Ciudadanía Europea

Debates para el futuro

Alberto Caneda Fernández

Evolución de la ciudadanía
europea
En los 50:
Obviamente, los primeros antecedentes de la ciudadanía están en los
tratados originarios (Tratado de Roma de 1957). Sin embargo, aparecían de
forma dispersa y sin un componente que implicara una vinculación entre
los habitantes de Europa y la recién nacida institución. Por otro lado, los
derechos que eran reconocidos, como los de residencia o libre circulación se
condicionaban a contar con un componente comercial o económico.

En los 70:
Una serie de ‘Declaraciones e informes’ van a ir allanando el camino para el
desarrollo de la ciudadanía.

• ‘Informe Tindemans - Hacia la ciudadanía europea’, elaborado por

el Primer Ministro belga, Leo Tindemans, y hecho público el 7 de enero
de 1976. Su objetivo era abordar la transformación de la Comunidad
Económica Europea en una Unión Europea, transformando la naturaleza
de la institución. Dicho informe contaba con directrices como la
definición de unos signos externos que fueran testimonio de la
identidad europea. En dicho texto se plantearán, en consecuencia,
propuestas como el pasaporte europeo, que ayudaría a afirmar una
unidad comunitaria de cara al exterior, reforzando entre los nacionales
de los Estados miembros el sentimiento de pertenencia a una
comunidad, o la toma de medidas para la protección y
reforzamiento de los ciudadanos europeos, comenzando con el
uso del término ‘ciudadano’ para designar a los beneficiarios de
derechos, y no el concepto de ‘nacional’, como se venía haciendo, y
profundizando en la garantía de los derechos de contenido político de los
que estos gozarían en el territorio de cualquier estado miembro.

• Ejemplo de la dificultad que encontraron algunas propuestas para abrirse

camino en aquellos momentos es que ya en 1975 se redactaron por la
Comisión informes que proponían garantizar el derecho de voto en las
elecciones municipales. No será hasta 1985 cuando se comiencen los
trabajos para la consecución de una directiva al respecto, y aún habrán
de esperar casi diez años hasta hacerse realidad en el Tratado de
Maastricht.

En los 80:
• La expresión ‘ciudadanía de la Unión’ va a aparecer dentro de la
actividad de las instituciones europeas, tanto en la propia del
Parlamento como en los proyectos presentados en 1983 y 1984, cuyo
máximo exponente es el calificado como ‘Proyecto de Tratado de la
Unión Europea’, del eurodiputado Altiero Spinelli.

• El Consejo Europeo de Fontainebleau, celebrado el 25 y 26 de Junio de

1984, creó un comité ‘ad hoc’ para estudiar de qué modo la comunidad
podría responder ‘a las expectativas de los pueblos europeos, adoptando
las medidas adecuadas para reforzar y fomentar su identidad y su
imagen ante lo ciudadanos del mundo’. Este comité llevaba el clarificador
nombre de ‘La Europa de los ciudadanos’ y dio lugar a los informes
‘Una Europa del pueblo’, conocidos como ‘Informes Adonnino’, en
 referencia a su presidente, el diputado Pietro Adonnino en ellos se
recogían propuestas dirigidas a la creación de un espacio sin
fronteras (lo que conllevaba la supresión de los controles fronterizos o
la instauración de un sistema general de reconocimiento y equiparación
de títulos universitarios) y se buscaba fomentar y reforzar la idea de
ciudadano europeo, en aspectos como la libre circulación de los
trabajadores, el derecho de establecimiento y residencia o el
reconocimiento recíproco de diplomas y cualificaciones
profesionales.

• Por su parte, en 1986, el ‘Acta Única Europea’ 1 trató de reducir o

facilitar los trámites e incluso eliminar cualquier tipo de
obstáculo entre los distintos Estados miembros, buscó la
cooperación política, aumentó las competencias del Parlamento,
e intensificó el grado de institucionalización del Consejo Europeo.
Pero el peso tradicional de los elementos económicos en el proceso de
integración, limitó el avance de la unión política y frenó las necesidades
democráticas de la ciudadanía europea, pues el ‘Acta Única’ apenas
recogió propuestas del ‘Proyecto Spinelli’ ni del ‘Informe Adonnino’.

En los 90:
Se produce el reconocimiento del principio de ciudadanía europea:

• En este momento del desarrollo de la ciudadanía, va a participar de

forma muy activa el ejecutivo español. Durante la presidencia
Irlandesa del primer semestre de 1990, el Gobierno español presentó, en
mayo, una propuesta, el ‘Proyecto de Tratado de la Unión
Europea’, basándose en algunas de la ideas del ‘Proyecto
Spinelli’ de 1984. En este proyecto se propone el reconocimiento de
unos ‘derechos especiales básicos’ (libertad de circulación, libre
elección del lugar de residencia y libre participación en la vida política),
una serie de nuevos derechos (la protección diplomática, el derecho de
petición,…), y una dimensión dinámica o progresiva de los
derechos del ciudadano que permitiera ampliarlos (entre los que
plantea el reconocimiento y validez del servicio militar y obligaciones
equivalentes prestadas en cualquier país de la UE).

• Así, la institución en un texto normativo de la ciudadanía europea se

produce con el Consejo Europeo de Maastricht, los días 9 y 10 de
diciembre de 1991, en el que se alcanza un acuerdo a favor del ‘Proyecto
de Tratado de la Unión Europea’ o ‘Tratado de Maastricht’,2 firmado
en dicha ciudad el 7 de febrero de 1992, y que entra en vigor el 1 de
noviembre de 1993. Según dicho tratado, los derechos y deberes que se
van a reconocer a todo nacional de un Estado miembro, van a ser:
- derecho de circulación y residencia,
- derecho de voto y elegibilidad en las elecciones
municipales y para el Parlamento Europeo,
- protección diplomática en el exterior de la Unión,
- derecho de petición al Parlamento Europeo,
- derecho de acceso al defensor del pueblo,

• Tras la codificación en el Tratado de Maastricht del estatuto de ciudadano

europeo y de sus derechos vinculados, se inicia un proceso de
consolidación de los mismos, que pasa su plasmación en los Tratados

1
Diario Oficial nº L 169, de 29 de junio de 1987.
2
Diario Oficial n° C 325, de 24 diciembre de 2002.
 de Ámsterdam3, en 1999, y de Niza4 en 2000.

La década del 2000:

Si bien, hasta este momento el camino que los derechos de los ciudadanos han
seguido ha sido siempre como parte de los tratados, se estaba empezando a ver la
necesidad de que contasen con entidad propia.
• Para ello, el Consejo Europeo de Tampere de Octubre de 1999
propuso la creación de una convención, compuesta por 62
miembros, representantes de todos los ámbitos de la sociedad a nivel
europeo, así como varios observadores y la opinión de órganos de la
Unión. La Convención, no sin duros debates, acabó el proyecto en
Septiembre de 2000 y fue presentado en el Consejo Europeo de Biarritz
en octubre de ese mismo año, a la espera de la decisión que sobre el
texto, su valor normativo y fuerza vinculante, debía tomar el Consejo de
Niza en Diciembre. Pero, los jefes de estado y de gobierno se
limitaron entonces a proclamar, junto al Parlamento y la
Comisión, sin entrar a determinar su valor jurídico, la Carta de
Derechos Fundamentales de la Unión Europea.5

• Será la Convención sobre el Futuro de Europa la que decidirá incluir la

Carta como parte del Tratado que dotará a la UE de una Constitución. La
Carta recoge en su Capítulo V (art. 39 a 46), los derechos vinculados a la
ciudadanía, simplificando y clarificando su redacción respecto a los
textos anteriores.

• Será la misma Conferencia Intergubernamental de Niza la que, en un

anexo a su Acta final, presente su ‘Declaración relativa al futuro de la
Unión’, en la que se plantean unas líneas de trabajo a seguir para la
redacción de un nuevo proyecto de Constitución. El Consejo Europeo
de Laeken, en Diciembre de 2001, convoca una Convención
Europea6, que a semejanza de la reunida para la redacción de la Carta
de Derechos, reunió a representantes de todas las áreas sociales. Tras
desarrollar su trabajo entre Febrero de 2002 y Julio de 2003 siguiendo
unos procedimientos de redacción lo más trasparentes y participativos
posibles, la Convención presentó un ‘Proyecto de Tratado por el
que se establece una Constitución para Europa’. Una Conferencia
Intergubernamental, que se desarrollará entre Octubre de 2003 y Junio
de 2004 concreta el texto que aspira a sustituir a los tratados existentes,
que será finalmente firmado por los representantes de los 25 Estados
miembros el 29 de Octubre de 20047. A partir de entonces se inició el
proceso de ratificación por todos los estados miembros, fijado en dos
años, y que debía finalizar en Noviembre de 2006, pero que se ha visto
interrumpido tras el rechazo al texto en los referendos celebrados en dos
países de tanto peso en Europa como Francia y Holanda.

Con la aprobación de la Constitución Europea se inician una serie de programas

cuyo objetivo va a ser resaltar el papel del ciudadano y hacerle partícipe en y de la
vida de la UE

3
Diario Oficial n° C 340, de 10 de noviembre de 1997.
4
Diario Oficial n° C 80, de 10 de marzo de 2001.
5
Diario Oficial nº C 364, de 18 de diciembre de 2000.
6
Todo el trabajo desarrollado por la Convención que elaboró el proyecto de Tratado Constitucional se
puede consultar en http://european-convention.europa.eu
7
Diario Oficial n° C 310, de 16 de diciembre de 2004. Información adicional sobre el Tratado
Constitucional se puede consultar en http://europa.eu/constitution/index_es.htm
 • Decisión 2004/100/CE del Consejo de 2 de Enero de 2004 por la que
se establece un programa de acción comunitario para la promoción
de la ciudadanía europea activa (participación ciudadana)8.

• El llamado ‘Plan D de Democracia, Dialogo y Debate’9 de la Comisión

Europea se plantea como objetivo a finales de 2005 fomentar un debate más
amplio entre las instituciones democráticas de la Unión y los ciudadanos,
‘robustecer la democracia europea y contribuir a la creación de un espacio
público europeo, en el que los ciudadanos reciban la información y las
herramientas necesarias para participar activamente en el proceso de
decisión y asumir el proyecto europeo… es fomentar el debate y buscar que
se reconozca el valor añadido que puede aportar la Unión Europea. El
proceso de renovación democrática significa que los ciudadanos de la UE
tengan derecho a que se les escuche’.
o A nivel nacional, la principal acción es el desarrollo de debates
nacionales con la colaboración de instituciones nacionales, regionales
y locales, y con las representaciones de las instituciones europeas en
cada país, sobre temas como el desarrollo económico y social de
Europa, la percepción de Europa y de las tareas de la Unión o las
fronteras de Europa y su papel en el mundo.
o A nivel comunitario el programa es más complejo.
• ‘Fomentar un gran debate público’, a través de visitas de los
miembros de la Comisión europea a los Estados, disponibilidad
de los Comisarios Europeos para con los Parlamentos
Nacionales, apertura de las representaciones de la Comisión y
el Parlamento al público, la utilización de los centros de
información ‘Europe Direct’ para actos en las regiones, así
como iniciativas como una mesa redonda europea para la
democracia o la creación de embajadores europeos de buena
voluntad.
• ‘Promover la participación de los ciudadanos en el proceso
democrático’, a través de consultas públicas más efectivas,
del apoyo al proyecto ‘Ciudadanos con Europa’, de lograr una
mayor transparencia y aumentar la participación electoral.
• ‘Herramientas para un dialogo sobre políticas europeas’, como
la creación de un Eurobarómetro específico sobre el futuro de
Europa, aprovechar internet, y utilizar grupos de interés como
primera etapa de procesos transparentes de fijación de
políticas.

• ‘Libro Blanco sobre una política europea de comunicación’10, con

fecha de febrero de 2006.

• ‘Comunicación de la Comisión al Consejo Europeo - Una agenda

de los ciudadanos - Generando resultados para Europa’’ 11. Como he
dicho, esto supone para la Comisión el establecimiento de una Agenda, de
una lista de tareas, que comprende iniciativas tanto de ámbito individual,
centradas en los ciudadanos y sus derechos, como de ámbito institucional,
dirigidas a potenciar su capacidad de actuación o a ampliar su carácter
social. El texto enumera las siguientes acciones:

8
Diario Oficial nº L 30/6, de 4 de Febrero de 2004.
9
‘Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social
Europeo y al Comité de las Regiones – Contribución de la Comisión al periodo de reflexión y más allá:
Plan D de democracia, dialogo y debate’. Documento COM (2005) 494 final, de 13 de octubre de 2005.
10
Documento COM (2006) 35 final, de 1 de febrero de 2006.
11
Documento COM (2006) 211 final, de 10 de mayo de 2006.
 • Revisar el mercado único y preparar un informe que revele cuáles son
los nuevos desafíos a afrontar;
• Crear una ‘tarjeta de derechos’ que permita a todo ciudadano
europeo conocer y disfrutar plenamente de sus derechos;
• Desarrollar un inventario de la Europa social y una agenda para el
acceso universal y la solidaridad;
• Mejorar la toma de decisiones en el área de Libertad, Seguridad y
Justicia;
• Avanzar en los debates en torno a la ampliación y la capacidad de
integración o absorción de la UE, y definir el papel de la Comisión en la
estrategia de ampliación;
• Plantear un nuevo acercamiento del nivel competitivo de Europa
respecto al resto del mundo, buscando mejorar el acceso a mercados
lejanos, y marcar nuevas prioridades en las relaciones comerciales;
• Definir un nuevo papel y una nueva estrategia para la UE en el
mundo;
• Mejorar cuestiones como la regulación, el acceso a los documentos,
una nueva relación con los Parlamentos nacionales, que permita una
transmisión directa de propuestas y consultas, y una hoja de ruta que
marque plazos para solucionar cuestiones institucionales.

• ‘Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se

establece el programa ‘Europa con los ciudadanos’ para el periodo
2007-2013 a fin de promover la ciudadanía europea activa’ 12. En el
cuerpo articulado de la decisión encontramos las principales señas de
identidad del programa. En primer lugar recoge los objetivos generales que
se marca el programa:
• Dar a los ciudadanos la oportunidad de interactuar y participar
en la construcción de una Europa más cercana, democrática y
abierta al mundo, unida y enriquecida por su diversidad cultural, a
través del desarrollo de la ciudadanía de la Unión Europea.
• Desarrollar un sentimiento de identidad europea, basado en
valores, historia y cultura comunes.
• Fortalecer el sentido de identidad de la Unión Europea entre
sus ciudadanos.
• Promover el entendimiento mutuo entre ciudadanos europeos,
y respetar y promover la diversidad cultural y lingüística, mientras
se contribuye a un dialogo intercultural.

Estos objetivos generales se concretan en otros más

específicos, que deberán implementarse a nivel nacional:
• Acercar por toda Europa a las personas de comunidades
locales para compartir e intercambiar experiencias, opiniones y
valores, para aprender de la historia y construir el futuro.
• Estimular la acción, debate y reflexión relacionada con la
ciudadanía europea y la democracia, los valores compartidos, la
historia y cultura comunes, a través de la cooperación entre
organizaciones sociales civiles a nivel europeo;
• Acercar Europa a sus ciudadanos, promoviendo los valores y
logros europeos, mientras se conserva la memoria de su pasado;
• Fomentar la interacción entre ciudadanos y organizaciones de
la sociedad civil desde todos los Estados participantes,
contribuyendo al dialogo intercultural, y trayendo al centro del
debate la diversidad y unidad europeas, con particular atención a
las actividades dirigidas a desarrollar lazos entre los ciudadanos de
los Estados miembros.

12
Documento COM (2005) 116 final, de 6 de Abril de 2005.
 Estos objetivos se perseguirán a través del apoyo a una serie de
acciones:
• ‘Ciudadanos activos con Europa’, consistente en:
o Hermanamiento de ciudades;
o Proyectos ciudadanos y medidas de apoyo;
• ‘Sociedad civil activa con Europa’, consistente en:
o Apoyo estructural a las organizaciones europeas
de investigación sobre política pública (foros de
reflexión);
o Apoyo estructural a organizaciones europeas de
la sociedad civil;
o Apoyo a proyectos iniciados por la sociedad civil.
• ‘Juntos con Europa’, consistente en:
o Actos de gran visibilidad;
o Estudios, encuestas y sondeos de opinión;
o Herramientas de información y difusión.
• ‘Memoria Europea Activa’, consistente en:
o Preservar los principales lugares y archivos
relacionados con las deportaciones y el recuerdo de
las víctimas.

Debates abiertos
Creación de una identidad como ciudadanos
europeos
Por qué no hay una identidad europea:
• Por su carácter abstracto, lejano, y el desconocimiento
por los ciudadanos de sus objetivos y fines.
o Una de las reflexiones sobre las razones de esta falta de
sintonía, de identificación de los ciudadanos con la Unión
Europea la encontramos en la aportación al debate sobre
el futuro de Europa, que el Primer Ministro belga Guy
Verhofstadt, ha publicado en forma de libro con el
nombre de ‘Los Estados Unidos de Europa’13. En el
Capítulo 1, ‘Europa en crisis’ expone “Los jóvenes no están
13
‘Los Estados Unidos de Europa’. Guy Verhofstadt. Editions Luc Pire; lucpire.be; Bruselas 2006.
 tan convencidos (sobre Europa). Para ellos, los
horrores de dos guerras mundiales no son más que
imágenes en los libros de historia. La unificación
europea, más que un ideal, es un hecho. Ellos viajan a
través de Europa. Estudian en las numerosas
universidades y escuelas superiores del continente.
Conocen varias lenguas. Para ellos, Europa se ha
convertido en una evidencia sobre la que no cabe
añadir nada más. Y si se interesan, Europa evoca
siempre a ‘Bruselas’, donde se forjan intereses ocultos,
un Olimpo que se confunde con el castillo de Kafka, un
laberinto de burocracia que puede volvernos locos…’. Y
respecto al resto de ciudadanos, en el Capítulo 5, ‘Europa:
Desconocida y mal querida’, explica que ‘A los hombres y
las mujeres de a pie, no les cabe duda de que se trata
de un lugar que se ocupa de materias esenciales, pero
que a menudo se interesa por las baterías, o la
composición de la mermelada tal como se define en
algunas directivas al tratar de los desayunos’.

• Ausencia de un simbolismo común: Como expone la ‘Guía

para la Unión Europea de la prestigiosa revista ‘The Economist’ 14, en
el apartado dedicado a los derechos de los ciudadanos ‘Un factor que
ha retrasado el desarrollo de una lealtad popular a la Unión Europea,
ha sido la ausencia de un simbolismo común, una carencia en la cual
la Comisión y los gobiernos nacionales han hecho intentos en los
últimos años por rectificar’. Y reflexiona sobre símbolos ya definidos o
por definir como la bandera o el himno europeos, un pasaporte o un
carnet de conducir.

• Falta de coincidencia entre los intereses de los

ciudadanos y las materias en las que parecen trabajar
las instituciones europeas. En el interesante estudio ‘Por qué
Europa liderará el siglo 21’ 15, del analista Mark Leonard, se
plantea otra de las posibles razones del alejamiento: En su Capítulo
7, ‘El rescate europeo de la democracia nacional – Escapando de la
trampa del déficit democrático’, dice: ‘La razón por la que los
ciudadanos europeos no cambian su sentimiento sobre votar
el Parlamento Europeo, no es porque no tenga poder. Es porque
ninguna de las materias en las que la UE se especializa (…)
aparece en la lista de materias que a los ciudadanos interesa.
De hecho, ninguna de las materias comprendidas entre las
cinco que más interesan al votante en Europa (salud,
educación, ley y orden,…) son competencia de la UE. Por lo
que, centrándose en materias técnicas y con poco poder
sobre los servicios que interesan a los ciudadanos, un
Presidente de Europa directamente elegido no tendría
muchas más oportunidades de inspirar a los ciudadanos que
uno designado por los gobiernos europeos y el Parlamento
Europeo’.

La noción ciudadano/nacional
Como se ha visto, el ‘único’ requisito para ser ciudadano la UE es ser
nacional de un Estado miembro, si bien, como se ha visto, algunos de estos

14
‘Guide to the European Union’. Dick Leonard. 6º Edicion. The Economist. 1998
15
‘Por qué Europa liderará el siglo 21’. Mark Leonad, Ed. Fourth State. UK. 2005.
derechos se reconocen no solo a los nacionales. En el mundo globalizado y sin
fronteras en el que vivimos, y mucho más en un espacio abierto como la
Unión Europea, que se basa en libertades como la de circulación y
residencia, esta vinculación empieza a mostrar sus fisuras. Esta excesiva
vinculación, está produciendo una serie de situaciones que piden una
reformulación del estatuto de ciudadanía. Dichas situaciones se pueden
resumir en dos:

Igualdad de derechos entre ciudadanos de distintos Estados

miembros
Por mucho que todos seamos ciudadanos europeos, existe un trato
diferencial entre los propios nacionales de un estado miembro y los
residentes en él provenientes de otro estado de la Unión.

Por otro lado, esto no quita para que un ciudadano que se desplaza a
otro Estado miembro ejercite sus derechos como europeo en las mismas
condiciones que lo haría un nacional. Los tratados recogen el derecho a no ser
discriminado por razón de la nacionalidad. Y en este sentido, muchas sentencias del
TJCE están reconociendo que determinados plazos, tramites y límites
impuestos por determinados estados a los residentes procedentes de
otros estados miembros son contrarios al derecho comunitario y deben ser
eliminados.

Sin embargo, no hemos de perder de vista un hecho que hasta que se

produzca un importante cambio en la naturaleza y organización de la UE, es
innegable: los ciudadanos europeos somos iguales en derecho en cuanto
ciudadanos europeos, si bien, contamos con derechos distintos a nivel
nacional. La legislación de cada estado reconoce unos derechos a sus nacionales,
que en muchas ocasiones no coinciden con los de otros estados miembros. Cuando,
determinadas materia son competencia de la Unión Europea, no se da ningún
problema, pues existe una legislación común para todos los estados. Sin embargo,
las competencias que aún son de cada estado van a producir una legislación
diferenciada y por lo tanto cierta desigualdad.

De todas formas, textos como la Carta de Derechos Fundamentales

o el Tratado de Lisboa, van a suponer elementos homogeneizadores de los
derechos de los ciudadanos al ser textos nacidos de la propia Unión, como bien
expone Ricardo Alonso García: ‘a diferencia de los tratados circunscritos a los
derechos humanos, quiere tienen una clara vocación de complementariedad de los
sistemas nacionales de protección, la Carta se enmarca en un contexto, el de la
Unión, con vocación – con los matices derivados del principio comunitario de
subsidiariedad – integradora, que tiende a desplazar en aras de la uniformidad, a
través del principio de primacía, las disparidades procedentes de los estados
miembros’16.

Los derechos reconocidos a nacionales de terceros Estados

El otro ámbito de conflicto relacionado con la relación

ciudadanía/nacionalidad es el que comprende aquellas situaciones de residentes en
un estado miembro que pertenecen a terceros países ajenos a la Unión. Puede
ocurrir que, en ocasiones, pase más tiempo en un estado miembro una
persona procedente de un tercer país que alguien de otro estado de la
Unión. Pensemos que un nacional de un estado miembro, puede estar en otro país
por razones de trabajo y volver a su país de origen en cualquier momento, pero el
inmigrante pasa largos periodos hasta que finalmente regresa a su lugar de origen.
Si al primero se le reconoce el derecho a participar en algo tan importante como las

16
‘La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea’. Ricardo Alonso García. Gaceta Jurídica
de la Unión Europea y de la Competencia. N° 209 – Septiembre/Octubre 2000.
elecciones municipales, ¿por qué no al inmigrante?

Muchos ciudadanos de terceros países entran con sus visados en la

UE y tiene determinados permisos de trabajo, y probablemente cuenten
con más derechos que los nacionales de algunos Estados miembros, como
recientemente ha ocurrido con los 10 nuevos países incorporados. Los
nacionales de los nuevos países han visto recortados sus derechos de acceso al
trabajo y de desplazamiento para evitar el colapso de las instituciones de trabajo
nacionales.

El desarrollo y consolidación de los derechos de

ciudadanía
• El derecho a circular y residir libremente en el territorio de los
estados miembros

La reciente entrada en vigor de la Directiva 2004/38/CE relativa al

derecho de los ciudadanos de la Unión y los miembros de su familia a
circular libremente y a residir en el territorio de los Estados miembros,17
supone un importante progreso para la definición del derecho de ciudadanía, sobre
todo por ser ésta la base para el ejercicio de los derechos que tenemos como
ciudadanos. Simplifica la legislación existente y da un paso a delante en la
reducción de trámites y requisitos para poder desplazarse y residir en otro
país. Sin embargo, algunas medidas, como el mantenimiento de plazos de
permanencia o el registro en la ciudad de acogida han sido criticadas por
no suponer auténticos avances, y el hecho de dejar en manos de los estados la
definición de muchos requisitos, también provoca bastante inseguridad
jurídica.

Las principales mejoras que se deberían producir en este derecho tendrían

que darse en el ámbito administrativo, reduciendo la burocracia que en
ocasiones le rodea y eliminando los requisitos o condicionantes injustificados. De
forma similar, en esta época de las autopistas de la información y las redes de
colaboración, debería ser más fácil la homologación y el reconocimiento de
títulos, certificados, o documentos acreditativos de la identidad. Ya existe
una Tarjeta Sanitaria Europea18, vinculada ser beneficiario de la seguridad social del
Estado de origen que nos evita papeleo si acudimos a los servicios sanitarios de
otros estados miembros; se están dando pasos para facilitar la identificación de los
conocimientos académicos, con Europass19, pero aún hay problemas con otros
elementos de la vida diaria como el permiso de conducción o los documentos de
identidad.

Avanzar en estos aspectos es casi tan primordial como desarrollar

los derechos de circulación y residencia, porque, de qué sirve poder
desplazarse a otro estado miembro con total libertad si voy ha encontrar
trabas y problemas en los aspectos más básicos de la vida diaria.

• El derecho de petición ante el Parlamento Europeo. El derecho

de acudir al defensor del Pueblo

Facilitar el ejercicio de estos derechos debería ser el principal avance que

se debería dar al respecto, multiplicando la vías de petición y reclamación; o
como propone el Comité de las Regiones en su ‘Dictamen del Comité de las
17
Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo relativa al derecho de los ciudadanos de la
Unión y los miembros de su familia a circular libremente y a residir en el territorio de los Estados
miembros,… ya citada.
18
Web de la Tarjeta Sanitaria Europea: http://ec.europa.eu/employment_social/healthcard/index_en.htm
19
Web de Europass: http://europass.cedefop.europa.eu/europass/preview.action?locale_id=11
Regiones sobre el ‘Cuarto informe de la Comisión sobre la ciudadanía de la Unión y
la Comunicación sobre la Agencia de Derechos Fundamentales’, ‘formalizar los
procedimientos que permiten al Parlamento Europeo y al Defensor del Pueblo,
cuando se les presenta indebidamente una solicitud o una queja, remitir a
una autoridad determinada (por ejemplo, en su caso, al defensor del
pueblo nacional, e incluso a los entes regionales y locales) tales
reclamaciones’20.

• El derecho a recibir protección diplomática y consular

Este derecho, de cara al futuro, debería ampliar sus competencias y los

lugares donde se puede ejercer. Ampliación de sus competencias, que en este
momento se limitan a prestar servicios de apoyo al ciudadano principalmente en
cuestiones burocráticas relacionadas con los desplazamientos (pérdida o robo de
documentos, asistencia jurídica). Supondría un importante avance permitir
realizar otros trámites o facilitar la transferencia de documentos entre
embajadas o consulados de Estados miembros situadas en territorios en
que no exista una oficina similar del propio estado, o incluso, entre las
embajadas de los estados miembros, dentro de la propia UE, como ocurre en
nuestro país entre las distintas administraciones públicas, con el llamado registro
único de documentos.

• El derecho a una buena administración

Este derecho debería avanzar, en primer lugar, como todo lo relacionado con
la administración, en reducir y simplificar los trámites que un ciudadano
encuentra si se quiere relacionar con las instituciones, multiplicando las
posibilidades de comunicación entre ambos. Quizá el más inmediato desarrollo que
debería tener este derecho pasa por lograr la traducción de las principales
webs de internet, documentos y formularios, a todas las lenguas oficiales
de la UE, pues aún hay mucha información indispensable para el ciudadano (guías
para la petición de ayudas, folletos sobre políticas,…) en las tres lenguas de trabajo
de la Unión, inglés, francés y alemán.

• El derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones

municipales y al parlamento europeo

Convertir el parlamento en una institución a nivel europeo realmente

representativa del sentir de los ciudadanos. Ello incrementaría la participación y el
interés por su funcionamiento. Por otro lado, los partidos políticos europeos
deberían contar con un proyecto común y unos candidatos comunes, si
quieren ser representantes del sentir europeo y no del de los electores de
cada país respecto a sus candidatos nacionales.

Como recuerda el Tercer Informe sobre la ciudadanía de la Unión se trata de

un derecho que ‘afecta a… millones de personas, algunas de las cuales se veían
privadas del derecho a ser elector y elegible en el Estado miembro de origen a
causa de su residencia en el extranjero’, por lo cual, otra parte de los trabajos de
desarrollo debería ir encaminado a perfeccionar los sistemas de
reconocimiento de los derechos de sufragio en el estado en el que se
encuentre el ciudadano para facilitar su ejercicio. Ampliar los derechos de
sufragio a quienes se entienda que son participes de la vida de la unión:
residentes o procedentes de determinados terceros países. Propuesta que la
Comisión ya hizo en el punto 3.3 del Cuarto informe sobre ciudadanía, ‘Derechos
electorales’, al reconocer que ‘puesto que los derechos electorales de los
20
Apartado 2.1 del ‘Dictamen del Comité de las Regiones sobre el ‘Cuarto informe de la Comisión sobre
la ciudadanía de la Unión y la Comunicación sobre la Agencia de Derechos Fundamentales’. Diario Oficial
nº C 31 de 7 de febrero de 2006
ciudadanos de la Unión son el corolario del ejercicio del derecho a la libertad de
circulación y residencia, el próximo paso podría consistir en establecer el derecho
de sufragio activo y pasivo en las elecciones locales, a través de acuerdos entre los
estados miembros y los terceros países de que se trate. Actualmente, existe el
derecho a participar en elecciones locales en el país de residencia en virtud de
acuerdos bilaterales entre algunos Estados miembros y los países de la AELC’.

Incluso se podría avanzar hacia un sufragio, llamémosle combinado,

para poder participar en las elecciones nacionales y regionales, por ser
ciudadano europeo, como propone el Comité de las Regiones: ‘Recomienda ampliar
los derechos políticos de los ciudadanos europeos iniciando una reflexión sobre la
posibilidad de dotar a los ciudadanos comunitarios del derecho de sufragio activo y
pasivo en las elecciones regionales y nacionales del territorio del Estado miembro
en que residan’ 21.

Informe al Consejo Europeo del Grupo de Reflexión sobre el

futuro de la UE en 2030

En esta línea se pronuncia el Informe al Consejo Europeo del Grupo de

Reflexión sobre el futuro de la UE en 2030. En su apartado titulado: ‘La unión y sus
ciudadanos; Utilizar las nuevas herramientas de Lisboa: la ciudadanía política en la
práctica’, se expone lo siguiente: ‘’para que la Unión adquiera más legitimidad,
debe hacer todo lo posible por mejorar la ciudadanía política europea. Para ello, la
UE debe:
– Desarrollar los derechos políticos. Las disposiciones actuales del Tratado
de Lisboa deben mejorarse, en primer lugar, animando a los Estados miembros a
otorgar el derecho de voto en las elecciones legislativas a los nacionales de los
demás Estados miembros tras un determinado período de residencia y contribución
fiscal; en segundo lugar, "europeizando" las elecciones al Parlamento Europeo
mediante la creación de listas internacionales, y por último, utilizando los
parlamentos nacionales como cauce para que el público participe en los debates
políticos europeos.
– Lograr que las elecciones sean más significativas para los ciudadanos. Las
elecciones europeas, hasta ahora, no han atraído el interés de los ciudadanos. Para
que esto cambie, los ciudadanos deben tener un conocimiento mayor de las
políticas de la UE; ante todo, deben poder identificarse con los políticos europeos.
Para próximas elecciones al Parlamento Europeo, los partidos políticos de la UE
deberán presentar unos programas auténticamente europeos y elegir candidatos al
cargo de Presidente de la Comisión.
– Aumentar la publicidad y la transparencia. Esto es necesario tanto en
relación con las decisiones de alto nivel, como el nombramiento del Presidente
permanente del Consejo Europeo y del Alto Representante, como en el trabajo
cotidiano de la UE. Hay abundantes modos de lograr esto, entre ellos el recurso
más sistemático a los medios digitales (gobierno electrónico), la introducción de
una dimensión europea en los medios de comunicación públicos y la prestación de
incentivos para que los medios privados emitan programas sobre la UE.
– Hacer que la democracia europea sea más participativa. En el proceso
legislativo, la sociedad civil debería ser consultada en todos los casos y de modo
continuado. Para ello, la Comisión y el Consejo deberían consultar más
sistemáticamente al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones”.

Reflexiones finales

Convertir al ciudadano en el centro de la UE

21
Apartado 2.1 del ‘Dictamen del Comité de las Regiones sobre el ‘Cuarto informe de la Comisión sobre
la ciudadanía de la Unión y la Comunicación sobre la Agencia de Derechos Fundamentales’. Diario Oficial
nº C 31 de 7 de febrero de 2006
 Fernando Díez Moreno, en su Manual de Derecho de la Unión Europea22
comenta que “No habrá Unión Europea sin que previamente haya ciudadanos
europeos”, y expone que ‘… la existencia de la sociedad civil es indispensable para
la existencia de la democracia y, por consiguiente, para la emergencia de la
ciudadanía. De acuerdo con esta línea de razonamiento, dar forma sustantiva a la
ciudadanía europea ha de pasar, inevitablemente, por desarrollar una autentica
sociedad civil europea’. Parece que las instituciones, los intelectuales y los
ciudadanos tienen claro que si se quiere ir más allá en la construcción europea, el
eje del proyecto europeo ha de pasar del ámbito económico al ciudadano.
Sin embargo esto plantea, la necesidad, no sólo de centrar las políticas en
él, sino también, de que éste se dé cuenta de ello y las sienta como
propias. En mi opinión, cualquier iniciativa, proyecto, política ha de centrarse en
los ciudadanos, no tanto en ellos como personas, sino como ‘beneficiarios’. Ninguna
campaña de difusión de las virtudes de la Unión deja más claras las posibilidades de
circular libremente por la UE que la propia experiencia de hacerlo.
Construir una identidad europea que genere una sociedad
civil europea.
Para ello considero importante enfrentarse a los problemas vistos
anteriormente, y para ello, las tareas a desarrollar pasan por simplificar y acercar
las instituciones al ciudadano, buscar símbolos comunes, y trabajar por la
coincidencia entre los intereses de los ciudadanos y las materias de las
que se ocupan las instituciones europeas. La revista ‘The economist’, en su
número especial sobre el 50 aniversario del tratado de Roma, insistía en este punto,
‘¿Puede Europa resolver su crisis de la mediana edad?, Sí, si se concentra en las
cosas que importan, en vez de reconstruirla constitución’.
Mejorar la Información.
En muchas ocasiones, los desajustes entre lo determinado en los tratados, y
el ejercicio de los derechos por los ciudadanos y su reconocimiento por las
instituciones se producen por un desconocimiento del contenido de los mismos.

Hay voces que plantean que quizá el problema no está tanto en

comunicar como en informar. Esa preocupación por la información no es algo
reciente, el análisis de los distintos informes de la Comisión sobre la ciudadanía ya
revelan que un mejor conocimiento de los derechos de los ciudadanos se
traduce en un mejor ejercicio, si no se quiere generar la percepción de estar
ante unos derechos vacíos de contenido. Y entienden que los ciudadanos se
sentirán beneficiados por la UE cuando éstos se sientan informados de sus derechos
y se apliquen las normas y procedimientos que les permitan disfrutar de ellos.

Múltiples iniciativas se han desarrollado para tratar de paliar esta carencia

de información: desde las primeras campañas informativas ‘Ciudadanos de Europa’
y ‘Diálogo con los Ciudadanos y las empresas’, a los servicios que se ofrecen en la
actualidad dentro de los centros de información ‘Europe Direct’23, pasando
por la creación del canal de televisión ‘Europa por satélite’24 o el
desarrollo del portal web europeo25.

Pero no se debe perder de vista la otra cara de la moneda: es importante

que el resto de implicados (instituciones europeas, entes nacionales, regionales
y locales, y el sector privado…) conozcan, comprendan y apliquen los
derechos, facilitando su ejercicio al ciudadano.
Potenciar los programas que benefician al ciudadano.

22
‘Manual de Derecho de la Unión Europea’. Fernando Díez Moreno. 3ª Edición. Adaptada a la
Constitución Europea. Thomson Civitas. Editorial Aranzadi S.A. Navarra. 2005.
23
Web del Servicio de Información ‘Europe Direct’: http://ec.europa.eu/europedirect/index_es.htm
24
Web del canal de televisión de la UE: http://ec.europa.eu/avservices/ebs/welcome_en.cfm
25
Portal web de la UE: http://europa.eu/index_es.htm
El programa ‘Europa con los ciudadanos’ para el periodo 2007-2013, junto
con los de educación, juventud, cultura, o los del Fondo Social Europeo
son los que mejor ayudan a construir una ciudadanía europea. Entre otras
razones, porque ese es su objetivo. El VII Programa Marco26 hace mucho por la
investigación en Europa y por los ciudadanos europeos. Pero si lo que se quiere es
difundir una idea de Europa es necesario centrar esfuerzos en un programa que se
dedique exclusivamente a ello.
Una ciudadanía activa.
Como Miguel Ángel Moratinos dijo en la presentación del ya citado
seminario ‘Perspectivas de la construcción europea’27, ‘Europa será lo que sus
ciudadanos quieran que sea’. Los ciudadanos europeos debemos, en
primer lugar, ejercer y exigir el cumplimiento de unos derechos que nos
son inherentes, y después, participar en la vida social y política de la
Unión mostrando cuales son nuestros intereses y anhelos. Ya lo planteó
Elodie Pazi en el transcurso de la Conferencia ‘El derecho de los ciudadanos a
saber’28: ‘Aunque es preciso señalar que más participación no significa
obligatoriamente mejor participación, es necesario mejorar las herramientas
de las que disponemos actualmente. La representación de los ciudadanos no debe
ser sólo a través de la democracia representativa sino también a través de canales
de participación no convencionales, para lo cual es preciso un feedback y un
equilibrio entre los principales actores, las ONGs y la empresas y la UE’. De
esta forma se podrá cerrar por ambos lados la brecha que parece separar a
las instituciones europeas y a los ciudadanos.
La Asociación ECAS títuló en 2006 una conferencia sobre los derechos de
ciudadanía ‘Preparando a Cenicienta’. En dicho evento, uno de los participantes
reconoció que no sabía si la ciudadanía era la cenicienta de la UE, pero tenía claro
que al menos no era la bella durmiente 29. Es cierto que la ciudadanía siempre ha
sido un ámbito de decisión en la Unión de segunda fila, pero siempre se han
producido avances al respecto. Los ciudadanos y la ciudadanía europea son la clave
en la que se sustentan las políticas de futuro de la Unión. En nuestras manos y en
las de las instituciones europeas está el llevarlo a cabo.

26
El Programa Marco comunitario es el principal instrumento para financiar la investigación en Europa. El
VII Programa Marco se desarrolla entre 2007 y 2013. Más información en http://cordis.europa.eu/fp7/
27
‘Perspectivas de la construcción europea’, ya citado.
28
Elodie Pazi, miembro del Civil Society Contact Group, Debate ‘El derecho de los ciudadanos a saber…’,
ya citado.
29
Michel Maduna en el transcurso del ‘Debate sobre ciudadanía europea – Preparando a Cenicienta’, ya
citado.