Anais do XXIV Seminário Nacional UNIVERSITAS/BR

ISSN 2446-6123

A EDUCAÇÃO SUPERIOR NO PLANO NACIONAL DE EDUCAÇÃO

(2014-2024): EXPANSÃO E QUALIDADE EM PERSPECTIVA
João Ferreira de Oliveira - UFG
Luiz Fernandes Dourado - UFG
Eixo 06: Produção do conhecimento na expansão da educação superior

Resumo: O propósito deste texto é analisar criticamente as metas voltadas para a

educação superior no PNE (2014-2024), considerando as políticas desse nível de
ensino nas últimas décadas, o contexto da sociedade brasileira, os agentes que atuam
nessa área, a conjuntura da globalização econômica e internacionalização do
conhecimento, assim como as condições objetivas do atual sistema de educação
superior no país. O texto está estruturado em quatro aspectos julgados fundamentais:
a educação superior no contexto atual: indicadores, tensões e perspectivas; a
expansão da graduação: tensões e perspectivas; a avaliação e formação de mestres e
doutores: qualidade, tensões e desafios; e, a expansão da titulação de mestres e
doutores: qual é o projeto em perspectiva?
Palavras-chave: Produção do conhecimento; Educação superior; Plano Nacional de
Educação.

A Emenda Constitucional nº 59, de 11 de novembro de 2009, determinou, em seu art.

4º, que fosse elaborado o Plano Nacional de Educação (PNE), de duração decenal, “com o
objetivo de articular o sistema nacional de educação em regime de colaboração” e, ainda,
“definir diretrizes, objetivos, metas e estratégias de implementação para assegurar a
manutenção e desenvolvimento do ensino em seus diversos níveis, etapas e modalidades por
meio de ações integradas dos poderes públicos das diferentes esferas federativas” Assim, no
final de dezembro de 2010, o governo federal encaminhou ao Congresso Nacional o Projeto
de Lei nº 8.035/2010 do PNE, elaborado no âmbito do Ministério da Educação (MEC), após a
realização da Conferencia Nacional de Educação (CONAE), ocorrida no período de 28 de
março a 01 de abril de 2010.
O Projeto de Lei nº 8.035/2010 do PNE foi discutido no Congresso Nacional por mais
de três anos, com amplo debate e envolvimento de entidades do campo da educação, sendo
aprovado por meio da Lei n. 13.005, de 25 de junho de 2014. O PNE, aprovado com 20 metas
e um conjunto amplo de estratégias para cada meta, deverá ser executado no decênio 2014 a
2024. Nessa direção, o Plano deverá ser objeto de monitoramento contínuo e de avaliações
periódicas, realizados pelas seguintes instâncias: Ministério da Educação (MEC); Comissão
de Educação da Câmara dos Deputados e Comissão de Educação, Cultura e Esporte do
Senado Federal; Conselho Nacional de Educação (CNE); Fórum Nacional de Educação
(FNE). Ao longo do decênio (2014-2024) estão previstas duas conferencias nacionais de
educação, cabendo FNE promover a “articulação das conferencias nacionais de educação com

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as conferencias regionais, estaduais e municipais que as precederem” (Inciso II do art.6º).

Essas duas conferencias nacionais debater se as metas e estratégias estão sendo atingidas ou
não, bem como o que deverá ser feito para corrigir os rumos do PNE, face aos desafios
existentes no país, nas regiões, nos estados e municípios.
Das 20 metas do PNE, três tratam especificamente da educação superior, as metas 12,
13 e 14, cada uma delas com um conjunto de estratégias. Grosso modo, o foco dessas metas é
a expansão da educação superior no Brasil, destacando-se a elevação das taxas bruta e líquida
de atendimento da população de 18 a 24 anos na graduação, o aumento da proporção de
mestres e doutores no corpo docente em efetivo exercício no conjunto do sistema de educação
superior e a ampliação das matrículas e da titulação na pós-graduação stricto sensu. Conforme
as metas, essa expansão deve ocorrer assegurando a qualidade da oferta, tanto na graduação
como na pós-graduação.
O propósito deste texto é, portanto, analisar criticamente as metas voltadas para a
educação superior no PNE (2014-2024), considerando as políticas desse nível de ensino nas
últimas décadas, o contexto da sociedade brasileira, os agentes que atuam nessa área, a
conjuntura da globalização econômica e internacionalização do conhecimento, assim como as
condições objetivas do atual sistema de educação superior no país. O texto está estruturado
em quatro aspectos julgados fundamentais: a educação superior no contexto atual:
indicadores, tensões e perspectivas; a expansão da graduação: tensões e perspectivas; a
avaliação e formação de mestres e doutores: qualidade, tensões e desafios; e, a expansão da
titulação de mestres e doutores: qual é o projeto em perspectiva?

1. A educação superior no contexto atual: indicadores, tensões e perspectivas

A educação superior iniciou um ciclo de crescimento acelerado a partir da aprovação

da Lei de Diretrizes e Bases da educação Nacional - LDB, em 1996. Esse crescimento, no
entanto, ocorreu em grande parte via setor privado que, em 2013, respondia por 74% das
matrículas nos cursos de graduação. As vagas criadas no setor público não foram capazes de
expandir as matrículas no mesmo patamar do setor privado. Assim, depois do Chile, com
100% das matrículas no setor privado, o Brasil (74%) tornou-se o país com o maior
percentual de privatização da oferta de educação superior na América Latina. Na Argentina,
por exemplo, 77,2% das matrículas desse nível de ensino estão no setor público e 22,8 estão
no setor privado. Por sua vez, os percentuais de matrículas publicas na Bolívia é de 64,8%, no
México é de 70,3%, no Equador é de 56,7% e na Colômbia 34,9%. Registra-se, no entanto,

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forte processo de privatização da oferta de educação superior em todos os países da América

Latina nas duas últimas décadas (SITEAL, 2011).
Observar ainda um crescimento mais intenso das matrículas públicas no Brasil a partir
de 2008, decorrente de políticas públicas, sobretudo federais, que favoreceram ao processo de
criação de novas vagas e matrículas nas universidades federais e nos Institutos Federais de
Ciência e Tecnologia (IFs). Nesse processo, destaca-se a partir de 2003: a ampliação da rede
federal de educação tecnológica e profissional; a criação do Programa Expandir, voltado para
a criação de novas universidades e campi, especialmente para a interiorização da oferta; a
criação da Universidade Aberta do Brasil; a implantação do Programa de Apoio a Planos de
Reestruturação e Expansão das Universidades Federais (Reuni), focado na expansão das
universidades federais, sobretudo nos cursos noturnos, na redução das taxas de evasão e
ocupação de vagas ociosas, na permanência dos estudantes e na reestruturação acadêmico-
curricular, focando na criação de cursos mais com formação mais geral e flexível.
O Censo da Educação Superior de 2013 (BRASIL, 2014) registrou um total de
7.305.977 matrículas, sendo 5.373.450 na categoria administrativa privada. Do total das
matrículas públicas (1.932.527), 1.137.851 são ofertadas na categoria pública federal,
enquanto 604.517 na estadual e 190.159 na municipal. Ao todo havia 32.049 cursos, sendo
21.199 no setor privado e 10.850 no setor público. O total de concluintes foi de 991.010,
sendo 761.732 na categoria administrativa privada e 229.278 na pública. Todas essas
matrículas são ofertadas por 2.391 instituições, sendo que as universidades, 8,2% das
instituições, oferecem 53,4% das matrículas na graduação, enquanto os centros universitários
oferecem 15,8%, as faculdades 29,2% e os IFs e Cefets 1,6%. Do total de instituições (2.391),
2090 são privadas e 301 são públicas (106 federais, 119 estaduais e 76 municipais).
No âmbito da pós-graduação, o crescimento dos cursos e programas de mestrado
(acadêmico e profissional) e de doutorados tem sido ainda mais intenso, em decorrência,
sobretudo do/a(s): a) planos de pós-graduação que orientam o crescimento; b) aumento
constante do fomento na área, com ampliação dos recursos para bolsas e pesquisa, geralmente
em áreas consideradas prioritárias pelo governo; c) ênfase na produção do conhecimento
focado na inovação e na aplicação tecnológica, que resulte na maior competitividade das
empresas brasileiras; d) avaliação da pós-graduação, que implica cada vez mais em ampliação
da produção intelectual e redução dos prazos para conclusão de teses e dissertações.
Conforme o Censo da Educação 2013 (BRASIL, 2014), contabilizou-se 203.717
matrículas na pós-graduação stricto sensu. Aqui, no entanto, prevalece o maior percentual de
oferta no setor público. Do total de matrículas, 172.026 (85%) são públicas, sendo 115.001 na

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rede federal, 56.094 na estadual e 931 na municipal, enquanto a rede privada totalizou 31.691
(15%) matriculas. Ao todo havia 3.791 programas de pós-graduação stricto sensu ou 5.670
cursos de mestrado ou doutorado (Tabela 1). O crescimento tem sido constante na última
década, passando de 2.993 cursos de mestrado e doutorado, em 2004, para 5.670 em 2014,
sendo 3.157 mestrados acadêmicos, 1.941 doutorados e 572 mestrados profissionais. Todavia,
a maior parte desses cursos/programas se concentra em instituições de ensino superior,
sobretudo universidades, das regiões sudeste e sul do país.

Tabela 1- Relação de Programas e Cursos de Mestrado e Doutorado Recomendados e

Reconhecidos por Região
Região Programas e cursos de pós-graduação Totais de Cursos de pós-graduação
Total M D F M/D Total M D F
Centro 308 138 7 37 126 434 264 133 37
Oeste
Nordeste 752 356 16 99 281 1.033 637 297 99
Norte 195 98 4 32 61 256 159 65 32
Sudeste 1.741 404 28 288 1.021 2.762 1.425 1.049 288
Sul 795 282 7 116 390 1.185 672 397 116
Brasil 3.791 1.278 62 572 1.879 5.670 3.157 1.941 572
Fonte: SNPG Data Atualização: 20/06/2014
Legenda: M - Mestrado Acadêmico/ D – Doutorado/ F - Mestrado Profissional/ M/D – Mest. Acad./Doutorado

Cabe destacar ainda, nesse processo, algumas tendências ou decorrências dessa

expansão da graduação e da pós-graduação. No caso do setor privado, observa-se forte
crescimento do pólo privado-mercantil, com grande aporte de capital advindo de grupos
econômico-financeiros internacionais, o que tem levado à aquisição de várias instituições
privadas no país. O resultado disso tem sido uma reconfiguração da oferta de educação
superior privada com maior concentração de vagas em algunmas instituições; mudanças no
padrão de gestão acadêmica das instituições, com alterações na qualificação e no regime de
trabalho dos docentes, resultando em maior precarização e intensificação do trabalho;
financeirização da educação superior privada, com comercialização e exploração desse
negócio via bolsas de valores. O pólo privado-mercantil, com ações nas bolsas de valores, já
responde por mais de um milhão das matrículas no país.
Destaca-se nesse processo de expansão a forte indução à internacionalização da
educação superior no setor público, mediante a criação de universidades integradoras ou
regionais e também criação de universidades internacionais voltadas para a América Latina ou
para países de língua portuguesa. Enfatisa-se também a oferta de cursos de graduação em
outros países por meio da UAB e a maior mobilidade docente e discente mediante bolsas de

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estudo em vários programas de internacionalização, a exemplo do Programa Ciências sem

Fronteiras, criado por meio do Decreto n. 7.642 de 13 de dezembro de 2011.
O PNE aprovado em junho de 2014, com metas para expansão da graduação e da pós-
graduação, se coloca, portanto, como mecanismo fundamental para a reconfiguração da lógica
de expansão superior brasileira, tendo em vista uma expansão pública que esteja em
consonância com a(as): demandas da sociedade brasileira; elevação da qualificação/formação
da população como direito social; formação para uma inserção crítico-cidadã no mundo do
trabalho; produção de conhecimento que permita avanços no desenvolvimento econômico,
social e cultural do país, contribuindo para uma maior inclusão social.
Tudo isso se dá, do ponto de vista do atual estágio de desenvolvimento do capitalismo,
num contexto de globalização econômica que demanda conhecimentos e inovação constante
para a competitividade e para o crescimento e desenvolvimento econômico. As agendas
governamentais e empresariais, assim como os processos de regulação por meio de políticas,
regulamentação, programas e ações tem se voltado cada vez mais para a articulação
universidade-empresa no sentido de favorecer a inovação industrial. Trata-se de conectar com
a chamada “sociedade ou economia do conhecimento” e a educação para a ciência, tecnologia
e inovação (CT&I), uma vez que os diagnósticos atuais apontam para a compreensão de que a
ciência e o conhecimento aplicado se constituíram em fortes fatores de produção. Junto com
isso, vem a demanda por formação mais elevada e flexível para um mundo do trabalho mais
competitivo e mais complexo, daí a distinção cada vez mais acentuada entre a oferta de
educação superior mais acadêmica para a formação geral e trabalho intelectual e oferta mais
estrita para a formação profissional ou trabalho pratico. Nessa lógica econômica, entende-se
que a expansão da oferta de educação superior irá contribuir para a criação de um forte capital
humano e para a elevação do capital social do país, ou melhor, para a criação das condições
de investimento do capital produtivo nacional e internacional.
O PNE (2014-2024) traz a tona, portanto, a discussão de qual é o melhor modelo de
educação superior para o Brasil. Há muitas tendências e proposições em debate, dentre as
quais: a) a expansão somente pela via das universidades plenas ou universidades de pesquisa,
que assegurem o princípio da indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão; b) a
continuidade do modelo diversificado e diferenciado de expansão do sistema que nos conduza
a um sistema inclusivo, de massas ou até mesmo universal e que supere o modelo de
formação das elites. Há uma questão de fundo nessa discussão que é conceber a educação
superior como um bem público e direito social ou um bem que decorre do mérito pessoal,
conforme a capacidade e esforço de cada um. Dessa compreensão decorre o maior ou menor

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esforço do Estado por meio de políticas públicas de expansão, de inclusão e de permanência

na educação superior. Se a educação superior não é uma mercadoria ou simplesmente um
serviço, cabe ao Estado expandir e incluir, mas também regular, regulamentar, supervisionar e
avaliar a oferta de modo a garantir sua qualidade.

2. Expansão da graduação: tensões e perspectivas

A primeira meta do PNE voltada especificamente para a educação superior é a Meta

12, que trata da expansão das matriculas nos cursos de graduação. A proposta é “Elevar a taxa
bruta de matrícula na educação superior para 50% e a taxa líquida para 33% (trinta e três por
cento) da população de 18 a 24 anos, assegurada a qualidade da oferta e expansão para, pelo
menos, 40% (quarenta por cento) das novas matrículas, no segmento público”.
Para uma melhor compreensão dessa meta, pode-se analisá-la considerando três
aspectos básicos: a) A elevação da taxa bruta de matrícula na educação superior para 50% e a
taxa líquida para 33% da população de 18 a 24 anos; b) a garantia da qualidade da oferta; c) a
expansão para, pelo menos, 40% das novas matrículas, no segmento público.
No tocante à elevação das taxas bruta (50%) e líquida (33%) da população de 18 a 24
anos, observa-se que a educação superior vem apresentando crescimento constante no período
2000 a 2012, como se vê na Tabela 2. Em 2012 foi registrada uma taxa de 28,7% na
escolarização bruta e de 15,1% na escolarização líquida. Considerando os percentuais
propostos, será preciso passar de 28,7 para 50% a taxa de escolarização bruta até 2024. Já o
desafio na taxa de escolarização líquida será maior, pois deverá mais que dobrar o percentual
atualmente existente, passando de 15,1% para 33%. O desafio é bastante complexo quando se
considera também essas taxas pelas regiões do país, uma vez que há regiões que estão abaixo
da média nacional de 28,7%, como é o caso das regiões Nordeste (22,4%) e da região Norte
(24,5%). Todavia, ultrapassam a média as regiões Sudeste (30,9%), Sul (34,5%) e Centro
Oeste (35,3%). Esse maior percentual no Centro Oeste se deve, em grande parte, à grande
oferta de ensino superior público e privado no Distrito Federal.

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Tabela 2 – Taxas de escolarização bruta e líquida na faixa etária de 18 a 24 anos na educação

superior no período 2000 a 2012
1. Taxa de escolarização bruta na faixa etária de 18 a 24 anos na educação superior.
Indicador
2. Taxa de escolarização líquida na faixa etária de 18 a 24 anos na educação superior.
Indicador 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Desempenho
do indicador 1. 12,3 15,1 16,6 18,6 18,6 19,9 22,6 24,3 25,5 26,7 ... 27,8 28,7
2. 7,3 8,9 9,8 10,6 10,5 11,2 12,6 13,1 13,7 14,4 ... 14,6 15,1
Fonte: Inep (2014)

Para atingir a expansão prevista nas taxas bruta e líquida destacam-se as estratégias que
visam a interiorização da educação superior nas instituições públicas (estratégias 12.1; 12.2),
ou melhor, nas universidades federais, na Rede Federal de Educação Profissional, Científica e
Tecnológica e no sistema Universidade Aberta do Brasil. Na estratégia 12.3 reiteram-se os
percentuais já estabelecidos no Reuni, ou seja, elevar gradualmente a taxa de conclusão média
dos cursos de graduação presenciais nas universidades públicas para 90%, ofertando, no
mínimo, um terço das vagas em cursos noturnos e de elevar a relação de estudantes por
professor (a) para 18. Reitera-se também, na estratégia 12.17, o estímulo a “mecanismos para
ocupar as vagas ociosas em cada período letivo na educação superior pública”.
É preciso destacar também que, desde o governo Lula (2003-2010), buscou-se expandir
mais fortemente as instituições, os cursos e as matriculas na rede Federal de Educação
Tecnológica, mediante expansão dos cursos de tecnologia, de licenciatura e até de
bacharelado, como mostra a Tabela 3.

Tabela 3 – Instituições, Cursos e Matriculas na rede Federal de Educação Tecnológica no

período 2000 a 2012
1. Número de Centros Federais de Educação Tecnológica e Faculdades de Tecnologia.
Número de cursos oferecidos pelos Centros Federais de Educação Tecnológica e Faculdades de
2.
Indicador Tecnologia.
Número alunos matriculados nos Centros Federais de Educação Tecnológica e Faculdades de
3.
Tecnologia.
Indicador 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Desempenho 1. 19 34 53 93 144 184 208 204 34 35 37 40 40
do indicador 2. 104 183 373 496 758 881 959 1.020 405 485 680 833 963
23,3 31,5 43,2 59,7 76,4 83,2 98,1 108,1 40,9 54,7 68,6 83,0 97,9
3.
mil mil mil mil mil mil mil mil mil mil mil mil mil
A partir de 2008 - CEFET e IF

Outra frente significativa de expansão tem sido a de matriculas em cursos noturnos, que
tem crescido mais no setor privado do que no setor público, como mostra a Tabela 4. No setor
público chegou-se a 38,5% o percentual de matrículas em cursos noturnos, enquanto no setor
privado esse percentual chegou a 73,2% em relação ao total das matrículas.

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Tabela 4 - Percentual da matrícula em cursos noturnos em relação à matrícula total nas IES
públicas e privadas no perido 2000 a 2012.
1. Percentual da matrícula em cursos noturnos em relação à matrícula total nas IES públicas.
Indicador 2. Percentual da matrícula em cursos noturnos em relação à matrícula total nas IES privadas.
3. Número de cursos seqüenciais.
Indicador 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Desempenho
1. 35,4 36,4 35,8 35,8 36,1 37,0 37,0 37,4 37,7 ... 38,0 38,1 38,5
do indicador
2. 66,2 66,6 67,0 67,7 68,0 68,6 69,2 69,9 70,9 ... 72,8 73,2 73,2
3. 424 570 799 875 841 863 801 613 511 290 230 196 184

A expansão pública demandada também deverá focar a formação de professores da

educação básica, conforme a estratégia 12.4 e 12.14, uma vez que mais de 20% dos docentes
que atuam na faixa etária obrigatória (de 4 a 17 anos) não tem curso superior. Além disso,
muitos professores que tem curso superior não têm curso de licenciatura. Há uma enorme
carência de professores nas áreas de ciências e matemática, considerando a necessidade de
melhoria da qualidade da educação básica e de desenvolvimento do País. Em 2012, dos que
atuavam no ensino fundamental e médio, 78,1% possuíam formação superior (Tabela 5). O
nível de formação melhora quanto mais elevado é a etapa de atuação do professor na
educação básica, pois: a) na educação infantil, 63,6% tem formação superior; b) nos anos
iniciais do ensino fundamental, 75% têm formação superior; c) nos anos finais do ensino
fundamental, 90,4% tem formação superior; d) no ensino médio, 95,4% dos professores
tinham formação superior. (BRASIL. Inep, 2013).

Tabela 5 – Número de docentes atuando na educação Básica e proporção por grau de

formação – Brasil – 2007-2012
Ano Nº de Proporção de docentes por grau de formação
docentes Ensino Fundamental Ensino Médio Educação
Incompleto Completo Total Normal/ Sem Normal Superior
Magistério /magistério
2007 1.880.910 0,2 0,6 30,8 25,3 5,5 68,4
2008 2.003.700 0,2 0,5 32,5 25,7 6,7 66,8
2009 1.991.606 0,2 0,5 31,6 24,5 7,1 67,8
2010 2.023.748 0,2 0,4 30,5 22,5 8,1 68,8
2011 2.069.251 0,2 0,4 25,4 19,0 6,5 74,0
2012 2.095.013 0,1 0,3 21,5 16,0 5,5 78,1
Fonte: MEC/Inep/Deed. Nota: O docente foi computado apenas uma vez, mesmo atuando em mais de uma etapa/modalidade.

Uma forte tendência na última década foi a de ampliar o processo de inclusão por meio
de ações afirmativas, lei de cotas, assistência estudantil, dentre outros. Destacam-se nessa
direção, as estratégias 12.5, 12.9 e 12.13. Pretende-se, assim “ampliar a participação

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proporcional de grupos historicamente desfavorecidos na educação superior por meio de

políticas de ações afirmativas” (12.9), a exemplo das populações do campo e comunidades
indígenas e quilombolas (12.13). Nessa direção, a estratégia 12.5 objetiva

ampliar as políticas de inclusão e de assistência estudantil dirigidas aos (às)

estudantes de instituições públicas, bolsistas de instituições privadas de educação
superior e beneficiários do Fundo de Financiamento Estudantil - FIES, de que trata
a Lei no 10.260, de 12 de julho de 2001, na educação superior, de modo a reduzir as
desigualdades étnico-raciais e ampliar as taxas de acesso e permanência na
educação superior de estudantes egressos da escola pública, afrodescendentes e
indígenas e de estudantes com deficiência, transtornos globais do desenvolvimento
e altas habilidades ou superdotação, de forma a apoiar seu sucesso acadêmico

O fim do vestibular e a adoção de processos seletivos, como estabelece a LDB, ganha

força na estratégia 12.16, que “busca consolidar processos seletivos nacionais e regionais para
acesso à educação superior como forma de superar exames vestibulares isolados”. Essa
estratégia certamente reforça o Sistema de Seleção Unificada (SISU), criado e gerenciado
pelo MEC desde 2012, tendo por base as notas obtidas pelos candidatos na prova do Exame
Nacional do Ensino Médio (Enem), para selecionar os candidatos às vagas em cursos de
graduação disponibilizadas pelas instituições públicas federais de educação superior.
Cabe realçar também que o financiamento das IES privadas deve continuar a ser
expandido, pois estratégias como a 12.6 e 12.20 prevêem a expansão do financiamento
estudantil por meio do Fundo de Financiamento Estudantil - FIES, inclusive dispensando
progressivamente a exigência de fiador mediante a constituição de fundo garantidor do
financiamento, e do Programa Universidade para Todos (PROUNI). O FIES registra, de 2000
a 2012, número considerável de estudantes beneficiados nas IES privadas com bolsa de
estudo (integral ou parcial); se em 2000 era 107,9 mil, em 2012 foram contabilizados 441,7
mil estudantes. O percentual de bolsistas girava em torno de 30% dos alunos das IES privadas
com bolsa de estudo (integral ou parcial), como se vê no período 2004 a 2007 (Tabela 6).
Número significativo também se observa nas bolsas do PROUNI, pois o número de alunos
beneficiados pelo Programa foi de 112,3 mil em 2005 passando para 284,6 mil em 2012
(Tabela 7).

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Tabela 6 – Número e percentual de alunos beneficiados pelo FIES de 2000 a 2012.

Número de alunos beneficiados pelo Fundo de Financiamento ao Estudante da Educação
1.
Indicador Superior (Fies).
2. Percentual de alunos das IES privadas com bolsa de estudo (integral ou parcial).
Indicador 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Desempenho
107,9 127,6 160,8 173,5 165,6 176,2 178,4 174,5 153,3 139,0 160,8 237,0 441,7
do indicador 1.
mil mil mil mil mil mil mil mil mil mil mil mil mil
2. 29,8 20,6 23,5 25,6 30,2 28,8 30,1 27,9 ... ... ... ... ...

Tabela 7 - Número de alunos beneficiados pelo Programa Universidade para todos (ProUni)
de 2005 a 2012
Indicador 1. Número de alunos beneficiados pelo Programa Universidade para todos (ProUni).
Indicador 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Desempenho
do indicador 112,3 138,7 163,9 225,0 247,6 240,4 254,6 284,6
1. - - - - -
mil mil mil mil mil mil mil mil

Há indícios de que se possa pensar, ao longo do decênio 2014-2024, num sistema único
de educação superior público, envolvendo os estados e municípios, pois a estratégia 12.18,
prevê “estimular a expansão e reestruturação das instituições de educação superior estaduais e
municipais cujo ensino seja gratuito”. A estratégia sugere o “apoio técnico e financeiro do
Governo Federal, mediante termo de adesão a programa de reestruturação”, considerando a
possível “contribuição para a ampliação de vagas, a capacidade fiscal e as necessidades dos
sistemas de ensino dos entes mantenedores na oferta e qualidade da educação básica”. Há
ainda estratégias que não tem relação direção com a ampliação das taxas bruta e líquida, mas
que podem ser consideradas importantes no contexto de reestruturação da educação superior.
Quanto à garantia da qualidade do processo de expansão, aspecto destacado na meta
12, o PNE traz apenas uma estratégia nessa meta, a 12.9, que aponta apenas para a
reestruturação dos procedimentos adotados na área de avaliação, regulação e supervisão, com
ênfase na melhoria de prazos e qualidade da decisão. Isso deverá ocorrer no prazo de dois
anos, sobretudo em “em relação aos processos de autorização de cursos e instituições, de
reconhecimento ou renovação de reconhecimento de cursos superiores e de credenciamento
ou recredenciamento de instituições, no âmbito do sistema federal de ensino”. Na estratégia
12.20 vemos que os benefícios destinados à concessão de financiamento a estudantes, a
exemplo do FIES e do PROUNI, só serão concedidos aos estudantes regularmente
matriculados em cursos superiores presenciais ou a distância que tenham avaliação positiva,
de acordo com regulamentação própria, nos processos conduzidos pelo MEC. Parece haver,
portanto, um entendimento de que o modelo e a sistemática atual de regulação, supervisão de
avaliação de instituições, cursos e estudantes é adequada e suficiente para assegurar a
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qualidade do processo de expansão da educação superior, seja presencial ou a distancia, pois a

ênfase da estratégia 12.9 é apenas na melhoria dos prazos.

Cabe destacar, no entanto, que a meta 13 propõe elevar a qualidade da educação

superior, apontando, juntamente com a meta 14, para a ampliação da proporção, formação e
titulação de mestres e doutores, o que de fato é um componente importante para assegurar a
qualidade da oferta. É claro que há outros fatores importantes e que não foi mencionado nas
estratégias, tais como infraestrutura, equipamentos, gestão acadêmico-curricular do curso,
projeto pedagógico, estágio supervisionado, articulação teoria-prática etc.

No terceiro aspecto destacado no texto da meta 12, ou seja, a “expansão para, pelo
menos, 40% das novas matrículas, no segmento público”, verifica-se que é grande o desafio,
pois no período de 2000 a 2012 as taxas de crescimento da rede pública foram mais elevadas
que as da rede privada somente nos anos 2008, 2010, 2011 e 2012, conforme Tabela 8. Será
um aspecto da meta 12 que exigirá forte determinação do governo federal para sua
concretização, considerando a forte tendência de expansão da educação superior privada,
desde a segunda metade dos anos 1990, que resultou em 2013 em um total 74% das
matriculas dos cursos de graduação no setor privado. Além disso, o forte incentivo ao
crescimento do setor privado por meio da ampliação do FIES e das bolsas integrais e parciais
advindas das IES privadas que gozam de isenção fiscal mediante o PROUNI parecem indicar
que o setor privado continuará a crescer acima das taxas do setor público.

Tabela 8 – Taxa de crescimento da matrícula da rede pública e privada no período 2000 a

2012.
1. Taxa anual de crescimento da matrícula da rede pública.
Indicador
2. Taxa anual de crescimento da matrícula da rede privada.
Desempenho Indicador 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
do indicador
1. 6,6 6,3 15,0 8,3 3,2 2,7 0,4 6,7 16,3 -1,9 7,8 7,9 7,0
2. 17,5 15,7 16,4 13,4 9,0 10,4 9,4 7,8 8,7 4,1 6,9 4,9 3,5
Fonte: Inep (2014)

3. Avaliação e formação de mestres e doutores: qualidade, tensões e desafios

A questão da qualidade da educação superior na graduação e na pós-graduação está

associada às metas 13 e 14 do PNE. Na meta 13 a proposição é de “Elevar a qualidade da
educação superior e ampliar a proporção de mestres e doutores do corpo docente em efetivo

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exercício no conjunto do sistema de educação superior para 75% (setenta e cinco por cento),
sendo, do total, no mínimo, 35% (trinta e cinco por cento) doutores”.
O Censo da Educação Superior de 2013 (BRASIL, 2014), registrou um total de 321.700
docentes em exercício, sem incluir os que atuam exclusivamente na pós-graduação lato sensu,
sendo 152.166 no setor público e 181.302 no setor privado. Dos que atuam no setor público,
94.354 atuam na categoria administrativa federal, 47.823 na estadual e 11.459 na municipal.
Na rede pública, 53,2% dos docentes em exercício são doutores, 29,6% mestres e 17,2%
especialistas. Ou seja, na rede pública, se somarmos os percentuais de doutores e mestres
totaliza-se 82,8%, o que ultrapassa a proporção dos 75% previstos na meta. Os 53,2% de
doutores também ultrapassam a meta dos 35% previstos na meta 13. Isso mostra que o maior
problema em termos da titulação de mestres e doutores está no setor privado. Nessa rede
47,1% dos docentes tem mestrado e 18,2% tem doutorado, enquanto 34,7% são especialistas.
A soma de mestres e doutores chega a 65,3%, o que exigirá esforço para atingir ao previsto de
75% previsto nessa meta. O problema maior é a ampliação do percentual de doutores que
atualmente é de 18,2%, que deverá chegar a 35%.
Essa análise, todavia, não é inteiramente correta porque infelizmente a meta 13 não
separa o setor público do setor privado, já que deverá ser atingida pelo “conjunto do sistema
de educação superior”. No conjunto do sistema havia, em 2013, 39,7% de mestres, 33,0% de
doutores e 27,3% de especialistas. Ou seja, se somarmos mestres e doutores teremos 72,7, o
que indica que a meta provavelmente será alcançada sem grande esforço, sobretudo porque na
rede pública federal e nas grandes universidades estaduais os concursos públicos são abertos
para doutores. Além disso, a tendência tem sido de forte elevação da proporção de mestres e
doutores nos últimos anos. Um obstáculo talvez seja a contratação e fixação de doutores em
cidades do interior do país, dado ao processo de expansão que tem favorecido à interiorização
dos cursos de graduação, o que, no entanto, é importante para a equalização das oportunidades
educacionais e para um desenvolvimento mais equilibrado do país. Mas, o crescimento
acentuado dos cursos, programas e matriculas para a formação de mestres e doutores (Tabela
9), sobretudo na última década, indica que a expansão pretendida na meta 12 e que a
qualidade buscada na meta 13 contará os docentes-pesquisadores necessários ao conjunto do
sistema.

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Tabela 9 – Número de cursos de mestrado, doutorado e de bolsistas Capes no período 2000 a

2012.
1. Número de cursos de mestrado reconhecidos pela Capes.
Indicador 2. Número de cursos de doutorado reconhecidos pela Capes.
3. Número médio de bolsistas de mestrado e doutorado (Capes).
Indicador 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Desempenho 1. 1.459 1.493 1.601 1.723 1.794 1.898 2.227 2.372 2.532 2.678 2.791 3.076 3.289
do indicador 2. 821 956 967 986 1.059 1.097 1.185 1.244 1.320 1.421 1.502 1.615 1.717
20,5 21,4 23,2 27,0 27,5 27,4 31,7 31,6 41,1 45,1 55,3 67,2 71,2
3.
mil mil mil mil mil mil mil mil mil mil mil mil mil

Outro problema não tratado nas metas do PNE diz respeito ao Regime de Trabalho das
redes pública e privada. Na rede pública, a quase totalidade dos docentes em exercício tem
tempo integral, o que permite a realização de trabalho intelectual que envolve a
indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão, enquanto na rede privada o maior
contingente é de tempo parcial e de horistas, o que certamente traz implicações para a
qualidade do trabalho docente e para a melhoria da avaliação dos cursos.
Grande parte das estratégias previstas na meta 13 diz respeito à avaliação da graduação
para elevar a qualidade da educação superior. Pouco é dito sobre como será ampliada a
proporção de mestres e doutores. As estratégias 13.1, 13.2, 13.3, 13.4, 13.6 e 13.8 dizem
respeito a alguma forma de aperfeiçoamento e ampliação do Sistema Nacional de Avaliação
da Educação Superior – SINAES, fortalecendo as ações de avaliação, regulação e supervisão,
que envolve também o ENADE, a autoavaliação das instituições, a aplicação de instrumentos
próprios que melhorem a qualidade dos cursos de licenciatura, a utilização do ENEM e a
melhoria dos resultados de aprendizagem.
Embora não apareçam estratégias específicas para tratar da ampliação da proporção de
mestres e doutores do corpo docente, há duas estratégias, 13.5 e 13.7, que fazem referencias
gerais à melhoria da qualidade das universidades e à expansão e visibilidade de suas
atividades. A estratégia 13.5 propõe “elevar o padrão de qualidade das universidades,
direcionando sua atividade, de modo que realizem, efetivamente, pesquisa institucionalizada,
articulada a programas de pós-graduação stricto sensu”, enquanto a 13.7 pretende “fomentar a
formação de consórcios entre instituições públicas de educação superior, com vistas a
potencializar a atuação regional, inclusive por meio de plano de desenvolvimento institucional
integrado, assegurando maior visibilidade nacional e internacional às atividades de ensino,
pesquisa e extensão”. Além disso, há uma breve referencia na estratégia 13.9 à promoção e

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“formação inicial e continuada dos (as) profissionais técnico-administrativos da educação

superior”.

4. Expansão da titulação de mestres e doutores: qual é o projeto em perspectiva?

A expansão das matriculas e da titulação de mestres e doutores no Brasil tem sido uma
constante desde a estruturação do sistema de pós-graduação, a partir do Parecer nº 977
CES/CFE, de 3 de dezembro de 1965 – de Newton Sucupira. O fomento e a avaliação dos
cursos/programas e da produção docente mediante agencias como Capes e CNPq e, também, a
maior exigência de mestres e doutores para o credenciamento de instituições e autorização e
reconhecimento de cursos, certamente tem contribuído para uma expansão que assegure maior
qualidade. Há que se perguntar, no entanto, sobre qual é o projeto em perspectiva que tem
orientado a formação de mestres e doutores no país, assim como a produção e difusão do
conhecimento. Nessa direção, a meta 14 tem por objetivo “elevar gradualmente o número de
matrículas na pós-graduação stricto sensu, de modo a atingir a titulação anual de 60.000
(sessenta mil) mestres e 25.000 (vinte e cinco mil) doutores”.
As matriculas em cursos de mestrado e de doutorado tem crescido de forma constante
na última década. Em 2012 registrou-se um total de 124,2 mil matrículas de mestrado e 79,5
mil de doutorado (Tabela 10). Por sua vez, em 2012 foram titulados 47,1 mil mestres e 13,9
mil doutores (Tabela 11). Ou seja, o esforço maior terá que ser feito na titulação de doutores,
que deverá passar de 13,9 mil para 25 mil, pois no mestrado deverá passar de 47,1 mil para 60
mil. Considerando a forte expansão dos mestrados profissionais e os programas voltados à
formação continuada de professores é possível crer que a meta dos mestrados é mais
previsível. No caso do doutorado é mais difícil atingir a meta, pois a criação de cursos de
doutorado implica em programas já consolidados e com corpo docente produtivo, inclusive
em processo de internacionalização.

Tabela 10 – Matriculas em cursos de mestrado e doutorado no período 2000 a 2012.

1. Matrícula em cursos de mestrado (CAPES).
Indicador
2. Matrícula em cursos de doutorado (CAPES).
Indicador 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Desempenho 61,6 65,6 68,3 72,0 75,0 80,1 85,4 91,7 97,4 103,2 108,8 117,7 124,2
1.
do indicador mil mil mil mil mil mil mil mil mil mil mil mil mil
32,9 35,1 37,7 40,2 41,3 43,9 46,6 49,7 52,7 57,9 64,6 71,9 79,5
2.
mil mil mil mil mil mil mil mil mil mil mil mil mil

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Tabela 11 – Número de titulado em Programas de Mestrado e Doutorado no período 2000 a

2012.
1. Número de titulados em Programas de Mestrado (Capes).
Indicador
2. Número de titulados em Programas de Doutorado (Capes).
Indicador 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Desempenho 17,8 20,0 24,4 27,6 26,7 30,6 32,3 32,9 36,0 38,8 39,6 43,2 47,1
1.
do indicador mil mil mil mil mil mil mil mil mil mil mil mil mil
5,3 6,0 6,9 8,1 8,1 9,0 9,4 9,9 10,7 11,4 11,3 12,3 13,9
2.
mil mil mil mil mil mil mil mil mil mil mil mil mil

Observa-se, todavia, investimento considerável na oferta de bolsas no país e no exterior

nos últimos anos, tanto do CNPq como da Capes (Tabela 12). O CNPq, por exemplo,
ofereceu 90,8 mil bolsas-ano no país e no exterior em 2012, enquanto a Capes apresentou um
número médio de bolsistas de mestrado e doutorado de 71,2 mil, com oferta de 2.253 bolsas
para recém doutor.

Tabela 12 – Número de bolsas e bolsistas de mestrado e doutorado Capes e CNPq de 2000 a

2012.
1. Número de bolsas-ano oferecidas pelo CNPq no País e no exterior.
2. Número de bolsas concedidas pelo CNPq de estímulo à pesquisa.
Indicador
3. Número médio de bolsistas de mestrado e doutorado (Capes).
4. Número de bolsas (recém-doutor) concedidas pela Capes.
Indicador 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
43,6 45,4 46,2 46,7 51,3 53,0 56,7 60,9 63,6 69,2 78,1 90,1 90,8
1.
mil mil mil mil mil mil mil mil mil mil mil mil mil
Desempenho
9,6 10,2 10,7 10,7 11,5 11,6 11,4 12,3 12,5 14,4 15,9 16,8 16,7
do indicador 2.
mil mil mil mil mil mil mil mil mil mil mil mil mil
20,5 21,4 23,2 27,0 27,5 27,4 31,7 31,6 41,1 45,1 55,3 67,2 71,2
3.
mil mil mil mil mil mil mil mil mil mil mil mil mil
4. 19 19 9 216 274 358 477 285 441 1.163 1.570 2.356 2.253

As estratégias para atingir essa meta 14, no tocante às matriculas e a titulação de mestres
e doutores, conta com 15 estratégias. A quantidade de estratégias por assunto parece indicar
as prioridades estabelecidas em termos de política para o setor de pós-graduação.
A questão da internacionalização da pesquisa e da pós-graduação, da ampliação do
intercâmbio científico, da ampliação da produção, da formação de recursos humanos pós-
graduados, da articulação e cooperação com as empresas para aumentar a competitividade e
da focalização na pesquisa aplicada, inovação e geração de patentes recebe centralidade, pois
há seis estratégias nessa direção. Assim, a estratégia 14.9 indica a necessidade de “consolidar
programas, projetos e ações que objetivem a internacionalização da pesquisa e da pós-

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graduação brasileiras, incentivando a atuação em rede e o fortalecimento de grupos de

pesquisa”, enquanto a 14.10 pretende “promover o intercâmbio científico e tecnológico,
nacional e internacional, entre as instituições de ensino, pesquisa e extensão”. Por sua vez, a a
14.11 pretende “ampliar o investimento em pesquisas com foco em desenvolvimento e
estímulo à inovação, bem como incrementar a formação de recursos humanos para a
inovação, de modo a buscar o aumento da competitividade das empresas de base tecnológica”,
o que é seguido da 14.13 que ambiciona “aumentar qualitativa e quantitativamente o
desempenho científico e tecnológico do País e a competitividade internacional da pesquisa
brasileira, ampliando a cooperação científica com empresas, Instituições de Educação
Superior - IES e demais Instituições Científicas e Tecnológicas – ICTs”, da 14.14 que visa
“estimular a pesquisa científica e de inovação e promover a formação de recursos humanos
que valorize a diversidade regional e a biodiversidade da região amazônica e do cerrado, bem
como a gestão de recursos hídricos no semiárido para mitigação dos efeitos da seca e geração
de emprego e renda na região” e ainda da 14.15 que almeja “estimular a pesquisa aplicada, no
âmbito das IES e das ICTs, de modo a incrementar a inovação e a produção e registro de
patentes”.
Não há como atingir a meta proposta e as estratégias prioritárias indicadas sem
ampliar os investimentos. Assim, a estratégia 14.1 prevê “expandir o financiamento da pós-
graduação stricto sensu por meio das agências oficiais de fomento” e também “estimular a
integração e a atuação articulada entre a Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de
Nível Superior - CAPES e as agências estaduais de fomento à pesquisa” (14.2) e “expandir o
financiamento estudantil por meio do Fies à pós-graduação stricto sensu” (14.3). Essa última
estratégia é certamente bastante polêmica, pois prevê que o FIES vai financiar também os
cursos de mestrado e de doutorado, o que favorece as Instituições privadas.
Cabe destacar que há uma perspectiva de expansão ampla, sobretudo dos cursos de
doutorado, que inclui a interiorização da pós-graudação, a oferta por meio da EaD e a redução
das desigualdades étnico-raciais e regionais. A estratégia 14.12 pretende “ampliar o
investimento na formação de doutores de modo a atingir a proporção de 4 (quatro) doutores
por 1.000 (mil) habitantes” e a 14.6 espera “ampliar a oferta de programas de pós-graduação
stricto sensu, especialmente os de doutorado, nos campi novos abertos em decorrência dos
programas de expansão e interiorização das instituições superiores públicas”. A expansão dos
mestrados e doutorados no decênio 2014 a 2024 deverá contar com a EaD, pelo menos é o
que estabelece a estratégia 14.4: “expandir a oferta de cursos de pós-graduação stricto sensu,
utilizando inclusive metodologias, recursos e tecnologias de educação a distância”. Essa

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expansão deve voltar-se também para “implementar ações para reduzir as desigualdades
étnico-raciais e regionais e para favorecer o acesso das populações do campo e das
comunidades indígenas e quilombolas a programas de mestrado e doutorado” (14.5);
Há ainda duas estratégias que indicam que a expansão deve “manter e expandir
programa de acervo digital de referências bibliográficas para os cursos de pós-graduação,
assegurada a acessibilidade às pessoas com deficiência” (14.7) e “estimular a participação das
mulheres nos cursos de pós-graduação stricto sensu, em particular aqueles ligados às áreas de
Engenharia, Matemática, Física, Química, Informática e outros no campo das ciências” (14.8).

Considerações Finais

A educação superior no PNE traz meta ambiciosa voltada para a graduação e também
para a titulação de doutores na pós-graduação. Além disso, evidencia preocupação com o fato
da expansão não trazer prejuízos para a qualidade da oferta. Passar de 15,1% para 33% as
matrículas da população de 18 a 24 anos, no período de 2014 a 2024, significará uma
“revolução” na oferta de educação superior no país, pois estaremos nos transformando num
sistema de massa e caminhando para a universalização do atendimento desse nível de ensino.
Isso certamente terá grande efeito na igualdade de oportunidades, na inclusão social, na
produção do conhecimento e no desenvolvimento do país, especialmente se for assegurada a
qualidade da oferta.
A expansão planejada, conforme o PNE, contará com os setores públicos e privados,
como se vê nas estratégias. No setor privado pretende-se ampliar o financiamento via FIES e
PROUNI, incluindo o financiamento de cursos de mestrado e doutorado. Na expansão
prevista para o setor público o esforço terá que ser considerável, pois é preciso garantir “40%
das novas matrículas nesse segmento” e, além disso, contribuir decisivamente para alcançar
as taxas previstas: 50% de taxa bruta e 33% de taxa líquida nas matriculas da população de
18 a 24 anos. Aqui, as frentes de expansão previstas são: a expansão via universidades
federais, sobretudo com a interiorização da oferta e criação de novos campi e de vagas em
cursos noturnos, expansão via cursos a distancia, ampliação dos cursos de tecnologias,
licenciaturas e bacharelados nos IFs, dentre outras ações. O modelo de expansão parece ser o
da diversificação do sistema, contando com diferentes formatos acadêmicos, mas mantendo a
universidade na linha de frente da expansão da pós-graduação stricto sensu e também dos
cursos de graduação.

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A ampliação das matriculas, da proporção de mestres e doutores do corpo docente em

efetivo exercício e da titulação, sobretudo de doutores, aparece como salvaguarda da
qualidade da educação superior; sem dúvida o fator docente (formação/titulação) é
fundamental para uma oferta de qualidade, mas precisa ser visto a partir do conjunto de
fatores que impactam a qualidade dos cursos, a exemplo do regime de trabalho, do tempo para
pesquisa, da infraestrutura e equipamentos, da biblioteca, do projeto de curso etc.
Na direção da expansão da pós-graduação stricto sensu observam-se estratégias
focadas num projeto de maior articulação e cooperação entre universidades e empresas na
geração e inovações e de conhecimento aplicado que favoreçam uma maior competitividade
das empresas, bem como uma maior agregação de valor aos produtos e serviços das diferentes
cadeias produtivas no país. Parece estar em curso, portanto, uma política que pretende ampliar
a base de produção do conhecimento no país, o que demanda maior internacionalização da
produção e cooperação científica. Diante dessas estratégias, é preciso, no entanto, qual será o
grau de subordinação de trabalho, da produção e da formação acadêmica aos interesses do
mercado e do capital produtivo e, também, as implicações para a autonomia e para a
identidade institucional, assim como o projeto, os compromissos e os engajamentos sociais
das universidades públicas.
Nenhuma das metas do PNE, incluindo as metas aqui analisadas, irá adiante sem o
comprimento da meta 20, que trata de “ampliar o investimento público em educação pública
de forma a atingir, no mínimo, o patamar de 7% (sete por cento) do Produto Interno Bruto -
PIB do País no 5o (quinto) ano de vigência desta Lei e, no mínimo, o equivalente a 10% (dez
por cento) do PIB ao final do decênio”. No tocante à educação superior, o financiamento
dessas metas e estratégias e outras ações deverão ser estabelecidos a partir de diálogo
permanente entre governo e instituições, considerando as diferentes possibilidades de
expansão a partir das condições instaladas e das que precisam ser criadas.

Referencias

BRASIL. Conselho Federal de Educação. Parecer CFE nº 977/1965, aprovado em 3 dez.

1965. Revista Brasileira de Educação. n.30, pp. 162-173. Disponível
http://www.scielo.br/pdf/rbedu/n30/a14n30.pdf. Acesso em 27 de abril de 2014.

BRASIL. Congresso Nacional. Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996. Estabelece as

diretrizes e bases da educação nacional. Brasília, Diário Oficial da União, Brasília, 1996.

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF:

Senado Federal, 1988.

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 Anais do XXIV Seminário Nacional UNIVERSITAS/BR
ISSN 2446-6123

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