Descentralizacion Fiscal

INDICE
Contenido
I. Introducción: .............................................................................................................. 2
II. DESCENTRALIZACION FISCAL Y GESTION LOCAL EN EL PERU .............. 3
2.1. MARCO TEORICO ........................................................................................... 3
2.2. DEFINICIONES DE DESCENTRALIZACIÓN .............................................. 6
III. TIPOS DE DESCENTRALIZACIÓN ................................................................... 9
IV. El proceso de descentralización en el Perú .......................................................... 14
4.1. BREVE REVISIÓN HISTÓRICA DE LA DESCENTRALIZACIÓN

PERUANA...................................................................................................................... 17
4.2. BREVE ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN FISCAL ACTUAL ...................... 18
4.3. CONTEXTO LEGAL DE LA DESCENTRALIZACIÓN FISCAL ............... 20
V. Normatividad relacionada con el Proceso de Descentralización ............................. 25
VI. PROCESO ACTUAL DE DESCENTRALIZACIÓN......................................... 26
VII. CONDICIONES DE LAS REGIONES ............................................................... 28
VIII. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DEL GOBIERNO REGIONAL ............. 30
8.1. GENERALIDADES......................................................................................... 30
IX. MARCO CONSTITUCIONAL ........................................................................... 33
X. LEY MARCO .......................................................................................................... 37
XI. CONCLUSIONES.- ............................................................................................. 46
XII. BIBLIOGRAFIA ................................................................................................. 47

Descentralización fiscal en el Perú
DESCENTRALIZACIÓN FISCAL EN EL PERÚ
I. INTRODUCCIÓN:
José Larios, Betty Alvarado y Elena Contemo, en un análisis a la descentralización en
nueve países: Argentina, Brasil, España, Colombia, Chile, Bolivia, Canadá, China y Mé-
xico, nos dicen que:
“la descentralización se centra en definir cómo se debe organizar el Estado para llevar
a cabo sus tareas y cumplir sus compromisos con la sociedad. Para ello, debe abordar
aspectos fiscales, administrativos y políticos.
El aspecto fiscal se refiere a definir temas como: qué nivel de gobierno determina la base
y la tasa de cada impuesto, que nivel de gobierno se hace responsable de la prestación
de un servicio específico -por ejemplo, agua, salud, educación- y cómo equilibrar los
desbalances horizontales –por ejemplo, diferencias de desarrollo, de ingreso, de educa-
ción y de pobreza- entre regiones”1
Es una definición abstracta la realizada por los escritores antes mencionados y tratan de
materializar el tema con los ejemplos, sin percatarse que los ejemplos solo sirven como
elementos reforzadores, y no como elementos materializadores. Por esto se concluye que
es una definición abstracta con ejemplos.
Una definición completa es aquella que te muestra la síntesis entre lo teórico y lo concreto.
La definición que hemos citado no logra ser completa, porque ella solo responde a la pre-
gunta ¿cómo? - Símbolo de “modo de expresarse”2-; cuando, para generar un definición
completa se necesita responder a la pregunta “Qué es” y luego mostrar el modo de expre-
sarse en la materialidad, a la cual no se llega mediante la pregunta “cómo”, sino en el
análisis cuántico, que se realiza mediante su método: método por el cual se utilizan datos
matematizados, los cuales los lleva a la estadística para luego contrastar su hipótesis me-
diante la probabilística.
La estadística como elemento del análisis cuántico llega a ser un elemento teórico, pero
utiliza la ciencia formal para estudiar la realidad. Las ciencias formales son denominadas
1
Descentralización Fiscal. Larios, J; Alvarado, B; Conterno, E.
2
Modo de expresarse: es la expresión de la materialización en la realidad, por ejemplo; un perro se ma-
terializa en un chihuahua o en un Viringo.
2
como ciencias duras, porque el margen de falsedad en comparación a la realidad es mí-

nimo, es decir, la estadística es una disciplina teórica y a la vez una ciencia probabilística.
La importancia de estas tempranas aclaraciones nos sirve para mencionar la necesidad de
analizar con estadísticas duras el tema de la descentralización, porque una cosa es hacer
un análisis teórico, en el cual solo analicemos conceptos, definiciones y clasificación y
otra es analizar el tema con las manifestaciones materializadas des las decisiones políticas
tomadas en nuestro país.
La descentralización es el gran problema no resuelto en la agenda política de nuestro siglo.
Los últimos presidentes han buscado muchos caminos que creían que era la solución del
problema, pero cuando lo han hecho, se percataron que el problema tenía raíces profundas.
Nuestra función ha sido conocer esas raíces profundas.
Este trabajo es una gota más del mar que existe acerca del tema, con una introducción, un
desarrollo y las conclusiones que le ponen el punto final a este magno problema que trata
sobre el repartimiento del dinero estatal en el territorio peruano. Cada obra, cada vereda o
cada escalera realizada dependen de este tema al igual que todo un hospital o hasta una
simple camilla; ya que fiscal hace referencia a dinero, objeto que se utiliza para adquirir
cosas y pagar mano de obra para crear la infraestructura que el estado necesita.
La cultura de la descentralización es algo que el Perú aún no ha cosechado, ya que hasta
ahora no se ha sembrado, lo único que se ha recibido son respuestas mecanizadas a las
decisiones tomadas en el mundo.
La función de este trabajo es alentar a que los investigadores, y en general todo el sector
académico, empiecen a preguntarse ¿Existe descentralización en el Perú? ¿Qué es la des-
centralización?
II. DESCENTRALIZACION FISCAL Y GESTION LOCAL EN EL PERU
2.1. MARCO TEORICO

El presente documento de trabajo se hace una investigación preliminar sobre la descen-
tralización Fiscal y Gestión Local en el Perú, con el propósito de aportar un análisis de la
discusión sobre la eficacia o no de la transferencia de dichos recursos en el cumplimiento
de los objetivos generales de la descentralización fiscal en el Perú, particularmente en
cuanto al fortalecimiento financiero de los gobiernos locales, como un elemento que pu-
diera fortalecer la gobernabilidad en el ámbito municipal. A manera de contexto se analiza
3
la distribución de las fuentes de financiamiento de los Recursos Ordinarios y de los Re-

cursos determinados perteneciente a los departamentos del Perú.
La función de gestión es la más relevante para estudiar el impacto de la
descentralización fiscal, ya que permite al gobierno local lograr sus objetivos y metas
contenidos en su función planeamiento. Además, cuenta con subprogramas como planea-
miento institucional, asesoramiento y apoyo, infraestructura y equipamiento, preparación
y perfeccionamiento de recursos humanos, y control interno.
Según Casas (2005), el gobierno central asigno a los presidentes de los
Consejos Transitorios de Administración Regional (CTARs) para gestionar las direccio-
nes de las regiones de los diversos ministerios y edificar las obras de infraestructura. A
consecuencia de la situación de abril del 1992, en la cual se suspendió a las regiones y se
estableció los CTARs como instituciones descentralizadas del Ministerio de la Presidencia
que se reorganizó para tal fin.
Se debe tener en cuenta que, a nivel regional, en 1992 se suspendieron a las regiones que
se habían conformado de manera arbitraria, en medio de una de las peores crisis econó-
micas que vivió el país, y que no contribuyeron a mejorar la calidad de los servicios pú-
blicos e inclusive agravaron la crisis económica, debido a los beneficios tributarios que se
les otorgaron. Luego de tener en cuenta los anteriores acontecimientos, según Casas
(2005), en la campaña electoral del 2001 el tema de la descentralización de nuevo se en-
contró dentro del centro de la discusión política de los principales candidatos.
Esta discusión se centró en la constitución de los gobiernos regionales, se comenzó en la
proposición del fortalecimiento de las municipalidades mediante reasignarle las facultades
que administraban en la década de los noventa, y luego se enfocó en la constitución de
gobiernos regionales. Además, los candidatos exponían como alternativa una descentrali-
zación efectiva que transfiera mayores responsabilidades e ingresos a los gobiernos subna-
cionales. Por último, la administración del gobierno decidió tomar el camino de la regio-
nalización mediante los gobiernos regionales y sus autoridades electas.
Existían críticas acerca de la impaciente evolución del proceso y que debían primero desa-
rrollarse las capacidades suficientes a nivel subnacional para poder transferir las respon-
sabilidades de gasto y de generación de ingresos a ellos. Al contrario, como en la mayoría
de estos procesos, se adoptó la decisión política de seguir adelante y a partir de allí se
planteó el reto de darle contenido técnico al proceso político que se avecinaba.
Según Azpur (2005), el objetivo de la descentralización es incluir en las
4
políticas públicas el tema referente a la distribución de los escasos recursos públicos en

un corto y mediano plazo. En consecuencia, una reforma de descentralización se muestra
como una solución ante el problema una estructura estatal vertical y excluyente de la so-
ciedad. Asimismo, al considerar que los espacios de concertación regional y local perte-
necen a la gestión pública se comienza el proceso de la institucionalización de la partici-
pación ciudadana, en la cual radica la importancia de la descentralización. Para lograr lo
mencionado es prescindible revertir varios problemas: falta de flexibilidad en su diseño;
procesos de concertación alrededor de recursos muy limitados; desvinculación entre la
dimensión regional y la local; resistencia del sistema de partidos y debilidad de las orga-
nizaciones e instituciones de la sociedad civil.
Según Larios, Alvarado y Conterno (2004), la descentralización es una herramienta para
estabilizar y asegurar la independencia política y cultural de las regiones en un estado –
nación. Por un lado, la descentralización minimiza la participación del Estado e incorpora
un sistema de balances y contrapesos intergubernamentales. Por otro lado, se puede per-
cibir como una forma de hacer al gobierno más efectivo y eficiente, que permita a los
gobiernos locales participar en la provisión de servicios públicos y aumentar las posibili-
dades de asociaciones públicas – privadas a nivel local.
Analizar la Descentralización Fiscal y Gestión Local en el Perú, con el propósito de apor-
tar para la discusión sobre la eficacia o no de la transferencia de dichos recursos en el
cumplimiento de la descentralización fiscal en el Perú. A continuación, los objetivos es-
pecíficos son los siguientes:
• Fortalecer en el ámbito municipal a los gobiernos locales elementos que puedan distribuir
de fuentes de financiamiento.
• Estudiar el impacto de la descentralización fiscal, para que permita lograr sus objetivos y
metas contenidas en su función planeamiento.
• Asesorar y apoyar con la infraestructura y equipamiento de preparación y perfecciona-
miento de recursos humanos, y control interno. Asimismo, la necesidad de un análisis de
la Descentralización Fiscal y Gestión Local en el Perú para la discusión sobre la eficacia
de la transferencia de dichos recursos en el cumplimiento de la descentralización fiscal en
el Perú como se detalla: Según Larios, Alvarado y Conterno (2004), los aspectos de la
descentralización pueden ser fiscales, administrativos y políticos La primera medida que
debemos abordar es evidenciar el problema en lo fiscal según los servicios específicos y
cómo equilibrar los desbalances horizontales entre regiones.
5
• En lo administrativo referirse a la distribución de los recursos de los diferentes niveles

gubernamentales, y cómo las instituciones políticas nacionales y locales traducen decisio-
nes sobre políticas públicas en la práctica que afectan la asignación.
2.2. DEFINICIONES DE DESCENTRALIZACIÓN

• El término descentralización puede definirse, desde una perspectiva amplia, como el pro-
ceso de devolver poderes políticos, económicos y administrativos a los órganos de go-
bierno local o regional. En los últimos años, estos procesos de descentralización han avan-
zado de manera dramática en la mayor parte de los países en América Latina, habiendo
sido empujados por dinámicas políticas internas de democratización de las propias socie-
dades. Este avance ha sido desigual pero inexorable.
• La descentralización surge, entonces, como un proceso endógeno, en donde las propias
aspiraciones de la población “empujan” a los gobiernos centrales a devolver poderes a
otras instancias del gobierno. Esta perspectiva dista mucho de la perspectiva tradicional,
en la que la descentralización es vista como un proceso exógeno, iniciado y conducido
por el gobierno central, en el cual, como parte de un esquema de dictador “benevolente”,
se transfiere poderes a instancias inferiores del poder político. Esta distinción será impor-
tante para entender los mecanismos de coordinación y la negociación que debe existir
entre el gobierno central y los gobiernos subnacionales.
• Según Aghón y Krause – Junk (1993), la descentralización es el proceso mediante el cual,
en distintas formas y grados, un gobierno nacional o federal transfiere poder de decisión,
atribuciones y recursos para la realización de determinadas funciones a su cargo a otros
órdenes de gobierno, política y territorialmente más limitados, o a sus representaciones
locales.
• Según Salazar (2016), se entiende que la descentralización resuelve los problemas estruc-
turales de la concentración de poder del gobierno central. En el caso del Perú, la descen-
tralización permite alcanzar mejores niveles de vida para la población y de desarrollo in-
tegral del país mediante el traslado de las decisiones, operaciones y recursos financieros
al resto del país.
• Según Salazar (2016), el tema sobre descentralización en el Perú se indica en la ley de
Reforma Constitucional del Capítulo XIV del Título IV, que, en su Artículo Único, mo-
difica el Capítulo XIV del Título IV de la Constitución Política del Perú. En específico se
desarrolla el concepto de región tomando como referencia los elementos de nación, se
menciona el número de personas que integran el consejo regional y la estructura política
6
general de dicho gobierno. Asimismo, se detalla el período presidencial del gobierno re-
gional para cuatro años, se enumeran detalladamente los asuntos de su competencia, los
bienes y rentas del mismo e incorpora la facultad de presentar iniciativa legislativa en los
asuntos que le conciernen. Además, según el Congreso de la República (2003), se indica
que se rebaja a cuatro años el período de elección de alcaldes y regidores de los gobiernos
locales, en la cual se da la participación de la sociedad civil en el gobierno regional como
en el local. Asimismo, el gobierno democrático está integrado por el gobierno central, el
gobierno regional, y el gobierno local. Según Consejo Nacional de Educación (2012), los
gobiernos regionales tienen una estructura orgánica con un órgano ejecutivo representado
por la presidencia regional y un órgano normativo y fiscalizador que es el consejo regio-
nal. También, el consejo regional es un órgano colegiado compuesto por el Presidente
Regional, el Vicepresidente Regional y los Consejeros Regionales. Además, el órgano de
consulta y coordinación conformado por los alcaldes y representantes de la sociedad civil
es el Consejo de Coordinación Regional.
• Una rápida mirada al concepto de descentralización podría conducirnos a decir que se
trata de un traspaso de competencias, a un proceso de transferencia o, a decir del Diccio-
nario de la Real Academia Española, de una “acción y efecto de descentralizar”, que, en
suma, sería el “transferir a diversas corporaciones u oficios parte de la autoridad que antes
ejercía el gobierno supremo del Estado”.
• Así, este término supone el reconocimiento de organismos, creados o por crearse, que
tendrán la atribución de competencias antes reservadas al gobierno central. Entonces po-
dríamos hablar ya de una autonomía por parte de estos organismos, sea en el plano jurí-
dico, funcional o financiera.
• Teniendo como base la definición que nos da el Diccionario de la Real Academia Espa-
ñola, podríamos contemplar una concepción más precisa, a decir de Adolfo Rodríguez:
• Se considera a la descentralización como una forma de aumentar la participación demo-
crática en la solución de sus problemas más cercanos y mecanismo útil para racionalizar
la gestión pública. Es así que la descentralización presenta planteamientos de mejora ad-
ministrativa, desburocratización, lucha contra la corrupción, reducción de la intervención
del Estado y del déficit público, la privatización, el aumento de los ingresos fiscales y en
última instancia contribuir a la adaptación del modelo económico imperante a la nueva
7
situación del mercado mundial. No hay milagro económico posible pero si puede haber
una política local más eficiente (económica y socialmente) y participativa.3
• Asimismo, desde una perspectiva amplia, según indican Luis Carranza Ugarte y David
Tuesta Cárdenas, se puede ensayar otra definición: “El término descentralización puede
definirse, desde una perspectiva amplia, como el proceso de devolver poderes políticos,
económicos y administrativos a los órganos de gobierno local o regional, básicamente
como consecuencia de la democratización de las sociedades”4. Entonces podría ser distin-
guidas hasta cuatro tipos de descentralización: política, administrativa, fiscal y la econó-
mica, con la precisión de que no son independiente ni tampoco excluyentes entre sí, sino
que siguen la suerte de una trasladación mutua.
• No tiene menor importancia el texto constitucional cuando nos habla de este término, al
mencionar en su artículo 1885 que la descentralización es “una forma de organización
democrática y constituye una política permanente de Estado, de carácter obligatorio que
tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del país”
• Ahora, una vez mencionado lo que se entiende por el término descentralización, podremos
definir a la descentralización fiscal como un proceso por la que se asigna competencias a
gobiernos sub nacionales por parte de los gobiernos nacionales. O entendida también
como la transferencia del poder de financiamiento a los Gobiernos Sub nacionales, para
que puedan optar de suficiencia en cuanto a ingresos y tener mayor autonomía en su acti-
vidad; ello a decir de la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Lo-
cales y Modernización de la Gestión del Estado.
• En cuanto al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), la descentralización fiscal es el
“proceso por el cual se transfieren responsabilidades y competencias fiscales (ingresos y
gastos públicos) del gobierno central hacia los niveles sub nacionales (regiones y locales)
garantizando cierta autonomía financiera. Es hacer que cada nivel de gobierno sea respon-
sable de administrar sus propios ingresos y los que le transfieran el nivel de gobierno
central, asignándolos a las actividades propias de su competencia de manera responsable
y garantizando la sostenibilidad de sus finanzas”.
3
RODRIGUEZ Adolfo. (1993) Centralismo, Municipio, Regionalización y Descentralización en
Nicaragua; Fundación Ebert, Nicaragua.
4
CARRANZA Luis y TUESTA David. (2003) Consideraciones para una Descentralización Fiscal,
Convenio BCR-CIES, pg. 10
5
El anterior texto del mismo artículo decía lo siguiente: “La descentralización es un proceso permanente
que tiene como objetivo el desarrollo integral del país”.
8
• Por otra parte, podemos encontrar a la Asamblea Nacional de Gobierno Regionales, para
la cual la descentralización fiscal viene a ser “un proceso que difiere de la descentraliza-
ción económica así como de la regionalización, aunque son procesos relacionados, la des-
centralización fiscal alude a la forma cómo el Estado se organiza administrativamente en
sus distintos niveles de gobierno”. Sería entonces la descentralización fiscal “un proceso
de fortalecimiento institucional que permite a los gobiernos sub nacionales generar y ad-
ministrar sus propios recursos, promover la participación ciudadana y mejorar la calidad
de los servicios públicos”6.
• La descentralización fiscal se da cuando los gobiernos sub nacionales tienen la facultad
constitucional o legal para recaudar sus propios tributos y desarrollar sus funciones de
gasto.
• Los elementos asociados a un sistema de descentralización fiscal son:
i. las responsabilidades de gasto
ii. las facultades en materia tributaria
iii. el régimen de transferencias y
iv. el financiamiento a través de endeudamiento. En esencia, este conjunto de elementos
corresponde a un ámbito de autonomía en el gasto y sus fuentes de financiación: ingre-
sos propios, transferencia o endeudamiento.7
• La descentralización fiscal tiene como objetivo acercar la toma de decisiones al ciuda-
dano, pero se debe tener en cuenta dos riesgos: a) la mejora de los servicios públicos que
se deben presentar; y b) la generación de desbalances entre los recursos necesarios para
que los gobiernos sub nacionales cumplan con sus competencias y los recursos que el
gobierno nacional les asigne. A este tipo de desbalances se les conoce en la literatura
económica como desbalances horizontales.8
III. TIPOS DE DESCENTRALIZACIÓN

Actualmente existen 25 regiones (incluyendo la Provincia Constitucional, del Callao y
excluyendo a Lima Metropolitana), 25 departamentos (incluyendo Callao), 195 provincias
y 1833 distritos. Aunque no transfiere directamente poder de decisión a la población local
6
ANGR. (2008) La Descentralización Fiscal en el Perú: Situación Actual y propuesta de
coparticipación tributaria, pp. 13-17.
7
CASTRO, Sandra. (2008) Descentralización Fiscal en la región andina: autonomía y crisis
económica. FCM p.2
8
INDE Consultores (2007) la descentralización fiscal en el Perú.
9
sino a sus representantes en las instancias de gobierno para la toma de decisiones, se hace
referencia a:
A. Descentralización política o democrática

Según Cano (2008), cuando se busca como objetivo último involucrar a los actores no
gubernamentales en los procesos de gobierno, como la formulación de implementación
de las políticas públicas.
B. Descentralización social
Cuando se transfieren facultades desde cualquier orden de gobierno a las organizaciones
sociales para la realización de algunas de las siguientes funciones, como:
a) La función consultiva, cuando el gobierno recurre a las organizaciones so-
ciales para la solución de problemas públicos o para que opinen sobre las acciones
ya realizadas
b) La función de ejecución, cuando los grupos organizados de la sociedad sus-
tituyen al gobierno en la realización de alguna acción concreta.
c) La función de monitoreo, para la supervisión y vigilancia social sobre la
transparencia y eficiencia en el uso de los recursos públicos. Según Silverman
(1992), este tipo de descentralización, además adopta la forma de privatización y
desregulación, cuando se transfieren facultades a las organizaciones o empresas pri-
vadas para la realización de ciertas funciones de gobierno o se desregulan dichas
funciones o actividades.
C. Descentralización administrativa
Se distribuyen responsabilidades y autoridad a las instancias locales de gobierno, las au-
toridades nacionales siguen reteniendo el poder político. Según Jaramillo (2010), como
una estrategia de gestión gubernamental, este tipo de descentralización puede adoptar tres
formas básicas:
1) la desconcentración, el traspaso de responsabilidades a instancias inferiores de
las dependencias u organismos del gobierno central
2) la delegación, la transferencia de responsabilidades de gestión a una autoridad
semi – independiente de la autoridad central para la ejecución de ciertas tareas
3) la devolución, o sea, la transferencia de responsabilidades de gestión a las unida-
des subnacionales de gobierno o a organismos públicos en general, asumidas como ins-
tancias sobre los cuales las autoridades centrales ejercen poco o ningún control directo
10
D. Descentralización fiscal
Según Aghón y Krause – Junk (1993), está relacionado a que las competencias fiscales
(generación de ingresos y ejercicio del gasto) se traspasen del nivel central de gobierno al
subnacional. Según Silverman (1992), con la descentralización fiscal se busca reducir los
gastos nacionales; una mejor movilización de los recursos locales y, por tanto, la depen-
dencia local a dichos recursos; mejorar la eficiencia financiera de los gobiernos locales,
tanto en la captación de los ingresos como en el ejercicio del gasto; incrementar la respon-
sabilidad financiera de las autoridades locales ante la sociedad, y, sobre todo, que los go-
biernos asuman los costos políticos que implica la tributación local.
E. Regionalización y desarrollo territorial
Según Azpur (2005), la regionalización es implementar un nuevo ordenamiento territorial
que permita reducir las profundas desigualdades espaciales que se originan en la gran
concentración del poder económico y político de nuestra sociedad. El autor indica que se
está dando un desarrollo a corto plazo y que el proceso de regionalización se proyecta en
el mediano y largo plazo. Además, la sociedad centralista peruana requiere cambios sos-
tenidos en la estructura institucional, económica, política y cultural. Debido a eso, la re-
gionalización debe llevarse adelante como una política de Estado. Además, según Azpur
(2005), un objetivo que define una forma de entender la regionalización es la modificación
del patrón político, económico, centralista y excluyente. En esa perspectiva consideramos
que la autonomía legal, política, y fiscal del estado regional debe estar en función de las
siguientes pautas:
a) Orientar hacia la conformación de nuevos espacios económicos sostenibles y com-
petitivos en el corto, mediano y largo plazo.
b) Diseñar posibilidades de impulsar la competitividad de los productores, empren-
dedores regionales y emprendedores locales para impulsar el empleo y la inclusión eco-
nómica.
c) Desarrollar las principales organizaciones políticas, sociales e institucionales lo-
cales y regionales.
d) Incrementar los recursos humanos provenientes de las localidades y regiones.
e) Afianzar los referentes culturales compartidos teniendo en cuenta que se debe po-
tenciar la diversidad.
Según CEPAL (2001), la regionalización debe orientarse a promover dinámicas económicas
de mayor escala fomentando diversas formas de asociación entre sectores empresariales
y entre los diversos niveles de gobierno. El enfoque de las cadenas productivas es una
11
propuesta que puede contribuir a mejorar las condiciones de competitividad de los distin-
tos espacios económicos y regiones.
A. Descentralización fiscal y fortalecimiento de los gobiernos municipales

En el Perú se están dando las bases para la descentralización fiscal, así con la dación de la
Ley de Canon en el año 2001, la Ley de Bases de la Descentralización, en Julio de 2002
y la subsiguiente creación o ampliación de diversos fondos para el financiamiento de los
gobiernos subnacionales en el país. Estas y otras normas han permitido una importante
transferencia de recursos fiscales del gobierno central o nacional hacia los gobiernos re-
gionales y locales, que, según ciertos indicadores, actualmente situarían al Perú entre los
países de mayor grado de descentralización fiscal en América Latina.
Según Vega (2008), los recursos fiscales de los gobiernos subnacionales en el Perú son de
dos tipos:
a) Los recursos fiscales recaudados directamente por dichos gobiernos.
b) Aquellos recursos fiscales recaudados por el gobierno nacional y que luego son
transferidos hacia los gobiernos subnacionales. Estos últimos a su vez se subdividen en
dos categorías:
i) Los recursos fiscales que provienen de la recaudación de los impuestos asignados
a los gobiernos subnacionales, los cuales tiene como posibilidad compartirse con el
gobierno nacional.
ii) Los recursos fiscales que provienen de la recaudación de los impuestos generales
del estado – nación.
B. Descentralización del poder político
Mediante la cual sean devueltas a las autoridades locales responsabilidades y poderes sig-
nificativos para la prestación local de los servicios en concordancia con sus capacidades
de gestión.
C. Descentralización del poder político
Mediante la cual sean devueltas a las autoridades locales responsabilidades y poderes sig-
nificativos para la prestación local de los servicios en concordancia con sus capacidades
de gestión.
12
D. Descentralización de las facultades financieras

Que permita, por ejemplo, una combinación de impuestos locales y subsidios de los nive-
les más altos de gobierno, con el objetivo de apoyar a los gobiernos locales para que cum-
plan adecuadamente con sus responsabilidades.
E. Descentralización de los aspectos institucionales,
Según Parker y Serrano (2000), ya que se necesitan canales apropiados para fomentar un
esquema efectivo de rendición de cuentas entre los burócratas y los representantes electos
y entre éstos y su electorado.
F. Descentralización de las facultades financieras
Que permita, por ejemplo, una combinación de impuestos locales y subsidios de los nive-
les más altos de gobierno, con el objetivo de apoyar a los gobiernos locales para que cum-
plan adecuadamente con sus responsabilidades.9
G. Descentralización de los aspectos institucionales
Según Parker y Serrano (2000), ya que se necesitan canales apropiados para fomentar un
esquema efectivo de rendición de cuentas entre los burócratas y los representantes electos
y entre éstos y su electorado. 10
9
ABANTO GRADOS, Cinthia Denisse.- Descentralización Fiscal y Gestión Local en el Perú 2017 – The Latin
American and Iberian Law and Economics Association. Pág. 19
10
ABANTO GRADOS, Cinthia Denisse.- Descentralización Fiscal y Gestión Local en el Perú 2017 – The La-
tin American and Iberian Law and Economics Association. Pág. 19
13
IV. EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN EL PERÚ
Fue a partir del 2001 que se promulgaron una serie de decretos y leyes que fueron dando
paso al proceso de descentralización.
Podría esquematizarse de la siguiente manera:
2002
-Ley de Reforma Constitucional
-Ley de Elecciones Regionales
-Ley de Bases de la Descentralización
-Ley de Demarcación y Organización Territorial
-Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
-Ley Marco de la Modernización del Estado
2003
-Ley Orgánica de Municipalidades
-Ley Marco del Presupuesto Participativo
-Ley Marco de Promoción de la Inversión Descentralizada
2004
-D.L. N° 955 Descentralización Fiscal
-Ley del Sistema de Acreditación de los Gobiernos Regionales y Locales
-Ley de Incentivos para la Integración y Conformación de Regiones
2005
14
Ninguno
2006
Ninguno
2007
-Ley Orgánica del Poder Ejecutivo
Las disposiciones transitorias de la Ley de Bases de la Descentralización estructuraron las

etapas del proceso de la siguiente manera:
• Etapa Preparatoria: Debate y aprobación de leyes
En esta etapa, el Congreso debía aprobar las siguientes leyes:
-Nueva Ley Orgánica del Poder Ejecutivo.
-Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.
-Nueva Ley Orgánica de Municipalidades.
-Ley de Ordenamiento y Demarcación Territorial.
-Ley de Incentivos para la Integración y Conformación de Regiones.
Al Ejecutivo le correspondía lo siguiente:
-Realización de la operación piloto para el planeamiento y programación participativa del

presupuesto, en materia de gastos de inversión.
-Inventario, registro y valorización de los activos y pasivos de los consejos transitorios de

administración regional, a efectos de su transferencia a los futuros gobiernos regionales.
-Desactivación del Ministerio de la Presidencia.
-Elaboración del Plan de Transferencia de los proyectos de inversión pública de alcance

regional hacia los gobiernos regionales.
-Plan de Capacitación a nivel regional y municipal.

15
-Promoción y difusión de ventajas e incentivos especiales para la integración regional y

consolidación del proceso de regionalización.
-Fortalecimiento de los sistemas administrativos de gestión a nivel nacional, re-

gional y local: Presupuesto, Personal, Tesorería, Contabilidad, Crédito, Contrataciones y
Adquisiciones.
-Inversión Pública.
• Primera Etapa: Instalación y organización de los gobiernos regionales y lo-

cales
-Transferencia y recepción de activos y pasivos de los consejos transitorios de adminis-

tración regional a los gobiernos regionales.
-Transferencia y recepción de programas y proyectos.
-Continuación del Plan de Capacitación y asistencia técnica a nivel regional y mu-

nicipal.
-Apoyo y asistencia técnico-administrativa que requieran los gobiernos regionales y loca-

les.
• Segunda Etapa: Consolidación del proceso de regionalización
-Promoción y apoyo para la conformación de regiones sostenibles mediante la integración

o fusión de departamentos, vía referendo.
-Difusión amplia de propuestas y alternativas de regiones macro, así como de las ventajas
y beneficios para el desarrollo nacional y regional.
-Formulación de un plan de regionalización y de inversión descentralizada, que será apro-

bado por ley.
• Tercera Etapa: Transferencia y recepción de competencias sectoriales
16
En esta etapa se planteó realizar la transferencia de competencias sectoriales, sin

incluir a salud y educación, hacia los gobiernos regionales y locales.
• Cuarta Etapa: Transferencia y recepción de competencias sectoriales en educación

y salud
En esta etapa se planteó realizar la transferencia de competencias sectoriales en materia

de educación y salud, hacia los gobiernos regionales y locales
4.1. BREVE REVISIÓN HISTÓRICA DE LA DESCENTRALIZACIÓN PERUANA
La razón por la que el Perú es uno de los países más centralizados de la región, es quizás
la relación que tiene con los gobiernos autocráticos, además de los fracasos económicos y
políticos de los anteriores intentos de descentralización11.
Las primeras Constituciones del Perú dieron la división territorial en departamentos, pro-
vincias y distritos, en base a factores de administración durante la época del virreinato.
Medio siglo después de la vida republicana se caracterizó por la inestabilidad política, con
la sucesión de numerosos gobiernos militares que se basaron en fuertes centralismos.
Aunque hubo un intento en 1873 de una descentralización con la cuarta Ley de Munici-
palidades, ello no prosperó debido a los problemas financieros que lo sucedieron un año
después, a lo que se sumó la guerra con Chile. Todo ello generó que se vuelva a la centra-
lización como una suerte de respuesta a la inestabilidad.
Aunque ello diera cierto avance a la descentralización, durante el período del oncenio de
Augusto B. Leguía (1919-1930) se perdería lo avanzado con la Ley de Municipalidades.
Con esto se eliminaron las juntas departamentales y los concejos municipales se modifi-
caron por juntas nombradas por el gobierno.
11
CARRANZA, Luis y TUESTA, David; Op. Cit.
17
Luego de esta crisis, las economías regionales pierden su efectividad y, por ende, la pre-
dominancia económica de Lima se acentúa aún más, dando fortalecimiento al centralismo
político y económico.
Tres años después de este gobierno, en el año 1933, se promulgó la Ley de descentraliza-
ción administrativa N° 7809, la que implementaba los consejos departamentales. Pese al
intento, la ley nunca se aplicó. Luego de ello siguieron apareciendo leyes para las eleccio-
nes municipales, pero no se concretaron sino hasta 1953-1968.
Podrían los antecedentes ser figurados de la siguiente manera:
1988 - Aprobación de la 1° Ley de Bases de la Descentralización
1990 - Transferencia de funciones, personal y bienes
1992 - Intervención de los gobiernos regionales y creación de los CTAR
1993 - Aprobación de la Constitución del Perú
1998 - Aprobación de la Ley de Marco de la Descentralización
4.2. BREVE ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN FISCAL ACTUAL
La caracterización actual que se le puede dar a la situación fiscal es la de permanecer débil

y vulnerable, pese a los intentos de combatir los desequilibrios fiscales sucedidos luego
de la crisis económica de 1998-2000.
Se está viviendo un momento de constante déficit fiscal y donde el gobierno está suma-
mente endeudado.
En los últimos años la presión tributaria ha sido del 12% que, incluso en comparación con
otros países de la región latinoamericana, resulta bajísimo.
En concordancia con el Marco Macroeconómico Multianual, el IGV (incluyendo el Im-

puesto de Promoción Municipal – IPM) representó el 6.4% del PBI en el año 2000, el
6.2% en el 2001 y el 6.3% en el 2002. Ello es importante debido a que el IGV es el mayor
recaudador de ingresos fiscales.
18
En términos de estructura dentro de las finanzas del gobierno central, el principal impuesto
en el año 2002 fue el IGV (52.17%), seguido por el impuesto a la renta (24.87%) y el
selectivo al consumo (17.31%)12.
En cuanto a los gobiernos locales, el principal ingreso viene de las transferencias del
Fondo de Compensación Municipal – Foncomun.
A nivel municipal destaca el impuesto predial, con una estimada recaudación del 0.2% del
PBI para el 2004.
A decir de José Larios, Betty Alvarado y Elena Conterno:
En una economía con la diversidad geográfica y de ingresos como la del Perú, la mayor
recaudación se dará en aquellos lugares en donde exista una mayor economía formal. Los
departamentos de Lima y Arequipa son los que generan mayores ingresos en el país. De
acuerdo a la Nota Tributaria de la Sunat del mes de marzo del 2003, en el período com-
prendido de enero a marzo 2003 se recaudaron 5,113.0 millones nuevos soles. De ellos,
el 89% se recaudó en el departamento de Lima, el 3% en Arequipa y el 8% en el resto de
departamentos. Si te toman los ingresos según fuente de generación de ingresos, Lima
concentra el 50% de los ingresos y el 33% de los gastos; los siguientes 11 departamentos
con mayores ingresos explican el 40% de los ingresos y aproximadamente el 41% de los
gastos, en tanto que los restantes 12 departamentos explican el 10% de los ingresos y el
26% de los gastos (Exposición de Motivos del Proyecto de Ley de Presupuesto 2004)-
Con el panorama señalado, el Perú enfrenta el reto de definir cómo financiar a los gobier-
nos regionales y locales para que cumplan con las responsabilidades que el marco norma-
tivo les establece, en un proceso gradual y neutral de asignación de competencias y recur-
sos que no debe perder de vista la estabilidad macroeconómica del país.13
12
SUNAT, Boletín Setiembre 2003. No se incluye seguridad social.
13
Documento Técnico N°7, PRODES “Pro-descentralización”. USAID, enero, 2004, p. 580.
19
4.3. CONTEXTO LEGAL DE LA DESCENTRALIZACIÓN FISCAL
Se hace evidente que el Estado peruano, a principios del nuevo milenio, se encontraba
mucho más desconcentrado que descentralizado. Existía una clara diferencia entre lo que
dispone la legislación en materia de competencias sectoriales y el ejercicio efectivo de
esas funciones. En la práctica, en muchos sectores, el marco legal había sido relegado a
un segundo plano y el gobierno central ejercía de facto una serie de funciones y compe-
tencias. Los esfuerzos por descentralizar algunos sectores importantes durante la última
década, no dejaron de ser más que intenciones.
El proceso de descentralización en el Perú ha requerido la construcción de todo un marco

normativo y constitucional, que en la última década cobró mayor relevancia. Nuestra
Constitución Política del Perú (1993) en su artículo 188 establece que «la descentraliza-
ción es una forma de organización democrática y constituye una política permanente de
Estado, de carácter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral
del país. Señala también que, el proceso de descentralización se realiza por etapas, en
forma progresiva y ordenada conforme a criterios que permitan una adecuada asignación
de competencias y transferencia de recursos del gobierno nacional hacia los gobiernos
regionales y locales. Los Poderes del Estado y los Organismos Autónomos así como el
Presupuesto de la República se descentralizan de acuerdo a ley».
De la misma manera, por mandato constitucional, y conforme al artículo 189, «se sanciona
que, el territorio de la República está integrado por regiones, departamentos, provincias y
distritos, en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el gobierno a nivel nacional,
regional y local en los términos que establece la Constitución y la ley, preservando la
unidad e integridad del Estado y de la Nación».
El ámbito del nivel regional de gobierno son las regiones (circunscripción territorial que
abarca actualmente los departamentos). El ámbito del nivel local de gobierno son las pro-
vincias, distritos y los centros poblados.
Ahora bien, el artículo 74 de nuestra norma constitucional ha «establecido que, los tributos
se crean, modifican o derogan, o se establece una exoneración, exclusivamente por ley o
decreto legislativo en caso de delegación de facultades, salvo los arancele tasas, los cuales
se regulan mediante decreto supremo».
20
Asimismo, la norma constitucional señala que, los Gobiernos Regionales y los Gobier-
nos Locales pueden crear, modificar y suprimir contribuciones y tasas, o exonerar de
éstas, dentro de su jurisdicción, y con los límites que señala la ley. El Estado, al ejercer
la potestad tributaria, debe respetar los principios de reserva de la ley, y los de igualdad y
respeto de los derechos fundamentales de la persona.
La norma constitucional garantiza que ningún tributo puede tener carácter confiscatorio,
y que las leyes de presupuesto y los decretos de urgencia no pueden contener normas sobre
materia tributaria. También ha previsto que las leyes relativas a tributos de periodicidad
anual rigen a partir del primero de enero del año siguiente a su promulgación.
Nuestra constitución expresamente ha señalado que no surten efecto las normas tributarias
dictadas en violación de lo que establece el artículo 74.
DECRETO LEGISLATIVO 955 - DESCENTRALIZACIÓN FISCAL

Otra norma de importancia a citar, es el Decreto Legislativo 955 que regula principalmente
la asignación de recursos a los gobiernos regionales y locales. De acuerdo con el artículo
2 del referido decreto, se detallan los principios de la descentralización fiscal: no duplici-
dad de funciones, neutralidad en la transferencia de los recursos, la gradualidad, transpa-
rencia y predictibilidad, responsabilidad fiscal y de equidad.
Artículo 2º. ‐ Principios de la Descentralización Fiscal
La descentralización fiscal se sustenta y rige por los siguientes principios:
a) No duplicidad de funciones:
La asignación de competencias y funciones a cada nivel de gobierno deberá ser equili-

brada y adecuada para la mejor prestación de los servicios del Estado a la comunidad,
evitando la duplicidad de funciones.
b) Neutralidad en la transferencia de los recursos:
La asignación de recursos acompaña a la asignación de responsabilidades de gasto. El

programa ordenado de transferencia de competencias y funciones del Gobierno Nacional
21
a los Gobiernos Regionales y Locales debe tener efectos fiscales neutros, es decir, el pro-
ceso de transferencia de responsabilidades de gasto deberá ser financiado por las transfe-
rencias de recursos y los recursos propios de cada Gobierno Regional Local.
c) Gradualidad:
La descentralización fiscal se realizará por Etapas, en forma progresiva y ordenada, de

manera que se permita una adecuada y transparente transferencia de competencias y de
recursos a los Gobiernos Regionales, así como de facultades para que puedan genera re-
cursos propios.
d) Transparencia y Predictibilidad:
El proceso de descentralización fiscal debe llevarse a cabo mediante mecanismos trans-

parentes y predecibles que estén previstos en la ley.
e) Responsabilidad fiscal:
Con el objetivo de preservar la estabilidad macroeconómica y hacer fiscalmente sostenible

el proceso de la descentralización fiscal, deben establecerse principios de disciplina fiscal
que incluyan reglas de endeudamiento y de límites al aumento anual de gasto para los
Gobiernos Regionales y Locales, compatibles con las reglas de transparencia y responsa-
bilidad fiscal del Gobierno Nacional. El Gobierno Nacional no reconocerá deudas con-
traídas por los Gobiernos Regionales y Locales, salvo las debidamente avaladas.
f) Equidad:
Con el objetivo de permitir reducir los desbalances regionales y lograr una mejor redistri-
bución del ingreso nacional
El artículo 4 del Decreto Legislativo comentado, establece las reglas generales a las que
se sujeta la descentralización fiscal: Reglas para la asignación de competencias y gastos,
Reglas para la asignación de ingresos con esquemas de incentivos que reconozcan el es-
fuerzo fiscal, así como el uso eficiente y transparente de recursos, Reglas de transferencias
presupuestales y Reglas de endeudamiento y responsabilidad fiscal.
22
Artículo 4º.- Normas Generales a las que se sujeta la Descentralización Fiscal

La Descentralización Fiscal comprende:
a) Reglas de asignación de competencias y gastos.
b) Reglas para la asignación de ingresos con esquemas de incentivos que reconozcan el
esfuerzo fiscal, el uso eficiente y transparente de los recursos.
c) Reglas de transferencias presupuestales.
d) Reglas de endeudamiento y responsabilidad fiscal.
Este decreto en su artículo 8 instituye 2 etapas para las transferencias de recursos ordina-
rios y la asignación de impuestos:
Primera etapa: comprende la asignación de recursos por medio de dos fuentes, las trans-
ferencias presupuestales realizadas por el Gobierno Nacional a favor de los gobiernos re-
gionales y la asignación de los recursos del Fondo de Compensación Regional (FON-
COR).
Segunda etapa: está supeditada a la creación de regiones, comprende transferencias pre-
supuestales, asignación de los recursos directamente recaudados en cada región e incenti-
vos al esfuerzo fiscal.
Artículo 8º.- Etapas
Los Gobiernos Regionales obtendrán ingresos de manera gradual conforme a las Etapas
siguientes:
a) Primera Etapa: Transferencias presupuestales y asignación de los recursos del Fondo de
Compensación Regional - FONCOR.
b) Segunda Etapa: Transferencias presupuestales, asignación de los recursos efectivamente
recaudados en cada Región por determinados impuestos del Gobierno Nacional, incenti-
vos al esfuerzo fiscal y celebración de convenios de cooperación interinstitucional.
De esta manera, el Decreto Legislativo 955 determina dos etapas en las que los Gobiernos
Regionales obtendrán ingresos. Los artículos 5 y 16 determinan las reglas de cada etapa.
Artículo 5º.- Reglas de Asignación de Competencias y Gastos
La asignación de competencias y gastos se establece gradualmente y por Etapas, de
acuerdo con las normas que rigen el proceso de descentralización, así como con la Ley
del Sistema Nacional de Acreditación.
Artículo 16º.- Reglas Generales
23
16. 1 La Segunda Etapa comprende la asignación a cada Región de los recursos efectiva-
mente recaudados en ellas por determinados impuestos del Gobierno Nacional, así como
la cooperación de la Región con la SUNAT en el cumplimiento de las funciones de esta
última sobre dichos impuestos, de acuerdo con lo dispuesto en el Artículo 22°.
16.2. Los impuestos internos nacionales cuya recaudación se asignarán a la Región, son:
a) El Impuesto General a las Ventas, sin comprender el Impuesto de Promoción Municipal
(IPM).
b) El Impuesto Selectivo al Consumo.
c) El Impuesto a la Renta de Personas Naturales, correspondientes a rentas de primera,
segunda, cuarta y quinta categoría.
16.3. La asignación a cada Región de los recursos efectivamente recaudados en ellas por
determinados impuestos del Gobierno Nacional a que se refiere el presente Decreto Le-
gislativo, no modifica la calidad de acreedor tributario otorgada por las disposiciones es-
pecíficas de dichos impuestos.
24
V. NORMATIVIDAD RELACIONADA CON EL PROCESO DE DESCENTRALI-

ZACIÓN14
FECHA LEY DENOMINACIÓN
1993 Nueva Constitución Política del Perú

Marzo 2002 Ley 27680 Ley de Reforma Constitucional
del Capítulo XIV sobre Des-
Marzo 2002 Ley 27683 Ley de Elecciones Regionales
centralización
Julio 2002 Ley 27783 Ley de Bases de la Descentralización
Julio 2002 Ley 27795 Ley de Demarcación y Organización Territo-
Noviembre 2002 Ley 27867 rial Orgánica de Gobiernos Regionales
Ley
Diciembre 2002 Ley 27902 Ley que modifica la Ley Orgánica de Gobier-
nos Regionales Nº 27867, para regular la
participación de los Alcaldes Provinciales y
Mayo 2003 Ley 27972 la

LeySociedad
OrgánicaCivil en los Gobiernos Regiona-
de Municipalidades
Agosto 2003 Ley28059 les
LeyyMarco
fortalecer el procesode
de Promoción delaDescentraliza-
Inversión Des-
Febrero 2004 Decreto Legislativo Ley
ción de Descentralización Fiscal
y Regionalización
centralizada
955
Julio 2004 Ley 28273 Ley del Sistema de Acreditación de los
Gobiernos Regionales y Locales
Julio 2004 Ley 28274 Ley de Incentivos para la Integración y Con-
Octubre 2005 Ley 28607 formación de Regiones
Ley de Reforma de los Artículos 91, 191
y 194 de la Constitución Política
Mayo 2007 Ley 29021 Ley de Promoción para la Fusión de Mu-
nicipios Distritales
Abril 2009 Ley 29345 Ley de Distribución del Sobrecanon para
Petróleo y Gas de los departamentos de
Noviembre 2009 Ley 29448 Ley que regula transferencias de recur-
Tumbes y Piura
sos a los gobiernos regionales para el
fortalecimiento de las funciones transfe-
ridas en el marco del proceso de descen-
tralización
14 Fuente: Castro, J. (2008). Análisis del Proceso de Descentralización Fiscal en el Perú. Pontificia Universidad Cató-
lica del Perú.
Elaboración: Área de Servicios de Investigación.
25
VI. PROCESO ACTUAL DE DESCENTRALIZACIÓN
El proceso de descentralización y regionalización que se viene implementando con es-

pecial intensidad en el Perú desde 2002, intenta recoger una serie de demandas de la po-
blación peruana postergadas por varias décadas, prácticamente desde los inicios de la Re-
pública. Como antecedente más cercano, se podría decir que el actual proceso se remonta
a la Constitución de 1979, en la cual se introdujo el término “Región” y se aprobó la
elección libre y directa de las autoridades de los gobiernos regionales. A fin de desarrollar
este precepto constitucional, la misma carta dispuso la elaboración de un plan nacional de
regionalización y dio un plazo de cuatro años para la creación de las regiones. Aunque
con demoras, esta tarea empezó a ser desarrollada durante el segundo gobierno de Fer-
nando Belaunde, el cual recién en 1984 llegó a proponer un proyecto de Ley de Bases de
la Descentralización y la creación de regiones. Luego de sucesivos debates, dicha Ley fue
finalmente aprobada e implementada en 1987, durante el gobierno de Alan García. Sin
embargo, este esfuerzo de descentralización, en el cual se crearon doce regiones, con au-
toridades autónomas, aunque no directamente elegidas, tuvo una efímera duración, ya que
fue bruscamente interrumpido en 1992 a raíz del autogolpe de Alberto Fujimori.
Entre los años 1997 y 1999, la caída de los ingresos se acompañó de un incremento en los
gastos públicos como porcentaje del PBI, lo cual generó un importante aumento en el
déficit fiscal. Sin embargo, a raíz de la estrechez de financiamiento, el gasto también em-
pezó a reducirse desde 1999, hasta alcanzar un nivel mínimo de 17,5% en
2002 (véase el gráfico 1.2). La mejora en la caja fiscal llevó a una expansión del gasto
público en el año 2003, habiéndose registrado (hasta setiembre) un nivel de gasto de
18,3% del PBI, lo cual explica porqué el déficit fiscal no ha podido reducirse aún más.
Dentro de la dinámica del gasto, preocupa la cada vez mayor participación que tienen los
gastos financieros, debido al incremento de la deuda pública.
En el Perú, la presión tributaria ha sido en los últimos años de cerca del 12%, lo cual es
bajo, incluso en comparación con otros países de
América Latina. Como la mayoría de los países en el mundo, Perú ha simplificado y mo-
dernizado su base tributaria. Los impuestos nacionales principales son el Impuesto sobre
la Renta de Personas Naturales y de
Personas Jurídicas, el Impuesto General a las Ventas (IGV), el Impuesto
Selectivo al Consumo (ISC) y los derechos arancelarios. El sistema tributario también
incluye el Registro Único Simplificado (RUS) para micro y pequeñas empresas que no
26
llevan contabilidad y generan pocos ingresos. Cabe mencionar que también existe el Im-
puesto Extraordinario de Solidaridad (IES) que grava las planillas y los ingresos de traba-
jadores independientes. El IGV es el mayor recaudador de ingresos tributarios. Ello es
consistente con la idea de que impuestos indirectos tienen mayores ventajas de flujo de
caja para el gobierno, una base más amplia y menores efectos negativos en la inversión.
De acuerdo al Marco Macroeconómico Multianual, el IGV (incluyendo el Impuesto de
Promoción Municipal - IPM) representó el 6.4% del PBI en el año 2000, el 6.2% en el
2001 y el 6.3% en el 2002.
El siguiente impuesto en importancia es el Impuesto sobre la Renta de
Personas Naturales y Jurídicas cuya combinación representó el 2.7% del PBI en el año
2000, 3.0% en el 2001 y 3.0% del PBI en el 2002. En términos de estructura dentro de las
finanzas del gobierno central, el principal impuesto en el año 2002 fue el IGV (52.17%),
seguido por el impuesto a la renta (24.87%) y el selectivo al consumo (17.31%),2 sin
considerar las contribuciones sociales. El cuadro 1 muestra la estructura en forma deta-
llada. En el ámbito de los gobiernos locales, su principal ingreso proviene de transferen-
cias del Fondo de Compensación Municipal - Foncomun, el cual se financia con impuestos
de nivel municipal que son recaudados centralmente, con una recaudación estimada en
0.9% del PBI para el 2004.
Entre los impuestos del nivel municipal cuya cobranza está a cargo de los gobiernos loca-
les, destaca el impuesto predial, con una recaudación estimada en 0.2% del PBI para el
2004.
Una característica del sistema tributario peruano es la existencia de diversas exoneracio-
nes fiscales. Resaltan las establecidas para las personas naturales y jurídicas que habitan,
hacen negocio e invierten en la amazonía, así como las exoneraciones al IGV a negocios
que comercian abarrotes, medicinas y productos de consumo básico en la zona de selva.
La Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT), entidad autó-
noma, es la encargada de administrar los impuestos nacionales y las aduanas en Perú. La
SUNAT es un caso de éxito, estudiado y replicado por otros países en América Latina,
cuenta con personal altamente calificado y con sistemas de información que le permiten
validar información proporcionada por un mismo contribuyente en diferentes declaracio-
nes de impuestos.
Según algunos analistas, la estrategia de administración de la SUNAT sería concentrarse
en los grandes contribuyentes, que mayoritariamente declaran su domicilio en Lima, aun
27
cuando su producción se desarrolla en otra parte del territorio peruano. Es importante no-
tar que los grandes contribuyentes, además de declarar y pagar los impuestos que les co-
rresponden, también actúan como agentes retenedores del Estado de los impuestos sobre
la Renta de Personas Naturales de sus trabajadores en planilla e independientes, del IGV
de los consumidores de sus productos y servicios, y del IES de los profesionales indepen-
dientes que les prestan servicios. Ciertas empresas calificadas por la Sunat retienen, ade-
más, el IGV de sus proveedores.
En una economía con la diversidad geográfica y de ingresos como la del
Perú, la mayor recaudación se dará en aquellos lugares en donde exista una mayor econo-
mía formal. Los departamentos de Lima y Arequipa son los que generan mayores ingresos
en el país. De acuerdo a la Nota Tributaria de la SUNAT del mes de marzo del 2003, en
el periodo comprendido de enero a marzo 2003 se recaudaron 5,113.0 millones nuevos
soles; de ellos, el 89% se recaudó en el departamento de Lima, el 3% en Arequipa y 8%
en el resto de departamentos. Si se toman los ingresos según fuente de generación de in-
gresos, Lima concentra el 50% de los ingresos y el 33% de los gastos; los siguientes 11
departamentos con mayores ingresos explican el 40% de los ingresos y aproximadamente
el 41% de los gastos, en tanto que los restantes 12 departamentos explican el 10% de los
ingresos y el 26% de los gastos (Exposición de Motivos del Proyecto de Ley de Presu-
puesto 2004).
Con el panorama señalado, el Perú enfrenta el reto de definir cómo financiar a los gobier-
nos regionales y locales para que cumplan con las responsabilidades que el marco norma-
tivo les establece, en un proceso gradual y neutral de asignación de competencias y recur-
sos que no debe perder de vista la estabilidad macroeconómica del país.
VII. CONDICIONES DE LAS REGIONES
En la presente década el sistema fiscal del Perú ha comenzado a cambiar, especialmente

a partir de la promulgación de la Ley27506, Ley de Canon (2001), la Ley 27783, Ley de
Bases de la Descentralización (2002) y la posterior creación o ampliación de diversos
fondos para el financiamiento de los gobiernos regionales y locales. Estas y otras normas
han permitido una importante transferencia de recursos fiscales del gobierno nacional ha-
cia los gobiernos regionales y locales.5
28
Actualmente, los gobiernos regionales y locales reciben recursos fiscales principalmente

a través de algunos impuestos, como son: el impuesto a la renta de empresas dedicadas a
la explotación de recursos naturales y el Impuesto de Promoción Municipal (IPM). El
primero se denomina Canon, y son recursos que el gobierno nacional comparte con los
gobiernos regionales y locales. En el caso del IPM, el gobierno central comparte estos
tributos únicamente con los gobiernos locales6
Un recurso fiscal que el gobierno nacional transfiere íntegramente hacia los gobiernos
regionales y locales, son las regalías mineras, que gravan el valor de los concentrados.
Otro tributo transferido exclusivamente a los gobiernos locales es el impuesto al rodaje.
«Por otro parte, entre los ingresos generales del tesoro público que el gobierno nacional
transfiere a los gobiernos regionales y locales, se encuentran aquellos que forman parte de
los programas sociales administrados por los gobiernos locales como el vaso de leche, o
aquellos que se utilizan para pagar gastos corrientes y remuneraciones de maestros y ser-
vidores públicos de los centros de salud en las regiones»15.
 Situación del Gobierno Regional de La Libertad:
La Región La Libertad se ubica en la región noroccidental del país. En términos de pobla-
ción y producción ocupa el tercer lugar, después de Lima y Arequipa. Según las proyec-
ciones del INEI, la población para el año 2001 ha sido de 1,48 millones de habitantes.
La Región está diferenciada entre los espacios costeros y andinos, donde el primero acu-
mula las principales ventajas de desarrollo, mientras que el segundo presenta condiciones
de marginalidad y pobreza7. Diferentes estudios, como el de CTAR La Libertad y la Mesa
Departamental de Concertación para la Lucha contra la Pobreza (2002), concluyen que el
proceso de desarrollo de esta geografía muestra una desigualdad dinámica que reproduce
a escala regional el proceso ocurrido en el nivel nacional; es decir, la diferenciación entre
un área moderna y costera, por un lado; y por el otro, una serrana y tradicional.
La primera está representada fundamentalmente por Trujillo, Chepén, Guadalupe y Pa-
casmayo, y sus respectivos valles aledaños, donde se han desarrollado actividades indus-
triales, agroindustriales y el conjunto de servicios modernos articulados a estas activida-
des. En el otro extremo se encuentra el resto de provincias andinas, las que dependen de
una agricultura tradicional insuficiente para atender las necesidades alimenticias del con-
junto de la región. Así, La Libertad describe el caso de una región donde sus sectores
modernos se benefician por su pertenencia al eje costero nacional y por hecho de que en
15 Vega, J. (2008). Análisis del proceso de descentralización fiscal en el Perú. Pontificia Universidad Cató-
lica del Perú. Consorcio de Investigación Económica y Social
29
el contexto nacional se ubica en la macroregión Norte, lo cual le da un impulso adicional

con relación al resto de geografías del país. En términos macroeconómicos, se puede decir
que el valor agregado productivo generado por la Región La Libertad ocupa el tercer lugar
en el país, detrás de Lima y Arequipa. En términos relativos, el porcentaje de aporte a la
producción deja bastante atrás al resto de regiones16.
VIII. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DEL GOBIERNO REGIONAL
8.1. GENERALIDADES
La palabra Administración (Diccionario de la Lengua Española (2001) Real Academia

Española, Vigésima Segunda Edición, Tomo I, España, pág. 32.), proviene del latín ad-
ministratio, onis y significa: “Acción y efecto de administrar; casa u oficina en donde el
administrador y sus dependientes ejercen su empleo”.
Administración Pública significa: “Organización ordenada a la gestión de los servicios y

a la ejecución de las leyes en una esfera política determinada, con independencia del poder
legislativo y el poder judicial”.
Cabanellas (Cabanellas, Guillermo (1996) Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual,

Tomo I, Editorial Heliasta SRL, Buenos Aires, Argentina, pág. 167-170), dice que Admi-
nistración es: “Gestión, gobierno de los intereses o bienes; en especial de los públicos”; y
sobre Administración Pública dice: “Es el Poder Ejecutivo en acción, con la finalidad de
cumplir y hacer cumplir cuanto interesa a la sociedad en las actividades y servicios públi-
cos. La administración puede ser nacional, provincial o municipal, de acuerdo con la
esfera territorial de sus atribuciones. La hay también regional”.
La génesis de la existencia de una administración regional en cada departamento del país,

es consecuencia de los reclamos formulados por las provincias del país. Leceta (Leceta
16
Carranza Ugarte, Luis (2002). Consideraciones para una descentralización fiscal: Pautas para la ex-
periencia peruana. Estudios económicos.
30
Gálvez, Humberto (2002) en “Sobre el Perú: Homenaje a José Agustín de la Puente Can-
damo”, Tomo II, Fondo Editorial Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima, pág.
743-745), nos dice que el centralismo y el abandono de las provincias, así como los plan-
teamientos para superarlo, fueron tratados tanto por políticos como por intelectuales desde
la misma época de la creación de la República. Menciona entre los intelectuales del siglo
XX a Belaúnde, Mariátegui, Haya de la Torre, Romero, Castro Pozo, Basadre, Sánchez,
entre otros.
Los reclamos, aunado a la voluntad política lograda en la Asamblea Constituyente, hizo

posible plasmar en nuestro texto Constitucional de 1979 que el Estado sea “unitario re-
presentativo y descentralizado”, además de insertar en el Título IV De la Estructura del
Estado, el Capítulo XII De la Descentralización, Gobiernos Locales y Regionales, cuyos
artículos 259 al 268 (Ministerio de Justicia – 2005 - Colección Constitucional Peruana,
Tomo I, Primera Edición Oficial, Editora Perú, pág. 224-227), estipulan todo lo relacio-
nado con la formación, competencias, recursos y los órganos de gobierno de las regiones.
Se sabe que las Constituciones Políticas de 1823, 1826, 1828, 1856, 1860, 1920 y 1933
consagraron importantes aportes a la descentralización administrativa del Estado, aunque
con diferentes nombres: Juntas Departamentales, Concejos Departamentales, Congresos
Regionales y Gobiernos Regionales. No obstante los mandatos constitucionales e impera-
tivos, esas instituciones no llegaron a funcionar como era de esperarse, por razones polí-
ticas, financieras y económicas.
Para suplir esa carencia de implementación, se anota que las Municipalidades Provinciales
y Distritales fueron las que real y predominantemente ejercieron hasta casi las dos prime-
ras décadas del siglo XX, la función de gobierno local y la prestación de los servicios en
sus jurisdicciones; sin embargo, con la llegada de la autocracia de Leguía, y los posteriores
gobiernos autocráticos de Sánchez Cerro, Benavides, Prado y Odría, la autonomía muni-
cipal fue desplazada, fortaleciéndose los diversos organismo del gobierno central en des-
medro del proceso de descentralización.
En 1942, se promulga la Ley N° 9577, que facultó al Ejecutivo a constituir las Juntas o
Corporaciones Departamentales de Desarrollo, personas jurídicas de derecho público in-
terno, con autonomía económica y administrativa, que estaban dedicadas a promover la
31
explotación de los recursos de las regiones del país, implantar y desarrollar medios de
transportes y ejecutar obras públicas. Por Ley N° 12075 (1956) se dispuso el estableci-
miento de Juntas Departamentales de obras públicas en todo el territorio nacional.
En 1972, en pleno Gobierno Revolucionario de la Fuerza Armada, todos los organismos

creados para impulsar la regionalización del país, fueron disueltos y sus recursos y patri-
monios transferidos al Sistema Nacional de Movilización Social (SINAMOS). Según los
objetivos de ese gobierno, en 1969 se dispuso la constitución de Direcciones u Oficinas
Regionales en los Ministerios productivos y sociales, principalmente, como órganos des-
concentrados de línea que aumentó el centralismo político-administrativo del régimen.
Uno de los primeros anteproyectos de Ley de Regionalización, fue propuesto en 1970 por
el Instituto Nacional de Planificación, en donde se consideraba 12 regiones, que no fue
aprobado por el gobierno de facto. El año siguiente, el INP presentó un proyecto denomi-
nado “Ley de Administración Regional”, que también contemplaba 12 regiones, pero tam-
poco fue aprobado.
Producido el cambio de gobierno (1976), nuevamente se encarga al Instituto Nacional de

Planificación estudiar y proponer las regiones administrativas pilotos. El proyecto con-
templó tres alternativas:
a) La primera proponía 3 regiones: Piura-Tumbes, Puno y Loreto.

b) La segunda proponía 4 regiones: Piura-Tumbes, Puno, San Martín y la Región Loreto.
c) La tercera proponía 5 regiones: Piura-Tumbes, Puno, San Martín, Loreto y Tacna-Moque-
gua.
A efecto de llevar a cabo la regionalización administrativa pendiente, el gobierno de Mo-

rales Bermúdez utiliza una nueva estrategia para su implementación, basada en la creación
progresiva, selectiva y experimental de los Organismos de Desarrollo Regional mediante
las llamadas regiones pilotos. Es así que, en agosto de 1975, por Decreto Ley N° 21905
constituye el primer ORDE-LORETO, que asumió las principales características y crite-
rios contenidos para la administración regional en el anteproyecto de Ley de Regionaliza-
ción Administrativa. Fue un ente desconcentrado de la función ejecutiva del Estado en el
ámbito del Departamento de Loreto, gozando de amplias competencias y autonomía en el
manejo de los recursos que la Ley Anual de Presupuesto le asignaba.
32
Al contar con un modelo de administración regional, el gobierno castrense creó 11 orga-

nismos regionales hasta el final de su período: ORDESO, ORDEPUNO, ORDENORTE,
ORDETAM de ámbito propiamente regional y ODENORCENTRO, ORDELIB, ORDE-
LAM, ORDEICA, ORDEAYACUCHO y ORDEAREQUIPA de ámbito departamental.
Al culminar la década de los setenta, el Perú contaba con 12 organismos de desarrollo: 6
de dimensión regional y 6 de dimensión departamental, como entidades desconcentradas
del Gobierno Central, y 12 Comités de Desarrollo Departamental de poca significación
para el desarrollo regional o departamental.
Puede afirmarse que, al finalizar el gobierno militar, no logró optar políticamente por un
solo modelo de administración de desarrollo de nuestra República, por el contrario, an-
duvo entre una opción política por la regionalización y otra por la departamentalización.
IX. MARCO CONSTITUCIONAL
La principal norma que reguló el inicio del proceso de regionalización fue la Constitución
Política, sancionada y promulgada por la Asamblea Constituyente el 12 de julio de 1979.
Sin embargo, al existir criterios equivocados o interesados de los gobernantes y políticos
de turno, respecto a la forma de implementar el proceso de regionalización, fue necesaria
la presión de las provincias y organizaciones civiles para que nuestros políticos se vieran
forzados a buscar consensos y aprobar determinadas leyes que viabilizaran la añorada
regionalización.
Para que el lector tenga una idea de la voluntad política de los constituyentes de la época,
se consignan los artículos contenidos en la Carta Magna de 1979, normas que han sido
modificadas según los nuevos criterios surgidos entre las autoridades políticas, como se
verá más adelante:
33
El 28 de julio de 1980, al inaugurarse el nuevo régimen democrático, Belaunde Terry

dispone la entrada en vigencia de la Constitución, rigiendo las disposiciones relativas a
los Gobiernos Locales, Gobiernos Regionales y las Corporaciones Departamentales de
Desarrollo.
En cumplimiento de lo dispuesto en la Novena Disposición General y Transitoria de la

Constitución, el gobierno constitucional expide el Decreto Supremo N° 40-80-PM cons-
tituyendo la Comisión Nacional de Regionalización, que estuvo a cargo de la elaboración
del Plan Nacional de Regionalización, Plan que una vez elaborado fue puesto a conside-
ración de la Comisión de Descentralización del Senado que dictaminó su no aprobación y
remisión al Ejecutivo para su reelaboración, en especial a lo concerniente a la delimitación
de las regiones.
Luego de las concertaciones con los miembros de las Comisiones Dictaminadoras de Des-
centralización de la Cámara de Senadores y de Diputados, el Plan Nacional de Regionali-
34
zación fue aprobado por el Congreso, en su sesión de fecha 30 de mayo de 1984, convir-
tiéndose en la Ley N° 23878 que previó para los Gobiernos Regionales la “autonomía para
la toma de decisiones en materia normativa y ejecutiva, así como en lo económico y ad-
ministrativo” (Klauer, Alfonso (2002) La República Federal de los Andes, Primera Edi-
ción, Lima, pág.11-12).
Los estudiosos de la regionalización, sostienen que la ley eludió la definición de las re-
giones y sus respectivas sedes, consideradas como elementos básicos para el proceso, lo
que generó un retraso de tres años al derivar la delimitación a la Ley N° 24650, Ley de
Bases de la Regionalización, que tampoco la asumió.
En 1988, en el régimen de García, se creó la primera Región denominada Región Grau y

la última fue la Región San Martín, creada en agosto de 1992, en el Régimen de Fujimori.
Meses antes, en abril de 1992, éste disolvió el Parlamento y mediante Decreto Ley N°
25432 normó la organización y funcionamiento de los Consejos Transitorios de Adminis-
tración Regional (CTAR), disponiéndose la disolución de las Asambleas y Consejos Re-
gionales.
Dentro de ese contexto, surge la Constitución Política de 1993, que fue elaborada por el
apócrifo Congreso Constituyente Democrático, cuyos artículos dan cuenta de lo que se
dispuso para descentralizar el país:
35
Como ya es historia, la administración del autócrata Fujimori fue un verdadero retroceso

en el proceso de regionalización del país (Ver Revista Actualidad Gubernamental Año
II, N° 11, setiembre 2009, pág. XIV-6 – XIV-8)
Afortunadamente, no todo es imperecedero, terminando abruptamente su gestión en no-
viembre del año 2000. Gonzáles (Gonzáles, Alberto – Shiva, Marco (2007) Evaluando los
Determinantes de la Percepción de los Beneficios de la Descentralización en Perú: Un
análisis a nivel Departamental, Consorcio de Investigación Económica y Social, Lima),
nos dice que el Perú, durante los 25 últimos años, ha experimentado una serie de intentos
para alcanzar una descentralización política y económica, no habiendo sido muy auspi-
cioso sus resultados, debido a la falta de consensos para una asignación efectiva de com-
petencias y transferencias, además de la falta de voluntad política por parte de las autori-
dades.
Habiéndose observado que la legislación no era la apropiada para retomar el proceso de

regionalización, fue necesario aprobar la Ley N° 27680 (Normas Legales, Diario Oficial
El Peruano de fecha 07-03-2002), denominada “Ley de Reforma Constitucional del Capí-
tulo XVI del Título IV, sobre Descentralización, norma que modificó sustancialmente los
artículos 188° al 199° de la actual Constitución Política, texto que se transcribe seguida-
mente:
36
Acorde con tal reforma, se convino en aprobar toda una normatividad que hiciera posible
el proceso de regionalización, el mismo que debería ser por etapas y gradual, para efectuar
una adecuada transferencia de competencias y recursos a los gobiernos regionales y loca-
les.
X. LEY MARCO
La ley que establece y norma la estructura, organización, competencias y funciones de los

gobiernos regionales, definiéndola como una organización democrática, descentralizada
y desconcentrada es la Ley N° 27867[9], denominada como Ley Orgánica de Gobier-
nos Regionales. Dada su importancia, se precisan los detalles más relevantes de la misma:
a) Finalidad.- Es fomentar el desarrollo regional integral sostenible, promoviendo la inver-

sión pública y privada y el empleo y garantizar el ejercicio pleno de los derechos y la
37
igualdad de oportunidades de sus habitantes, de acuerdo con los planes y programas na-
cionales, regionales y locales de desarrollo.
b) Misión.- Es organizar y conducir la gestión pública regional de acuerdo a sus competen-

cias exclusivas, compartidas y delegadas, en el marco de las políticas nacionales y secto-
riales para contribuir al desarrollo integral y sostenible de la región.
c) Desarrollo Regional.- Comprende la aplicación coherente y eficaz de las políticas e ins-

trumentos de desarrollo económico, social, poblacional, cultural y ambiental, a través de
planes, programas y proyectos orientados a generar condiciones que permitan el creci-
miento económico armonizado con la dinámica demográfica, el desarrollo social equita-
tivo y la conservación de los recursos naturales y el ambiente, orientados hacia el ejercicio
pleno de los derechos de hombres y mujeres e igualdad de oportunidades.
d) Competencias.- En el artículo 9° se fija las competencias constitucionales y en el artículo

10° las competencias exclusivas y compartidas en Educación, Salud Pública, promoción,
gestión y regulación de actividades económicas y productivas, gestión sostenible de los
recursos naturales, difusión de la cultura, promoción del empleo productivo, participación
ciudadana, entre otras.
e) Organización.- La estructura básica está conformada por:
 Consejo Regional.- Es el órgano normativo y fiscalizador del gobierno regional. Está in-
tegrado por el Presidente Regional, el vicepresidente Regional y los Consejeros Regiona-
les.
 Presidencia Regional.- Es el órgano ejecutivo del Gobierno Regional y recae en el Presi-
dente Regional, quien es la máxima autoridad de su jurisdicción y representante legal y
titular del Pliego Presupuestal del Gobierno Regional.
 Consejo de Coordinación Regional.- Es el órgano consultivo y de coordinación del Go-
bierno Regional con las municipalidades. Lo preside el Presidente Regional y lo integran
los Alcaldes Provinciales y los representantes de la sociedad civil.
38
f) El Consejo Regional.- Es el órgano normativo y fiscalizador del Gobierno Regional. Tiene

las funciones y atribuciones que le asigna la ley. Está integrada por el Presidente Regional,
el Vicepresidente Regional y los Consejeros Regionales elegidos. Se reúne según su Re-
glamento.
g) Derechos y obligaciones de los Consejeros Regionales.- Los derechos y obligaciones fun-

cionales de los Consejeros Regionales son:
 Proponer normas y acuerdos regionales.

 Fiscalizar los actos de los Órganos de Dirección y Administración del Gobierno Regional
u otros de interés general.
 Integrar las Comisiones Ordinarias, Investigadoras o Especiales.
 Asistir a las sesiones del Consejo Regional y Comisiones correspondientes con derecho a
voz y voto.
 Las demás que le sean asignadas por ley o el Consejo Regional.
39
h) Presidencia Regional.- Es el órgano ejecutivo del Gobierno Regional y recae en el Presi-

dente Regional, quien es la máxima autoridad en su jurisdicción. Es el representante legal
y titular del Pliego Presupuestal. Su cargo es a dedicación exclusiva. Es elegido por un
periodo de 4 años.
i) Actos del Presidente Regional.- El Presidente Regional ejecuta sus actos de gobierno me-
diante Decretos Regionales. Los actos administrativos son suscritos con el Gerente Gene-
ral Regional y/o los Gerentes Regionales.
j) Vicepresidente Regional.- Reemplaza al Presidente Regional en casos de licencia conce-

dida por el Consejo Regional, que no pueden superar los 45 días naturales al año, por
ausencia o impedimento temporal, por suspensión o vacancia. Cumple las funciones de
coordinación y aquellas que le son delegadas expresamente.
k) Gerencias Regionales.- Las funciones administrativas del Gobierno Regional son desarro-
lladas por las Gerencias Regionales. Los Gerentes Regionales son responsables legal y
administrativamente por los actos que ejecutan en el ejercicio de sus funciones y por los
que suscriben junto con el Presidente Regional.
l) Gerente General Regional.- Es el responsable administrativo del Gobierno Regional. Es

nombrado por el Presidente Regional al igual que los demás Gerentes Regionales.
m) Sesiones y Acuerdos.- Los Gerentes Regionales sesionan bajo la presidencia del Presi-
dente Regional. El Gerente General Regional y los Gerentes Regionales son responsables
de los acuerdos que adopten y de su ejecución.
n) Gerencias Regionales.- Las Gerencias Regionales son:

 Desarrollo Económico.
 Desarrollo Social.
 Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial.
 Infraestructura.
40
 Recursos Naturales y Gestión del Medioambiente.
o) Vacancia.- El cargo de Presidente Regional, Vicepresidente y Consejeros Regionales va-

can por las causales siguientes:
 Fallecimiento.
 Incapacidad física o mental permanente debidamente acreditada.
 Condena consentida o ejecutoriada por delito doloso con pena privativa de libertad.
 Dejar de residir de manera injustificada hasta un máximo de 180 días en la Región o por
un término igual al máximo permitido por Ley para hacer uso de licencia (80 horas men-
suales).
 Inasistencia injustificada al Consejo Regional, a tres sesiones consecutivas o cuatro alter-
nadas durante un año.
p) Gestión Regional.- La gestión del Gobierno Regional se rige por el Plan de Desarrollo
Regional Concertado de mediano y largo plazo, así como el Plan Anual y el Presupuesto
Participativo Regional, aprobados de conformidad con Políticas Nacionales y en cumpli-
miento del ordenamiento jurídico.
q) Administración, Dirección y Supervisión.- La administración regional se ejerce bajo un

sistema gerencial y se sustenta en la planificación estratégica, organización, dirección,
ejecución, evaluación y control.
La dirección del Gobierno Regional está a cargo de la Presidencia Regional y las funcio-
nes ejecutivas y administrativas corresponden al Gerente General Regional y a los Geren-
tes Regionales, según la ley y su Reglamento de Organización y Funciones.
La supervisión de los actos de administración o administrativos, se regulan por las dispo-

siciones legales del sistema respectivo.
r) Promoción de la Inversión Privada.- Los Gobiernos Regionales deben crear mecanismos

para promover la inversión privada nacional y extranjera dirigidos a lograr el crecimiento
41
económico regional conforme a ley. En el marco de su competencia, otorgan concesiones

y celebran cualquier otra modalidad contractual.
s) Contrataciones y Adquisiciones.- Las contrataciones y adquisiciones que realizan los Go-

biernos Regionales se sujetan a la Ley de la materia, promoviendo la actividad empresarial
regional.
t) Régimen Normativo.- Las normas y disposiciones del Gobierno Regional se adecuan al

ordenamiento jurídico nacional, no pueden invalidar o dejar sin efecto normas de otro
Gobierno Regional ni de los otros niveles de gobierno. Se rigen por los principios de ex-
clusividad, territorialidad, legalidad y simplificación administrativa.
u) Normas y Disposiciones Regionales.- Los Gobiernos Regionales, a través de sus órganos

de gobierno dictan las siguientes normas y disposiciones:
v) Publicidad de las Normas Regionales.- La norma regional de alcance general es obligato-

ria desde el día siguiente de su publicación en el Diario Oficial El Peruano, salvo plazo
distinto señalado en la misma.
También debe publicarse en el diario encargado de las publicaciones judiciales en la ca-

pital de la Región, además en el portal electrónico del Gobierno Regional. Los acuerdos
del Consejo Regional y los Decretos Regionales son publicados de acuerdo al Reglamento
que dicte el Gobierno Regional y se difunden en su portal electrónico.
42
w) Garantías del ordenamiento Regional.- Las Ordenanzas y Decretos Regionales pueden

impugnarse mediante los mecanismos de acción de inconstitucionalidad y acción popular,
respectivamente, en la vía correspondiente.
Las Resoluciones Regionales pueden impugnarse en la vía administrativa y contencioso-
administrativa, con arreglo a ley. Los procedimientos administrativos en general, a nivel
del Gobierno Regional, se rigen por el ordenamiento jurídico de la República.
x) Funciones Generales.- Las funciones siguientes se ejercen con sujeción al ordenamiento

jurídico establecido en la Constitución, la Ley de Bases de Descentralización y demás
leyes de la República:
y) Régimen Especial.- El régimen especial ha sido creado especialmente para la capital de la

República, que no integra ninguna región. Las competencias y funciones reconocidas al
Gobierno Regional son transferidas a la Municipalidad Metropolitana de Lima, la cual
posee autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia.
43
z) Estructura del Régimen Especial de Lima Metropolitana.- Para el ejercicio de sus compe-
tencias y funciones regionales la estructura básica de la Municipalidad Metropolitana de
Lima es la siguiente:
 El Concejo Metropolitano de Lima.- Tiene las competencias y funciones del Consejo Re-
gional, como órgano normativo y fiscalizador y las estipuladas en la Ley Orgánica de
Municipalidades. Está integrado por el Alcalde Metropolitano y los Regidores Metropo-
litanos.
 La Alcaldía Metropolitana.- Tiene las competencias y funciones de la Presidencia Regio-
nal como órgano ejecutivo y las que señala la Ley Orgánica de Municipalidades.
 La Asamblea Metropolitana de Lima.- Tiene las competencias y funciones del Consejo de
Coordinación Regional, como órgano consultivo y de coordinación de la Municipalidad
Metropolitana de Lima. Es presidida por el Alcalde Metropolitano e integrada por los
Alcaldes Distritales y por los representantes de la sociedad civil.
44
No cabe duda que en los últimos años el proceso de regionalización ha avanzado signifi-
cativamente, pero para consolidar lo ya logrado, es necesario que se tenga en cuenta que
se trata de una reforma del Estado que es de largo alcance, por lo que es conveniente que
se revise permanentemente lo avanzado, para insertar las modificaciones que sean nece-
sarias, convocando para ello a la población organizada para que participe en el desarrollo
de su región.
45
XI. CONCLUSIONES.-
El proceso de descentralización es un proceso dinámico, impulsado endógenamente por
la sociedad, como parte del proceso de su democratización. Si bien este proceso de devo-
lución de poderes del gobierno central a los gobiernos subnacionales aporta grandes be-
neficios potenciales en términos de mayor eficiencia y equidad en el gasto público, im-
plica también grandes riesgos de desestabilización fiscal asociados al posible sobreendeu-
damiento subnacional.
Si bien es relevante establecer gobiernos subnacionales con autonomía tributaria, el grado

de independencia que se les puede otorgar en este ámbito implica tener en cuenta factores
relacionados con la capacidad administrativa de los gobiernos descentralizados, así como
los objetivos nacionales que deben perseguirse dentro de un sistema tributario total, en el
momento de definir qué tributos nacionales pueden ser transferidos a los niveles inferiores
de gobierno. De este modo, el análisis realizado determinó que el impuesto a la renta a las
empresas, el IGV y los impuestos específicos (sobre materias primas, principalmente) no
deberían ser trasladados y su administración debería continuar a cargo del gobierno cen-
tral. En cambio, sí podría establecerse un impuesto regional a las planillas (retención efec-
tuada a las personas naturales) y un impuesto regional a los trabajadores independientes,
que serían administrados por los recientemente creados gobiernos regionales.
Del análisis antes realizado podemos concluir que el proceso de regionalización de la ad-
ministración pública, ha avanzado significativamente, y además constituye una gran re-
forma del Estado, pero debe revisarse detenidamente su estructura para insertar las modi-
ficaciones que sean necesarias.
Las transferencias de mayores recursos recaudados presupuestarios del gobierno nacional
a los gobiernos regionales deben coordinarse con la asignación de responsabilidades y
funciones a los mismos, así como con una demostrada eficiencia de ejecución presupues-
taria por parte de ellos.
Debido a que el proceso de descentralización fiscal implica tomar en cuenta a los nuevos
actores políticos, económicos, culturales e institucionales. Por este motivo el proceso de
descentralización fiscal podrá consolidarse en el Perú aplicando mejores mecanismos de
participación ciudadana, contenido técnico y proyectos de largo plazo.
46
XII. BIBLIOGRAFIA
 ASAMBLEA NACIONAL DE GOBIERNOS REGIONALES, ANGR. (2007). La Des-

centralización Fiscal en el Perú, INDE Consultores, Lima-Perú.
 CARRANZA, Luis y TUESTA, David. (2003). Consideraciones para una Descentraliza-

ción Fiscal: Pautas para la experiencia Peruana. Lima-Perú: Estudios Económicos.
 CASTRO, Sandra (2008). Descentralización fiscal en la región andina: autonomía y crisis

económica. Lima-Perú. FCM.
 Documento Técnico N°7, PRODES “Pro-descentralización”. USAID, enero, 2004.
 INDE Consultores (2007) la descentralización fiscal en el Perú.
 RODRIGUEZ Adolfo. (1993) Centralismo, Municipio, Regionalización y Descentraliza-

ción en Nicaragua, Fundación Ebert, Nicaragua.
 SUNAT, Boletín Setiembre 2003. No se incluye seguridad social.
 ANGR. (2008) La Descentralización Fiscal en el Perú: Situación Actual y propuesta de

coparticipación tributaria, pp. 13-17.
 ABANTO GRADOS, Cinthia Denisse.- Descentralización Fiscal y Gestión Local en el

Perú 2017 – The Latin American and Iberian Law and Economics Association.
 Vega, J. (2008). Análisis del proceso de descentralización fiscal en el Perú. Pontificia

Universidad Católica del Perú. Consorcio de Investigación Económica y Social
 Castro, J. (2008). Análisis del Proceso de Descentralización Fiscal en el Perú. Pontificia

Universidad Católica del Perú.
Elaboración: Área de Servicios de Investigación.
47

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INDICE

II. DESCENTRALIZACION FISCAL Y GESTION LOCAL EN EL PERU .............. 3

2.1. MARCO TEORICO ........................................................................................... 3

2.2. DEFINICIONES DE DESCENTRALIZACIÓN .............................................. 6

III. TIPOS DE DESCENTRALIZACIÓN ................................................................... 9

IV. El proceso de descentralización en el Perú .......................................................... 14

4.1. BREVE REVISIÓN HISTÓRICA DE LA DESCENTRALIZACIÓN

4.2. BREVE ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN FISCAL ACTUAL ...................... 18

4.3. CONTEXTO LEGAL DE LA DESCENTRALIZACIÓN FISCAL ............... 20

V. Normatividad relacionada con el Proceso de Descentralización ............................. 25

VI. PROCESO ACTUAL DE DESCENTRALIZACIÓN......................................... 26

VII. CONDICIONES DE LAS REGIONES ............................................................... 28

VIII. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DEL GOBIERNO REGIONAL ............. 30

IX. MARCO CONSTITUCIONAL ........................................................................... 33

X. LEY MARCO .......................................................................................................... 37

XI. CONCLUSIONES.- ............................................................................................. 46

XII. BIBLIOGRAFIA ................................................................................................. 47

DESCENTRALIZACIÓN FISCAL EN EL PERÚ

como ciencias duras, porque el margen de falsedad en comparación a la realidad es mí-

II. DESCENTRALIZACION FISCAL Y GESTION LOCAL EN EL PERU

2.1. MARCO TEORICO

la distribución de las fuentes de financiamiento de los Recursos Ordinarios y de los Re-

políticas públicas el tema referente a la distribución de los escasos recursos públicos en

• En lo administrativo referirse a la distribución de los recursos de los diferentes niveles

2.2. DEFINICIONES DE DESCENTRALIZACIÓN

III. TIPOS DE DESCENTRALIZACIÓN

A. Descentralización política o democrática

A. Descentralización fiscal y fortalecimiento de los gobiernos municipales

D. Descentralización de las facultades financieras

F. Descentralización de las facultades financieras

G. Descentralización de los aspectos institucionales

IV. EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN EL PERÚ

Podría esquematizarse de la siguiente manera:

-Ley de Reforma Constitucional

-Ley de Elecciones Regionales

-Ley de Bases de la Descentralización

-Ley de Demarcación y Organización Territorial

-Ley Orgánica de Gobiernos Regionales

-Ley Marco de la Modernización del Estado

-Ley Orgánica de Municipalidades

-Ley Marco del Presupuesto Participativo

-Ley Marco de Promoción de la Inversión Descentralizada

-D.L. N° 955 Descentralización Fiscal

-Ley del Sistema de Acreditación de los Gobiernos Regionales y Locales

-Ley de Incentivos para la Integración y Conformación de Regiones

-Ley Orgánica del Poder Ejecutivo

Las disposiciones transitorias de la Ley de Bases de la Descentralización estructuraron las

• Etapa Preparatoria: Debate y aprobación de leyes

En esta etapa, el Congreso debía aprobar las siguientes leyes:

-Nueva Ley Orgánica del Poder Ejecutivo.

-Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.

-Nueva Ley Orgánica de Municipalidades.

-Ley de Ordenamiento y Demarcación Territorial.

-Ley de Incentivos para la Integración y Conformación de Regiones.

Al Ejecutivo le correspondía lo siguiente:

-Realización de la operación piloto para el planeamiento y programación participativa del

-Inventario, registro y valorización de los activos y pasivos de los consejos transitorios de

-Desactivación del Ministerio de la Presidencia.

-Elaboración del Plan de Transferencia de los proyectos de inversión pública de alcance

-Plan de Capacitación a nivel regional y municipal.

-Promoción y difusión de ventajas e incentivos especiales para la integración regional y

-Fortalecimiento de los sistemas administrativos de gestión a nivel nacional, re-

• Primera Etapa: Instalación y organización de los gobiernos regionales y lo-