vez, a dar representación, a través de la Cámara de Diputados, a la
sociedad y los intereses locales, expresando a la Nación en su diversidad de identidades
étnicas, sociales y territoriales, y de sus corrientes ideológicas y opciones políticas.

Enrique Chirinos Soto, en la Comisión de Constitución y Reglamento hizo referencia a las

posibilidades de los modelos electorales y de representación razonado desde la

71
experiencia norteamericana. Concluyo defendiendo la elección del Senado por distrito
nacional único. Dijo:

[…] ocurre en los Estados Unidos, donde los representantes lo son de un distrito;
entonces, tienen una clientela y obedecen a esa clientela. Un representante de un
distrito de Virginia jamás votará un impuesto que perjudique a la industria del
tabaco. El Senado tiene una representación más amplia, porque cada Estado elige
dos senadores. Entonces, un senador de Nueva York tiene, pues, un peso en la
vida de los Estados Unidos que no lo puede tener el representante de un distrito
de Utah; no puede ser, hay mucha diferencia, pero no dejan los senadores de
representar intereses estatales. El único funcionario que en los Estados Unidos
representa el interés de la Nación en su conjunto es el Presidente de la República,
cosa que también pasa en el Perú. En el Perú el Presidente de la República, como
es elegido por todo el país, en la generalidad de los casos atiende el interés de la
Nación; es el único que lo atiende. Puede y debería estar reforzado por un Senado
elegido en distrito nacional único. (ECHS, DD del CCD, 1993).

Lourdes Flores Nano fue enfática y precisa en su defensa de la elección por distrito
electoral múltiple, de manera que exprese la diversidad territorial, social y de opciones
políticas locales y nacionales. Dijo:

[…] un primer concepto que quisiera que quedara muy claramente establecido:
hay una relación directa entre el modo de organización de la sociedad, el sistema
político que se plantea y el sistema electoral.

[…] la elección en segunda vuelta tiende a fortalecer sistemas bipartidarios, tiende

a las alianzas electorales. De la misma manera, los sistemas uninominales —o
sea, cuando un Parlamento se organiza en base a pequeños distritos en donde se
elige a un representante— tienden a forjar dos partidos grandes. En cambio, el
sistema proporcional, el sistema de distritos electorales en los que se eligen listas
y en donde prima el criterio proporcional, tiende a establecer sistemas de
representación pluripartidaria.

Entonces, esta decisión no es una decisión cualquiera; no por la vida de mi partido,

el cual va a vivir y por mucho tiempo; no por la vida coyuntural de esta alianza,
sino por la vida de la Nación y de su organización política. ¿Queremos responder
a la realidad de nuestros pueblos o queremos hacerlo como si estuviéramos
inventando el Perú hoy día, refundando el Perú? ¡Qué vocación de fundadores de
la Patria, que existe hace siglos, la que tiene la mayoría!

[…] La realidad de nuestra Patria —lo decía esta mañana con toda razón el señor
Pease— es una realidad plural y, en consecuencia, sus mecanismos de
representación tenderán a ser plurales. Por tanto, el inventar sistemas que tiendan
a recortar la pluralidad de las opciones es forzar una realidad.

Nosotros, por eso, creemos que, al final, sea cual fuere la determinación, hay que
ir hacia modelos que prioricen sistemas proporcionales, sistemas de listas; sean
éstas nacionales o locales, se combinen o no se combinen los sistemas. Lo
importante es que haya una expresión cabal de las opciones plurales que existen
en el país; y que no inventemos, para un sistema político variado en su existencia
y que tiene una tradición pluripartidaria, fórmulas que puedan tender a concentrar
el poder y a alejar la representación. (LFN, DD del CCD, 1993).

El constitucionalista Julio Castro Gómez, desde su opción unicameral, argumentó a

favor del distrito electoral múltiple como parte de la consolidación de la descentralización

72
política nacional. Además, porque su establecimiento permitiría que se pueda ejercer
diversas formas de democracia directa. Expresó:

Estamos por una unicameralidad que se funde en el distrito electoral múltiple, a

través del cual se logre dar al Parlamento una eficacia representativa, a través del
cual se logre hacer práctica las diversas instituciones de la democracia directa;
porque es en el distrito electoral único donde se hace factible, posible y real la
rendición de cuentas de los representantes, donde se hace posible y real la
revocación del mandato por parte de los electores.

Compartimos una propuesta de unicameralidad, pero creemos que ésta tiene que
ser expresión, coronación, de una estructura del poder por niveles, a la que
ustedes se han negado, desde los capítulos anteriores, a concretar en la estructura
del Estado en el país; ustedes se han negado a establecer con claridad el nivel
intermedio, el nivel regional de gobierno.
En efecto, quedó más que evidente ante el país lo superfluo de las dos Cámaras
cuando estuvieron en función de los Gobiernos Regionales; allí quedó en evidencia
que no se necesitaba de dos Cámaras, que éstas, en realidad, hacían una
estructura pesada, burocrática que se superponía. Nosotros creemos en una
unicameralidad, pero distinta a ésta; una unicameralidad que esté dentro de otro
proyecto de estructura de poder y de gobierno en nuestra Patria. [Julio Castro
Gómez (JCG), DD del CCD, 1993].

2.9. Sobre la renovación por tercios de la Cámara de Diputados o de la Cámara

única de Congresistas

El constituyente Carlos Torres y Torres Lara, en la Comisión de Constitución y

Reglamento sostuvo la necesidad de que se realice, a la mitad del periodo
parlamentario, la renovación de un tercio de los representantes al Congreso. Los
renovados serían los menos votados y los que ingresarían por ellos serían
representantes por elección popular. Expresó:

El tercer concepto fundamental de este proyecto es que consideramos que debe

haber una renovación por tercios. A la mitad del periodo de los cinco años debe
haber un proceso electoral para renovar un tercio de los componentes del
Congreso.

[…] que salga el tercio menos elegido, es decir, con menos votos, con la facultad,
por supuesto, de volverse a presentar y, en consecuencia, ser nuevamente
elegido, y no sólo ser nuevamente elegido, sino pasar al tercio superior. Con este
procedimiento —que no es perfecto, como no lo es ninguno— lo que se intenta es
que exista el concepto de que el parlamentario tiene que trabajar
permanentemente, que debe tener una votación adecuada, y que a los dos años
y medio el ciudadano tiene la posibilidad de reorientar parcialmente la conducción
del Parlamento, removiendo un tercio de sus representantes. (CTTL, DD del CCD,
1993).

En el Pleno, la constituyente Lourdes Flores Nano pidió precisar la modalidad de

renovación. Si era por tercios o por mitades de la representación, y si esta decisión

73
complementa o excluye la disolución del Parlamento por parte del Poder Ejecutivo.
Expresó:

Hemos acordado el derecho de renovación de las autoridades en el Capítulo de

Derechos Políticos. En alguna otra parte de la Constitución se habla de
parlamentarios cuya renovación se ha decidido. Es en este capítulo donde tendría
que definirse la modalidad de la renovación: si ésta va a ser por mitades, si ésta
va a ser por tercios; y, a su vez, si una decisión sobre ese punto excluye, define o
complementa la disolución. Tampoco, desde la visión de conjunto, se ha tomado
una decisión adecuada sobre ese punto. (LFN, DD del CCD, 1993).

El Congreso Constituyente resolvió que la representación en cámara única se renovaría

al término del Periodo parlamentario, de cinco años (Ver el punto 19, del cuadro 2).

2.10. Sobre el número de representantes

Opción bicameral: número de representantes por densidad demográfica e inclusión de

representantes en todas las circunscripciones

La referencia sobre el número de representantes del modelo bicameral era el

establecido en 1979, compuesto por 180 diputados y, un tercio del cual, 60
representantes, conformaban el Senado. Partían de establecer la proporción del número
de diputados por densidad poblacional. Respecto de ese número, un tercio daría la
composición de la Cámara de Senadores. Cuidando el hecho de que toda
circunscripción tenga por lo menos un diputado.

Róger Cáceres Velásquez inscribió su propuesta en estos marcos, abriendo la

posibilidad para que la proporción sea de un representante de la cámara de diputados
por cada 200 mil habitantes, y un senador por cada 500 mil o fracción de 250 mil.
Expresó:

[…] en este país hay una excesiva centralización. Todo se maneja desde la Capital
de la República. Las provincias gravitan poco, y cada día gravitan menos. Así se
observa en todas las esferas de la vida del Perú. En lugar de que haya disminuido
la concentración económica en los últimos treinta años, ha crecido. Y en cuanto a
los ensayos tímidos de descentralización, que han abarcado desde las Juntas de
Obras Públicas de Desarrollo Económico a las Corporaciones de Desarrollo y las
recientes regiones, no ha habido aciertos, porque se cometieron errores...

[…] Necesitamos urgentemente que en este país funcionen a nivel legislativo dos
fuerzas fundamentales en toda nación: una fuerza centrífuga que jale inversión,
que atraiga la atención hacia las provincias, hacia el entorno, y una fuerza
centrípeta que se concentre en función del carácter unitario de la Nación.

74
 Creo que estas dos fuerzas encuentran personificación rotunda y clara en la
Cámara de Senadores mediante la centrípeta, con una elección nacional de todos
sus integrantes y no sobre la base de las regiones, como equivocadamente se
consignó en la Constitución todavía vigente, sino en base de una votación nacional
que le dé a cada fuerza política su peso específico. De otro lado, los diputados
deben ser elegidos por las regiones. Y los senadores, cada cual, en proporción a
quinientos mil habitantes o fracción mayor de doscientos cincuenta mil; y los
diputados, a razón de doscientos mil habitantes o fracción mayor de cien mil.

De esta manera, tendríamos un conjunto de representantes que no sería

ciertamente el más numeroso. Además, podríamos asistir a este juego de fuerzas
que se compensarían. (RCV, DD del CCD, 1993).

Siguiendo el criterio de un representante por cada cien mil habitantes, la representación

de la Cámara de diputados en 1993 debió de ser de 230 representantes y de 77 el
número de senadores, considerando la población nacional de 23’009,480 habitantes.14

El constituyente Enrique Chirinos Soto calificó como imprudente la definición

constitucional de 100 o 120 congresistas y se pronunció por que sea la ley electoral la
que defina el número de representantes nacionales. Dijo:

A mí me parece —iba a decir temerario, pero quizás es una palabra muy grave—
imprudente de parte de la mayoría parlamentaria querer encerrar en un precepto
constitucional el número de congresistas, […] ¿Vamos a decir cien? Y si el pueblo
y el país tienen una necesidad mayor de ciento veinte, de ciento cincuenta,
pasados unos años vamos a decir "éstos se eligen en distrito plurinominal y éstos
eligen en distrito nacional".

Por su intermedio, señor Presidente, me permito recomendarle al doctor Torres

Lara un artículo concebido en estos términos: […] "El número de los congresistas
y el sistema de elección se determinan por ley". Ése es el precepto sabio. (ECHS,
DD del CCD, 1993).

La constituyente Lourdes Flores Nano propuso que el número se decida cuando se

establezca la arquitectura de la representación política general, teniendo como asiento
de la distribución funcional y territorial del poder a los gobiernos municipales. Una vez
definida la estructura de las regiones se podría definir la composición de las dos
cámaras parlamentarias. Expresó:

Si queremos cambiar el sentido de la representación, la cual ha hecho crisis en

nuestro país porque el ciudadano común y corriente no se siente representado,
pues deberíamos haber tenido un debate a fondo sobre qué tipo de representación
queremos y qué tipo de funciones queremos darle a ese representante local, a ese
representante regional y a ese representante nacional.

Pero, si no se tiene esta visión de conjunto, yo pregunto: ¿por qué cien, por qué
no ciento veinte, por qué veinte de aquí y ochenta de allá? ¿Cuáles son los distritos

14
INEI Proyecciones de la población por años calendáricos según departamentos, provincias y distritos. Disponible en
https://www.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/publicaciones_digitales/Est/Lib0467/Libro.pdf.
La simulación para la población peruana actual estimada en 32’ 162,184 habitantes, daría una representación de 321 diputados y 107
senadores. La proporción teórica sería de 1.6 representantes por provincia. Proporción que tendría que ser ajustada por la densidad de
Lima metropolitana que representa el 32.2% de la población nacional.

75
 electorales en que se está pensando? Es decir, las preguntas sobran frente a una
hipótesis o frente a un planteamiento que no responde a una visión de conjunto.
Por eso, el debate de fondo aquí no es cuáles son los distritos electorales o cuál
el sistema electoral. El debate de fondo es qué tipo de representación queremos
tener. En nuestra propuesta, hay una mejor distribución de poder, asienta el poder
en las municipalidades, le da fuerza a las regiones, determina el poder del
Gobierno Central, lo separa del Parlamento, y sabemos también qué tipo de
representación proponemos. Esto no lo vemos en el proyecto de la mayoría. (LFN,
DD del CCD, 1993).

La referencia del proyecto constitucional unicameral en debate fue de un Congreso

integrado por 100 representantes. De los cuales 80 serían elegidos por distrito electoral
múltiple y 20 por distrito electoral único.

El constituyente Juan Carpio Muñoz cuestionó el número de 100 representantes y

propuso que sean 120 los Congresistas porque si se aceptaría la propuesta de la
Comisión no tendrían representantes los departamentos de Tumbes y Madre de Dios.
Dijo:

[…] considero también que el número de cien es muy poco. Considero que deben
ser ciento veinte, y doy mi razón. En este Perú desigual que tenemos, el que
tengamos una población de cinco o seis millones de habitantes concentrada en
Lima y que tengamos, tal vez, una población cien veces menor en Tumbes o en
Madre de Dios no debiera limitar a que Tumbes y Madre de Dios tuviesen
representantes en un Congreso. De tal suerte que, para guardar la
proporcionalidad de la población electoral —he hecho un estudio al respecto—, no
ayuda mucho el número cien para guardar esa proporcionalidad; sería más
conveniente que sean ciento veinte. (JCM, DD del CCD, 1993).

El constituyente Henry Pease argumentó a partir del objetivo de lograr el establecimiento

de un Estado descentralizado que descanse en regiones estables y gobiernos locales
fuertes. Se pronunció a favor de mantener la proporción sostenida en el dictamen,
dirigida a elegir dos quintos de representantes por Distrito electoral múltiple respetando
la proporcionalidad, y un quinto por distrito electoral único. Esto permitiría que la
heterogeneidad social, económica y cultural del país se exprese en los cuatro quintos
de representantes, y que los líderes nacionales de los partidos políticos estén en el
debate parlamentario cubriendo el quinto de elegidos por el distrito electoral único.

Discrepó con el número de 100 congresistas porque no se ajusta a la proporcionalidad

de un representante por cada cien mil electores. Propuso que el número lo defina la ley
electoral. Dijo:

Yo no veo mal la fórmula a la que ha llegado la Comisión en este punto. Pero sí

veo mal la cantidad. Por eso decimos en la propuesta del MDI que la cantidad la
fije la ley y a partir de un criterio, que es el de un representante por cada cien mil
electores.

76
 Distritos múltiples con proporcionalidad que responda a la heterogeneidad

¿Por qué pensamos en distritos múltiples predominantemente? Porque

efectivamente hay que acercar la representación al pueblo y ésa es la única
manera de hacerlo. No estoy de acuerdo con el distrito uninominal. Eso funciona
en sociedades socialmente homogéneas. El Perú es una sociedad brutalmente
heterogénea; no sólo socialmente, sino cultural, territorial, económicamente. Por
tanto, aquí corresponde más una representación por distrito múltiple con la
proporcionalidad que reclamaba el doctor Cáceres.

Debate y consenso nacional: Distrito único

Pero también hay que rescatar que queremos hacer del Congreso el espacio de
debate nacional. Este espacio requiere de un componente como el que señala el
doctor Chirinos, pero no a exclusividad; es decir, requiere de un porcentaje de
distrito nacional único.

Yo no veo que, por el hecho de ir contra las tradiciones, haya un grave problema
de tener dos orígenes en el Congreso. Es cierto que se va contra las tradiciones.
[…] En todo caso, creo que hay que armonizar una representación predominante
de acuerdo a la realidad social peruana y a la realidad cultural peruana. Por eso,
en la propuesta del MDI pongo ochenta por ciento de distrito múltiple con una
presencia que haga que los líderes nacionales estén en el Congreso y debatan
desde el Congreso y no desde fuera; que debatan desde el Congreso y no
construyendo correlación de fuerzas en función de cuestionar a los representantes,
cosa ésta que he visto en varios líderes políticos de este país.

Creo que hay que fortalecer las dos cosas, porque yo no imagino una democracia
sin partidos. Quisiera ver en el Congreso a los principales líderes de los partidos,
aunque eso no corresponda con el distrito en que viven o con el distrito electoral,
en concreto, donde puedan estar ubicados. Y creo que esa presencia de un
pequeño porcentaje sí va a ayudar a asegurar criterios más fuertes de política
nacional que si ellos no estuvieran. (HP, DD del CCD, 1993).

El constituyente Carlos Ferrero Costa expresó su duda sobre la proporción acordada

por la Comisión entre los elegidos por distrito electoral múltiple y por distrito electoral
único. Propuso trasladar la discusión para al debate de la ley electoral. Dijo:

Alguna vez se quiso que en el Perú sólo se eligiera representantes en distritos

electorales múltiples; entonces, los de Cajamarca traerían cinco representantes,
los de Ancash traerían seis representantes, y todos ellos estarían reunidos con el
resto del Perú. Constituiríamos una nación reunida como un gran rompecabezas
armado.

Pero, en el curso del mismo debate, hubo otros que con toda razón dijeron lo
siguiente: Si es que en realidad el Congreso no es la representación de una suma
de intereses locales sino la fusión del interés colectivo que se expresa a través de
mandatos que salen de regiones territoriales que en el fondo están dirigidas a una
misma finalidad, entonces el distrito electoral único representa algo que fortalece
la visión común de las cosas y algo que identifica las grandes corrientes del
pensamiento político nacional en razón de intereses globales. Por eso, señor, no
es nada fácil decidir en media hora si nos vamos solamente por distrito nacional
múltiple o la combinación del distrito nacional más el distrito único.

Dije que traía una duda. Mi duda es la siguiente: ¿Estamos ahora en condiciones
de poner en la Constitución una fragmentación electoral en porcentajes? ¿No sería
mejor discutir esto cuando discutamos la ley electoral y las reformas de los
mecanismos electorales, donde será posible que analicemos con cuidado, con

77
 detalle, matemáticamente, las ventajas y desventajas de cualquiera de los tres
sistemas que existen para escoger? (CFC, DD del CCD, 1993).

El acuerdo del Congreso Constituyente fue de componer la Cámara única por 120
congresistas y que la Ley electoral defina el procedimiento. Finalmente la ley aprobó la
fórmula de elección por distrito electoral múltiple, respetando el criterio de que todas las
circunscripciones tengan al menos un representante.

No se aprobó la renovación por tercios de la Representación Nacional.

A continuación presentamos, en el cuadro 2, las intervenciones en el Pleno del

Congreso Constituyente Democrático de 1993, y las normas sobre todos los puntos
debatidos en el capítulo El Poder Legislativo. Contiene tanto la norma de la constitución
de 1979, las contenidas en la propuesta constitucional de la Comisión de Constitución y
Reglamento del Congreso Constituyente Democrático de 1993, y las normas acordadas
en el debate constituyente.

Cuadro 2
Argumentos y normas sobre el capítulo El Poder Legislativo, expuestos en las sesiones del
Pleno del Congreso Constituyente Democrático, en julio de 1993

1. Régimen de Cámaras

Norma vigente del régimen bicameral (1979)

El Congreso se compone de dos Cámaras: El Senado y la Cámara de Diputados. Durante el receso funciona la comisión permanente.
(Art. 164)

Norma propuesta en el dictamen en mayoría de la Comisión de Constitución y Reglamento:

Artículo 99. El Poder Legislativo reside en el Congreso, el cual consta de Cámara Única.

1.1. Argumentos sobre Régimen Parlamentario

Bicameral Unicameral

a.
[…] don José Pareja y Paz Soldán expresa: "El unicameralismo,
como lo ha demostrado la experiencia republicana peruana, sólo se
ha presentado en momentos de extremismos políticos. La Cámara
única es una invitación a la ligereza y la precipitación. Más
importante que tener muchas leyes, es tener buenas leyes".
Pareja agrega: "En abundancia de lo argumentado, nuestra historia
constitucional nos enseña que todas nuestras constituciones han
preferido el sistema bicameral, con las solas excepciones de las
que fueron radicalmente liberales, como las de 1823, 1856 y de
1867, las que tuvieron brevísima vigencia". [Ántero Flores–Aráoz
Esparza (AFAE), DD del CCD, 1993].
Históricos
Él [Constituyente Carlos Torres y Torres Lara] mencionaba que en
su origen la Cámara alta y la baja eran la de los ricos y la de los
pobres, la de los nobles y la de los plebeyos, y que, en
consecuencia, las dos Cámaras nacieron con una separación de
clases que algunos regímenes equivocadamente las repitieron
variando su origen y su razón histórica. Al rechazar la doble
Cámara, también se rechaza la necesidad de mantener un sistema
que, en el fondo, implica sostener que los hombres están divididos
entre unos de una clase y otros de otra. [Carlos Ferrero Costa
(CFC), DD del CCD, 1993]

[Bartolomé Herrera: Senado y Diputados deben difierir en

orígenes y funciones]

78
El debate sobre monocameralismo o bicameralismo empezó a
finales del siglo XVIII en Francia y sigue llevándose a cabo hasta el
día de hoy. Lo importante aquí no es contemplar la opinión jurídica
sobre si es mejor o no una Cámara de senadores o la intención
axiológica sobre si moralmente es buena o mala; lo que tenemos
que confrontar es la experiencia histórica.

Esto se debatió en el Perú en el siglo XIX. Bartolomé Herrera, cuya

estatua está al inicio del hall de los Pasos Perdidos, planteó la tesis
de que la diferencia entre el Senado y la Cámara de Diputados era
una diferencia de orígenes y de funciones. En ese sentido, se
justificaba un Senado cuando tenía orígenes y funciones diferentes
a las de la Cámara de Diputados. Esa tendencia ha imperado dentro
del constitucionalismo peruano hasta el día de hoy.

Decía Herrera: "Así como la Cámara de Diputados representa los

intereses variables y las nuevas ideas, el Senado debe representar
los intereses permanentes de toda las clases sociales, los principios
eternos del Derecho y la fijeza de las instituciones". Bartolomé
Herrera nos estaba señalando que hay dos principios en el
comportamiento de los Parlamentos: el principio del interés
inmediato, de la coyuntura que hay que admitir, que es el principio
que hoy impera, por ejemplo, en este Parlamento; pero luego hay
los principios permanentes, los cuales escapan a esta coyuntura y
pueden ser descuidados o pueden ser dañados por un Parlamento
monocameral o unicameral que actúe con precipitación.

Dice Bartolomé Herrera: "Éste es el destino del Senado en toda

buena organización política, este rol de defender lo permanente del
sistema político. Por eso no hay donde no se escojan para
senadores los hombres más distinguidos, más maduros y más
interesados en el mantenimiento del orden público. Si alguien se
enfadara con la palabra "clases", creyendo que establezco clases
privilegiadas, espero que, a poco que se sosiegue su ánimo,
perciba que no establezco sino que reconozco la existencia de las
clases o profesiones que, independientemente de mi voluntad,
existen tanto en el Perú como en toda nación".

Lo que plantea Bartolomé Herrera, para diferenciar las funciones

del Senado en 1860, es un Senado elegido por grupos
profesionales. Esa idea ha sido discutida por lo menos tres veces
en el Perú, pero ha sido abandonada; sin embargo, la preocupación
de tener un Senado como elemento moderador se ha mantenido
hasta el día de hoy.

[Riva Agüero entre intereses permanentes e institucionales del

estado y los políticos coyunturales]

Cincuenta y cinco años después, en 1915, José de la Riva Agüero

y Osma plantea exactamente lo mismo en el manifiesto de su
partido político. Dice: "No puede el Senado continuar siendo lo que
es: una duplicación de la Cámara de Diputados, con igual origen
electoral y sacrificio por su menor número de miembros en las
reuniones del Congreso pleno. Para una concertada vida
constitucional, hay que reconstituirlo haciéndolo representante de
los intereses sociales permanentes".

Es interesante ver que, al margen de la propuesta de Riva Agüero,

continúa en el debate constitucional, cincuenta y cinco años
después, esta traspolación o este conflicto entre dos conceptos: el
de la actividad política del hoy y del ahora —lo que el jefe del Estado
quiere y comunica a su mayoría— y los intereses permanentes del
Estado. José de la Riva Agüero recoge en el año de 1915 lo que
era entonces la doctrina social católica para articular su sistema
político.

[Víctor Andrés Belaúnde: Senado defiende los intereses de las

minorías que se dirigen al país]

79
Diecisiete años después, en 1932, Víctor Andrés Belaúnde va a
plantear nuevamente el tema y va a decir: "Según la teoría del
dictamen, para controlar el Parlamento existe la minoría —presten
atención a esto—. No aconsejaría a mis amigos de la minoría que
exageren la influencia de las minorías respecto de las mayorías.
Esa influencia es relativa. La minoría tiene influencia para
determinar futuras orientaciones. Las minorías hablan más al país
que a la mayoría, tratan de convencer más al país que convencer a
la mayoría. Para que la minoría imponga un control a la mayoría, es
preciso el sistema de dos Cámaras. Las minorías batalladoras se
estrellan contra las mayorías intransigentes y absorbentes. Contra
la intransigencia dogmática y cerrada de la mayoría, sólo hay el
remedio de una segunda Cámara.(...)"

"(...) La segunda Cámara no está llamada a defender a las mayorías

sino a defender a las minorías. La segunda Cámara conviene a los
intereses de la minoría, porque cuando una ley pasa a la segunda
Cámara, empiezan a dejarse sentir los efectos en la opinión pública,
que ha sido removida por una minoría bien inspirada y patriótica".

Este último párrafo de Víctor Andrés Belaúnde refleja exactamente

lo que ocurrió el 28 de julio cuando el presidente o ex presidente
Alan García quiso expropiar la banca. Voy a volver a leer: "cuando
una ley pasa a la segunda Cámara, empiezan a dejarse sentir los
efectos en la opinión pública, que ha sido removida por una minoría
bien inspirada y patriótica. Entonces, es posible que ésta revise la
ley si el sentir de la minoría coincide con la opinión dominante en el
país".

De tal manera que la ventaja política del Senado es muy clara. No

se trata de que funcione más o menos eficientemente que la
Cámara de Diputados. De lo que se trata, concretamente, es de que
modere el poder absoluto que tiene el poder político. [Francisco
Tudela Van Breugel-Douglas (FTBD), DD del CCD, 1993]

[La tradición constitucional peruana es de régimen bicameral]

El Perú nunca se ha apartado del régimen bicameral. Se apartó

teóricamente una vez con la Constitución de 1867, pero esa
Constitución no llegó a instrumentarse. De manera que yo he
descrito, sin condenarla, la operación de salir de la bicameralidad a
la Cámara única como un salto en el vacío y he recomendado
patrióticamente a la mayoría parlamentaria que tome cuidados y
precauciones porque los saltos en el vacío necesitan paracaídas; y
el paracaídas de esta Cámara única es la Comisión de Constitución.

[…] Yo no puedo impedir que la mayoría parlamentaria apruebe el

régimen unicameral, pero sí creo que tengo derecho, en el nombre
del país, de solicitarle a la mayoría que lo haga, repito, con
prudencia; es todo lo que pido. (ECHS, DD del CCD, 1993).

[Tradición constitucional y bicameralismo, reelección

presidencial y descentralización]

Con la única excepción de la Constitución de 1823, que se inclinó

por la unicameralidad, y la de 1826 —la vitalicia de Bolívar, que
tenía tres Cámaras llamadas de Tribunos, Senadores y Censores—
, todas las demás Constituciones consideraron la existencia de dos
Cámaras llamadas tradicionalmente de Senadores y de Diputados.

[…] Los doctrinarios del constitucionalismo moderno se inclinan por

la bicameralidad porque ésta constituye una mayor garantía contra
el desacierto, contra el autoritarismo y contra el despotismo, en la
medida en que una Cámara está en condiciones de rectificar los
errores en que pueda incurrir la otra.

Entonces, los temas fundamentales que vamos a ver, sobre los que
tenemos que discutir en los días siguientes, son a mi modo de ver:
reelección, unicameralidad o bicameralidad y descentralismo; y los

80
tres han sido tratados profundamente en los debates y
constituciones anteriores.

El descentralismo ha sido realmente un tema que ha fracasado

continuamente desde el posible federalismo que se discutió en la
Constitución de 1823 hasta el regionalismo que se discutió en la de
1979. En síntesis, a mi modo de ver, en las once constituciones
nacionales, el descentralismo y su resolución ha sido un fracaso
tremendo.

En cambio, la reelección ha sido prohibida en todas estas

Constituciones y ha triunfado, por otro lado, la bicameralidad; en
nueve de nuestras once constituciones ha habido las dos Cámaras.
Es decir, a mi modo de ver, hay una advertencia de la historia, que
es experiencia acumulada; y hay que invocar que no se debe juzgar
sólo por el presente y la coyuntura. [Luis Tord Romero (LTR), DD
del CCD, 1993)].

b. Comparativos

[…] en África —no en América del Sur— hay sistema unicameral en
treinta y un países contra el sistema bicameral de cinco.
En América la cosa es diferente: son trece unicameral contra
veintiuno bicameral; sin embargo, los que tienen sistema bicameral
son los países de América del Sur, a excepción de Ecuador, y los
de América del Norte; solamente las repúblicas de Centroamérica
tienen el sistema unicameral.
En Asia, cuyo sistema democrático no es muy tradicional que
digamos ni muy democrático tampoco, el sistema unicameral vence
por veintiocho a nueve. En la mayoría de países de Europa, por lo
menos en los países tradicionales y de gran ejecutoria democrática,
se mantienen el sistema bicameral; son dieciséis. En Oceanía, el
unicameral es siete contra uno.
En el mundo, según este resumen estadístico, hay cien con
unicameralidad y cincuenta y uno con bicameralidad. Esto podría
dar la razón a quienes pretenden la unicameralidad, pero hay que
ver qué es lo conveniente respecto a cada país. Cuáles son sus
tradiciones y cuáles son los contrapesos que deben existir para
poder tomar una decisión prudente, apropiada, conveniente, en
relación con cada país y no en relación con lo que puedan haber
hecho terceros países. (AFAE, DD del CCD, 1993).
[…] se ha expresado que, en los lugares donde se mantiene la
doble Cámara, el único pretexto constitucional que se ha
encontrado, respetado por la doctrina, es aquel que dice que, donde
el Estado es federal, resulta justo que los Estados vayan cada uno
con su representación, y aparte que todos juntos voten por una
representación nacional. Por eso, el bicameralismo sólo se
sostiene, en puridad constitucional, para los Estados de carácter
federal —no es el caso del Perú—, con algunas excepciones que
no viene al caso señalar.
[…]
Entonces, señor Presidente, como estaba expresando, algunos
congresistas han dado inclusive ejemplos incompletos que es
necesario subrayar. Dijeron que "sólo en África", y se olvidaron por
ejemplo de Noruega, que no queda en África; "sólo quizás en Asia",
y se olvidaron de Dinamarca; mencionaron países lejanos, pero se
olvidaron de Costa Rica. Se mencionó a los más lejanos de Europa
Occidental, y no mencionaron a Portugal. Dijeron que eran países
retrasados, y no mencionaron al sexto exportador del mundo que
era Suecia. Todos ellos son unicamerales, todos ellos. Y hay más
que no quiero mencionar para no cansar al auditorio. (CFC, DD del
CCD, 1993).

[Repúblicas unitarias bicamerales]

No es verdad, en lo absoluto, que el régimen bicameral responda

estrictamente a un sistema federal como en los Estados Unidos. La
República unitaria por excelencia, que es Francia, tiene Senado, y
en más de una ocasión el pueblo francés ha rechazado una
Constitución sin Senado; como sucedió en 1946, cuando el pueblo
francés rechazó el proyecto de Constitución sin Senado que
presentó la alianza de socialistas y comunistas.

La República unitaria no federal, próxima a nosotros, no distante...

El señor Ferrero está ahora entretenido con conversaciones, desde

luego, más interesantes pero no presta atención.

República unitaria más próxima a nosotros es Colombia, y tiene

Senado; república federal más próxima a nosotros es Argentina, y
tiene Senado; república unitaria muy próxima a nosotros es Chile,
y tiene Senado. Una república próxima a nosotros es el Ecuador, la
cual tiene Cámara única y atraviesa grandes dificultades por el
sistema de Cámara única; la han conocido todos los presidentes:
Hurtado, León Febres, Rodrigo Borja y el actual señor presidente
de la República, Sixto Durand; todos se estrellan contra su Cámara
única. De manera que el argumento de la legislación comparada

81
me favorece a mí y no al doctor Ferrero. (ECHS, DD del CCD,
1993).
c. Sobre reflexividad, logro de consensos y control entre cámaras de errores en elaboración de las leyes
[…] en el sistema bicameral, en donde una Cámara revisa el trabajo
de la otra, éste es lógicamente más reflexivo, el debate es más serio
y lo que se le puede escapar a uno lo ve el otro.
Creo que nosotros actuamos, por ejemplo, con ligereza en la ley de
inversión—migración. Esa ligereza en una Cámara, quizás, no
hubiera pasado si hubiésemos tenido otra Cámara que, con mayor
reflexión, hubiera revisado el trabajo de la anterior.
[Karl Löwenstein] señala como anécdota —y la grafica— la
discusión entre Washington y Jefferson a la hora del desayuno; uno
decía: "el Senado es el plato en que se enfría el café de la tasa de
los representantes". Esto es la reflexión, es dejar descansar las
cosas, meditarlas con la almohada por otra Cámara, dejar un
espacio entre dos discusiones para buscar la eficiencia legislativa,
con lo que, a las finales, resulta mayor la eficacia jurídica y también
la seguridad jurídica.(AFAE, DD del CCD, 1993).
[Experiencia de revisión de errores]
[La] gente que llegaba a ocupar las curules de la Cámara de
Senadores había tenido ejercicios gubernamentales sobre los
hombros, es decir, gente con experiencia. Por ejemplo, en la
Cámara de Senadores estaba el señor Barba, estaba el señor
Moreyra, estaba el señor Cáceres; es decir, gente con mucha
experiencia, con mucho trabajo parlamentario, que recibía el texto
de ley, lo analizaba, veía los complementos de fondo, veía la textura
de fondo. Ellos hacían unos cambios y luego, al regresar, realmente
nos dábamos cuenta que nos habíamos equivocado en la Cámara
de Diputados, la Cámara política por excelencia. Esto permitía que
el texto saliera realmente pulido y sea de un beneficio real para la
población a la cual iba dirigido o aprobado. [Jorge Velásquez
Gonzales (JVG), DD del CCD, 1993].
[Reflexividad, ampliación del consenso y pocas leyes,
meditadas y sopesadas]
[…] Creo que, en balance, por lo menos en lo que a la experiencia
peruana se refiere, la bicameralidad es bastante superior cuando
uno se pone a examinar todos los pros y los contras.
En primer lugar, si uno toma como reflexión inicial que el objetivo
de las Cámaras es buscar ampliar el consenso y, al mismo tiempo,
fiscalizar de manera adecuada probables excesos del Poder
Ejecutivo, entonces son dos las funciones principales que tiene una
Cámara. La Cámara no tiene como finalidad dar sucesivamente
leyes, una tras otra. Las leyes que se vean deben ser pocas, deben
ser meditadas, deben ser debidamente sopesadas. Si ello es así,
entonces resulta evidente que la ventaja mayor de la
unicameralidad, que es la celeridad, parece no tener prevalencia.
Más aún si todo indica, a la luz de la experiencia, que dar normas
en forma apresurada no es el mejor camino.
Este propio debate constitucional, hecho a marchas forzadas y en
donde estamos aprobando artículos que después tenemos que
rectificar cuando se los revisa y se ve que hay notables ausencias
en ellos, nos da fácilmente la ocasión de observar lo peligroso que
es proceder a través de una única Cámara. [Manuel Moreyra
Loredo (MML, Sgda. parte: 538-635)]
Parlamento esencia de la negociación
82
[Bicameralismo duplica el debate]
[…] la doble Cámara duplica el tiempo al volver a discutir el mismo
asunto. Además, como nosotros hemos expresado anteriormente,
no es que esto sea reflexivo.
[…] la primera razón es que duplica. Ya se ha explicado alguna vez
cómo está trabajando este Congreso. Primero, un parlamentario
prepara el proyecto: movimiento número uno. Segundo, convence
a su bancada para que lo apoye: reflexión número dos. Tercero,
ingresa a Comisiones para ser discutido: reflexión número tres. La
Comisión lo remite a la asesoría para que ésta opine: cuarta
reflexión. En quinto lugar, regresa al Plenario; y si el Plenario no
está de acuerdo, lo devuelve a la Comisión, que es el movimiento
número seis, y regresa al Plenario. En conclusión, siete veces,
señor Presidente. El mismo asunto es siete veces analizado. Claro,
podría decirse entonces que en una Cámara doble sería analizado
catorce veces el mismo tema.
Yo quiero decir, si es que esta reflexión es producto de una
desconfianza en nuestra propia naturaleza o si es una fabricación
artificial, cómo decidimos nuestros asuntos en la vida diaria. Los
que son padres de familia, en las asociaciones de Colegios, van a
una asamblea, se sientan, ven el problema y resuelven. Resuelven
y se acabó.
[…]
¿Qué aspecto de la vida diaria y normal consiste de sucesivas
reflexiones sobre el mismo tema? Ninguno. No quiero recurrir a la
tradición andina peruana, donde el consejo de ancianos, como
organismo consultivo y decisorio, es lo más tradicional de la historia
del Perú, lo que más raigambre tiene, y es un organismo que actúa
solo, sin que nadie le revise sus decisiones. En la vida diaria, los
seres humanos no requieren necesariamente que todo sea
discutido dos veces. (CFC, DD del CCD, 1993).
[Los errores son humanos]
Se ha dicho también ahora que evita los errores. Y se ha
mencionado, como un ejemplo extraordinario, los cuatro días
seguidos desde que esta discusión comenzó, que el Senado salvó
al país de la expropiación de la banca. No es cierto, señor. Si algo
lo salvó, sin discutir esa frase, fue la opinión pública, no fue el
Senado.
Justamente, uno de los errores de los bicameralistas es que no
consideran que el pueblo hoy día no se expresa sólo a través de su
Legislativo. Hoy el pueblo tiene otros mecanismos que antes no
tenía. Tiene municipios, gobiernos locales y tiene periodismo libre,
el cual es capaz, muchas veces, de una mayor influencia que la que
tienen los propios organismos del Estado
[…]
¿Por qué no nos miramos un ratito nada más en el espejo de estos
seis meses? ¿Podría decir alguien que este Congreso unicameral,
por ser unicameral, ha trabajado mal? Digámoslo sinceramente. Si
algunos errores hemos cometido, es porque somos unicameral o es
porque somos seres humanos que nos podemos equivocar.
¿Acaso no es verdad que nuestros proyectos ingresan en un trámite
regular y son estudiados dentro de nuestro mismo sistema con una
organicidad reglamentaria que hemos respetado? ¿De qué se nos
Nosotros creemos en un Parlamento que, como se decía, en primer
lugar, sea una instancia política que reúna las mayores tendencias;
por eso aspiramos a un sistema proporcional.
Aspiramos, por ello, a que el Parlamento sea un lugar de concierto
político, de entendimiento político, sin vergüenza: toda ley es una
gran transacción y todo diálogo es un diálogo político que cede y
otorga. El Parlamento es la esencia de la negociación, es un lugar
para la negociación política: primera gran tarea. Por eso es aquello
de la mayor opción plural. (LFN, DD del CCD, 1993).
[Bicameralidad permite una mejor reflexión de las leyes]
¿Qué justifica la Cámara doble? La mejor reflexión de las leyes,
nada más. En el tránsito de un proyecto de ley desde la Cámara de
Diputados hasta el Senado se pronuncia la opinión pública y puede
inclinar la balanza; no la inclina necesariamente, pero puede
inclinarla. Así ocurrió, aunque diga lo contrario el señor Ferrero, con
la famosa Ley de la Estatización de la Banca.
—Estoy hablando como firmante, señor Presidente, del dictamen
en mayoría, de manera que le ruego su benevolencia—.
En el célebre debate sobre la estatización de la banca, la Cámara
de Diputados aprobó en 48 horas el proyecto de esa ley. Ese
proyecto de ley pasó al Senado y en el Senado dimos batalla contra
ese proyecto de ley. El dictamen en minoría fue firmado por mí y,
por supuesto, fue escrito por mí, porque yo no suscribo dictámenes
que no escriba. Y esa batalla sirvió no para anular la ley, porque al
final la ley se aprobó, sino para que se movilizara a la opinión
pública y esterilizara aquella fracasada y nefasta estatización de la
banca. (ECHS, DD del CCD, 1993).
[Evita errores]
¿Es más fácil que se equivoque una Cámara única? Por supuesto
que sí. Esta Cámara única de la que formamos parte, ¿se ha
equivocado? Sí. ¿A juicio de quién? ¿Mío? No. ¿A juicio del doctor
Ferrero? No. A juicio del señor Presidente de la República, quien
ha observado más de un proyecto de ley aprobado en esta Cámara
única. De tal manera que el Presidente ha dicho que esto que han
aprobado mis amigos de la mayoría está mal y lo observó; porque,
¿quién aprueba aquí los proyectos de ley? La mayoría. Me parece
que el señor Presidente se ha quedado corto porque ha debido
observar más leyes. Y eso que esta Cámara única —iba a decir
gracias a mí— encontró el vericueto de las leyes constitucionales,
por las que el señor Presidente de la República no puede
observarlas. (ECHS, DD del CCD, 1993).
[Intervención de Senadores durante la estatización de la
banca]
¿Qué encontramos en el Banco Wiese? A un individuo pequeño —
pequeño de tamaño y pequeño también de ideas y de espíritu—
que comandaba a un grupo de policías que trataban de romper las
puertas de la sala del directorio, el cual era el último reducto en
donde se habían escondido los ejecutivos del Banco Wiese, con
Guillermo Wiese a la cabeza, quien recién venía de salir de una
operación.
Estaban rompiendo la puerta a barretazos; había estatuas de
mármol de grandes artistas italianos tiradas en el suelo y rotas en
pedazos. En ese momento, el ambiente que ahí había era un
ambiente de asesinato; esa gente fue a matar a Guillermo Wiese.
Creo que la presencia de Enrique Elías y la mía fueron
providenciales, porque en ese momento nosotros, reciamente y con
mucha fuerza, increpamos al general Gastelú —que así se llamaba
el pequeño hombre— y le dijimos que veníamos del Parlamento
83
puede culpar —no puedo Rafael, porque no he concedido
interrupción a nadie hasta el momento y no quisiera hacer una
excepción— si durante seis meses hemos trabajado como Cámara
única y puede decirse que nuestra tarea, por lo menos, no está de
ninguna manera en peores condiciones sino, quizás, en mejores
condiciones que la de aquellos Parlamentos que nos han
antecedido? (CFC, DD del CCD, 1993).
[Reflexión frente a urgencia de respuestas]
Se dice que necesitamos de dos Cámaras reflexivas. ¿Tuvieron
alguna reflexión estas dos Cámaras durante treinta años?
¿Nosotros podemos comprobar con los resultados de miseria,
hambre, destrucción, muerte, que esas dos Cámaras realmente
fueron reflexivas? ¿Qué leyes nos dejaron? ¿Qué leyes podríamos
mencionar que hubieran podido evitar veintidós mil muertos por no
haber sido valientes ni tomado medidas decisivas contra el
terrorismo? ¿De qué vale toda esa experiencia si no sirvieron para
evitar tanta muerte y tanto desengaño, señor Presidente?
[…]
El señor FLORES-ARÁOZ ESPARZA (PPC): La delegación de
facultades al Poder Ejecutivo para que se diera el marco legal para
luchar contra el terrorismo.
[…]
La señora SALGADO RUBIANES DE PAREDES (NM-C90).— Sé
que no todos apoyaron eso. No tengo a la mano quiénes votaron a
favor ni quiénes en contra, señor Presidente, pero treinta años no
sirvieron para que ninguna de las dos Cámaras reflexionara y nos
entregaran leyes que reformaran nuestra economía, leyes que
beneficiaran a los pobres, leyes que resolvieran el problema del
inquilinato, leyes que resolvieran el problema de los partidos
políticos; no existió nada de eso.
Más de treinta mil leyes —como dijo un colega en la mañana—
fueron observadas por la Cámara Alta. Quiere decir esto que los
diputados eran irresponsables, o quiere decir que los senadores
eran obstruccionistas. Alguien tenía que fallar, porque no podía ser
que en una Cámara las aprobaran y en la otra no; allí no había
ninguna reflexión, señor Presidente.
[…]
Nuestro país requiere de leyes y acciones inmediatas. La crisis
económica y moral y el abismo hacia donde nos han llevado
gobernantes y parlamentarios indolentes nos obliga a enfrentarnos
a una dolorosa realidad. Existe, pues, hambre, miseria, muerte,
desempleo en una gran parte de nuestra población; situación que
ha sido causa o justificación para la aparición de grupos
subversivos que, con el pretexto de lograr una justicia social, no han
vacilado en aliarse con el narcotráfico y aun con algunos
parlamentarios para conseguir sus mezquinos intereses. No les ha
importado dejar regado en el camino a más de veinte mil muertos,
ni las pérdidas ni el atraso que sus acciones han dejado a nuestro
país.
Frente a este panorama tan deprimente, el pueblo peruano reclama
verdadera justicia social. La respuesta que han recibido de los
gobernantes, parlamentarios y partidos políticos ha sido nula; es
más, el pueblo mismo se ha encargado de censurarlos. Los que
todavía no lo entienden así son los que están de espaldas al pueblo.
(LSR, DD del CCD, 1993).
donde ni Armando Villanueva ni el general Soria habían autorizado
tal cosa; y él nos contestó: orden superior. No había más orden
superior en ese momento que la de García; o sea, que en ese
momento García estaba tratando de hacernos trampas antes de
que se consumaran las cuestiones legislativas aquí.

Por consiguiente, Enrique Elías y yo nos dimos cuenta en ese

momento de lo que hubiese ocurrido si nosotros no hubiéramos
estado allí. ¿Qué hubiera pasado si no hubiera habido esa segunda
instancia después? Se habrían apropiado de la banca.

Después que se rectificaron de todo esto, estoy seguro que si del

Banco Wiese quedaban las claraboyas era bastante, porque esta
confiscación total del sistema bancario era la puerta abierta, era Alí
Babá y los cuarenta ladrones desembozados para hacer lo que
quisieran. La bicameralidad impidió eso. [Celso Sotomarino, (CS,
Sgda. parte: 538-635)]
[Mayor reflexión garantiza mejor legislación]
[…] la eficiencia no está reñida con la prudencia y que, al contrario,
la mayor reflexión, que significa la posibilidad de un control por una
segunda Cámara revisora, nos garantiza una mejor legislación.
[Lourdes Flores Nano (LFN), DD del CCD, 1993].

d. Sobre revisión de proyectos aprobados y oportunidad para expresión y crítica de la opinión publica

Nosotros queremos evitar las precipitaciones y los excesos. Por eso
hemos creído en el sistema bicameral. […] el sistema bicameral
evitó que en el Perú pudiera haberse dado mayores excesos como
en el caso de la banca y seguros y con la mal llamada nacionali-
zación, que no fue otra cosa que la incautación y la expoliación de
tantos pequeños, medianos o grandes titulares de acciones de
compañías bancarias, de seguros y financieras. Si no hubiéramos
tenido una segunda Cámara en la que en el interregno entre la
discusión de una y otra, el país hubiera hecho sentir su expresión a
través de la opinión pública; el destrozo que se hubiera hecho al
país hubiera sido realmente irreparable. Felizmente, con una
segunda Cámara, que si bien no solucionó el tema pero por lo
menos sí redujo el problema, se pudo evitar los excesos de la
Cámara joven. (AFAE, Sgda. parte: 538-635)
[…] por el sistema de la unicameralidad, después de debatido —no
diré en confidencia ni en secreto porque las sesiones son públicas,
pero muchas veces sin la presencia de los medios de información
ni de la opinión pública, que no conoce los temas que están en
debate— en las comisiones, se aprueba un dictamen. Ese dictamen
se reproduce y solamente con veinticuatro horas de anticipación
viene al Pleno y luego se discute. Entonces, en ese término tan
pequeño, tan reducido, la opinión pública no conoce del tema que
se va a debatir. En consecuencia, solamente llegan a conocerlo
cuando el proyecto ha sido ya aprobado quizás en forma
apresurada, que es lo que el sistema bicameral trata de evitar.
(AFAE, DD del CCD, 1993).
[control ciudadano de las presiones de grupos de poder]
los Parlamentos, que se equivocan tanto o más; amén de las
presiones de los grupos de poder que a veces logran leyes
especiales para ellos. De aquí que es muy importante la revisión
por la otra Cámara, porque esto alerta a la ciudadanía, despierta a
los ciudadanos interesados y les permite participar en un debate
que luego contribuye a la corrección y a la perfección de la norma.
En suma, creo que el hecho de que una Cámara revise lo que la
otra hace constituye una garantía contra el desacierto y la
arbitrariedad. También contribuye a que los ciudadanos participen
de una manera decidida en el fortalecimiento del sistema
democrático. [José Barba caballero (JBC), DD del CCD, 1993].
[Proyecto debe ser votado dos veces mediando treinta días.
Sin exoneración de segunda votación]
los más respetables argumentos han sido los que han esgrimido los
congresistas Tudela y Barba, en el sentido de que la bicameralidad
garantiza el que una Cámara, la de Senadores, sea mucho más
reflexiva y pueda revisar —críticamente, se entiende— lo acordado
por la Cámara de Diputados. Además, los dos mencionaron que en
el interregno, entre el acuerdo de la Cámara de Diputados y su
conformidad en la Cámara de Senadores, la opinión pública se
entera de la ley que está en proceso de ser promulgada o emitida
por el Congreso, y la opinión pública tiene entonces la oportunidad
de pronunciarse críticamente sobre la ley en fabricación.
Creo que esto es muy importante; pero, siendo muy importante,
creo que en la unicameralidad debe darse un mecanismo que
atienda a esta razón, que es una razón fundamental.
[…]
Justamente, decía al respecto que si nosotros introducimos dentro
de la unicameralidad un mecanismo por el cual un proyecto de ley
deba ser votado dos veces para ser sancionado por el Congreso
unicameral —que deba ser votado en una primera oportunidad y
ratificado en una segunda, mediando por lo menos treinta días
calendarios—, daríamos lugar a que la opinión pública se enterase
del proyecto de ley en fabricación y criticase y opinase a favor o en
contra de este proyecto; además, daríamos lugar a que la
Representación Nacional tuviera la oportunidad de meditar y poner
el cúmplase o, por lo menos, la sanción definitiva en la segunda
votación. [Juan Carpio Muñoz (JCM), DD del CCD, 1993].

84
 e. Sobre la calidad del debate y meditación de sus consecuencias

Ramírez del Villar ha escrito poco, pero ha hablado mucho en esta

Cámara, y ha sido un maestro de los constitucionalistas. Él, cuando
se hacía la Constitución en los años 1978-1979, nos dijo, con la
experiencia que tiene: "Es necesario tener presente que en el
problema de bicameralismo, que ha sido tradicional en el Perú, la
razón fundamental que se da es la de un mejor debate de las
disposiciones que se someten a la consideración de las Cámaras".
Y es cierto que en nuestro país, que es muy espontáneo en sus
expresiones y que muchas veces se deja llevar por las emociones
más que por el raciocinio, el hecho de una sola Cámara conspiraría
contra la austeridad de la legislación.

"Un estudio más mediato a través de una segunda Cámara obliga

a que la legislación sea mucho más madura y sea mucho más
meditada en sus consecuencias" (AFAE, DD del CCD, 1993).

[Control de decisiones del Senado]

[…] para recordar que el año 1991 el Senado de la República se

manifestó y tomó un acuerdo como consecuencia de las
declaraciones indebidas de parte del señor presidente de la
República —en aquel entonces constitucional—, don Alberto
Fujimori. Se aprobó una moción en la que se decía que la actitud y
las declaraciones de don Alberto Fujimori demostraban que
estábamos frente a la incapacidad moral.

Cuando esto vino ante la Cámara de Diputados, ésta, en una actitud

sumamente reflexiva, advirtió el riesgo: si nosotros, en la Cámara
de Diputados, aprobábamos el acuerdo tomado en la Cámara de
Senadores, estábamos aplicando el artículo 206º de la
Constitución, que decía y dice que la Presidencia de la República
vaca por incapacidad moral.

¿Qué hubiera sucedido en aquel entonces si una sola Cámara

hubiera estado funcionando? La Presidencia de la República
hubiera vacado. Pero la Cámara de Diputados, dándose cuenta de
lo que podría ocasionar al país, reflexionó y desaprobó lo acordado
por el Senado.

Esto sirve para invitar a la reflexión y para que se repare en la

importancia y la trascendencia que tiene el principio de la
bicameralidad. [Jorge Donayre Lozano (JDL), DD del CCD, 1993].

f. Prontitud en la elaboración y aprobación de las leyes

La unicameralidad es un sistema de conformación del Poder

Legislativo que ha sido adoptado en muchos países, básicamente
porque permite una tramitación mucho más expeditiva de las leyes,
lo cual es la principal contribución del Congreso al sistema jurídico
de un país. Esta opción implica, además, la racionalización de los
recursos del Estado.

En el pasado, la bicameralidad contribuyó muchas veces al

entrampamiento de las leyes, ya sea en Comisiones o en la antigua
Cámara de Diputados, lo cual significó un perjuicio para el conjunto
de la población, que necesitaba de la pronta aprobación de leyes
fundamentales.

Con este sistema se evita la revisión de las leyes de una Cámara a

otra para que pasen directamente al Presidente de la República
para su promulgación, sea en su totalidad o en parte de ella, si es
que formula observaciones. [Jorge Nakamura Hinostroza (JNH),
DD del CCD, 1993].

[…] yo tuve la oportunidad de ser diputado de 1985 a 1990, y tengo

la experiencia de haber pasado por un período bicameral.

85

g. Sobre el ahorro de recursos públicos
Si para que haya Cámara única se habla de ahorro, que se
comparen sólo la partida correspondiente al Parlamento con
aquella que corresponde a la Presidencia de la República para que
vean como uno solo gasta por ochenta.
Cuando se habla de tres mil doscientos trabajadores en la Cámara
que cerraron, nos preguntamos quién los puso, quién hizo llegar a
tres mil doscientos. Cambio 90, porque el Parlamento sólo tenía dos
mil seiscientos o dos mil setecientos cuando los apristas se fueron.
Cambio 90 hizo llegar a tres mil doscientos. Entonces, cuando uno
lanza especies de esta clase, es bueno poner las barbas en remojo
86
Para mí, fue una experiencia con la que, comparada con la de ahora
como congresista unicameral, hay un abismo. Es bien sabido por
todos los ochenta representantes que, cuando había diputados y
senadores, las leyes que se daban en la Cámara de Diputados, y
que venían de las comisiones de la Cámara de Diputados, iban a la
colegisladora, que es el Senado, a las comisiones del Senado y
muchas veces regresaban para su revisión. Era un trámite de nunca
acabar. [César Larrabure Gálvez (CLG), DD del CCD, 1993].
Nosotros, desde hace tiempo —no de ahora—, hemos sostenido
que es preferible una Cámara para la realidad peruana. Se ha dicho
aquí que no es nuestra tradición constitucional, lo cual es cierto;
pero yo quisiera tomar otra entrada, que no es la de un abogado
sino la de un sociólogo.
[…] Es un hecho que se puede constatar, no sólo en las encuestas
sino con muchos más elementos, el que la mayoría del Perú está
en desacuerdo con la manera en que se trabaja en el Parlamento,
y está en desacuerdo con los resultados del Parlamento.
[…] Pero yo siento que eso tiene raíz. Una de las cosas que no se
entiende, por ejemplo, es por qué un proyecto que, después de
muchos pasos, es aprobado en una Cámara un año después
todavía no ha sido revisado por la otra Cámara. Eso no solamente
contribuye a burocratizar las cosas, sino frustra a quienes gestionan
respecto del Parlamento. Con esto no quiero decir que los peligros
de una sola Cámara no existen. Aquí han sido señalados con
bastante claridad. De lo que sí estoy seguro es que hay otros
mecanismos. [Henry Pease (HP), DD del CCD, 1993].
[…] El señor CHIRINOS SOTO (R): El doctor Pease señala lo que
evidentemente era un grave defecto de nuestro sistema bicameral.
Un proyecto aprobado en la Cámara de Diputados podía pasar
equis tiempo sin que el Senado se pronunciara. Pero el régimen
bicameral, doctor Pease, se puede mejorar.
Se puede mejorar a la europea. Se puede hacer que el Senado sea
de veras una Cámara de reflexión, que todas las iniciativas nazcan
en Diputados y que el Senado, como la Cámara de los lores —y
perdón por citar este antecedente ante una Cámara popular—,
tenga un poder de reflexión por un plazo determinado; por ejemplo,
sesenta días. En sesenta días el Senado tiene que pronunciarse
corrigiendo o no el proyecto de ley. Si expira ese plazo, pasa a
poder de Diputados.
[…] El señor PEASE GARCÍA (MDI): Señor Presidente: Yo creo
que Enrique Chirinos tiene razón. Es posible corregir la
bicameralidad y es posible corregir la unicameralidad, porque
estamos hablando de un problema secundario. El problema
principal es el que hemos debatido en la mañana. El problema
principal es "todo el poder al Presidente". Ése es el problema
principal. (HP, DD del CCD, 1993).
[…] la experiencia [del Congreso Constituyente Democrático]
demuestra que como Cámara única se puede funcionar con todo lo
que significa el ahorro de personas, de dinero, de tiempo, de
discusiones a veces demasiado largas.(CFC, DD del CCD, 1993).
[Reducción del presupuesto parlamentario con cámara única]
[…] en la unicameralidad pueden haber muchas ventajas. […]
El presupuesto del Parlamento de 1992 era de noventa y un
millones cuatrocientos treinta y cuatro dólares; en el año 1993, el
presupuesto es de veintidós millones novecientos sesenta y tres mil
o ver que el propio techo es de vidrio y no tirar piedritas. (CS, DD
del CCD, 1993).
h. Sobre la aceptación ciudadana
i. Sobre la representación de intereses del Estado y la Nación y representación de intereses de las localidades y regiones
Tampoco creemos en un Parlamento en el que deban estar
simplemente los representantes de las diversas circunscripciones,
porque esto significaría no tener un Parlamento de legisladores sino
de alcaldes, en el cual cada señor parlamentario vendría
simplemente a pedir por su provincia o circunscripción territorial.
Nosotros queremos un sistema bicameral en el que, por un lado
haya una Cámara que represente a diferentes circunscripciones,
pero en el cual haya, por otro lado, una segunda Cámara revisora
que represente a toda la Nación, con diferente origen en cada una
de ellas. (FAE, DD del CCD, 1993).
[…] el bicameralismo permite la diversificación de la representación.
Se puede acoger la representación de intereses sectoriales,
económicos, sociales, territoriales y profesionales. En el año 1987,
un constitucionalista español de prestigio recoge las tesis de Riva
87
dólares. La reducción de la burocracia fue de tres mil doscientos
treinta y dos trabajadores a cuatrocientos cincuenta y cinco; de
doscientos cuarenta representantes a ochenta. Hasta el mes de
abril, en 1992 se gastaron, por concepto de remuneraciones,
ochocientos cincuenta y cinco mil dólares; a abril de 1993, 106 mil
dólares.
En la organización anterior, existía en el Poder Legislativo una
relación de 13,5 personas por cada representante; con la
organización actual, es de 5,7 trabajadores por representante. Hay
una mayor eficiencia, señor Presidente. [Luz Salgado Rubianes
(LSR), DD del CCD, 1993].
[“responder al querer del pueblo”]
[…] nosotros debemos reforzar la formación de un sistema
unicameral, porque una Cámara sería mucho más activa, mucho
más ágil, que es justamente lo que el pueblo necesita: tener gente
que trabaje rápido, en forma eficiente, que legisle bien y que haga
una normal fiscalización. Eso es lo que el pueblo peruano necesita
y espera ansiosamente de nosotros. Creo que conscientemente
debemos responder al querer del pueblo. [Nicolasa Villar (NV), DD
del CCD, 1993].
¿Por qué no vamos a las calles y vemos qué responde la gente
cuando se le pregunta sobre este tema? Sacan las encuestas
cuando les convienen. Dicen que las encuestas afirman tal o cual
otra cosa, que han bajado cinco puntos, y sacan la bandera de los
cinco puntos como si fuera la gran cosa y que el Gobierno pierde o
sube popularidad. Pero, ¿por qué nadie ha dicho hoy día que,
cuando se va a la calle y se le pregunta a la gente, el porcentaje
entre quienes quieren una sola Cámara es de setenta por ciento?
Eso nadie lo ha dicho hoy día. ¿Por qué se lo han callado?
La razón es ésta: porque en el parlamentario tradicional hay un
divorcio entre lo que él quiere y lo que el pueblo aspira. Ese divorcio
es lo que los ha convertido en minoría, porque no han sabido
representar el anhelo colectivo. El pueblo no quiere trescientos
parlamentarios, el pueblo no quiere que nosotros estemos acá
discutiendo la misma cosa catorce veces.
El pueblo, señores, el pueblo de la calle —no como nosotros, que
todos tenemos trabajo; no como nosotros, que tenemos todos
automóvil—, el pueblo común y corriente, está harto del
desperdicio, de la pérdida de tiempo. El pueblo no quiere que se
gaste su plata en trescientas personas. (CFC, DD del CCD, 1993).
Agüero del año 1915 y la tesis de Bartolomé Herrera del año 1860,
además de la pura representación política de toda la sociedad en la
Cámara Baja.

Consecuentemente, frente al sufragio universal, mediante el cual se

constituye la Cámara Baja, la segunda Cámara o Cámara Alta
puede constituirse según varios criterios de representatividad; y
siguen la representación territorial, la representación profesional,
etcétera. (FTBD, DD del CCD, 1993).

[Bicameralidad y cámara política de representantes locales:

mejor distribución de poder]

Segunda gran tarea: la ley nacional, la definición de ciertas materias

que el Parlamento decida. Pero, señor Presidente, para que eso
sea viable, insistimos en la necesidad de completar el modelo
político. Nosotros aspiramos a una ley nacional, a un Parlamento
que se concentre en ciertas materias; pero tenemos que trasladar
decisión a otros niveles que tengan capacidad propia para que el
ciudadano común y corriente sienta que sus problemas están
siendo resueltos por diferentes instancias.

Por eso, cuando hace un rato también se decía que el Parlamento

no resuelve determinados problemas —y lo recordaba el señor
Kouri, con toda razón—, se está haciendo demagogia, y de la peor
especie, porque el Parlamento no debe ser la instancia para la
decisión concreta respecto de asuntos administrativos, tampoco
debe serla el Gobierno Central.

Por eso es que se cometerá un grave error si se tiende a distanciar

al Gobierno Central de los entes locales al eliminar una instancia
intermedia, porque la municipalidad —según decía el doctor Carlos
Amat— nos resuelve el noventa por ciento de nuestros problemas,
los que tienen que ver con nuestra vida cotidiana; pero tiene que
haber alguna otra instancia que canalice otro tipo de inquietudes: el
problema del desarrollo, el problema de la inversión productiva; y,
a su vez, eso tiene que tener una instancia normativa a nivel del
gobierno ejecutivo, es decir, del Gobierno Central en su parte
ejecutiva.

Entonces, podemos tener un canal de poder bien estructurado y, en

paralelo, un Parlamento Nacional dedicado a los grandes temas
nacionales. Si tenemos ese concepto, entonces podemos pensar
qué tipos de representantes queremos; porque habrá
representación política en las municipalidades, porque habrá
autoridades elegidas en el gobierno regional y porque entonces
podremos pensar en el tipo de Representación Nacional que
queremos. (LFN, DD del CCD, 1993).

j. Sobre el ensamble de función(es) de la(s) cámara(s) y origen(es)

[…] existen funciones distintas. Yo creo que estas funciones
podrían perfectamente distribuirse en dos Cámaras.
[Cámara política de circunscripción de origen múltiple y
Cámara de reflexión de origen nacional]
A mi juicio, debería haber una Cámara que sea predominantemente
política; una Cámara que debería ser electa en forma distinta de la
otra; una Cámara que podría ser electa a base de distritos múltiples;
una Cámara que vería fundamentalmente temas como el de la
fiscalización del Poder Ejecutivo y, en primera instancia, las leyes
que le correspondiese dar al Congreso. Y debería haber una
segunda Cámara, que sería el Senado; una Cámara de reflexión,
Cámara que tendría como principal función revisar las leyes
aprobadas por la Cámara baja, por la Cámara primera, y ratificar a
los funcionarios públicos; una Cámara que debería intentar aislarse
en lo posible del debate político inmediato porque sería una Cámara
de reflexión, una Cámara de revisión, y que, por consiguiente,
[Pensar el Perú como una integridad desde las provincias]
Se argumenta también —lo ha hecho otro distinguido congresista,
el doctor Ántero Flores-Aráoz, y antes otro más que no quiero
mencionar, me olvido de mencionar su nombre— que los
congresistas electos en distrito múltiple y un Congreso que en su
totalidad sea electo en distrito múltiple resultaría como un Congreso
de alcaldes, en donde cada representante de los pueblos del Perú
va a venir al Congreso a tocar la campanita de su pueblo y a pedir
favores para su pueblo, y que sólo los electos en distrito nacional
único pueden pensar en el Perú como una integridad. ¡Qué falacia,
señor!
El Perú lo sufrimos todos los ciudadanos peruanos; desde el más
recóndito y humilde pueblo del Perú, lo sufrimos y nos interesa
profundamente su futuro y contribuir a su futuro. No hay derecho a
que solamente los que pueden emitir imagen política desde Lima

88
debería procurar tener una representación un poco menos
inmediata respecto de sus electores. Esta Cámara, entonces,
podría ser electa por un sistema de distrito electoral único.
En balance, creo que las ventajas de tener dos Cámaras electas en
forma distinta y con funciones distintas —una Cámara política y otra
Cámara de reflexión, de revisión, menos política— sería lo más
aconsejable para el Perú de hoy. (MML, DD del CCD, 1993).
k. Sobre la Comisión Permanente y atribuciones del Senado
Pero el doctor Ferrero, que es jacobino hasta en eso, lejos de
procurar que esta Comisión Permanente tenga atribuciones como
un conato de Senado, se opone radicalmente desde ahora a lo que
él considera un bicameralismo disfrazado.
No, señor Presidente. La tradición histórica es muy fuerte. Y si
nosotros le concedemos determinadas facultades a la Comisión
Permanente, haremos menos riesgoso este salto en el vacío.
Yo estoy pensando, y se lo digo a los señores de la mayoría porque
de ellos depende, que en cuestiones como éstas la Comisión
Permanente se desempeñe como Comisión de Constitución y de
Reglamento del resto del Congreso. Y digo como esto: que la
Comisión Permanente pueda absolver consultas que le formule al
señor Presidente de la República, que no tiene ningún organismo a
quien consultar; lo tuvo en otras constituciones muy anteriores,
como lo fue el Consejo de Estado.
Hay instancias en que el Presidente de la República necesita un
dictamen. En esas instancias, el Presidente de la República debería
poder dirigirse a la Comisión Permanente. (ECHS, DD del CCD,
1993).
l. Sobre la renovación de representantes
El tercer tema tiene que ver con la renovación. Hemos acordado el
derecho de renovación de las autoridades en el Capítulo de
Derechos Políticos. En alguna otra parte de la Constitución se habla
de parlamentarios cuya renovación se ha decidido. Es en este
capítulo donde tendría que definirse la modalidad de la renovación:
si ésta va a ser por mitades, si ésta va a ser por tercios; y, a su vez,
si una decisión sobre ese punto excluye, define o complementa la
disolución. Tampoco, desde la visión de conjunto, se ha tomado una
decisión adecuada sobre ese punto. (LFN, DD del CCD, 1993).
m. Sobre el equilibrio de poderes
[…] lo que señalaba el doctor Carlos Torres y Torres Lara y que
nosotros no queremos: una sola Cámara tiene mucho más fuerza;
89
piensen que sólo ellos pueden pensar en el Perú como una
integridad. También las gentes que venimos de pueblos alejados
podemos pensar y tenemos derecho a pensar en su integridad,
porque no somos ciudadanos...
Concluyo, señor, con dos propuestas concretas.
Pido que el cien por ciento, la totalidad de los congresistas del
Congreso unicameral del Perú, sean electos en distrito múltiple, y
enrostro a la mayoría, que ofreció en la campaña el distrito múltiple
para la totalidad de los congresistas, a que defienda este punto de
vista porque ése fue su compromiso electoral. [Juan Carpio Muñoz
(JCM), DD del CCD, 1993].
Cuando el Congreso fue elegido y Nueva Mayoría-Cambio 90
ofreció la Cámara única, el votante escogió la Cámara única.
Entonces, la Comisión Permanente no debería tener algunos
atributos que pudiesen perjudicar el principio de la Cámara única,
que pudiesen desprestigiar su contenido de carácter monógamo y
que además pudiesen permitir que a través de la Comisión
Permanente se hiciese un atributo, el cual es el más peligroso. Me
refiero a que no debemos aceptar que la Comisión Permanente
pueda ser revisora de leyes. Ciertamente, ello no está en el texto:
la Comisión Permanente no ha sido concebida como revisora de
leyes. Sin embargo, he escuchado, en el curso de este debate, a
algunos representantes mencionar, como una posibilidad sutil, que
para ciertos temas la Comisión Permanente deba ser una Comisión
que revise las leyes dadas por este Congreso.
Eso no es posible porque ser Cámara única significa que la decisión
final y el trámite de la ley sean por un sólo conjunto de hombres.
Aceptar la revisión de la ley, cualquiera que sea, por la Comisión
Permanente es claudicar del concepto de la Cámara única, ceder a
las presiones externas y obsequiar a un grupo minoritario la bicame-
ralidad que no responde a los intereses del pueblo. (CFC, DD del
CCD, 1993).
[…] no creo que en ningún caso la Comisión Permanente sea otra
Cámara. No nos olvidemos de un detalle: la Comisión Permanente
no es sino la representante del Pleno; expresa exactamente —ésa
es la condición— la correlación de fuerzas del Pleno. Por supuesto,
hay que darle aquellas funciones que agilizan. Incluso, en mi
opinión, aunque eso es cuestión de los reglamentos, hay que dar
una serie de atribuciones adicionales a las Comisiones frente a las
que hoy tiene. Pero eso no significa que lo que allí se haga no
dependa del Pleno del Congreso. No estamos creando otra Cámara
y, en ese sentido, no debe crearse otra Cámara. (HP, DD del CCD,
1993).
esto es real, pero no lo más conveniente. Nosotros no queremos
tener Cámaras omnipotentes; una Cámara que lo pueda hacer
todo, y a veces irreflexivamente. Por eso creemos que el sistema
bicameral es mejor, mucho más reflexivo. (AFAE, DD del CCD,
1993).

n. Sobre el control de un Ejecutivo que legisla por la vía de decretos

Finalmente, señor Presidente, nosotros no vemos con claridad —y

esto tiene particular importancia en el artículo relativo a la
delegación de facultades— una nitidez en el ejercicio de la facultad
de control parlamentario.

Si están recortando ya las facultades al Congreso en una serie de

materias, si —como lo ha expuesto el señor Ocharán hace un rato
con mucha claridad— el Parlamento unicameral es un modelo que
tiende a ser o asambleas revolucionarias o asambleas sumisas;
entonces, cuando menos, cuidemos de fijar la facultad de control.

Nosotros hemos hecho otra propuesta: una vez definido el marco

de la ley, no deleguemos facultades, que el Parlamento nunca
abdique de su potestad legislativa. Pero si ustedes quieren ir a una
delegación de facultades, por lo menos establezcamos con claridad
que el Parlamento ejercerá control parlamentario; es decir que,
cuando se otorgue la delegación de una facultad que le es propia,
el Congreso tenga una potestad de revisión cuando ésta se ejerza.
Eso tampoco se dice; no se dice para las facultades delegadas, no
se dice para los decretos de urgencia. Entonces, tendemos a
recortar al Parlamento cada vez más. Éstas son las demostraciones
concretas de cómo tendemos a recortar al Parlamento.

Yo pediría que en el artículo 118º, que alude a las facultades

delegadas, contra lo cual estamos en razón de nuestro modelo, se
cuide, por lo menos, de establecer el control parlamentario. (LFN,
DD del CCD, 1993).

o. Sobre el freno del poder de los partidos y fuerzas económicas dentro del Parlamento.
[Senado moderación y freno al poder informal de los partidos
políticos, las fuerzas económicas e intenciones del poder
ejecutivo dentro del Parlamento]

A lo largo del siglo XX, la separación de Poderes ha sido

sobrepasada en muchos aspectos por la realidad política. Los
partidos políticos, por ejemplo, son entidades supra-
constitucionales. Por más que la Constitución determine que tienen
que ser elegidos en forma democrática, que tienen que tener un
estatuto democrático, son realidades supra-constitucionales que
gobiernan un país desde los tres poderes del Estado; y si no,
quisiera que todos nosotros recurramos a nuestra memoria y a lo
que hemos visto en las últimas tres o cuatro décadas: al margen de
que pongamos un maravilloso proyecto en la Constitución —
unicameral o bicameral— con una división de poderes con frenos y
contrapesos, la realidad es que fuera del Congreso, fuera del
Ejecutivo, existen fuerzas políticas que se combinan con fuerzas
económicas y que son elementos determinantes para las
decisiones políticas que se van a tomar en un Congreso, sea cual
sea su naturaleza.

Los fenómenos de los últimos veinticinco años, sobre todo en lo que

respecta a las ciencias de las comunicaciones de masas, lo que se
llama la media, fortalecen el poder del Ejecutivo. Esto es una
tendencia universal. El parlamentarismo tiene una crisis, que es una
crisis de lo que se ha llamado el Estado burgués de derecho, que
viene arrastrándose desde hace ya mucho tiempo.

90
[…] esta tendencia a la concentración del poder también se está
dando hoy en día y en el caso del Perú, concretamente, en la
concentración del poder al interior del Parlamento. Esto es, el
Senado es un elemento de moderación y de freno para las
decisiones políticas arbitrarias que podría tomar una mayoría
dirigida políticamente desde fuera del Congreso por aquellas
realidades políticas y sociales que son los partidos políticos, que
todavía no se han formado o que ya lo estén, y las fuerzas
económicas y las intenciones de los gobernantes. [Francisco
Tudela Van Breugel-Douglas (FTBD), DD del CCD, 1993].
p. Sobre el protagonismo ciudadano: Iniciativa y participación en el debate de la sociedad civil nacional y local
[Democracia municipal y regional y fortaleza de la
representación nacional descentralizada]
Una democracia, señor Presidente, es una democracia
suficientemente representativa, es una democracia fuerte si tiene
adecuados niveles y espacios de decisión. Es por eso —y no por
un interés personal, sino por el adecuado sentido de la
representación— que sí reclamamos instancias con autoridades
debidamente elegidas.
Fue una conquista el restablecer sistemas electorales para los
pueblos del Perú a través de sus municipios. Consideraremos un
grave error si la mayoría, por plasmar un sistema centralista y
autoritario, eliminara instancias electivas en la instancia regional o
departamental. Si ésta fuera la definición final, habrán recortado
una instancia de decisión partidaria.
Pero, señor Presidente, cuando no se busca un sistema político en
el que, a través de su sistema electoral, se busque una adecuada
representación, se tiende a establecer un modelo cercano al poder,
pero lejano del elector. (LFN, DD del CCD, 1993).
91
La política del Perú tiene que tener dos ingredientes que nunca ha
tenido. Uno se llama transparencia. Transparencia quiere decir que
el ciudadano promedio la entienda y la siga. Otro elemento se llama
la sociedad civil, que tiene un impulso participatorio muy grande y
que tiene que tener canales de participación que no solamente sean
los que dice la Constitución expresamente, como referéndum o
revocatoria, sino también la iniciativa y el debate.
[Debate y audiencia de iniciativas de representantes de la
sociedad civil]
Por lo tanto, no puede ni debe haber la posibilidad de aprobar leyes
en cuarenta y ocho horas. El debate tiene, por ejemplo, que exigir
comisiones muy distintas a la forma en que trabajamos actualmente
en comisiones. Deben ser comisiones que llamen a su seno a
representantes de diferentes sectores de la sociedad y que le pidan
su opinión; comisiones que publiquen sus conclusiones —
dictamen, proyecto de ley— antes de presentarlo al Pleno. Debe
haber espacio de comunicación, espacio de iniciativa, espacio para
hacer lo que la Comisión de Constitución no ha hecho en términos
reales: escuchar —no oír— lo que dice la sociedad. Esto tiene
canales y maneras de hacerse.
Obviamente, creo que eso supone otra manera de reglamentar.
Pero eso supone un punto que, si ustedes leen con atención el
proyecto presentado por el MDI, también tiene una diferencia
radical con el proyecto de la mayoría.
[Delegar elaboración de normas a las regiones, las que serán
revisadas por el Parlamento]
Cuando nosotros planteamos una Cámara, estamos pensando que
mucho de la legislación tiene que bajar a nivel regional. No
entendemos ni aceptamos un Perú centralista. Las particularidades
de las grandes regiones que tiene que tener el Perú exigen una
legislación particular dentro del ámbito fijado por la ley nacional.
El Congreso debe tener definido —y creo que es una buena
propuesta en este punto la del Partido Popular Cristiano— el ámbito
de la ley nacional; y debe no solamente delegar en el Ejecutivo, sino
también en las instancias de ámbito regional que ustedes
desaparecen. Es entonces otra la concepción de unicameralidad
que plantea el MDI; es una concepción radicalmente descentralista
que lleva justamente a integrar mejor a un país desintegrado como
es el Perú. (HP, DD del CCD, 1993).
[Cámara Única es la Cámara de diputados: el referéndum es el
Senado]
El régimen unicameral va a funcionar de una manera adecuada,
porque justamente la democracia directa y popular —que estamos
promoviendo nosotros a través del referéndum, a través de la
consulta— va a reemplazar a la Cámara de Senadores. Es decir, la
unicameralidad vendría a ser, en términos prácticos, una Cámara
de Diputados, y todas aquellas medidas trascendentales para el

q. Sobre la representación local, el distrito electoral múltiple, y el control y participación de las autoridades locales
[Diversidad regional y pluralismo de los sistemas electorales
por distrito múltiple]
Éste es un primer concepto que quisiera que quedara muy
claramente establecido: hay una relación directa entre el modo de
organización de la sociedad, el sistema político que se plantea y el
sistema electoral.
[…] la elección en segunda vuelta tiende a fortalecer sistemas
bipartidarios, tiende a las alianzas electorales. De la misma manera,
los sistemas uninominales —o sea, cuando un Parlamento se
organiza en base a pequeños distritos en donde se elige a un
representante— tienden a forjar dos partidos grandes. En cambio,
el sistema proporcional, el sistema de distrito electorales en los que
se eligen listas y en donde prima el criterio proporcional, tiende a
establecer sistemas de representación pluripartidaria.
Entonces, esta decisión no es una decisión cualquiera; no por la
vida de mi partido, el cual va a vivir y por mucho tiempo; no por la
vida coyuntural de esta alianza, sino por la vida de la Nación y de
su organización política. ¿Queremos responder a la realidad de
nuestros pueblos o queremos hacerlo como si estuviéramos
inventando el Perú hoy día, refundando el Perú? ¡Qué vocación de
fundadores de la Patria, que existe hace siglos, la que tiene la
mayoría!
Entonces, se busca hacer un ensayo, un híbrido: encontrar una
salida, ver cómo a través de la ley se intenta crear un nuevo
mecanismo electoral. En el fondo, ése es el raciocinio de la
maniobra, ése es el raciocinio del acomodo; ése no es el raciocinio
que responde a la realidad ni el que responde a una realidad con
un sistema electoral que le es propio, sino que es el diseño
acomodado de ver cómo me acomoda coyunturalmente y de la
mejor manera un determinado sistema electoral.
La realidad de nuestra Patria —lo decía esta mañana con toda
razón el señor Pease— es una realidad plural y, en consecuencia,
sus mecanismos de representación tenderán a ser plurales. Por
tanto, el inventar sistemas que tiendan a recortar la pluralidad de
las opciones es forzar una realidad.
Nosotros, por eso, creemos que, al final, sea cual fuere la
determinación, hay que ir hacia modelos que prioricen sistemas
proporcionales, sistemas de listas; sean éstas nacionales o locales,
se combinen o no se combinen los sistemas. Lo importante es que
haya una expresión cabal de las opciones plurales que existen en
el país; y que no inventemos, para un sistema político variado en su
existencia y que tiene una tradición pluripartidaria, fórmulas que
puedan tender a concentrar el poder y a alejar la representación.
(LFN, DD del CCD, 1993).
Norma aprobada en la Sesión del Pleno del 22 de julio de 1993:
Artículo 102. El Poder Legislativo reside en el Congreso, el cual consta de Cámara Única.
92
interés nacional van a ser consultadas al sabio. ¿Y quién es el sabio
en estos momentos? No va a ser la Cámara de Senadores, sino va
a ser el pueblo a través del referéndum. Por lo tanto, nosotros
mismos somos originarios de la voluntad popular y, por lo tanto, la
voluntad popular va a ser la Cámara de Senadores. Estamos ad
portas de una próxima consulta del trabajo que en estos meses está
realizando este Congreso Constituyente Democrático. Si nosotros
hemos sido originados de la voluntad popular, ¿por qué tenemos
que tener temor a lo que diga el pueblo al respecto? [José Gamonal
Cruz (JGC), DD del CCD, 1993].
Nosotros, los de la Izquierda, somos partidarios de la
unicameralidad, pero de una unicameralidad democrática dentro de
un proyecto de estructuración del gobierno y del poder que sea
distinto al que ha prevalecido hasta hoy en el país. Somos
partidarios de una unicameralidad que esté dentro de un proyecto
descentralista, en donde el poder se estructure de abajo hacia
arriba […]
Estamos por una unicameralidad que se funde en el distrito
electoral múltiple, a través del cual se logre dar al Parlamento una
eficacia representativa, a través del cual se logre hacer práctica las
diversas instituciones de la democracia directa; porque es en el
distrito electoral único donde se hace factible, posible y real la
rendición de cuentas de los representantes, donde se hace posible
y real la revocación del mandato por parte de los electores.
Compartimos una propuesta de unicameralidad, pero creemos que
ésta tiene que ser expresión, coronación, de una estructura del
poder por niveles, a la que ustedes se han negado, desde los
capítulos anteriores, a concretar en la estructura del Estado en el
país; ustedes se han negado a establecer con claridad el nivel
intermedio, el nivel regional de gobierno.
En efecto, quedó más que evidente ante el país lo superfluo de las
dos Cámaras cuando estuvieron en función de los Gobiernos
Regionales; allí quedó en evidencia que no se necesitaba de dos
Cámaras, que éstas, en realidad, hacían una estructura pesada,
burocrática que se superponía. Nosotros creemos en una
unicameralidad, pero distinta a ésta; una unicameralidad que esté
dentro de otro proyecto de estructura de poder y de gobierno en
nuestra Patria. [Julio Castro Gómez (JCG), DD del CCD, 1993].
 1.2. Número de Parlamentarios y Periodo Legislativo

Norma vigente del régimen bicameral

(1979): El Senado se elige por un periodo de cinco años. El número de Senadores es de sesenta. Son Senadores vitalicios los ex
Presidentes Constitucionales. (Véase art. 166).

La Cámara de Diputados es elegida por un período de cinco años.

Se renueva íntegramente al expirar su mandato o en caso de ser disuelta conforme a la Constitución.
El número de Diputados es de ciento ochenta. La ley fija su distribución tomando en cuenta principalmente la densidad electoral. Toda
circunscripción tiene por lo menos un Diputado. (Art. 167).

Norma propuesta en el dictamen en mayoría de la Comisión de Constitución y Reglamento:

Artículo 100. El número de congresistas es de cien. Ochenta son elegidos en distritos múltiples. Veinte, en distrito nacional único. Todos
los congresistas son iguales con los mismos derechos y atribuciones.

Posiciones en debate en las Sesiones del Pleno

[No se debe fijar el número de representantes. Número varía

por variación de la población y se establece según
proporcionalidad demográfica]
[…] en este país hay una excesiva centralización. Todo se maneja
desde la Capital de la República. Las provincias gravitan poco, y
cada día gravitan menos. Así se observa en todas las esferas de la
vida del Perú. En lugar de que haya disminuido la concentración
económica en los últimos treinta años, ha crecido. Y en cuanto a los
ensayos tímidos de descentralización, que han abarcado desde las
Juntas de Obras Públicas de Desarrollo Económico a las
Corporaciones de Desarrollo y las recientes regiones, no ha habido
aciertos, porque se cometieron errores...
[…] Necesitamos urgentemente que en este país funcionen a nivel
legislativo dos fuerzas fundamentales en toda nación: una fuerza
centrífuga que jale inversión, que atraiga la atención hacia las
provincias, hacia el entorno, y una fuerza centrípeta que se
concentre en función del carácter unitario de la Nación.
Creo que estas dos fuerzas encuentran personificación rotunda y
clara en la Cámara de Senadores mediante la centrípeta, con una
elección nacional de todos sus integrantes y no sobre la base de
las regiones, como equivocadamente se consignó en la
Constitución todavía vigente, sino en base de una votación nacional
que le dé a cada fuerza política su peso específico. De otro lado,
los diputados deben ser elegidos por las regiones. Y los senadores,
cada cual, en proporción a quinientos mil habitantes o fracción
mayor de doscientos cincuenta mil; y los diputados, a razón de
doscientos mil habitantes o fracción mayor de cien mil.
De esta manera, tendríamos un conjunto de representantes que no
sería ciertamente el más numeroso. Además, podríamos asistir a
este juego de fuerzas que se compensarían. [Róger Cáceres
Velásquez (RCV), DD del CCD, 1993].
[Inmediatez de la representación y garantía de presencia
grandes corrientes del pensamiento político nacional]
Doctrinariamente se sostiene que el distrito electoral múltiple
permite la ventaja de la inmediatez o el mayor contacto del elector
con su representante y que, por consiguiente, los distritos
electorales múltiples permiten lo que se llama el toma y daca entre
el elector y representante, en miras de un mejor ejercicio
parlamentario.
Alguna vez se quiso que en el Perú sólo se eligiera representantes
en distritos electorales múltiples; entonces, los de Cajamarca
traerían cinco representantes, los de Ancash traerían seis
representantes, y todos ellos estarían reunidos con el resto del
[Fijar el número de representantes]
La coincidencia en materia de una Cámara en un estado
descentralizado parte de un diseño distinto. En un estado
descentralizado no hay descentralización si no hay los grandes
ámbitos, que llamo regiones, con capacidad de normar y no
solamente de ejecutar en su propio campo.
[…] Yo no veo mal la fórmula a la que ha llegado la Comisión en
este punto. Pero sí veo mal la cantidad. Por eso decimos en la
propuesta del MDI que la cantidad la fije la ley y a partir de un
criterio, que es el de un representante por cada cien mil electores.
Distritos múltiples con proporcionalidad que responda a la
heterogeneidad
¿Por qué pensamos en distritos múltiples predominantemente?
Porque efectivamente hay que acercar la representación al pueblo
y ésa es la única manera de hacerlo. No estoy de acuerdo con el
distrito uninominal. Eso funciona en sociedades socialmente
homogéneas. El Perú es una sociedad brutalmente heterogénea;
no sólo socialmente, sino cultural, territorial, económicamente. Por
tanto, aquí corresponde más una representación por distrito
múltiple con la proporcionalidad que reclamaba el doctor Cáceres.
Debate y consenso nacional: Distrito único
Pero también hay que rescatar que queremos hacer del Congreso
el espacio de debate nacional. Este espacio requiere de un
componente como el que señala el doctor Chirinos, pero no a
exclusividad; es decir, requiere de un porcentaje de distrito nacional
único.
Yo no veo que, por el hecho de ir contra las tradiciones, haya un
grave problema de tener dos orígenes en el Congreso. Es cierto
que se va contra las tradiciones.
[…] En todo caso, creo que hay que armonizar una representación
predominante de acuerdo a la realidad social peruana y a la realidad
cultural peruana. Por eso, en la propuesta del MDI pongo ochenta
por ciento de distrito múltiple con una presencia que haga que los
líderes nacionales estén en el Congreso y debatan desde el
Congreso y no desde fuera; que debatan desde el Congreso y no
construyendo correlación de fuerzas en función de cuestionar a los
representantes, cosa ésta que he visto en varios líderes políticos de
este país.
Creo que hay que fortalecer las dos cosas, porque yo no imagino
una democracia sin partidos. Quisiera ver en el Congreso a los
principales líderes de los partidos, aunque eso no corresponda con

93
Perú. Constituiríamos una nación reunida como un gran
rompecabezas armado.
Pero, en el curso del mismo debate, hubo otros que con toda razón
dijeron lo siguiente: Si es que en realidad el Congreso no es la
representación de una suma de intereses locales sino la fusión del
interés colectivo que se expresa a través de mandatos que salen
de regiones territoriales que en el fondo están dirigidas a una misma
finalidad, entonces el distrito electoral único representa algo que
fortalece la visión común de las cosas y algo que identifica las
grandes corrientes del pensamiento político nacional en razón de
intereses globales. Por eso, señor, no es nada fácil decidir en media
hora si nos vamos solamente por distrito nacional múltiple o la
combinación del distrito nacional más el distrito único.
Dije que traía una duda. Mi duda es la siguiente: ¿Estamos ahora
en condiciones de poner en la Constitución una fragmentación
electoral en porcentajes? ¿No sería mejor discutir esto cuando
discutamos la ley electoral y las reformas de los mecanismos
electorales, donde será posible que analicemos con cuidado, con
detalle, matemáticamente, las ventajas y desventajas de cualquiera
de los tres sistemas que existen para escoger?
Me inclino a pensar que es preferible no tomar una decisión de
detalle al momento, sino que este punto quede reflejado solamente
de manera genérica como la obligación de implantar un sistema
equitativo y proporcional sin llegar a fijar ahora un detalle específico.
(CFC, DD del CCD, 1993).
[Que el número y modo lo defina una ley]
[…] qué grave es que la Constitución diga que el número de
congresistas es cien y que el sistema electoral es tal y tal. Desde
luego, le adelanto al doctor Ferrero, que estoy en desacuerdo con
dos sistemas de elección. Elijamos uno, escojamos uno. Yo
escogería, si de mí dependiera, el distrito nacional único, porque
ahí triunfan las grandes corrientes de opinión. Sin embargo, mis
compañeros en Renovación, la mayor parte, preferirían distrito
uninominal. Cambiar de sistema de elección tiene graves, grandes
y trascendentales consecuencias.
el distrito en que viven o con el distrito electoral, en concreto, donde
puedan estar ubicados. Y creo que esa presencia de un pequeño
porcentaje sí va a ayudar a asegurar criterios más fuertes de política
nacional que si ellos no estuvieran. (HP, DD del CCD, 1993).
[Más de 100 por densidad de la población]
en lo referente a su cantidad, porque, al tener en cuenta la densidad
de la población de nuestro país, el medio geográfico y la extensión
territorial, los cien miembros de los que constaría la Cámara sería
un número muy reducido; y más aún si se toma en cuenta la
experiencia que estamos viviendo.
De los doscientos cuarenta parlamentarios, se ha reducido a la
fecha a ochenta, y estamos duplicando el trabajo en todos los
campos. En las Comisiones se están sacando leyes débiles sin la
fundamentación adecuada, sin previo estudio o análisis crítico
debidamente sustentado. Prueba de ello es que nuestras
disposiciones van a durar poco tiempo. Sin embargo, cuando hay
más congresistas, existe la probabilidad de trabajar más
concienzudamente, con mayor detenimiento y en una forma acorde
a la realidad de nuestro país, por lo que proponemos que deben ser
ciento cincuenta los miembros del Congreso en el futuro. [Eusebio
Vicuña Vásquez del FREPAP (EVV), DD del CCD, 1993].
[120 representantes]
[…] considero también que el número de cien es muy poco.
Considero que deben ser ciento veinte, y doy mi razón. En este
Perú desigual que tenemos, el que tengamos una población de
cinco o seis millones de habitantes concentrada en Lima y que
tengamos, tal vez, una población cien veces menor en Tumbes o
en Madre de Dios no debiera limitar a que Tumbes y Madre de Dios
tuviesen representantes en un Congreso. De tal suerte que, para
guardar la proporcionalidad de la población electoral —he hecho un
estudio al respecto—, no ayuda mucho el número cien para guardar
esa proporcionalidad; sería más conveniente que sean ciento
veinte. (JCM, DD del CCD, 1993).

Cuando en 1958 el general de Gaulle cambió el sistema de elección

y pasó de un sistema de representación proporcional a un sistema
uninominal por distrito con segunda vuelta, el Partido Comunista,
que tenía ciento noventa escaños en la precedente Asamblea
Nacional, en la siguiente Asamblea, sin variar su volumen electoral,
tuvo diez escaños. De manera que sólo cambiando las reglas de
juego se puede cambiar la fisonomía del Congreso.

A mí me parece —iba a decir temerario, pero quizás es una palabra

muy grave— imprudente de parte de la mayoría parlamentaria
querer encerrar en un precepto constitucional el número de
congresistas, […] ¿Vamos a decir cien? Y si el pueblo y el país
tienen una necesidad mayor de ciento veinte, de ciento cincuenta,
pasados unos años vamos a decir "éstos se eligen en distrito
plurinominal y éstos eligen en distrito nacional".

Por su intermedio, señor Presidente, me permito recomendarle al

doctor Torres Lara un artículo concebido en estos términos: […] "El
número de los congresistas y el sistema de elección se determinan
por ley". Ése es el precepto sabio.

[…]

Y, entonces, eso no lo puede discutir nadie. En una disposición

transitoria, la mayoría puede poner, pues, el sistema que prefiera;
y cuando venga otra mayoría —que de repente viene porque
ustedes no son eternos—, sin trastorno constitucional, sin

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quebranto, sin crisis, cambia el sistema de elección. Tan sencillo
como eso. (ECHS DD del CCD, 1993).

[El número de representantes tiene que ver con el modelo de

representación política global]

¿Trae el proyecto de la mayoría un concepto global, acabado, del

modelo de representación política que tiene? No, señor Presidente.
Se ha agarrado un lapicero y se ha dicho: "cien representantes:
veinte y ochenta". ¿Y por qué veinte y ochenta? ¿Y por qué cien?
¿Por qué no ciento veinte? ¿Cuáles son los distritos electorales en
los que se está pensando?

Hay una vieja forma de denominar ese manipuleo político que

correspondió a un senador americano que se llamaba Jerry, y por
eso se dijo que él había hecho el Jerrymander: una modalidad de
acomodo de distritos electorales en función del interés concreto y
coyuntural de una determinada elección.

Si queremos cambiar el sentido de la representación, la cual ha

hecho crisis en nuestro país porque el ciudadano común y corriente
no se siente representado, pues deberíamos haber tenido un
debate a fondo sobre qué tipo de representación queremos y qué
tipo de funciones queremos darle a ese representante local, a ese
representante regional y a ese representante nacional.

Pero, si no se tiene esta visión de conjunto, yo pregunto: ¿por qué

cien, por qué no ciento veinte, por qué veinte de aquí y ochenta de
allá? ¿Cuáles son los distritos electorales en que se está
pensando? Es decir, las preguntas sobran frente a una hipótesis o
frente a un planteamiento que no responde a una visión de
conjunto.

Por eso, el debate de fondo aquí no es cuáles son los distritos

electorales o cuál el sistema electoral. El debate de fondo es qué
tipo de representación queremos tener. En nuestra propuesta, hay
una mejor distribución de poder, asienta el poder en las
municipalidades, le da fuerza a las regiones, determina el poder del
Gobierno Central, lo separa del Parlamento, y sabemos también
qué tipo de representación proponemos. Esto no lo vemos en el
proyecto de la mayoría. (LFN, DD del CCD, 1993).

Norma aprobada en la Sesión del Pleno del 22 de julio de 1993:

Artículo 103. El número de congresistas es de ciento veinte. El proceso electoral se organiza conforme a ley.

1.3. Sobre la posibilidad de que candidatos a la presidencia y vicepresidencias sean también a parlamentarios y la
renovación de la Representación Nacional

Artículo 166°.- El Senado se elige por un período de cinco años. El número de Senadores elegidos es de sesenta. Además, son Senadores
vitalicios los ex presidentes constitucionales de la República, a quienes no se considera para los efectos del Art. 169.
Los candidatos a la presidencia y vicepresidencias pueden integrar las listas de candidatos a Senadores o Diputados.

Artículo 167°.- La cámara de Diputados es elegida por un período de cinco años.

Se renueva íntegramente al expirar su mandato o en caso de ser disuelta conforme a la Constitución.

El número de Diputados es de ciento ochenta. La ley fija su distribución tomando en cuenta principalmente la densidad electoral. Toda
circunscripción tiene por lo menos un Diputado.
Norma propuesta en el dictamen en mayoría de la Comisión de Constitución y Reglamento:

Artículo 101°.- El Congreso se elige por un período de cinco años.

Los candidatos a la presidencia no pueden integrar las listas de candidatos a congresistas. Los candidatos a vicepresidentes pueden ser
simultáneamente candidatos a representación parlamentaria.
Norma aprobada en la Sesión del Pleno del 22 de julio de 1993:

Artículo 104°. El Congreso se elige por un período de cinco años. Los candidatos a la presidencia no pueden integrar las listas de
candidatos a congresistas. Los candidatos a vicepresidentes pueden ser simultáneamente candidatos a representación parlamentaria.

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 2. Requisitos e impedimentos para ser parlamentario
Nacionalidad y
edad Norma vigente del régimen bicameral (1979):
Artículo 171°.- Para ser Senador o Diputado se requiere ser peruano de nacimiento, gozar del derecho de sufragio y
haber cumplido por menos 35 años en el primer caso, y 25 en el segundo.

Norma propuesta en el dictamen en mayoría de la Comisión de Constitución y Reglamento:

Artículo 102°.- Para ser congresista, se requiere ser peruano de nacimiento, gozar del derecho de sufragio y haber
cumplido 25 años.
.
Norma aprobada en la Sesión del Pleno del 22 de julio de 1993:

Artículo 105°. Para ser congresista, se requiere ser peruano de nacimiento, gozar del derecho de sufragio y haber
cumplido 25 años.
Impedimentos e Norma vigente del régimen bicameral (1979): Hay incompatibilidad entre el mandato legislativo y cualquier otra función
incompatibilidad pública, excepto la de Ministro de Estado. (Art. 173).
es con la función Prohibiciones de los Diputados y Senadores.(Véase art. 174).
legislativa
Norma propuesta en el dictamen en mayoría de la Comisión de Constitución y Reglamento:

Artículo 103° .- No pueden ser elegidos congresistas si no han dejado el cargo seis meses antes de la elección:
1.- Los ministros y viceministros de Estado, El Contralor General, los intendentes departamentales y provinciales y los
gobernadores.
2.- Los miembros del Poder Judicial, del Ministerio Público y del Consejo Nacional de la Magistratura.
3.- El Presidente del Banco Central de Reserva, el Superintendente de Banca y Seguros, el Superintendente de
Administración Tributaria y el Superintendente Nacional de Aduanas y el Superintendente de Administradoras de
Fondos Privados de Pensiones. Y
4.- Los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional en actividad.
Norma aprobada en la Sesión del Pleno del 22 de julio de 1993:

Artículo 106º.— No pueden ser elegidos congresistas si no han dejado el cargo seis meses antes de la elección:
1. Los ministros y viceministros de Estado, el Contralor General, los prefectos y los gobernadores.
2. Los miembros del Poder Judicial, del Ministerio Público y del Consejo Nacional de la Magistratura.
3. El Presidente del Banco Central de Reserva, el Superintendente de Banca y Seguros, el Superintendente de
Administración Tributaria y el Superintendente Nacional de Aduanas y el Superintendente de Administradoras de
Fondos Privados de Pensiones. Y
4. Los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional en actividad.
Incompatibilidad Norma vigente del régimen bicameral (1979):
es Los Senadores y Diputados están prohibidos:
1. De intervenir como miembros del Directorio, abogados, apoderados, gestores o representantes de Bancos
estatales y de empresas públicas o de economía mixta.
2..De tramitar asuntos particulares de terceros ante los órganos del Poder Ejecutivo. Y
3. De celebrar por sí o por interpósita persona contratos con la administración pública, salvo las excepciones que
establece la ley. (art. 174).

Norma propuesta en el dictamen en mayoría de la Comisión de Constitución y Reglamento:

Artículo 104° .- La función del congresista es a tiempo completo. Le es prohibido de desempeñar cualquier ocupación
o ejercer cualquier profesión durante las horas de funcionamiento del Congreso.
El mandato del congresista es incompatible con el ejercicio de cualquier otra función pública, excepto la de Ministro
de estado y el desempeño, previa autorización del Congreso, de comisiones extraordinarias de carácter internacional.
Es asimismo incompatible con la condición de gerente, apoderado, representante, mandatario, abogado, accionista
mayoritario, miembro del Directorio de Empresas que tienen contratos de obras, suministro o aprovisionamiento con
el Estado o que administren rentas o presten servicios públicos.
Es también incompatible con cargos similares en empresas que, durante el mandato del congresista, obtengan
concesiones del Estado, así como con las del sistema crediticio financiero, supervisadas por la Superintendencia de
Banca y Seguros.
Norma aprobada en la Sesión del Pleno del 22 de julio de 1993:

Artículo 107º.— La función del congresista es a tiempo completo. Le es prohibido desempeñar cualquier ocupación o
ejercer cualquier profesión durante las horas de funcionamiento del Congreso.
El mandato del congresista es incompatible con el ejercicio de cualquier otra función pública, excepto la de Ministro
de Estado y el desempeño, previa autorización del Congreso, de comisiones extraordinarias de carácter internacional.
Es asimismo incompatible con la condición de gerente, apoderado, representante, mandatario, abogado, accionista
mayoritario, miembro del Directorio de empresas que tienen contratos de obras, suministro o aprovisionamiento con
el Estado o que administren rentas o presten servicios públicos.

96
 Es también incompatible con cargos similares en empresas que, durante el mandato del congresista, obtengan
concesiones del Estado, así como con las del sistema crediticio financiero, supervisadas por la Superintendencia de
Banca y Seguros.

3. Autoridad del parlamentario y garantías para ejercer sus funciones

No sujeción a Norma vigente del régimen bicameral (1979):

mandato Los Senadores y Diputados representan a la Nación. No están sujetos a mandato imperativo.
imperativo No son responsables ante autoridad ni tribunal alguno por los votos u opiniones que emiten en el ejercicio de sus
alguno y funciones. No pueden ser procesados ni presos, sin previa autorización de la cámara a que pertenecen…
garantías para el (Véase art. 176).
ejercicio de sus
funciones Norma propuesta en el dictamen en mayoría de la Comisión de Constitución y Reglamento:
Artículo 105° .- Los congresistas representan a la Nación. No están sujetos a mandato imperativo ni a interpelación.
No son responsables ante autoridad ni tribunal alguno por las opiniones y votos que emiten en el ejercicio de sus
funciones.
No pueden ser procesados ni presos, sin previa autorización de la Cámara a que pertenecen o de la Comisión
Permanente, desde que son elegidos hasta un mes después de haber cesado en sus funciones, excepto por delito
flagrante, caso en el cual son puestos a disposición del Congreso o de la Comisión Permanente, dentro de las
veinticuatro horas, a fin de que se autoricen o no la privación de la libertad y el enjuiciamiento.

Norma aprobada en la Sesión del Pleno del 22 de julio de 1993:

Artículo 108º.— Los congresistas representan a la Nación. No están sujetos a mandato imperativo ni a interpelación.
No son responsables ante autoridad ni tribunal alguno por las opiniones y votos que emiten en el ejercicio de sus
funciones.
No pueden ser procesados ni presos, sin previa autorización del Congreso o de la Comisión Permanente, desde que
son elegidos hasta un mes después de haber cesado en sus funciones, excepto por delito flagrante, caso en el cual
son puestos a disposición del Congreso o de la Comisión Permanente, dentro de las veinticuatro horas, a fin de que
se autorice o no la privación de la libertad y el enjuiciamiento.

4. Autonomía e inviolabilidad del Parlamento

Autonomía del Norma vigente del régimen bicameral (1979):

Reglamento Reglamento y autonomía de las Cámaras. (Art. 177).
parlamentario y -El mandato legislativo es irrenunciable (Véase art. 178).
carácter
irrenunciable del Norma propuesta en el dictamen en mayoría de la Comisión de Constitución y Reglamento:
mandato Art. 106°.- El congreso elabora y aprueba su reglamento, que tiene fuerza de ley; elige a sus representantes en la
legislativo comisión permanente y en las demás comisiones; establece la organización y las atribuciones de los grupos
parlamentarios; arregla su economía; sanciona su presupuesto; nombra y remueve a sus funcionarios y empleados,
y les otorga los beneficios que les corresponden de acuerdo a ley.

Artículo 107° .- El mandato legislativo es irrenunciable

Las sanciones disciplinarias que imponga el Congreso a los representantes y que impliquen suspensión de funciones
no pueden exceder de ciento veinte días de legislatura.
Norma aprobada en la Sesión del Pleno del 22 de julio de 1993:
Artículo 109. El Congreso elabora y aprueba su Reglamento que tiene fuerza de ley; elige a sus representantes en la
Comisión Permanente y en las demás comisiones; establece la organización y atribuciones de los grupos
parlamentarios; arregla su economía; sanciona su presupuesto; nombra y remueve a sus funcionarios y empleados y
les otorga los beneficios que les corresponden, de acuerdo a ley.

Artículo 110º.— El mandato legislativo es irrenunciable.

Las sanciones disciplinarias que imponga el Congreso a los representantes y que impliquen suspensión de funciones
no pueden exceder de ciento veinte días de legislatura.
Inviolabilidad del Norma vigente del régimen bicameral (1979):
recinto Las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional no pueden ingresar al recinto del Congreso, ni al de las cámaras.(Art. 182).

Sin debate y por unanimidad se aprobó la disposición de dotación militar por parte del Parlamento y sobre la
inviolabilidad del recinto parlamentario

Norma propuesta en el dictamen en mayoría de la Comisión de Constitución y Reglamento:

Artículo 110° .- El Presidente de la República está obligado a poner a disposición del Congreso los efectivos de las
Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional que demande el Presidente del Congreso.
Las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional no pueden ingresar al recinto del Congreso sino con autorización del
Presidente.

Norma aprobada en la Sesión del Pleno del 22 de julio de 1993:

97
 Artículo 113. El Presidente de la República está obligado a poner a disposición del Congreso los efectivos de las
Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional que demande el Presidente del Congreso.
Las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional no pueden ingresar al recinto del Congreso sino con autorización del
Presidente.

5. Facultad del Parlamento de solicitar información a Entidades públicas, y de investigar sobre cualquier asunto de
interés público, y obligación de publicidad de las Sesiones

Solicitar Norma vigente del régimen bicameral (1979):

información Cualquier representante a Congreso puede pedir a los Ministros de Estado, al Jurado Nacional de Elecciones, al
Contralor General, al Banco Central de Reserva, a la Superintendencia de Banca y Seguros y a los gobiernos
regionales o locales los datos e informes que estima necesarios para llenar su cometido. El pedido se hace por escrito
y por intermedio de la Cámara respectiva. (Art. 179)

Norma propuesta en el dictamen en mayoría de la Comisión de Constitución y Reglamento:

Artículo 108° .-Cualquier representante a Congreso puede pedir a los Ministros de Estado, al Jurado Nacional de
Elecciones, al Contralor General, al Banco Central de Reserva, a la Superintendencia de Banca y Seguros y a los
gobiernos locales, los datos e informes que estime necesarios. El pedido se hace por escrito y por intermedio del
Congreso.

Norma aprobada en la Sesión del Pleno del 22 de julio de 1993:

Artículo 111. Cualquier representante a Congreso puede pedir a los Ministros de Estado, al Jurado Nacional de
Elecciones, al Contralor General, al Banco Central de Reserva, a la Superintendencia de Banca y Seguros y a los
gobiernos locales, los informes que estime necesarios. El pedido se hace por escrito y de acuerdo al Reglamento del
Congreso.
Facultad de Norma vigente del régimen bicameral (1979):
investigar a la El Congreso y cada Cámara pueden nombrar Comisiones de Investigación sobre cualquier asunto de interés público.
Administración Es obligatorio comparecer al requerimiento de dichas Comisiones, bajo los mismos apremios que se observan en el
procedimiento judicial. (Art. 180)

Norma propuesta en el dictamen en mayoría de la Comisión de Constitución y Reglamento:

Artículo 109.. El Congreso puede iniciar investigac0iones sobre cualquier asunto de interés público. Es obligatorio
comparecer al requerimiento de las comisiones encargadas de tales investigaciones, bajo los mismos apremios que
se observan en el procedimiento judicial.
Para el cumplimiento de sus fines pueden acceder a cualquier información, excepto la que afecte la intimidad personal,
incluyendo el levantamiento del secreto bancario y de la reserva tributaria.
Norma aprobada en la Sesión del Pleno del 22 de julio de 1993:

Artículo 112. El Congreso puede iniciar investigaciones sobre cualquier asunto de interés público. Es obligatorio
comparecer al requerimiento de las comisiones encargadas de tales investigaciones, bajo los mismos apremios que
se observan en el procedimiento judicial.
Para el cumplimiento de sus fines pueden acceder a cualquier información, excepto la que afecte la intimidad personal,
incluyendo el levantamiento del secreto bancario y de la reserva tributaria. Sus conclusiones no obligan a los órganos
jurisdiccionales.

El 15 de marzo se reconsideró y se añadió en el segundo párrafo: “Para el cumplimiento de sus fines pueden
acceder a cualquier información, excepto la que afecte la intimidad personal, incluyendo el levantamiento del secreto
bancario y la reserva tributaria” [Cursiva del editor]

6. Facultad del Parlamento de acusar a los Presidentes de los otros poderes y altos funcionarios del Estado por
infracción constitucional o delitos en el ejercicio de sus funciones

Norma vigente del régimen bicameral (1979):

Corresponde a la Cámara de Diputados acusar ante el Senado al Presidente de la República, a los miembros de ambas Cámaras, a los
Ministros de Estado, a los miembros de la Corte Suprema de Justicia y del Tribunal de Garantías Constitucionales y a los altos funcionarios
de la República que señala la ley, por infracción de la Constitución y por todo delito que cometan en el ejercicio de sus funciones. aunque
hayan cesado en éstas.(Art. 183).
Corresponde al Senado declarar si hay o no lugar a formación de causa a consecuencia de la acusaciones hechas por la Cámara de
Diputados En el primer caso, queda el acusado en suspenso en el ejercicio de su función y sujeto a juicio según ley. (Art. 184)

Norma propuesta en el dictamen en mayoría de la Comisión de Constitución y Reglamento:

Artículo 111. Corresponde a la Comisión Permanente acusar ante el Congreso al Presidente de la República, a los representantes a
Congreso, a los ministros de Estado, a los vocales de la Corte Suprema, a los fiscales supremos y al Contralor General por infracción de
la Constitución y por todo delito que cometan en el ejercicio de sus funciones, y hasta cinco años después de que hayan cesado en éstas.
Norma aprobada en la Sesión del Pleno del 22 de julio de 1993:
Artículo 114. Corresponde a la Comisión Permanente acusar ante el Congreso al Presidente de la República, a los representantes a
Congreso, a los ministros de Estado, a los vocales de la Corte Suprema, a los fiscales supremos y al Contralor General por infracción de

98
la Constitución y por todo delito que cometan en el ejercicio de sus funciones, y hasta cinco años después de que hayan cesado en
éstas.

7. Atribuciones de la Comisión Permanente y del Parlamento

Composición y Norma vigente del régimen bicameral (1979):

atribuciones de La Comisión Permanente se compone de cinco Senadores y de diez Diputados elegidos por sus respectivas Cámaras,
la Comisión además de los Presidentes de éstas como miembros natos. La preside el Presidente el Senado. En ausencia de éste,
Permanente el Presidente de la cámara de Diputados. (Véase art. 185).

Norma propuesta en el dictamen en mayoría de la Comisión de Constitución y Reglamento:

Artículo 112° .- La Comisión Permanente está integrada por congresistas con tendencia proporcional al número de
representantes de cada grupo parlamentario. Son elegidos por el Congreso. No exceden del veinticinco por ciento del
número total de congresistas.
Son atribuciones de la Comisión Permanente:
1) Designar al Contralor General, a propuesta del Presidente de la República
2) Ratificar la designación del Presidente del Banco Central de Reserva y del Superintendente de Banca y Seguros.
3) Aprobar los créditos suplementarios, transferencias y habilitaciones del Presupuesto, en receso parlamentario.
4) Ejercitar la delegación de facultades legislativas que el Congreso le encomiende. Y
5) Las demás que le asigna la Constitución; y las que le señale el Reglamento del Congreso.

Norma aprobada en la Sesión del Pleno del 22 de julio de 1993:

Artículo 115º.— La Comisión Permanente está integrada por congresistas con tendencia proporcional al número de
representantes de cada grupo parlamentario. Son elegidos por el Congreso. No exceden del veinticinco por ciento del
número total de congresistas.
Son atribuciones de la Comisión Permanente:
1. Designar al Contralor General, a propuesta del Presidente de la República.
2. Ratificar la designación del Presidente del Banco Central de Reserva y del Superintendente de Banca y Seguros.
3. Aprobar los créditos suplementarios, transferencias y habilitaciones del Presupuesto, en receso parlamentario.
4. Ejercitar la delegación de facultades legislativas que el Congreso le encomiende.
No podrá delegarse lo relativo a reforma constitucional, la aprobación de tratados internacionales, las leyes orgánicas,
la Ley de Presupuesto y la Ley de la Cuenta General de la República.
5. Las demás que le asigne la Constitución; y las que le señale el Reglamento del Congreso.

Atribuciones del Norma vigente del régimen bicameral (1979):

Congreso Son atribuciones del Congreso.
1. 1. Dar leyes y resoluciones legislativas, así como interpretar, modificar o derogar las existentes.
2. Velar por el respeto de la Constitución y de las leyes, y disponer lo conveniente para hacer efectiva la
responsabilidad de los infractores.
3. Aprobar los tratados o convenios internacionales de conformidad con la Constitución.
4. Aprobar el Presupuesto y la Cuenta General.
5. Autorizar empréstitos, conforme a la Constitución.
6. Ejercer el derecho de amnistía.
7. Aprobar la demarcación territorial que propone el Poder Ejecutivo. Y
8. Ejercer las demás atribuciones que le señala la Constitución y las que son propias de la función legislativa.
(Véase art. 186).

Norma propuesta en el dictamen en mayoría de la Comisión de Constitución y Reglamento:

Artículo 113° .- Son atribuciones del Congreso:
1. Dar leyes y resoluciones legislativas así como interpretar, modificar o derogar las existentes.
2. Velar por el respeto de la Constitución y de las leyes, y disponer lo conveniente para hacer efectiva la
responsabilidad de los infractores.
3. Aprobar los tratados de conformidad con la Constitución.
4. Aprobar el Presupuesto y la Cuenta General.
5. Autorizar empréstitos, conforme a la Constitución.
6. Ejercer el derecho de amnistía.
7. Aprobar la demarcación territorial que proponga el Poder Ejecutivo. Y
8. Ejercer las demás atribuciones que le señala la Constitución y las que son propias de la función legislativa.

Normas aprobadas en la Sesión del Pleno del 22 de julio de 1993:

Artículo 116º.— Son atribuciones del Congreso:
1. Dar leyes y resoluciones legislativas así como interpretar, modificar o derogar las existentes.
2. Velar por el respeto de la Constitución y de las leyes, y disponer lo conveniente para hacer efectiva la
responsabilidad de los infractores.
3. Aprobar los tratados de conformidad con la Constitución.
4. Aprobar el Presupuesto y la Cuenta General.
5. Autorizar empréstitos, conforme a la Constitución.
6. Ejercer el derecho de amnistía.

99
 7. Aprobar la demarcación territorial que proponga el Poder Ejecutivo.
8. Prestar consentimiento para el ingreso de tropas extranjeras en el territorio de la República siempre que no afecte,
en ninguna forma, la soberanía nacional.
9. Autorizar al Presidente de la República a salir fuera del territorio nacional.
10. Ejercer las demás atribuciones que le señale la Constitución y las que son propias de la función legislativa.

Artículo 117.Corresponde al Congreso, sin participación de la Comisión Permanente, suspender o no al funcionario

acusado o inhabilitarlo para el ejercicio de la función pública hasta por diez años o destituirlo en la función que
desempeña, sin perjuicio de cualquier otra responsabilidad.
El acusado, en el trámite parlamentario, tiene derecho a la defensa por sí mismo y con asistencia de abogado ante la
Comisión Permanente y ante el Pleno del Congreso.
En caso de resolución acusatoria de contenido penal, el Fiscal de la Nación denuncia ante la Corte Suprema en el
plazo de cinco días. El Vocal Supremo Penal abre la instrucción correspondiente.
La sentencia absolutoria de la Corte Suprema devuelve al acusado sus derechos políticos.
Los términos de la denuncia fiscal y del auto apertorio de instrucción no pueden exceder ni reducir los términos de la
acusación del Congreso.

Disposición Disposición aprobada en la Sesión del Pleno del 22 de julio de 1993:

transitoria Disposición Transitoria. El primer proceso de elecciones generales que se realice a partir de la vigencia de la
presente Constitución, en tanto se desarrolla el proceso de descentralización, se efectuará por distrito único.

Fuente: Domingo García Belaúnde: Las Constituciones del Perú, Lima, 2016; Diario de los Debates de la constituyente de 1993 y documentos del
Archivo General de la República.
Elaboración: Área de Servicios de Investigación

El cuadro 3, siguiente, contiene las intervenciones en la Comisión de Constitución y

Reglamento del Congreso Constituyente Democrático de 1993, y las normas sobre
todos los puntos debatidos en el capítulo El Poder Legislativo. Asimismo, presenta la
norma de referencia vigente de la constitución de 1979, y la aprobada por la Comisión.

Cuadro 3
Argumentos y normas sobre el capítulo El Poder Legislativo, expuestos en las
sesiones de la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso Constituyente
Democrático, en marzo de 1993

1. Régimen de Cámaras

Norma vigente
del régimen “El Congreso se compone de dos Cámaras: El Senado y la Cámara de Diputados. Durante el receso funciona la comisión
bicameral permanente.”
(1979) (Art. 164).

1.1. Argumentos sobre el Régimen Parlamentario

Bicameral Unicameral

a. Históricos

Yo tengo razones de nuestros precedentes constitucionales. El doctor
Ortiz de Zevallos se ha referido a la Constitución de 1877, la única que
establecía el régimen unicameral y que, por lo demás, no llegó a
instrumentarse. No llegó a elegirse Presidente ni gobierno bajo esa
Constitución, sino que el país volvió a la Constitución de 1860. [Enrique
Chirinos Soto (ECHS), Diario de Debates del Congreso Constituyente
[…] generalmente los Congresos [de dos cámaras] no han
funcionado bien en el Perú.
La verdadera historia de las dos cámaras […] ellas se originaron
en la democracia sobre la base de composición de clases sociales

100
Democrático, Comisión de Constitución y Reglamento (DD del CCD-
CCR), 1993].
b. Comparativos
Los países que tienen la democracia más desarrollada del mundo —los
Estados Unidos e Inglaterra—, son bicamerales; en la mayoría de los
otros países de Europa y de América también hay bicameralidad (RCV,
DD del CCD-CCR,1993).
[..] el señor Presidente me perdonará que no me impresione mucho su
estadística, porque la que más nos interesa es la de los países próximos;
y en América Latina —en toda América, porque en Estados Unidos hay
dos cámaras— sólo hay el ejemplo del Ecuador, el cubano y algún país
de América Central. En América del Sur, Ecuador, y con muy mal
resultado; sería cuestión de ir a ver cómo funciona el sistema ecuatoriano.
(ECHS, DD del CCD-CCR,1993).
c. Sobre la reflexividad y meditación de los proyectos de ley
Las dos cámaras garantizan una mejor legislación. La mayoría tiene
también una especie de comezón para que las leyes salgan rápido y sean
muchas, yo no sé para qué. Las normas que dicta el Poder Ejecutivo, a
las que se ha referido, con razón, como las tuvo en el Congreso, son las
indispensables, son las urgentes. En todas partes del mundo, aunque de
ello se asombre mi distinguido amigo Hernando de Soto, el Poder
Ejecutivo legisla más. Incluso, cuando legisla el Parlamento en Gran
Bretaña, el 90 por ciento de leyes que aprueba el Parlamento tienen su
origen en proyectos del Ejecutivo.
El Parlamento viene a ser una gran caja de resonancia de la opinión, un
organismo fiscalizador y un organismo que da grandes leyes. Esas leyes
tienen que ser meditadas y pasar por el tamiz de una cámara a la otra.
(ECHS, DD del CCD-CCR, 1993).
[…] la aprobación de la ley en dos tiempos da lugar a que se ejercite la
crítica por parte de la ciudadanía y se pueda reflexionar sobre lo que se
va a aprobar como ley. Cuando se procede con una sola cámara no hay
lugar a esa reflexión, y entonces sucede lo que, por ejemplo, pasó hace
poco en nuestra cámara, en que aprobamos un proyecto de ley
concerniente a la prórroga del mandato municipal, y la ley salió
incompleta, por lo que hubo necesidad de dar una ley ampliatoria a los
pocos días. (RCV, DD del CCD-CCR, 1993).
d. Sobre la revisión de proyectos aprobados y oportunidad para la expresión y crítica de la opinión publica
Ese tránsito, señor Presidente, en que el proyecto de ley va de una
cámara a la otra, es el momento en que interviene la opinión pública, para
combatir un proyecto de ley que la Cámara de Diputados pueda haber
aprobado apresuradamente. Pero, ahora, la participación de la opinión
pública se restringe, porque el proyecto de ley de cámara única va a
elevarse de frente al Presidente de la República.
101
distintas, o grupos sociales diferentes: aristocracia y pueblo en la
mayor parte de los casos. La instalación de la democracia en el
mundo es por la lucha a favor del imperio de la voluntad de las
mayorías; pero como la población siempre ha estado dividida en
diversos sectores, surgió el concepto de dos cámaras para que
ellas representaran sectores diferentes de la población; así, por
ejemplo, a la aristocracia o al pueblo.[…] Nosotros
lamentablemente copiamos esa estructura cuando estábamos
construyendo, desde el principio una estructura igualitaria. [Carlos
Torres y Torres Lara, (CTTL), DD del CCD-CCR,1993]
[…] cuantitativamente, la mayor cantidad de países del mundo tiene
una sola cámara y no dos cámaras. Quiero remarcar además,
porque algunos dirán que tal vez se trata de los países menos
desarrollados o de los países africanos, que los países de más alto
desarrollo social, como los países nórdicos, cuentan con una sola
cámara y tienen una experiencia extraordinariamente positiva.
(CTTL, DD del CCD-CCR,1993).
[…] dos cámaras son posibles y hasta necesarias cuando el peso
legislativo recae fundamentalmente en el Parlamento, como ha sido
lo tradicional. Sin embargo, en los últimos tiempos, particularmente
desde los años cincuenta, las reformas y prácticas constitucionales
han orientado a diversos países a hacer que el Poder Ejecutivo
elabore muchas normas, aun de carácter legislativo. En nuestro
país son miles ya los decretos que se han dictado con carácter
legislativo.
Esa costumbre, que se inició en nuestro país más o menos en 1967,
con los decretos del ministro Ulloa, fue adquiriendo cuerpo hasta
que nuestra Constitución del 79 reconoció expresamente lo que
establecen otras Constituciones, como la francesa, esto es, que el
Poder Ejecutivo puede dictar decretos legislativos, vale decir,
auténticas leyes, jerárquicamente.
[…] en las sociedades modernas, no en la Francia de principios del
siglo pasado, sino en los tiempos modernos, el principal productor
de normas es el Poder Ejecutivo. Ésa es la realidad; puede que no
corresponda al deseo que tengamos todos, pero la realidad es que
el Poder Ejecutivo, con la enorme presión de las necesidades
diarias, se ve llevado a la necesidad de elaborar normas que tienen
jerarquía de ley, por diversas vías: o por encargo del Parlamento, o
por iniciativa del propio Poder Ejecutivo. Y esto, señor Presidente,
es lo más determinante para fundamentar la principal razón por la
que considero que debemos tener una sola cámara. (CTTL, DD del
CCD-CCR, 1993).
Hay otro caso notable en nuestra historia. En 1945 se aprobó en la
Cámara de Diputados la llamada "Ley de la Mordaza", y cuando fue al
Senado se gestó un movimiento tal en la opinión pública, que el
Presidente Bustamante y Rivero amenazó con vetar esa ley. El Senado
la tuvo que aprobar, y en seguida aprobar una segunda ley que eliminaba
el controvertido artículo 1.° de la primera ley llamada "de imprenta". Los
ejemplos se podrían multiplicar. (ECHS, DD del CCD-CCR, 1993).

[…] el Senado de la República es elegido por el voto de electores de toda

la República, mientras que los miembros de la Cámara de Diputados son
elegidos por circunscripciones. Partiendo de esa situación, se crea ya una
situación totalmente diferente, porque los senadores son, por su
naturaleza, hombres más versados, llegan a la cámara con mayor
madurez y preparación. Eso no necesita ningún ejemplo porque es una
realidad vivida diariamente: todos los senadores son personas más
versadas.

[…] la Cámara de Senadores exige un mayor debate y un mayor

conocimiento de las leyes; eso se justifica plenamente y da mayor
garantía a la ciudadanía, que tiene el conocimiento de que un caso, en
que ha opinado y resuelto la Cámara de Diputados, va a ser revisado por
el Senado.

Tenemos el último ejemplo, el de la ley de la banca. La ley de la banca se

aprobó en 48 horas en la Cámara de Diputados, pero su discusión demoró
varios meses en el Senado. Tenemos la perfecta experiencia de cómo se
analizaron las situaciones en el Senado y cómo no lo fueron en la Cámara
de Diputados. Seguramente, si hubiera dependido únicamente de una
cámara, ya ésa fatídica ley de la estatización de la banca integraría
nuestro sistema legal. [Gonzalo Ortiz de Zevallos (GOZ), DD del CCD-
CCR, 1993].

e. Sobre el control de un Ejecutivo que legisla por la vía de decretos

Y la razón es la siguiente: cuando es el Poder Ejecutivo —

cuantitativamente— el principal productor de las normas legales, es
necesario que tenga un elemento de control adecuado, y ese
elemento de control adecuado se llama Congreso, se llama
Parlamento. En la teoría tradicional, el Poder Ejecutivo no dicta
normas de jerarquía legal; en la teoría tradicional es el Congreso el
que las dicta. Por lo tanto, ahí sí se justifica la posibilidad de dos
cámaras: una para que controle tal vez los excesos de la otra. Pero
hoy, esa historia pasó totalmente; hay que leer la realidad, y la
realidad es que el principal productor de normas es el Poder
Ejecutivo.
En consecuencia, es necesario hacer un Poder Legislativo lo
suficientemente ágil para que controle al productor de normas,
que es fundamentalmente el Ejecutivo. No un Poder Legislativo
que se adormezca en sus interioridades y en sus conflictos
internos, como nos ha sucedido con la Cámara de Diputados y
con la Cámara de Senadores. (CTTL, DD del CCD-CCR, 1993).

[…] es una corriente mundial el que los Ejecutivos están normando

más; pero eso tiene maneras de ser corregido. No sólo debe llevar
a entender mejor la fiscalización, sino que debe llevar a que
evaluemos qué cosa ha sido en términos reales la fiscalización.
Durante los últimos 13 años, la fiscalización ha sido básicamente
un poner en debate las cosas, sin llegar a corregir, por parte del
Legislativo, salvo en casos muy puntuales, las políticas del
Ejecutivo. Esto tiene que ver, obviamente, con la forma en se ejerce
la mayoría; pero también tiene que ver con los mecanismos que
hacen mucho más lento al Poder Legislativo con relación al
Ejecutivo. [(Henry Pease (HP), DD del CCD-CCR, 1993].

102
 f. Sobre la eficacia en la función parlamentaria

[…] mientras el Ejecutivo va a una enorme velocidad, incontrolada

en gran medida —lo cual puede ser bueno o malo, ese punto está
fuera de análisis—, el Parlamento se convierte en una estructura
ineficiente, que ni siquiera puede controlar; si no, veamos lo que
sucedió con el último Parlamento, y, en fin, con todos los últimos.

A medida, pues, que la estructura del Poder Ejecutivo se afianza,

se agiliza, se moderniza, produce en consecuencia más normas, no
solamente administrativas sino con jerarquía legal; porque el propio
Parlamento no puede caminar a ese ritmo y se ve desplazado de
esa función.
Si el Parlamento no se reestructura y no adopta una nueva
mentalidad y un nuevo mecanismo de producción de normas y de
control, deja de servir para los fines que tenía. ¿Y cuáles son esos
fines? La producción de normas y el control del Poder Ejecutivo.
(CTTL, DD del CCD-CCR, 1993).

[…] existe una duplicidad innecesaria cuando dos cámaras realizan

básicamente la misma tarea. Se trata, entonces, de simplificar un
procedimiento innecesario. ¿Qué necesidad concreta existe para
que una misma idea sea discutida dos veces por personas
responsables? Ninguna; y aquí hay algo que normalmente se
ignora: cuando un proyecto de ley llega a ser discutido en un
Congreso unicameral, como es éste en él que nos encontramos
hoy, ese proyecto ha recibido ya seis análisis. [Del Congresista, del
Grupo Parlamentario, de los asesores de la Comisión, del dictamen,
de la Comisión y del Pleno del Parlamento]

Es decir, cuando menos seis veces para analizar el mismo

problema por personas inteligentes, ilustradas, representantes del
pueblo. Si esto ocurre en un Congreso de una cámara, quiere decir
que con un Congreso de dos cámaras la misma idea, cuando
menos, es estudiada de diez a catorce veces. [Carlos Ferrero
Costa. (CFC), DD del CCD-CCR, 1993].

g. Sobre la prontitud en la elaboración y aprobación de las leyes

[…] lo que el país nos pide es que la expedición de las leyes no sólo
sea segura, firme, representativa de sus inquietudes, sino que
implique un procedimiento expeditivo, donde aquel que presenta
una idea a través de un parlamentario o de una institución vea que
se plasma en una ley no después de un año, sino después de tres
meses, dos meses, o quizás menos. O sea, hay un reclamo
colectivo para que el Parlamento no funcione con lentitud. (CFC,
DD del CCD-CCR, 1993).

[…] la lentitud del Poder Legislativo es lo primero que atenta contra

su legitimidad ante el pueblo. Estamos en un tiempo en que la
urgencia de transparencia en la política es demandada por todos, y
el pueblo no entiende por qué una ley, que se empuja en un
momento con mucho entusiasmo, que es aprobada por una cámara
—y se considera un triunfo la aprobación—, al pasar un año sigue
estancada en la otra cámara. Esa duplicidad de procedimiento es
para mí esencialmente conservadora en un país que tiene que
adaptarse muy rápidamente a situaciones cambiantes. (HP, DD del
CCD-CCR, 1993).

103
 h. Sobre la representación de intereses del Estado y la Nación y la representación de intereses de las regiones y localidades

[…] el Senado debe ser una cámara que tenga una representación
nacional elegida en distrito único, y en que los diputados deben tener una
extracción regional, para que ambos encarnen las características
fundamentales del Estado peruano, que es unitario por un lado y
descentralizado por otro. El Senado va a defender la totalidad de los
intereses del Estado y de la Nación, y los diputados van a defender los
intereses y derechos de las regiones. [Róger Cáceres Velásquez (RCV),
DD del CCD-CCR, 1993].
[…] ocurre en los Estados Unidos, donde los representantes lo son de un
distrito; entonces, tienen una clientela y obedecen a esa clientela. Un
representante de un distrito de Virginia jamás votará un impuesto que
perjudique a la industria del tabaco. El Senado tiene una representación
más amplia, porque cada Estado elige dos senadores. Entonces, un
senador de Nueva York tiene, pues, un peso en la vida de los Estados
Unidos que no lo puede tener el representante de un distrito de Utah; no
puede ser, hay mucha diferencia, pero no dejan los senadores de
representar intereses estatales. El único funcionario que en los Estados
Unidos representa el interés de la Nación en su conjunto es el Presidente
de la República, cosa que también pasa en el Perú. En el Perú el
Presidente de la República, como es elegido por todo el país, en la
generalidad de los casos atiende el interés de la Nación; es el único que
lo atiende. Puede y debería estar reforzado por un Senado elegido en
distrito nacional único. (ECHS, DD del CCD-CCR, 1993).

i. Sobre las funciones de la Comisión Permanente de acusación constitucional y nombramiento de altos funcionarios

En cuanto a que la Comisión Permanente podría tener la funcionalidad de

una cámara distinta, es algo que veo muy remoto, porque ocurriría que
durante el funcionamiento del Congreso habría congresistas que estarían
participando en el Congreso y al mismo tiempo en la Comisión
Permanente, o sea, una doble representación. (RCV, DD del CCD-CCR,
1993).
[…] nuestro proyecto propone que dentro de esta única cámara se
refuercen y se redefinan las funciones de la Comisión Permanente;
una comisión que, en primer lugar, funcionaría durante todo el año;
en segundo lugar, no tendría solamente las facultades de la
Comisión Permanente de siempre, sino que asumiría las funciones
que ha tenido hasta ahora el Senado, no en materia de revisar las
leyes que se dictan, por cierto, sino en las materias específicas que
le correspondían al Senado. Por ejemplo —a modo de explicación
solamente—, la Cámara de Diputados en algunos países acusa, la
Cámara de Senadores no tiene esa facultad; la Cámara de
Senadores, en algunos países como el nuestro ratificaba el
nombramiento de los embajadores.

Si se trata de una acusación constitucional, al igual que lo hemos

aprobado ahora, en donde la acusación la formula la Comisión de
Fiscalización y la delibera y resuelve el Congreso, sería similar, vale
decir, la Comisión Permanente formula la acusación y el Congreso
la resuelve. En otras palabras, proponemos una sola cámara, pero
con una Comisión Permanente que asume gran parte de las
facultades que tenía antes el Senado. (CTTL, DD del CCD-CCR,
1993).

j. Sobre la renovación de representantes

El tercer concepto fundamental de este proyecto es que

consideramos que debe haber una renovación por tercios. A la
mitad del periodo de los cinco años debe haber un proceso
electoral para renovar un tercio de los componentes del Congreso.

:[…] que salga el tercio menos elegido, es decir, con menos votos,
con la facultad, por supuesto, de volverse a presentar y, en
consecuencia, ser nuevamente elegido, y no sólo ser nuevamente
elegido, sino pasar al tercio superior. Con este procedimiento —que
no es perfecto, como no lo es ninguno— lo que se intenta es que
exista el concepto de que el parlamentario tiene que trabajar
permanentemente, que debe tener una votación adecuada, y que a

104
 los dos años y medio el ciudadano tiene la posibilidad de reorientar
parcialmente la conducción del Parlamento, removiendo un tercio
de sus representantes. (CTTL, DD del CCD-CCR, 1993).

Norma aprobada en la Comisión de Constitución y Reglamento

El Poder Legislativo reside en el Congreso de la República, el cual consta de cámara única.
(Véase art. 90).

1.2. Sobre el número de representantes y el Periodo parlamentario

Norma vigente del régimen bicameral

(1979): El Senado se elige por un periodo de cinco años. El número de Senadores es de sesenta. Son Senadores vitalicios los ex Presidentes
Constitucionales. (Véase art. 166).

El número de Diputados es ciento ochenta. La ley fija su distribución tomando en cuenta principalmente la densidad electoral. Toda
circunscripción tiene por lo menos un diputado. (Art. 167)

Posiciones en debate en la Comisión

[No se debe fijar el número de representantes] [Fijar el número de representantes en 100]

[…] un Congreso de ochenta representantes funciona mucho mejor que
una Cámara de Diputados de ciento ochenta. En eso no hay nada que
hacer.
En consecuencia, estoy de acuerdo por lo pronto con bajar el número de
miembros a un número primo; ciento dos creo que es un número primo,
o ciento cuatro.
Lo que no quisiera es que se ponga el número en el artículo, porque es
darle rigidez constitucional. De repente el número de cien pueda
aumentarse un poco, quizá a ciento quince. Entonces, dejemos esto a la
ley; y para el caso específico de las elecciones de 1995, pondremos una
disposición transitoria, como la pusimos en la Asamblea Constituyente
anterior para las elecciones de 1980. (ECHS, DD del CCD-CCR, 1993).
[…] hay un criterio de tamaño que, más o menos, como usted dice, va de
ochenta a ciento veinte. El problema, en mi opinión, es que para
determinar el tamaño uno puede hacer el estudio de la demarcación a
partir de una cifra; pero luego de hacerlo, muchas veces tiene que subir.
¿Por qué? Porque uno de los inconvenientes que hay que evitar es, por
ejemplo, los departamentos de un solo representante, puesto que allí no
se posibilita la presencia de minorías.
Entonces, creo que sería conveniente, si por ejemplo el número se fijara
como propone el doctor Chirinos Soto en una disposición transitoria que
va al final, que encarguemos un estudio de posibilidades de demarcación
—y hay especialistas que lo pueden hacer muy bien—, que serviría para
la ley, por supuesto, y permitiría que esa disposición transitoria no fijara
un número al arbitrio, sino un número tomando en cuenta los problemas
que después va a haber en la distribución territorial. (HP, DD del CCD-
CCR, 1993).
A mí me parece que es conveniente fijar un número rígido. La
principal razón es por la claridad del texto constitucional y para que
el compromiso de reducir el número quede claro en la mentalidad
de la ciudadanía.
Si nosotros aprobamos que no será menos de tanto ni más de tanto,
lo entendemos los miembros de la Comisión de Constitución y de
Reglamento y cincuenta mil ciudadanos más. Pero el público en
general necesita una Constitución clara, que al leerla pueda ser
entendida por todos. Y eso de un número mínimo o un número
máximo no lo van a entender. Entonces, la primera ventaja de fijar
un número es que todos lo pueden entender.
En segundo lugar, el tener un número rígido no significa que es
invariable. Concuerdo con otras tesis sostenidas acá respecto a
que el actual sistema de reforma constitucional es inconveniente
porque lo hace muy lento, no solamente porque —como ya explicó
hace un momento el doctor Chirinos Soto— debiera bastar una sola
legislatura con una mayoría calificada, sino que incluso tiendo a
pensar que deberíamos distinguir entre los requisitos para las
reformas constitucionales de ciertos temas y aquellos para las
reformas constitucionales de otros.
Pero en cuanto al punto concreto en discusión, fijar un número
exacto tiene la ventaja de dar más claridad al texto constitucional, y
no es un impedimento si es que posteriormente aprobamos un
sistema de reforma constitucional más ligero y menos complicado.
En cuanto al número en sí, particularmente se va a pensar en
mínimos y en máximos. Personalmente, estimo que incluso el
número de cien representantes podría reducirse aún más. (CFC,
DD del CCD-CCR, 1993).

La Comisión resuelve no consignar en ese dispositivo el número de representantes al Congreso

1.3. Sobre el origen de la elección

Norma vigente del régimen bicameral

(1979): El Senado es elegido por las regiones, de conformidad con la ley. (Art. 165)

[En la Cámara de Diputados] La ley fija su distribución tomando en cuenta principalmente la densidad electoral. Toda circunscripción tiene por
lo menos un Diputado. (Art. 167)

105
Al haber asumido la Comisión el acuerdo del régimen parlamentario unicameral el debate se dio sobre las siguientes propuestas

[Distrito electoral único] [Distrito electoral múltiple]

Señor Presidente, hay tendencias, ahora está de moda eso, estamos
cediendo a la moda en cantidad de cosas: el referéndum está de moda,
la renovación también está de moda, y ahora vamos a volver a la elección
que consagre el caciquismo y el clientelaje.
Si se nos invocara el ejemplo de los Estados Unidos, es un ejemplo muy
malo. La Cámara de Representantes de los Estados Unidos, en la que
cada representante pertenece a un distrito, es una cámara detestable, en
la que sólo se originan los intereses parroquiales, los intereses de ese
distrito. Hay una relación de servidumbre del representante respecto a los
electores, y hay también una relación de clientelaje. Los electores son
clientes del representante y éste se convierte en un gestor de negocios
de sus representados para hacer valer los intereses de tal o cual remota
circunscripción y no los intereses nacionales. En los Estados Unidos, el
Senado tiene mejor representatividad que la Cámara de Representantes,
porque los senadores representan a los Estados.
[…]
Entonces, ¿a qué vienen los representantes de provincias? A esas leyes
en que se dice: Ordénase la construcción de una carretera, de un templo,
de una escuela.
[…]
¿Ustedes piensan que vamos a avanzar? Si vamos a la representación
unipersonal, por distrito, vamos a retroceder muy gravemente en nuestro
perfeccionamiento constitucional. (ECHS, DD del CCD-CCR, 1993).
[…] al parlamentario se le ha visto muy lejos y que una primera
razón de ello está quizá en ese cambio que se hizo por razones
elementales de modernidad, de quitarle la iniciativa en materia
presupuestal. Eso, obviamente, habrá que evaluarlo, pero
evidentemente no va a cambiar mucho las cosas.
También es cierto que muchas provincias focalizan la
representación en el problema de las obras o de las asignaciones
a la provincia; eso, por la terrible disparidad que hay en el país. No
olvidemos que ya hemos señalado en el Pleno un criterio
descentralista en la Constitución. Si bien este tema lo discutiremos
en otro momento, para mí está íntimamente vinculado a la
necesidad de pequeñas asambleas regionales que tengan un rol
mucho más cercano y directo a la población en esas materias.
[…]
Si nosotros encontramos una fórmula mixta, ya que no hay
Senado, creo que vamos a hacer algo mejor; pero estimo que la
mayoría —por lo menos el 70 por ciento del Congreso— debiera
venir de distrito múltiple. (HP, Sgda. parte: 538-635)
[…] porque si todos fuésemos homogéneos, entonces el distrito
único estaría mucho más asentado. Pero en una sociedad como la
nuestra, andina, serrana, selvática, norteña, sureña, es decir, una
sociedad compleja, en que incluso las razas todavía son varias, los
intereses de las regiones y de los grupos alejados de la capital
marcan su interpretación de la visión nacional.
el interés nacional es nacional cuando es capaz de reunir los
intereses locales de grupos que confluyen en una cámara que es
común.

Pero hay un segundo argumento que también es vital. Las cámaras

que provienen de distrito único tienden a favorecer —ojo, señor
Presidente— a los que tienen mayores medios económicos y a la
capital del país. (CF, DD del CCD-CCR, 1993).

Norma aprobada en la Comisión de Constitución y Reglamento

"Artículo 165°.— El 80% de los congresistas son elegidos por distrito múltiple. El 20% restante se elige por distrito nacional único. En ningún
caso el número de miembros superará a 100 congresistas. Todos los congresistas son iguales, con los mismos derechos y atribuciones".

1..4. Sobre la convocatoria a Legislatura y quórum de instalación

Norma vigente del régimen bicameral (1979):

Convocatoria a Legislaturas ordinarias y extraordinarias.
Art. 168. Los Presidentes de las cámaras convocan al Congreso a Legislatura Ordinaria dos veces al año. La Primera Legislatura comienza el
27 de Julio y termina el 15 de Diciembre. La segunda se abre el primero de Abril y termina el 31 de Mayo.

El Congreso se reúne en Legislatura Extraordinaria a iniciativa del Presidente de la República o a pedido de por lo menos dos tercios del número
legal de representantes de cada Cámara.
En la convocatoria, se fijan la fecha de iniciación y la de clausura.

Las Legislaturas Extraordinarias tratan sólo de los asuntos materia de la convocatoria. Su duración no puede exceder de 15 días.

[Convoca a Legislatura el Presidente de la República] [Convoca a Legislatura el Presidente del Congreso de la

República]

106
[…] hago tres observaciones: que sea el Presidente de la República el
que convoque al Congreso a legislatura ordinaria; que las legislaturas
extraordinarias traten preferentemente los asuntos materia de la
convocatoria; y que también la legislatura extraordinaria sea convocada
por el Presidente de la República. Así está en la Constitución, sino que
ésta fue desconocida. La Constitución dice que el Presidente de la
República convoca a legislatura extraordinaria. Si se desconoció ese
precepto, ésa fue una grave violación del anterior Parlamento, y los
Presidentes de las cámaras convocaron a legislatura extraordinaria.
Que no se repita, señor Presidente, esa violación de los preceptos
constitucionales. Nunca en el Perú el Presidente de la República, salvo
en la Constitución anterior, ha dejado de ser el funcionario que convoca
al Congreso de la República. (ECHS, DD del CCD-CCR, 1993).
[…] nosotros sostenemos la teoría de la separación de Poderes, es
decir que cada uno tiene un área dentro de la cual ejerce la
soberanía que el pueblo le ha dado, ¿por qué para reunirse los
representantes del pueblo requerirían ser convocados por el
Presidente de la República? ¿A mérito de qué?
Nosotros que estamos acá sentados, por ejemplo, ¿vamos a
esperar a que el Presidente de la República nos llame a sesionar?
Aun cuando la ley diga que quien llama a sesión es el Presidente,
¿por qué a mí me tiene que llamar para sentarme en este lugar el
Presidente de la República, cuando quien me ha elegido es el
pueblo peruano con su voto?
Yo vengo a esta sesión cuando me convoca el señor Yoshiyama.
Yo he sido elegido con el señor Yoshiyama para representar a la
gente que dijo: "Vaya y legisle y haga usted una Constitución".

Esa tradición es la que recoge la Constitución peruana. (CFC, DD

del CCD-CCR, 1993).

Normas aprobadas en la Comisión de Constitución y Reglamento

"Artículo 168.°.— El Congreso es convocado por su Presidente en legislatura ordinaria dos veces al año. La Primera Legislatura comienza el
27 de julio y termina el 15 de diciembre. La Segunda se abre el primero de abril y termina el 31 de mayo.
El Congreso se reúne en Legislatura Extraordinaria a iniciativa del Presidente de la República o a pedido de por lo menos dos tercios del número
legal de representantes.
En la convocatoria se fijan, la fecha de iniciación y la de clausura.
Las Legislaturas Extraordinarias tratan sólo de los asuntos materia de la convocatoria. Su duración no puede exceder de 15 días."

No hubo debate sobre el quorum para la instalación del Congreso. Se aprobó el siguiente artículo:
"Artículo 169.°.— El quórum para la instalación del Congreso en Legislatura Ordinaria o Extraordinaria es de la mitad más uno del número legal
de sus miembros.
La instalación de la Primera Legislatura Ordinaria se hace con asistencia del Presidente de la República. Ésta no es imprescindible para que el
Congreso inaugure sus funciones."

1.5. Sobre la posibilidad de que candidatos a la presidencia y vicepresidencias sean también a parlamentarios, y la
renovación
Norma vigente del régimen bicameral (1979):

El Senado se elige por un periodo de cinco años. (Véase art. 166).

La Cámara de Diputados es elegida por un periodo de cinco años. (Véase art. 167).

[Cinco años] [Cuatro años]

Yo sostengo que el período de cinco años es adecuado, justamente
porque no pienso en la posibilidad de reelección inmediata. Por lo menos
hay que dar un tiempo que permita la maduración de planes de desarrollo
y que las políticas tengan un tiempo real de consolidación.
Voy a poner la caricatura del ejemplo. Siempre decimos, en el campo
municipal, que durante el primer año los alcaldes están aprendiendo a ser
alcaldes, el segundo año gobiernan de verdad y el tercer año están
pensando en la reelección, y que eso es un elemento que desestabiliza
la gestión municipal. Sería terrible que acercáramos esta posibilidad al
país. El período de cinco años permite un mejor calendario. (HP, Sgda.
parte: 538-635)
Aquí me encuentro con el primer párrafo del artículo 166.°, que dice:
"El Congreso se elige por un período de cinco años". Estoy de
acuerdo, señor Presidente, es un buen término. Pero si ustedes
introducen la reelección presidencial en el capítulo del Poder
Ejecutivo, no podría estar de acuerdo con un período de cinco años.
En ese caso, yo optaría por un período de cuatro años. En general,
un período de cuatro años quizás sería mejor, quizás nos libraría
de esta renovación por tercios sin sentido que se está proponiendo
en el párrafo tercero. (ECHS, Sgda. parte: 538-635)

[Candidato a presidente si puede serlo a parlamentario]
La Constitución de 1860 no decía nada al respecto; y como nadie está
obligado a hacer lo que la ley no manda ni impedido de hacer lo que ella
no prohíbe, en 1895 don Nicolás de Piérola fue elegido a la vez Presidente
[Candidato a Presidencia no puede serlo a parlamentario]
El país debe tener claro que quien postula a Presidente postula a
Presidente y que quien postula a congresista postula a congresista.
Ayudemos al elector a que su imagen del país esté clara y que no
se confunda. El que quiere ser Presidente, que se presente como

107
Constitucional de la República y diputado por Arequipa, y en esa calidad candidato a Presidente; y que no nos diga que quiere ser Presidente
presidió las Juntas Preparatorias. pero, por si acaso, también se presenta a senador. No es posible,
señor. (CFC, DD del CCD-CCR, 1993).
En la Constitución de 1979 pusimos expresamente que los candidatos a
la presidencia y vicepresidencias podían ser candidatos a representación
parlamentaria. Es curioso, pero sin este precepto probablemente el señor
Fujimori no sería Presidente de la República, porque él aspiraba —según
se dice, tampoco me consta— a ser senador; pero resultó no sólo
senador, sino Presidente. (ECHS, DD del CCD-CCR, 1993).

[No a la disolución del Congreso y a su vez renovación por tercios]
[…] un Congreso que puede ser disuelto no puede estar sujeto a
renovación. En los Estados Unidos hay renovación, pero no hay
disolución. En Francia hay disolución, pero no hay renovación. Si vamos
a debilitar por uno y otro lado al Congreso, ya he dicho que mejor se debe
ser claro y decirle al Perú que no hay Congreso, que lo que hay es un
Consejo Privado del Presidente, del Jefe de Estado. (ECHS, DD del CCD-
CCR, 1993).
[Renovación por tercios y disolución una vez en el Periodo
parlamentario]
"El Congreso se renueva íntegramente al expirar su mandato o en
caso de ser disuelto conforme a la Constitución. El Congreso se
renueva en un tercio a la mitad de su período, sustituyéndose
proporcionalmente a los congresistas menos votados." Propuesta
de Nueva Mayoría-Cambio 90.

[…] ¿en qué Presidente estamos pensando? Porque no es lo mismo un

Presidente que es Jefe de Estado, Jefe de Gobierno, y que tiene una
enorme concentración de poder, a quien nosotros le agreguemos poderes
arbitrales que permiten, en este caso, disolver el Congreso. […]no es lo
mismo la combinación de un Parlamento que tenga la posibilidad de ser
disuelto por este mecanismo, además renovado por tercios, además con
un problema de revocación, y esto entonces no lo podemos adelantar. O
sea que estas votaciones pueden terminar siendo equívocas para
nosotros mismos.

Yo pediría que este artículo se reserve, por ser un artículo que no se

puede discutir dentro de esta mecánica. (HP, DD del CCD-CCR, 1993).

Norma aprobada en la Comisión de Constitución y Reglamento

"Artículo 166.°.— El Congreso se elige por un período de cinco años.
Los candidatos a la presidencia no pueden integrar las listas de candidatos a congresistas.
Los candidatos a vicepresidentes pueden ser simultáneamente candidatos a la representación parlamentaria."
Se acordó postergar el debate de la disolución y la renovación por tercios, contenido en la propuesta de Nueva Mayoría-Cambio 90.

2. Requisitos e impedimentos para ser Parlamentario

Nacionalidad Norma vigente del régimen bicameral (1979):

Para ser Senador o Diputado se requiere ser peruano de nacimiento, (Art. 171).

[Ser peruano] [Ser peruano de nacimiento]

¿por qué no hablamos sólo de peruanos?
Es cierto que en la tradición constitucional peruana sólo
se les ha permitido ser alcaldes. Incluso al extranjero
que tiene residencia se le ha permitido ser alcalde; pero
la nacionalidad por adopción, con un tiempo
significativo transcurrido, me parece una cuestión
importante. No sé si se puede tener aquí la
comparación con otros textos constitucionales, sería un
elemento de modernización. Tengo entendido, por
ejemplo, que los Estados Unidos no lo consideran así.
Los Estados Unidos son conscientes de que su
nacionalidad se ha ido formando con sucesivas
migraciones (HP, DD del CCD-CCR, 1993).
[…] yo no estoy preocupado tanto por los que están afuera y
vienen al Perú, como por los que están adentro y son diferentes.
Es decir, desde la óptica de la integración nacional, ¿Qué
favorece más? ¿hacer que sea uno de los peruanos nacidos en el
Perú quien ocupe la Presidencia de la República para de esa
manera afincar un poco más las raíces de los que ya están acá?
¿o preocuparnos por los que no que no están acá y pueden venir
después, para que así todos los que están por llegar se sientan
integrados a los que ya se encuentran aquí? (CFC, DD del CCD-
CCR, 1993).
Éste es un país muy difícil, con una geografía tremenda. Además,
tiene una realidad multicultural, multirracial, multiétnica, como lo
hemos comprobado.

El trato que nosotros damos a los peruanos Lo que nos une es producto de la voluntad de los hombres;
naturalizados es discriminatorio porque atenta todo el entonces, no debilitemos esos lazos de unión. Nuestro pueblo
tiempo contra el principio de igualdad ante la ley. Casi pretende, en su abrumadora mayoría, tener posibilidades de poder;
en toda instancia pedimos la peruanidad o el estado

108
 peruano por nacimiento, como si fuera una especie de
privilegio que Dios nos ha dado y sin tener receptividad
para esos ciudadanos que son peruanos no por el
accidente del nacimiento, sino que lo son por su propia
voluntad. (ECHS, DD del CCD-CCR, 1993).
Edad Norma vigente del régimen bicameral (1979):
Para ser Senador o Diputado se requiere haber cumplido por lo menos 35 años en el primer caso, y 25 en el segundo.(Art.
171).
[21 años]
Yo no sé si se ha discutido este extremo de los 25 años,
porque para el Congreso Constituyente se ha puesto
como mínimo 21 años, y en este tipo de disposiciones
suele no retrocederse. Podríamos repetir "y haber
cumplido por lo menos 21 años". (ECHS, DD del CCD-
CCR, 1993).
Norma aprobada en la Comisión de Constitución y Reglamento
"Artículo 171°.— Para ser congresista nacional se requiere ser peruano de nacimiento, gozar del derecho de sufragio y haber
cumplido por lo menos 25 años."
Impedimentos Norma vigente del régimen bicameral (1979):
e Hay incompatibilidad entre el mandato legislativo y cualquier otra función pública, excepto la de Ministro de Estado. (Art. 173).
incompatibilida Prohibiciones de los Diputados y Senadores.(Véase art. 174).
des con la
función
legislativa [Alcaldes no pueden postular a parlamentarios si
no han dejado el cargo seis meses antes]
en los alcaldes, que tienen mucho poder en las manos,
y en horas de campaña resultan siendo competidores
temibles en materia de cargos legislativos utilizando
todo ese inmenso poder que tienen en sus manos para
fines de campaña electoral. Creo que deberíamos,
señor Presidente, agregar aquí a los alcaldes
provinciales por lo menos, y a los distritales en la capital
de la República. (RCV, DD del CCD-CCR, 1993).
[No pueden postular a parlamentarios los
miembros del clero]
La Iglesia Católica, dentro de la tesis de separación con
el Estado que está consagrada en nuestra Constitución
y por decisiones de la Santa Sede, no participa en el
ordenamiento del reino del César, vale decir en el
Estado; pero las otras confesiones religiosas sí
participan, y hemos visto en las campañas cómo hacen
uso de su inmenso poder espiritual para definir
votaciones y corrientes de opinión, lo cual creo que no
hace bien a la República. (RCV, DD del CCD-CCR,
1993).
109
se siente postergado; siente que es una cúpula de iluminados la
que maneja su destino.
Va a caer antipático en el Perú saber que en el lugar donde se
hacen las leyes se va a abrir la puerta de par en par a los
extranjeros; así se va a decir. Habrá razones, por supuesto, para
decir que no va a ser tanto; pero ya se pensará de esa manera.
(RCV, DD del CCD-CCR, 1993).
[25 años]
El señor PRESIDENTE.— Bien, señores, se va a votar la propuesta
presentada, es decir, la que aparece en el documento, cuyo texto
es el siguiente: "Para ser congresista nacional se requiere […]
gozar del derecho de sufragio y haber cumplido por lo menos 25
años." (DD del CCD-CCR, 1993).
[Alcaldes sí pueden postular si gozan de licencia tres meses
antes]
[…] en el alcalde no cabe la renuncia, lo que debe caber es la
licencia.
Entonces, me parece que debe haber licencia, si no, se
distorsionaría el manejo municipal. El concejo tiene un teniente
alcalde que puede asumir perfectamente la función. De acuerdo a
la ley puede asumirla hasta el último regidor. (HP, DD del CCD-
CCR, 1993).
[…]
Yo lo que creo es que la carrera política debe ser fomentada, y
una de las vías justamente para fomentarla es permitir que la
gente vaya promoviéndose en escalones. Así entonces, un alcalde
elegido debe poder durante su ejercicio sana y limpiamente
promover su propia aspiración política, y una posible promoción
de esa aspiración política es el Parlamento. Por lo menos yo lo
encuentro absolutamente razonable para muchas autoridades
municipales. (LFN, DD del CCD-CCR, 1993).
Sí pueden postular a parlamentarios los miembros del clero
Hasta la Constitución de 1920, los miembros del clero podían ser
parlamentarios; en la Constitución del 33 se les quitó esa
posibilidad. También se quitó el voto a los que hubieran hecho
profesión religiosa, vale decir, a los religiosos, no a los sacerdotes;
los sacerdotes podían elegir, pero no podían ser elegidos.
Posteriormente, el general Odría, cuando dio el voto a las mujeres,
también quitó esto a la profesión religiosa; y fue la primera vez que
vimos a las monjitas acudir, hacer cola y depositar su voto en las
urnas.
 La actual Constitución, señor Presidente, y en eso hubo perfecto
acuerdo entre la Iglesia y el Estado, por primera vez establece un
régimen de separación entre la Iglesia y el Estado, pero de
colaboración: separación con colaboración y con reconocimiento
del papel histórico que en este país ha correspondido y corresponde
a la Iglesia Católica.

Entonces, en la Constitución vigente hemos eliminado toda

prohibición a los sacerdotes. Sin embargo, es notable que ningún
sacerdote se ha convertido en diputado o senador, y creo que
ninguno ha postulado. La Iglesia está hoy muy empeñada,
efectivamente, en separar la órbita del César de la órbita de Dios.
Es verdad que si introdujéramos una discriminación en perjuicio de
los sacerdotes católicos, ello sería absolutamente injusto, puesto
que hay pastores de otras confesiones muy respetables que sí
podrían ser y han sido.[…] (ECHS, DD del CCD-CCR, 1993)
Norma aprobada en la Comisión de Constitución y Reglamento:

"Artículo 172.°.— No pueden ser elegidos congresistas nacionales, si no han dejado el cargo seis meses antes de la elección:
1) Los Ministros y Viceministros de Estado, el Contralor General, los Prefectos, Subprefectos y Gobernadores.
2) Los miembros del Poder Judicial, del Ministerio Público, del Tribunal de Garantías Constitucionales y del Consejo Nacional
de la Magistratura.
3) El Presidente del Banco Central de Reserva, el Superintendente de Banca y Seguros, el Superintendente de Administración
Tributaria y el Superintendente Nacional de Aduanas.
4) Los presidentes de los órganos descentralizados de Gobierno, y
5) Los miembros de las Fuerzas Armadas y Policía Nacional en servicio activo."

Incompatibilid Norma vigente del régimen bicameral (1979):

ades Los Senadores y Diputados están prohibidos:

1. De intervenir como miembros del Directorio, abogados, apoderados, gestores o representantes de Bancos estatales y de
empresas públicas o de economía mixta.
2..De tramitar asuntos particulares de terceros ante los órganos del Poder Ejecutivo. Y
3. De celebrar por sí o por interpósita persona contratos con la administración pública, salvo las excepciones que establece
la ley. (art. 174).

[La labor del Congresista admite otras a [La labor del congresista a dedicación exclusiva]
actividades]
Sigo pensando que la dedicación exclusiva es buena para el país.
Soy absolutamente opuesta a la dedicación exclusiva; No voy a extenderme en el tema. Siempre he considerado,
y en general estoy haciendo, detrás de esta crítica o de simplemente, que cuando uno se concentra en una sola actividad
este cuestionamiento a la propuesta que se trae, una lo hace mejor; y siempre he pensado que cuando tú sólo puedes
formulación del tipo de parlamentario que creo que ser parlamentario, las posibilidades del conflicto de intereses son
debemos aspirar a tener. El parlamentario debe ser siempre menores. Es decir, una persona que sólo es parlamentario
alguien, primero, que se forme en la vida política, y por y, por ejemplo, no es abogado, tendrá muchas menores
eso debemos aspirar a la carrera; segundo, debe ser posibilidades de abusar de su cargo para favorecer el ejercicio de
alguien muy vinculado a la vida cotidiana, que aporte la abogacía. (CFC, DD del CCD-CCR, 1993).
sus experiencias diarias y que no se aísle por un
período de cinco años de la vida […] (LFN, DD del […] nosotros los provincianos, que sumamos treinta y seis dentro
CCD-CCR, 1993). de los ochenta, estamos a dedicación exclusiva, no a tiempo
completo. Recuerdo que el doctor Chirinos Soto dijo que incluso a
[…] sería un absurdo excluir del Parlamento a la veces soñaba con los congresistas; a mí también me está pasando
enorme población de gente dedicada a toda clase de ahora lo mismo. Prácticamente, estando a dedicación exclusiva —
actividades, como son los médicos, ingenieros, que no es a tiempo completo— soñamos muchas veces con las
abogados, comerciantes, industriales, en general, proposiciones y las mociones de todos los congresistas. [Jorge
todos los hombres que aportan experiencia de la vida. Nakamura, (JN), DD del CCD-CCR, 1993].
Esas personas deben aportar esta experiencia al
Parlamento; lo único que hay que evitar es que existan
situaciones de incompatibilidad, y el aspecto de la
incompatibilidad surge de la moralidad de las personas,
no depende de las prohibiciones. Evidentemente hay
prohibiciones que no podrían dejar de considerarse,
como por ejemplo el ejercicio de la defensa para el
abogado; pero abogado, médico, cirujano, comerciante
o de cualquier otra actividad, si carece de moralidad,
siempre se va a valer de la influencia y del poder que
da el carácter de parlamentario.

110
 Es por eso que soy opuesto en forma absoluta a la
dedicación exclusiva, porque implicaría encapsular a
los políticos en una conducta, dentro de una línea que
nos haga desconocedores de la realidad,
desconocedores de la experiencia que tanto necesita el
Congreso. [Gonzalo Ortíz de Zevallos, (GOZ) DD del
CCD-CCR, 1993].

Yo he dedicado algunos años al trabajo político, y

nunca he dejado de enseñar, y tampoco he dejado de
escribir como periodista, y nunca lo voy a dejar de hacer
así digan "dedicación exclusiva", porque, entre otras
cosas, yo me nutro, para lo que yo pueda aportar en
política, de la investigación, del periodismo y de la
docencia, y sin esos tres elementos que son mi
profesión, no seré un buen parlamentario. (HP, DD del
CCD-CCR, 1993).

Norma aprobada por la Comisión:

"Artículo 173.°.— La función de congresista es a tiempo completo. Queda prohibido desempeñar cualquier ocupación o
ejercer cualquier profesión durante las horas de funcionamiento del Congreso.
Es incompatible el mandato del congresista con el ejercicio de cualquier otra función pública, excepto la de Ministro de Estado
y el desempeño, previa autorización del Congreso, de comisiones extraordinarias de carácter internacional. Es asimismo
incompatible con la condición de gerente, apoderado, representante, mandatario, abogado, accionista mayoritario, miembro
del directorio de empresas que tienen contratos de obras, suministro o aprovisionamiento con el Estado o que administren
rentas o presten servicios públicos.
Es también incompatible con cargos similares en empresas que, durante el mandato del congresista, obtengan concesiones
del Estado, así como con las del sistema crediticio financiero, supervisadas por la Superintendencia de Banca y Seguros."

"Artículo 174.°.— Los congresistas están prohibidos de:

a) Intervenir como miembros del directorio, abogados, apoderados o representantes de bancos estatales, bancos asociados
o empresas públicas o de economía mixta.
b) Tramitar asuntos particulares de terceros ante los organismos públicos.
c) Celebrar, por sí o por interpósita persona, contratos con la administración pública, salvo las excepciones previstas por la
ley.
d) Ocupar cualquier cargo rentado, salvo el de Ministro de Estado o el de profesor universitario. En este caso, a tiempo parcial."

"Artículo 175.°.— Los congresistas no pueden ejercer representación, asesoría ni defensa ante institución alguna ni ante el
Poder Judicial, salvo en causa propia, de su cónyuge o de sus parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad y segundo
de afinidad.
Los congresistas no pueden ejercer reservadamente acción alguna ante las autoridades administrativas o judiciales en favor
o en representación de sí mismos o de terceras personas."

Escaño Norma aprobada

vacante "Artículo 176.°.— Las vacantes que se producen en el Congreso, se llenan con los candidatos suplentes en el orden en que
aparecen en las listas respectivas. Cuando no haya accesitarios, el Presidente del Congreso convoca a elección
complementaria."

3. Autoridad del parlamentario y garantías para ejercer sus funciones

Norma vigente del régimen bicameral (1979):

Los Senadores y Diputados representan a la Nación. No están sujetos a mandato imperativo.
No son responsables ante autoridad ni tribunal alguno por los votos u opiniones que emiten en el ejercicio de sus funciones. No pueden ser
procesados ni presos, sin previa autorización de la cámara a que pertenecen…
(Véase art. 176).

[La no sujeción a mandato imperativo es aprobada sin objeción ni debate]

No se aprobó el añadido de Enrique Chirinos Soto sobre que los parlamentarios “No son responsables ante autoridad ni tribunal alguno por los
votos u opiniones que emiten en el ejercicio de sus funciones. Fuera de éstas, están sujetos a la legislación ordinaria” (DD del CCD-CCR, 1993).

La norma aprobada por la Comisión es la siguiente:

111
"Artículo 177.°.— Los congresistas representan a la Nación. No están sujetos a mandato imperativo.
No son responsable ante autoridad ni tribunal alguno por los votos u opiniones que emiten en el ejercicio de sus funciones.
No pueden ser procesados ni presos, sin previa autorización del Congreso o de la Comisión Permanente, desde que son elegidos hasta un mes
después de haber cesado en sus funciones, excepto por delito flagrante, caso en el cual son puestos a disposición del Congreso o de la Comisión
Permanente dentro de las veinticuatro horas, a fin de que se autoricen o no la privación de la libertad y el enjuiciamiento."

4. Autonomía e inviolabilidad del Parlamento

Autonomía del Norma vigente del régimen bicameral (1979):

Reglamento Reglamento y autonomía de las Cámaras. (Art. 177).
parlamentario -El mandato legislativo es irrenunciable (Véase art. 178).
y carácter Sin debate y por unanimidad se aprobó la autonomía y fuerza de Ley del Reglamento del Congreso, y el carácter irrenunciable
irrenunciable del mandato parlamentario
del mandato
legislativo
Las normas aprobadas son:

"Artículo 178.°.— El Congreso elabora y aprueba su Reglamento, elige a sus representantes en la Comisión Permanente y
en las demás comisiones, establece la organización y atribuciones de los grupos parlamentarios, arregla su economía,
sanciona su presupuesto, nombra y remueve a sus funcionarios y empleados y les otorga los beneficios que les corresponde
de acuerdo a ley.
El Congreso aprueba su propio Reglamento que tiene fuerza de ley"

"Artículo 179.°.— El mandato legislativo es irrenunciable. Las sanciones disciplinarias que impone el Congreso a sus
miembros y que implican suspensión de funciones no pueden exceder de ciento veinte días de legislatura."

Inviolabilidad Norma vigente del régimen bicameral (1979):

del recinto Las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional no pueden ingresar al recinto del Congreso, ni al de las cámaras. (Art. 182).

Sin debate y por unanimidad se aprobó la disposición de dotación militar por parte del Parlamento y sobre la inviolabilidad del
recinto parlamentario.

Las norma aprobada es la siguiente:

"Artículo 183°.— El Presidente de la República está obligado a poner a disposición del Congreso los efectivos de las Fuerzas
Armadas y de la Policía Nacional que demanda el Presidente del Congreso o de la Comisión Permanente.
Las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional no pueden ingresar al recinto del Congreso, sino con autorización del Presidente
o del Presidente de la Comisión Permanente".

5. Facultad del Parlamento de solicitar información a Entidades públicas, y de investigar sobre cualquier asunto de interés
público, y obligación de publicidad de las Sesiones

Solicitar Norma vigente del régimen bicameral (1979):

información Cualquier representante a Congreso puede pedir a los Ministros de Estado, al Jurado Nacional de Elecciones, al Contralor
General, al Banco Central de Reserva, a la Superintendencia de Banca y Seguros y a los gobiernos regionales o locales los
datos e informes que estima necesarios para llenar su cometido. El pedido se hace por escrito y por intermedio de la Cámara
respectiva. (Art. 179)

Se añadió que el pedido se haga por escrito y a través del Congreso.

La norma aprobada es la siguiente:

"Artículo 180°.— Cualquier representante a Congreso puede pedir a los Ministros de Estado, al Jurado Nacional de
Elecciones, al Contralor General, al Banco Central de Reserva, a la Superintendencia de Banca y Seguros y a los gobiernos
descentralizados o locales, los datos e informes que estima necesarios. El pedido se hace por escrito y por intermedio del
propio Congreso."

Facultad de Norma vigente del régimen bicameral (1979):

investigar a la El Congreso y cada Cámara pueden nombrar Comisiones de Investigación sobre cualquier asunto de interés público. Es
Administración obligatorio comparecer al requerimiento de dichas Comisiones, bajo los mismos apremios que se observan en el
procedimiento judicial. (Art. 180)
Se añadió que el pedido de Fernando Olivera para el acceso del Parlamento a cualquier información “Incluyendo el
levantamiento del secreto bancario y la reserva tributaria”

La norma aprobada es la siguiente:

"Artículo 181.°.— El Congreso puede iniciar investigaciones sobre cualquier asunto de interés público. Es obligatorio
comparecer al requerimiento de las comisiones encargadas de tales investigaciones, bajo los mismos apremios que se
observan en el procedimiento judicial.

112
 Para el cumplimiento de sus fines, pueden acceder a cualquier información incluyendo el levantamiento del secreto bancario
y la reserva tributaria."

El 15 de marzo se reconsideró y se añadió en el segundo párrafo: “Para el cumplimiento de sus fines pueden acceder a
cualquier información, excepto la que afecte la intimidad personal, incluyendo el levantamiento del secreto bancario y la
reserva tributaria” [Cursiva del editor]

Publicidad de Norma vigente del régimen bicameral (1979):

las Sesiones Las sesiones plenarias del Congreso y de las Cámaras son públicas, salvo los casos que señala el Reglamento Interno. (Art.
181)

Se Aprobó sin debate y por unanimidad.

La norma aprobada es la siguiente:

"Artículo 182.°.— Las sesiones plenarias del Congreso son públicas, salvo los casos que señala el Reglamento Interno."

6. Facultad del Parlamento de acusar a los Presidentes de los otros poderes y altos funcionarios del Estado por infracción
constitucional o delitos en el ejercicio de sus funciones

Norma vigente del régimen bicameral (1979):

Corresponde a la Cámara de Diputados acusar ante el Senado al Presidente de la República, a los miembros de ambas Cámaras, a los Ministros
de Estado, a los miembros de la Corte Suprema de Justicia y del Tribunal de Garantías Constitucionales y a los altos funcionarios de la República
que señala la ley, por infracción de la Constitución y por todo delito que cometan en el ejercicio de sus funciones. aunque hayan cesado en
éstas.(Art. 183).

Corresponde al Senado declarar si hay o no lugar a formación de causa a consecuencia de la acusaciones hechas por la Cámara de Diputados
En el primer caso, queda el acusado en suspenso en el ejercicio de su función y sujeto a juicio según ley. (Art. 184)

[Que el Congreso acuse por infracción constitucional o delitos en [Que la Comisión Permanente acuse y el Congreso defina si
ejercicio de sus funciones] procede a formación de causa]

[…] es un problema reglamentario el señalar, en todo caso, que,
presentada la denuncia, el Congreso formará una Comisión, la Comisión
dictaminará sobre los alcances de la acusación, el Pleno del Congreso
resolverá el tema y, a su vez, el Pleno del Congreso actuará como
acusador ante el Poder Judicial.
En otras palabras, me parece que no hay que crear esta doble situación
de una Comisión que actúa de acusadora ante un Pleno que, a su vez,
declara si ha lugar o no a la formación de causa, sino que debe ser el
Congreso el que asuma la decisión de acusar, dejándose a la norma
reglamentaria —en todo caso— la formación de una Comisión para que
dictamine sobre la procedencia o no de la acusación.
El señor PRESIDENTE.— La propuesta presentada tiene por
objeto: primero, reproducir lo que ya hemos acordado en el
reglamento interno —o sea, ya hay un planteamiento sobre esa
medida en nuestro reglamento interno—; y, en segundo lugar,
obedece también a la necesidad de hacer más estable la situación
de gobierno y que no se exceda el Congreso —siendo de una sola
Cámara— con medidas que no guarden el respectivo equilibrio. Por
ejemplo, en la propia Constitución de Costa Rica, para dictarse una
ley se requiere tres veces su revisión.
Entonces, al reducir de dos cámaras a una, hay que tomar otras
instituciones que hagan el camino también más seguro.

En esto tenemos un punto de vista, entonces, diferente respecto de la
propuesta que contiene el proyecto, y nos gustaría, más bien, que se
acogiera la fórmula que establece, por ejemplo, la Constitución
ecuatoriana en su Parlamento unicameral: es potestad del Congreso
proceder al enjuiciamiento. (LFN, DD del CCD-CCR, 1993).
Es por eso que en el siguiente artículo —el 184.°, que es lo que
propone la doctora Lourdes— se establece que corresponde al
Congreso declarar si ha lugar o no a formación de la causa; pero
antes de eso hay un procedimiento que obliga a que una Comisión
más pequeña, más sólida, más institucionalizada, y seguro más
representativa, haga el proceso de la instrucción, de la acusación,
y eso, entonces, le da más estabilidad al procedimiento. Ése ha sido
el objetivo. (CTTL, DD del CCD-CCR, 1993).

Se distingue que, en algunos casos, unos congresistas —los de la

[El Congreso dirige la acusación del funcionario al Fiscal de la
Nación y este denuncia ante la corte suprema]
[…] el Reglamento ha progresado respecto del artículo de la Constitución.
Entonces, me parece que la nueva Constitución debe recoger el avance.
Y se ha puesto un párrafo final que concuerda perfectamente con lo que
ha dicho el señor Ortiz de Zevallos: "El Fiscal de la Nación denuncia ante
la Corte Suprema al funcionario constitucionalmente acusado"
Comisión Permanente o como se llame— acusan; y los otros
juzgan. Es una delimitación de funciones, como la hay ahora. La
Cámara de Representantes acusa y el Senado, en cierta forma,
juzga. Entonces, esa distinción de funciones no menoscaba ni la
dignidad ni la jerarquía del parlamentario. (ECHS, DD del CCD-
CCR, 1993).

113

[…] al denunciar el Fiscal de la Nación, tipifica, le da forma y contenido
jurídico a la acusación. De manera que no es un trámite rutinario ni un
trámite innecesario. El Congreso no tiene por qué elevar a la Corte
Suprema, porque, por lo demás, el Fiscal de la Nación es el titular, en este
caso, de la acción penal, como ha dicho el señor Ortiz de Zevallos.
(ECHS, DD del CCD-CCR, 1993).
[El Congreso dirige la acusación del funcionario directamente
a la Corte Suprema]
Habida cuenta que el Congreso de la República es el que acusa en
este caso, resulta, desde mi punto de vista, innecesaria la
intervención del Ministerio Público como un segundo acusador, aun
cuando puede darle cauce jurídico a la acusación. Y no lo digo
solamente en función de la experiencia vivida, en la que no sólo se
recortaron los cargos formulados, sino por una razón de concepto.

Si el Congreso de la República, si un Poder del Estado está

actuando en este caso como un acusador y debe procederse a un
juicio bajo la presunción de inocencia con el ejercicio del derecho
de defensa, etcétera, pues, muy bien, que de poder a poder, del
Poder Legislativo al Poder Judicial, se derive el asunto. Que la
Corte Suprema abra la pertinente instrucción y, como consecuencia
de un juicio justo, de un debido proceso, determine o no la
responsabilidad. (LFN, DD del CCD-CCR, 1993).
Las Normas aprobadas son las siguientes:

[Se amplió el plazo para que pueda abrirse antejuicio a cinco años.
Quedó en suspenso la derivación de la acusación constitucional]
Se aprobó el siguiente artículo:
"Artículo 183.°.— Corresponde a la Comisión Permanente acusar ante el Congreso al Presidente de la República, a los miembros del Congreso,
a los Ministros de Estado, a los miembros de la Corte Suprema de Justicia, a los Fiscales Supremos, a los miembros del Tribunal de Garantías
Constitucionales y al Contralor General de la República, por infracción de la Constitución y por todo delito que cometan en el ejercicio de sus
funciones y hasta cinco años después que éstos hayan cesado en tales funciones."

[En la sesión del 11 de marzo de 1993 se aprobó por unanimidad el siguiente texto sobre el procedimiento de acusación
constitucional.]
Artículo 184.°.— Corresponde al Congreso, sin la participación de los miembros de la Comisión Permanente, suspender o no al funcionario
acusado o inhabilitarlo para el ejercicio de la función pública hasta por diez años.
El acusado, en el trámite parlamentario, tiene derecho a la defensa por sí mismo y con asistencia de abogado ante la Comisión Permanente y
ante el Pleno del Congreso.
En caso de resolución acusatoria, el Fiscal de la Nación denuncia ante la Corte Suprema en el plazo de cinco días. El Vocal Supremo Penal
abre la instrucción correspondiente.
La sentencia absolutoria de la Corte Suprema devuelve al acusado sus derechos políticos.
Los términos de la denuncia fiscal y del auto apertorio de instrucción no pueden exceder ni reducir los términos de la acusación del
Congreso."

7. Atribuciones de la Comisión Permanente y del Parlamento

Composición Norma vigente del régimen bicameral (1979):

de la Comisión La Comisión Permanente se compone de cinco Senadores y de diez Diputados elegidos por sus respectivas Cámaras, además
Permanente de los Presidentes de éstas como miembros natos. La preside el Presidente el Senado. En ausencia de éste, el Presidente
de la cámara de Diputados. (Véase art. 185).

[Compuesta por todos los grupos parlamentarios [Compuesta por el 20% de representantes elegidos por
respetando el principio de proporcionalidad] Distrito Electoral Único]

[…] me parece que debería establecerse que en la
Comisión están presentes todos los grupos políticos
en proporción a su representación en el Congreso.
(HP, DD del CCD-CCR, 1993).
Comparto la tesis de los señores que me han
antecedido en el sentido de que la Comisión
Permanente debe estar integrada por distintos grupos
políticos y que se aplique el principio de la
proporcionalidad.
Contrariamente a lo que algunas personas refirieron en
un debate del Pleno, el principio de la tendencia a la
proporcionalidad está ya en la Constitución de 1979
cuando se refiere, por ejemplo, a la propaganda
Presidente, una propuesta podría ser que la Comisión Permanente
sea integrada por aquellos que resulten elegidos de ese veinte por
ciento del distrito nacional único. ¿Qué nos daría esto como
ventaja? Imaginando algunas cosas importantes sería, dentro de
este Congreso unicameral con representación territorial de distrito
múltiple
—que va a ser una tendencia a un parlamentario localista, porque,
lógicamente, va a tener una cercanía muy grande a sus electores;
el distrito múltiple va a tender a ser pequeño—, entonces, ¿por qué
no le damos a la Comisión Permanente el carácter de aglutinar, de
reunir a aquellos representantes de dimensión nacional? Con la
siguiente ventaja: que es esa instancia la que va a mirar el problema
nacional.

114
 electoral y a los espacios que se otorgan. O sea, el
principio existe. (CFC, DD del CCD-CCR, 1993).
El señor PRESIDENTE.— Señores, tenemos varias
ponencias. La primera, reajustada, es la siguiente: "La
Comisión Permanente está integrada por los
congresistas con tendencia proporcional al número de
representantes de cada grupo parlamentario. Son
elegidos por el Congreso y no excederán del 25% de
los congresistas". Ésa es la primera moción.
La otra moción es del doctor Chirinos: "El Congreso
elige de su seno a los miembros de la Comisión
Permanente, que no son más de 25, y se organiza con
sujeción en lo posible a la proporcionalidad
parlamentaria".
La tercera propuesta, del doctor Róger Cáceres: "La
Comisión Permanente se integra con tendencia a la
proporcionalidad por los delegados de los grupos
parlamentarios en número no mayor del 20% del total
de los miembros del CCD" (CTTL, DD del CCD-CCR,
1993).
Por ejemplo, imagino que a esa Comisión Permanente podríamos
asignarle, como en el caso de la Constitución italiana, facultad
legislativa propia en ciertas materias, las que vayan a garantizar la
unidad nacional.
Entonces, tenemos, dentro de este Parlamento unicameral, una
instancia de visión nacional a la que llegan los representantes
elegidos nacionalmente. Será, sin duda, la instancia de los lideraz-
gos políticos nacionales. Podrá ser una Comisión Permanente de
conciliación de intereses. Podremos, por ejemplo, pensar en la
posibilidad de delegarle competencia legislativa propia, con lo cual
determinadas materias que reclaman de una visión nacional del
problema puedan, efectivamente, ser discutidas en el cenáculo o
en el seno de este pequeño cónclave de congresistas que
representan, además, o que tienen, una visión nacional del
problema. (LFN, DD del CCD-CCR, 1993).
El señor PRESIDENTE.— Voy a leerla con más calma.
Es una propuesta de la doctora Lourdes Flores, que sería la cuarta.
"La Comisión Permanente se integra con los miembros del
Congreso elegido por distrito nacional único".

Se aprobó el siguiente texto:

"El Congreso elige de su seno a los miembros de la Comisión Permanente, que no son más de 25, y se organiza con sujeción
a la proporcionalidad parlamentaria".
Atribuciones Norma vigente del régimen bicameral (1979):
de la Comisión Son atribuciones de la Comisión Permanente las que le señalan la Constitución y el Reglamento del Congreso. (Véase art.
Permanente 185).

[Que la Comisión permanente ratifique el [Que la Comisión permanente no ratifique el nombramiento de

nombramiento de los embajadores y de los
generales de las Fuerzas Armadas y la Policía
Nacional]
En toda democracia la autoridad militar tiene que estar
subordinada a la autoridad política. No se puede decir
que el Parlamento politiza y el Ejecutivo no politiza. Y
esto tiene que ver con la ratificación en el caso de los
militares, y con más claridad en el caso de los
embajadores. Los embajadores representan a todo el
país, y no deben ser solamente nombrados por el Poder
Ejecutivo.
Yo preferiría —en el caso de este artículo— ver una
redacción en la cual la mayor parte de las funciones de
la Comisión Permanente, que, insisto, se debería
llamar Comisión Principal, sean por delegación; es
decir, que las facultades sean del Congreso y que
dejemos al Reglamento del Congreso el traslado de
estas facultades a la Comisión. Pero yo me
pronunciaría a favor de que se mantengan las
ratificaciones tanto de diplomáticos como de militares.
(HP, DD del CCD-CCR, 1993).
Se dejó en suspenso la propuesta de atribución de ratificar a embajadores y generales de las Fuerzas Armadas y Policía
Nacional
los embajadores y de los generales de las Fuerzas Armadas u
la Policía Nacional]
En términos generales, nosotros estamos de acuerdo en que los
temas de ratificaciones de magistrados, embajadores del servicio
diplomático y miembros de las Fuerzas Armadas tiendan a
despolitizarse, y, por supuesto, vamos a proponer en los capítulos
pertinentes nuestros conceptos para que su designación sea
absolutamente institucional y que los canales se protejan por la vía
de la institución. De forma tal que yo estaría de acuerdo en que este
tema no sea incluido en este momento.
Si llegáramos a una conclusión distinta y esta tesis institucionalista
en el nombramiento de estos funcionarios de alto nivel no
prosperara, entonces el lugar sería incorporarlo aquí. Pero
convengo en que por el momento retiremos este punto para efectos
de completarlo con la forma de designación que en su momento
hagamos. (LFN, DD del CCD-CCR, 1993).

La Normas aprobada es la siguiente:

"Artículo 185.°.— La Comisión Permanente está integrada por los congresistas con tendencia proporcional al número de
representantes de cada grupo parlamentario. Son elegidos por el Congreso y no excederán del 25% de los congresistas.
Son atribuciones de la Comisión Permanente las siguientes:
a) Designar al Contralor General, a propuesta del Presidente de la República;
b) Ratificar el nombramiento del Presidente del Banco Central de Reserva, del Superintendente de Banca y Seguros;

115
 c) Aprobar los créditos suplementarios, transferencias y habilitaciones del Presupuesto de la República, en receso del
Congreso;
d) Ejercitar la delegación de facultades legislativas que le encomiende el Congreso; y
e) Las demás que le asigna la Constitución y las que le señale el Reglamento del Congreso".

Atribuciones Norma vigente del régimen bicameral (1979):

del Congreso
Son atribuciones del Congreso:

1. Dar leyes y resoluciones legislativas, así como interpretar, modificar o derogar las existentes.
2. Velar por el respeto de la Constitución y de las leyes, y disponer lo conveniente para hacer efectiva la
responsabilidad de los infractores.
3. Aprobar los tratados o convenios internacionales de conformidad con la Constitución.
4. Aprobar el Presupuesto y la Cuenta General.
5. Autorizar empréstitos, conforme a la Constitución.
6. Ejercer el derecho de amnistía.
7. Aprobar la demarcación territorial que propone el Poder Ejecutivo. Y
8. Ejercer las demás atribuciones que le señala la Constitución y las que son propias de la función legislativa. (Véase
art. 186).

Sin debate y por unanimidad se aprobó las atribuciones del Congreso.

La norma aprobada es la siguiente:

"Artículo 186.°.— Son atribuciones del Congreso:

1. Dar leyes y resoluciones legislativas, así como interpretar, modificar o derogar las existentes;
2. Velar por el respeto de la Constitución y de las leyes, y disponer lo conveniente para hacer efectiva la responsabilidad
de los infractores;
3. Aprobar los tratados o convenios internacionales de conformidad con la Constitución;
4. Aprobar el Presupuesto y la Cuenta General;
5. Autorizar empréstitos, conforme a la Constitución;
6. Ejercer el derecho de amnistía;
7. Aprobar la demarcación territorial que propone el Poder Ejecutivo; y
8. Ejercer las demás atribuciones que le señala la Constitución y las que son propias de la función legislativa".
Fuente: Fuente: Domingo García Belaúnde: Las Constituciones del Perú, Lima, 2016; Diario de los Debates de la constituyente de 1993, y
documentos del Archivo General de la República.
Elaboración: Área de Servicios de Investigación.

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