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A LA MESA DEL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS

D. JUAN CARLOS GIRAUTA, portavoz del Grupo parlamentario Ciudadanos, en virtud del
derecho que le asiste, según dispone el Reglamento del Congreso de los Diputados, en
orden a promover la reconsideración por la Mesa de una decisión previa (art. 31.2),

EXPONE

1. La Mesa del Congreso de los Diputados, reunida en sesión el día 11 de


septiembre de 2018, adoptó, en relación con la “comunicación de la
disconformidad del Gobierno respeto a la toma en consideración de la
Proposición de Ley de mejora de la autonomía y la rendición de cuentas de las
Universidades españolas, presentada por el Grupo Parlamentario Ciudadanos”,
el siguiente acuerdo:

“Expresada por el Gobierno su disconformidad, en virtud de lo dispuesto


en los artículos 134.6 de la Constitución y 126.2 del Reglamento de la
Cámara, acordar que no procede la toma en consideración por el Pleno
de la citada Proposición de Ley. Asimismo, comunicar este acuerdo al
Grupo Parlamentario autor de la iniciativa y al Gobierno y publicar en el
Boletín Oficial de las Cortes Generales.”

2. El citado acuerdo se adopta a la vista de la comunicación del Gobierno de 6 de


septiembre en la que se sostiene, apoyada en un informe que adjunta, que “la
aprobación de esta Proposición de Ley supondría un aumento de los créditos
presupuestarios, por lo que el Gobierno no presta su conformidad para su
tramitación en virtud de lo dispuestos en el apartado sexto del artículo 134 de
la Constitución.”

3. En el informe que sirve de justificación al veto manifestado por el Gobierno, de


fecha de 30 de agosto de 2018, se afirma, tras identificar que trae causa de la
Proposición de Ley de este Grupo Parlamentario, lo siguiente:

“La Proposición de Ley propone modificar diversos artículos de la Ley


Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades para mejorar la
autonomía y la rendición de cuentas de las universidades. Asimismo,
insta al Gobierno a presentar en las Cortes Generales el proyecto de Ley

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de creación de una Agencia independiente de la Alta Inspección
Educativa del Estado.

La creación del organismo autónomo “Alta Inspección Educativa del


Estado”, requeriría la transferencia al citado organismo de los créditos
necesarios para gastos de funcionamiento y para gastos de inversión,
mediante la creación de dos partidas presupuestarias en el Servicio 04
del Presupuesto del Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades,
programa 463A Investigación científica, habiéndose estimado, en función
de la estructura que tendría el nuevo organismo autónomo, que las
partidas presupuestarias necesarias sería las siguientes:

- En el Capítulo 4, artículo 41, creación de un nuevo concepto, XXX


“A la Alta Inspección Educativa del Estado (gastos de
funcionamiento)” dotado con 4.500.000 euros.
- En el Capítulo 7, artículo 71, creación de un nuevo concepto, XXX
“A la Alta Inspección Educativa del Estado (inversiones)”, dotado
con 500.000 euros.”

Finaliza el citado informe con la siguiente conclusión:

“Las medidas contenidas en esta Proposición de Ley supondrían un


incremento de los créditos presupuestarios de aproximadamente de 5
millones de euros, en la sección correspondiente al Ministerio de Ciencia,
Innovación y Universidades, Servicio 04, Programa 463A Investigación
Científica, artículos 41 a 71 de los vigentes Presupuestos Generales del
Estado, mediante la creación de dos nuevos conceptos presupuestarios.

En consecuencia, este Ministerio no presta la conformidad para su


tramitación en virtud de lo establecido en el artículo 134.6 de la
Constitución.”

4. Considera que el anterior acuerdo de la Mesa no se ajusta a Derecho desde el


momento en que hace suya el veto del Gobierno basado en un informe que no
se ajusta ni a Hecho ni a Derecho.

En consecuencia, formula solicitud de reconsideración, en virtud de las razones jurídicas


que se exponen a continuación:

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

1. El artículo 134.6 de la Constitución (CE) establece que “Toda proposición o


enmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos

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presupuestarios requerirá la conformidad del Gobierno para su tramitación”. A
su vez, el artículo 126.2 del Reglamento del Congreso de los Diputados (RC)
dispone que “Ejercitada la iniciativa, la Mesa del Congreso ordenará la
publicación de la proposición de ley y su remisión al Gobierno para que
manifieste su criterio respecto a la toma en consideración, así como su
conformidad o no a la tramitación si implicara aumento de los créditos o
disminución de los ingresos presupuestarios”.

2. Los artículos citados, el artículo 134.6 CE y el artículo 126.2 RC, delimitan el


marco de lo jurídicamente lícito en relación con la decisión de la Mesa de la
Cámara. Su decisión ha de ajustarse, de manera estricta, a lo dispuesto. De
manera estricta porque se trata de una decisión que afecta a los derechos de los
diputados y a los grupos parlamentarios, que son los que tienen el derecho para
promover la toma en consideración de una proposición de Ley por el Congreso
(art. 126.1 RC). Estamos hablando de un derecho de iniciativa que no puede ser
legítimamente restringido, salvo en los términos, en lo que ahora nos interesa,
del artículo 134.6 CE y el artículo 126.2 RC. Está en juego, como resulta evidente,
el derecho de participación consagrado constitucionalmente, de los
representantes y de los ciudadanos representados (art. 23 CE).

3. En el caso que nos ocupa, la Mesa ha asumido, sin motivación alguna, el veto del
Gobierno que, a su vez, se sostiene en el informe que se adjunta. Por lo tanto, el
eventual vicio de inconstitucionalidad que aqueja al veto, derivado del informe
indicado, se contagia al Acuerdo de la Mesa objeto de la presente
reconsideración.

4. El vicio de inconstitucionalidad trae causa de que el veto de Gobierno, sostenido


en el indicado informe, no se ajusta a lo dispuesto en el artículo 134.6 CE, en
atención a la interpretación que el Tribunal Constitucional ha fijado, como
doctrina constitucional, en su importancia Sentencia 34/2018, de 12 de abril.

5. Como es conocido, la Sentencia 34/2018 resolvió un conflicto entre órganos


constitucionales suscitado por el Gobierno de la Nación en relación con un
acuerdo de la Mesa del Congreso (el de 18 de octubre de 2016, ratificado el 20
de diciembre de 2016, sobre suspensión del calendario de implantación de la Ley
Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa). En
tal ocasión, la Mesa no atendió la manifestación de disconformidad del Gobierno
con la tramitación de una proposición de Ley y admitió a trámite la toma en

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consideración de la una proposición de ley orgánica, porque «el criterio del
Gobierno no justifica de forma objetiva y suficiente que la misma implique
aumento de créditos o disminución de ingresos del Presupuesto en vigor».

6. En el caso que nos ocupa, estamos en una situación parecida, pero,


lamentablemente, con un posicionamiento bien distinto por parte de la Mesa.
Nos encontramos con un veto del Gobierno que se basa en una radicalmente
errónea interpretación de la Proposición de Ley, en los términos que se
argumentarán a continuación; no justifica la afectación, directa, inmediata, real
y efectiva de la iniciativa a los ingresos y gastos contenidos en el presupuesto. A
pesar de los argumentos expuestos en la sesión correspondiente, la Mesa
decidió aceptar la errónea interpretación del Gobierno.

7. En el fundamento jurídico 7, el Tribunal Constitucional hace un esfuerzo loable


en sistematizar los criterios que se han de manejar para precisar el concreto
alcance, como así lo denomina, de la potestad en mano del Gobierno habilitada
por el artículo 134.6 CE. Estos criterios son los siguientes:

a. En cuanto al alcance objetivo de la potestad, el Tribunal afirma lo siguiente:

“la propia literalidad de la norma constitucional ciñe dicha potestad del


Gobierno a los ingresos y gastos que estén efectivamente reflejados en
el mismo presupuesto. Lógicamente, rara vez las iniciativas
parlamentarias serán enteramente neutrales en relación con las cuentas
públicas, de modo que cualquier propuesta de medida legislativa es
susceptible de tener un impacto sobre el volumen de los ingresos y gastos
públicos, siquiera de forma hipotética o indirecta o, en todo caso, un
impacto económico sobre alguna política pública. Ahora bien, la
prerrogativa del Ejecutivo a que se refiere el artículo 134.6 CE, cuyo
efecto limitador de la actividad misma del Legislativo es evidente, se
ciñe a aquellas medidas cuya incidencia sobre el presupuesto del Estado
sea real y efectiva. Lo contrario supondría una interpretación extensiva
de los límites contenidos en el artículo 134 CE, que hemos reiterado que
se refieren sólo al presupuesto (por todas, STC 136/2011, de 13 de
septiembre, FJ 11).”

b. En cuanto al alcance temporal del veto presupuestario, ha afirmado el


Tribunal que:

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“Lo relevante, a los efectos del régimen jurídico del artículo 134.6 CE, es
que la conformidad del Gobierno ha de referirse siempre al presupuesto
en vigor en cada momento, en coherencia con el propio principio de
anualidad contenido en el mismo artículo, entendiendo por tal tanto el
autorizado expresamente como incluso el que ha sido objeto de prórroga
presupuestaria (art. 134.4 CE), pues no por ello deja de cumplir la función
esencial de vehículo de dirección y orientación de la política económica
del Gobierno … el veto presupuestario no podrá ejercerse por relación a
presupuestos futuros, que aún no han sido elaborados por el Gobierno
ni sometidos por tanto al proceso de aprobación regulado en el artículo
134 CE … el ejercicio de la potestad del artículo 134.6 CE se restringe,
igualmente, a la afectación de una medida al presupuesto del ejercicio
en curso.”

c. En cuanto a la motivación, el Tribunal afirma:

“De acuerdo con la literalidad del artículo 134 CE, y con el sistema de
reparto de competencias que el mismo refleja, ya se ha hecho notar que
el Gobierno podrá oponerse sólo en aquellos casos en los cuales la
medida propuesta, enmienda o proposición, incida directamente en el
citado presupuesto. La motivación del Gobierno debe expresar tal
incidencia, precisando las concretas partidas presupuestarias que se
verían afectadas, y teniendo en cuenta que su eventual no conformidad,
esto es, el veto presupuestario, tiene una incidencia directa sobre la
propia función del Legislativo … Lógicamente, el Gobierno, y siempre de
acuerdo con el principio de lealtad institucional, dispone en todo caso de
un amplio margen de apreciación en su estimación de si se afecta o no, y
en qué medida, a los ingresos y gastos de su presupuesto. Para poder
encontrar encaje en la potestad del artículo 134.6 CE bastará con que la
motivación del Gobierno precise adecuadamente los concretos créditos
que se verían directamente afectados, de entre los contenidos en el
presupuesto en vigor, habida cuenta que es éste el que cumple en cada
momento su función instrumental a la propia acción de Gobierno (art. 97
CE). La potestad del Gobierno, en suma, tiene, como se ha reiterado, la
función esencial de salvaguardar el propio plan presupuestario; esto es,
el contenido mínimo, necesario e indisponible de toda ley de
presupuestos, que está constituido por la expresión cifrada de la
previsión de ingresos y la habilitación de gastos. Por ello, la misma se
vincula y ciñe a los casos en los cuales una proposición de ley tenga
incidencia directa e inmediata en el plan presupuestario en vigor, lo que
significa, como deriva de la propia literalidad del artículo 134.6 CE, que

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implique razonablemente un incremento de los créditos o una
disminución de los ingresos en el mismo ejercicio presupuestario.”

d. Y, por último, en cuanto al procedimiento y las facultades de la Mesa, el


Tribunal afirma:

“El Reglamento del Congreso de los Diputados no establece reglas


adicionales sobre cuándo puede entenderse que se produce una
alteración de las previsiones presupuestarias. Pero ello no impide, sin
embargo, un pronunciamiento de la Mesa sobre el carácter
manifiestamente infundado del criterio del Gobierno, siempre y cuando
resulte evidente, a la luz de la propia motivación aportada por éste, que
no se ha justificado la afectación de la iniciativa a los ingresos y gastos
contenidos en el propio presupuesto que, en cada ejercicio, cumple la
función instrumental a la propia acción de Gobierno. En suma, con
independencia del tipo de iniciativa o proceso parlamentario,
corresponde a este órgano de la Cámara ejercer una limitada función de
calificación del criterio del Gobierno, como parte de su función genérica
de calificación en relación con los documentos de índole parlamentaria
que le remita el Gobierno. Tal función de la Mesa tiene en todo caso
carácter jurídico-técnico, no respondiendo en ningún caso a criterios de
oportunidad política. … la Mesa podrá rechazar la falta de conformidad
del Ejecutivo en aquellos casos en los cuáles el Gobierno no haya
concretado la afectación al presupuesto. …. A partir de la doctrina
expuesta sobre la función del presupuesto, el tipo de control que la Mesa
debe ejercer ha de ceñirse a comprobar que el veto ejercido es
efectivamente de índole presupuestaria, de manera que encuentra
encaje en los contornos del artículo 134.6 CE. Para ello, la Mesa debe
verificar la motivación aportada por el Gobierno, pero sin que le
corresponda sustituir al mismo en el enjuiciamiento del impacto, sino
tan sólo constatar que el mismo es real y efectivo, y no una mera
hipótesis. En suma, el objeto de este examen no es otro que constatar
que se ha justificado por el Gobierno el cumplimiento de los requisitos,
ya expuestos, del artículo 134.6 CE, en cuanto al objeto y el alcance
temporal, y que por tanto concurre el requisito material contenido en la
norma constitucional, esto es, la disminución de los ingresos o el
aumento de los créditos presupuestarios.”

8. A partir de estos criterios, el Tribunal llevó a cabo el control de la


constitucionalidad del Acuerdo de la Mesa a los efectos de resolver el conflicto
entre órganos constitucionales que se le había planteado que, como es sabido,
resolvió desestimando el conflicto suscitado por el Gobierno, lo que supuso, en

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consecuencia, considerar que la decisión de la Mesa era ajustada a la
Constitución, o sea, que se cumplían los criterios que el Tribunal había deducido
en interpretación de la Constitución, en particular, el artículo 134.6 CE.

9. En definitiva, el Tribunal sostiene que el poder de veto que el artículo 134.6 CE


habilita al Gobierno en relación con las iniciativas de la Cortes, debe ser
interpretado, por la afectación al derecho de participación tanto de los
representantes como de los representados (ciudadanos) (art. 23 CE), de manera
restrictiva. Es un poder que permite al Gobierno restringir la capacidad de
iniciativa del Legislativo en relación con los presupuestos aprobados pero
sometido a las limitaciones deducidas por el Tribunal Constitucional. En lo que
ahora nos interesa, el Gobierno puede vetar proposiciones que incidan o afectan
a los presupuestos con las limitaciones establecidas por el Tribunal: 1) la
incidencia debe ser real y efectiva; no puede ser hipotética; 2) el presupuesto
afectado debe ser el presupuesto en vigor; no el futuro; 3) el Gobierno debe
motivar el veto mediante la expresión de qué medida tiene una incidencia real y
efectiva sobre el presupuesto, precisando los concretos créditos que se verían
directamente afectados, de entre los contenidos en el presupuesto en vigor. Y
4) la Mesa ha de desplegar una función jurídico-técnica de comprobación de que
el veto ejercido es efectivamente de índole presupuestaria, de manera que
encuentra encaje en los contornos del artículo 134.6 CE.

10. Así pues, afirma el Tribunal que el poder de veto del Gobierno “se vincula y ciñe
a los casos en los cuales una proposición de ley tenga incidencia directa e
inmediata en el plan presupuestario en vigor, lo que significa, como deriva de
la propia literalidad del artículo 134.6 CE, que implique razonablemente un
incremento de los créditos o una disminución de los ingresos en el mismo
ejercicio presupuestario.”

11. La pregunta pasa a ser la siguiente: ¿tiene la proposición de Ley del Grupo
Parlamentario Ciudadanos de mejora de la autonomía y la rendición de cuentas
de las Universidades españolas incidencia directa e inmediata en el plan
presupuestario en vigor, lo que significa … que implique razonablemente un
incremento de los créditos o una disminución de los ingresos en el mismo
ejercicio presupuestario?

12. La respuesta es rotundamente, no.

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13. Es tan escandalosamente evidente como se pone de manifiesto en el propio
informe que el Gobierno adjunta como supuesto apoyo a su veto. Se afirma, en
su propia literalidad que “la Proposición de Ley propone modificar diversos
artículos de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades para
mejorar la autonomía y la rendición de cuentas de las universidades. Asimismo,
insta al Gobierno a presentar en las Cortes Generales el proyecto de Ley de
creación de una Agencia independiente de la Alta Inspección Educativa del
Estado.” Si la Proposición de Ley se limita a instar al Gobierno a presentar el
proyecto de Ley de creación de la Agencia independiente de la Alta Inspección
educativa, ¿cómo puede afirmarse que la Proposición de ley tiene incidencia
presupuestaria alguna, ya no digamos al presupuesto vigente?

14. La Proposición de Ley identifica las funciones que la Alta Inspección Educativa
del Estado (artículo 16) y en la Disposición adicional única se prevé que el
ejercicio de aquellas funciones habrá de corresponder a la Agencia
independiente cuya creación se llevará a cabo mediante una Ley posterior.
Insistimos, la Proposición de Ley se limita a obligar al Gobierno a presentar un
proyecto de Ley de creación de la Agencia independiente. Y así lo hace, como
resulta escandalosamente evidente, porque la proposición de Ley no la crea. Se
creará por obra de la futura ley cuyo proyecto el Gobierno ha de presentar en el
plazo de seis meses.

15. El plazo de seis meses que la Proposición de Ley establece para que el Gobierno,
tras la aprobación de la Ley, remita la Ley de creación de la Agencia es un plazo
que impide, ad radice, la afectación al presupuesto vigente y permitiría la
inclusión, en el próximo presupuesto, de los créditos necesarios. Es más, que el
plazo sea tan dilatado tiene como finalidad que el Gobierno pueda gestionar
cualquier impacto presupuestario. No es una elección baladí. El veto no tiene
ningún fundamento, ni es capaz de comprender que las eventuales
consecuencias presupuestarias se entregan a la decisión del Gobierno con
ocasión de la elaboración del proyecto de Ley y de su posterior aprobación por
las Cortes.

16. No hay afectación presupuestaria de ningún tipo, ni presente ni futura; presente


porque no incide en el presupuesto vigente y futura porque no se conoce cuáles
serán las exigencias presupuestarias de una agencia cuyo diseño corresponde al
Gobierno. Y, sin embargo, sin haberse especificado cómo será la Agencia se

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deducen unos gastos que se cuantifican en 5 millones de euros. Impresiona que
el Gobierno ya sepa a ciencia cierta cómo será la Agencia. Y, además, lo calcule
con la precisión indicada. Ya tiene decidido, el Gobierno, no el Grupo
parlamentario proponente, que la Agencia será como la Autoridad
Independiente de responsabilidad fiscal pero no como, por ejemplo, el Consejo
de Transparencia. Según los Presupuesto Generales del Estado en vigor, la
primera tiene un presupuesto de 7 millones, mientras que el Consejo de
transparencia es de 2,2 millones. Más escandaloso resulta cuanto el capítulo 4
de la primera es de 1,5 millones y el del Consejo, de 1,4 millones. En cambio, con
certeza, en el informe del Gobierno se afirma que una Agencia no creada, cuya
estructura se desconoce, salvo, según parece, para el Gobierno, tendrá un
presupuesto cap. 4 de 4,5 millones.

17. No hay, insistimos, ninguna “incidencia directa e inmediata en el plan


presupuestario en vigor, [por lo que, nada] implica razonablemente un
incremento de los créditos o una disminución de los ingresos en el mismo
ejercicio presupuestario”. La incidencia directa, real y efectiva, al presupuesto se
producirá con la aprobación del proyecto de Ley que el Gobierno tiene que
remitir, precisamente, en el plazo de seis meses. Es razonable sostener que en
ese plazo se estará tramitando el nuevo presupuesto. El plazo es lo
suficientemente razonable como para que el Gobierno incluyese los créditos
correspondientes. Y, además, lo podría hacer con la certeza de conocer cuál es
la estructura de la Agencia, si será como la Autoridad independiente de
Responsabilidad Fiscal o el Consejo de Transparencia, por ejemplo, cuyas
estructuras de gasto son bien diferentes.

18. Como conclusión, aplicando la doctrina constitucional reseñada: 1) no hay


afectación presupuestaria, por cuanto la Proposición se limita a instar al
Gobierno a la remisión del proyecto de Ley de creación de la Agencia; 2) no hay
afectación ni real, ni directa, ni efectiva, al presupuesto en vigor; la afectación se
producirá con la aprobación de la Ley de creación que, por el plazo establecido,
permitirá que el Gobierno incluya el crédito en los presupuestos
correspondientes; y 3) la motivación del Gobierno no se ajusta a la doctrina
constitucional desde el momento en que se basa en una hipótesis elaborada por
el mismo Gobierno como la relativa a deducir unos gastos sin conocer qué
estructura organizativa tendrá la Agencia; del Gobierno depende que tenga una

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u otra configuración y debería formalizarlo en un proyecto de Ley a debatir y
aprobar por las Cortes.

19. A la vista de las conclusiones expuestas, la Mesa debería rechazar el veto por, en
palabras del Tribunal Constitucional, el “carácter manifiestamente infundado del
criterio del Gobierno, [porque] resulta evidente, a la luz de la propia motivación
aportada por éste, que no se ha justificado la afectación de la iniciativa a los
ingresos y gastos contenidos en el propio presupuesto que, en cada ejercicio,
cumple la función instrumental a la propia acción de Gobierno”. Es tan
escandalosamente infundada la motivación como que deduce una afectación
prespuestaria que no existe, ni respecto del presupuesto vigente ni respecto del
futuro, porque la incidencia real, efectiva y directa se producirá con la creación
de la Agencia independiente por obra de la Ley que las Cortes aprobará, en el
futuro, a iniciativa del propio Gobierno.

Por todo lo expuesto, el Grupo Parlamentario Ciudadanos

SOLICITA

La reconsideración del Acuerdo de la Mesa del Congreso de los Diputados adoptado en


la sesión del día 11 de septiembre de 2018 y, por consiguiente, considerar que el veto
ejercido por el Gobierno en relación con la Proposición de Ley del Grupo Parlamentario
Ciudadanos de mejora de la autonomía y la rendición de cuentas de las universidades
españolas es manifiestamente infundado, porque resulta evidente, a la luz de la propia
motivación aportada por éste, que no se ha justificado la afectación directa, inmediata,
real y efectiva de la iniciativa a los ingresos y gastos contenidos en el presupuesto en
vigor.

Palacio del Congreso de los Diputados, a 14 de septiembre de 2018.

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