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Fabricio Vázquez
no paraguayo y el nuevo rol de las ciudades por el aumento sostenido de la población urba-
intermedias como espacios favorables para un na, como resultado de procesos de recomposi-
desarrollo urbano sustentable, así como com- ción económica y social. La población urbana
prender cómo surgen, cuáles son sus caracte- de la región pasó de casi 70 millones en 1950
rísticas principales y cómo se interrelacionan a más de 470 millones de habitantes en 2010,
con los recursos naturales, para finalmente con proyecciones para 2050 de más de 680
proponer un sistema de organización urbano millones de personas viviendo en ciudades.
más equilibrado y sustentable. A mediados de la década de 2000 el 75% de la
El surgimiento de las ciudades intermedias población de América Latina vivía en ciudades,
representa una modificación relevante y positi- lo que la convertía en la región del mundo más
va del esquema de los asentamientos humanos urbanizada.
en el Paraguay, al descentralizar y diversificar el Las principales causas del rápido aumento
poder, los servicios y las infraestructuras en di- de la población urbana pueden ser resumidas
ferentes regiones del país, reduciendo la depen- en cinco factores principales:
dencia histórica de Asunción como capital ad-
ministrativa y proveedora de bienes y servicios. • El crecimiento natural de la población que
El capítulo inicia con un análisis breve de en solo 20 años, entre 1950 y 1970, casi se
los procesos de urbanización en América Lati- duplicó, pasando de 167 millones a 287 mi-
na y las particularidades de Paraguay. Poste- llones de personas.
riormente se discute la definición de ciudad y • El mantenimiento de las estructuras agra-
se analiza el rol de las mismas en el requilibrio rias concentradoras de la tierra, así como la
cantidad y calidad de servicios e infraestruc- En casi todos los países la migración desde
turas insuficientes de las zonas rurales. las zonas rurales hacia las ciudades fue el fac-
• En algunos países la población rural estaba tor principal del incremento de la población ur-
amenazada por conflictos civiles o por de- bana. Las ciudades representaron en las déca-
sastres naturales. das pasadas un espacio de acceso privilegiado
• La industrialización y específicamente la a bienes y servicios, favorecidos en gran parte
política de sustitución de importaciones por fuertes inversiones en infraestructuras.
demandó nuevos puestos de trabajo en las Varias ciudades, principalmente las capitales
ciudades. de los países, experimentaron un gran creci-
• La diversificación y mejoramiento de la ca- miento y procesos de conurbación, consolidán-
lidad del transporte y las comunicaciones dose como metrópolis de envergadura, aunque
facilitaron y aceleraron la movilidad de la casi siempre sin sistemas de planificación y
población. anticipación que asegurasen asentamientos
humanos de calidad y con equidad.
Sin embargo, no todas las zonas urbanas En la mayoría de los países la población ur-
latinoamericanas se comportaron de igual bana se concentra en las ciudades capitales,
forma. Mientras algunas crecían de forma ace- donde la población es muy superior a la del resto
lerada y sostenida, otras lo hacían de manera de la población urbana de las demás ciudades,
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moderada y más lenta, como resultado de pro- reflejando una macrocefalia o primacía urbana
cesos internos condicionados por la situación muy marcada. Los ejemplos extremos son Uru-
Paraguay
política y geográfica de cada país. La CEPAL guay y el Paraguay, cuyas capitales son hasta
clasificaba en el año 2000 los países de Amé- diez veces más grandes que las ciudades que les
rica Latina en cuatro grupos, según su creci- siguen en segundo orden de importancia.
miento urbano: Esa gran atracción generó corrientes mi-
gratorias y no pocos problemas en las ciudades
• En Transición urbana avanzada, con más latinoamericanas, que sintieron el efecto de
del 80% de población urbana. Uruguay, la concentración excesiva de la población en
Venezuela, Chile y Argentina lideran este las mismas. El resultado en la mayoría de los
grupo. países fue un proceso conocido como urbani-
• En Plena transición urbana, con más del zación de la pobreza, como producto de la in-
70% de población urbana, con Brasil, Mé- capacidad de absorber a todos los habitantes
xico y Colombia como principales represen- en las actividades productivas ni de disponer
tantes. de servicios e infraestructuras básicas que
• En Transición urbana moderada, con por- acompañaran el incremento de población. El
centajes superiores al 55% de población ur- surgimiento de bolsones de pobreza, los tugu-
bana. En este grupo de países se encuentran rios, favelas o villas miserias, son la imagen no
el Paraguay, Ecuador y Panamá, entre otros. deseada de los procesos de urbanización pues-
• En Transición urbana rezagada, los de me- to que, no solo constituyen un problema social,
nos del 55% de población urbana, con Costa sino que también afectan directamente a los
Rica, Honduras y Guatemala como líderes recursos naturales, provocando altos niveles
del grupo. de degradación de los mismos.
Las fuertes desigualdades sociales y geo- XX, que disminuyeron significativamente el
gráficas que alimentaron las migraciones ha- volumen de población.
cia las zonas urbanas terminaron por provocar La población urbana del país tampoco creció
un fenómeno de transferencia de la pobreza mucho entre 1950 y 1962, periodo caracterizado
desde comunidades rurales hacia las ciudades por una economía basada exclusivamente en
o, como lo indica Jordán, la ciudad de campe- sistemas productivos agrícolas y forestales, sin
sinos se convierte en ciudad de pobres. Según la participación del sector industrial. En el pe-
datos de la CEPAL en 1970 el 36,9% de la pobla- riodo 1962-1972 el aumento se debió principal-
ción urbana latinoamericana era pobre, mien- mente a la expansión de la red vial, en particular
tras que a finales de la década de 1990 la cifra la apertura de nuevas vías de comunicación y el
ya había ascendido a 61,7%. El trabajo precario, inicio de obras de infraestructuras que dan co-
asociado muchas veces a la informalidad y la mienzo a la modificación de la tendencia rural
exclusión social son las expresiones más co- de la población paraguaya. Así, la mayor innova-
munes de la pobreza urbana. ción territorial de este período es el surgimiento
de pueblos o proto-ciudades “ruteras”.
2.2 El fenómeno de la Es recién a partir de inicios de la década
urbanización en el Paraguay de 1980 que la población urbana experimenta
un fuerte crecimiento, superando la media de
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La ciudad se define por la concentración los periodos anteriores de solo alrededor de
de la población en porciones geográficas rela- 500.000 habitantes en promedio entre 1950
El Desafío del Desarrollo Sustentable en América Latina
tivamente pequeñas que privilegian activida- y 1962 entre 1962 y 1972. El crecimiento de la
des económicas de los sectores industriales población urbana entre 1972 y 1982 fue de casi
y de servicios. El espacio urbano es definido 700.000 habitantes, mientras que el creci-
también como sistema social que reagrupa el miento porcentual fue de más del 5%.
conjunto de población caracterizada por dos Si bien el salto urbano de esa última década
elementos principales: la densidad demográ- se debe a la expansión de la red vial, iniciada en
fica establecida por la alta concentración, y la las décadas anteriores, el factor que impacta
diversidad de servicios disponibles. decisivamente en la naciente urbanización es
La historia del poblamiento y de la activa- la construcción de la represa binacional de Itai-
ción económica del territorio paraguayo no pú (en la frontera con Brasil) y el surgimiento
favoreció el surgimiento de centros urbanos de nuevas ciudades fronterizas, como Ciudad
de relevancia fuera de su capital, Asunción. del Este y Hernandarias, como resultado de esa
Por otra parte, el crecimiento lento de la po- construcción.
blación, su diseminación en las zonas rurales Siguiendo con la tendencia creciente los
y la inexistencia de corrientes sistemáticas y márgenes se amplían entre 1982 y 1992, cuando
sostenidas de inmigración extranjera, supu- la población urbana aumenta, a nivel nacional,
sieron el retraso del surgimiento de ciudades en más de un millón de habitantes. En este pe-
en el país. El factor cultural de preeminencia riodo se asiste al surgimiento y fortalecimiento
rural es otro elemento que retardó la aparición de ciudades que comenzaban a emerger en las
de ciudades, además de las dos guerras, una a décadas anteriores, como Coronel Oviedo y Caa-
finales del siglo XIX y la otra a inicios del siglo guazú (centro de la región oriental del país), ade-
más del afianzamiento de Ciudad del Este como
segunda ciudad más poblada después de Asun- Tabla 1. Evolución de la población
ción, desplazando a Encarnación (en la fronte- total y porcentaje urbano en Paraguay
ra sureste con Argentina) que hasta entonces
Total Urbana
había ocupado esa posición. Hacia esos años, el
1950 1.328.452 35,00%
formato urbano paraguayo estaba conformado
1962 1.819.103 35,80%
por ciudades fronterizas, reflejando su econo-
1972 2.357.955 37,40%
mía dependiente de los países vecinos.
1982 3.029.830 42,80%
Sólo a partir de 1992 se asiste al comienzo
1992 4.152.588 50,30%
de una verdadera transición urbana cuando,
2002 5.163.198 56,70%
de una población eminentemente rural hasta
2012 6.491.750 67%
finales de la década de 1980, se pasa por prime-
ra vez a la supremacía de la población urbana Fuente: Dirección General de Estadísticas, Encues-
tas y Censos, 2012.
con el 50,3% de la población total viviendo en
ciudades, un proceso que continuará ya sin in-
terrupción en las décadas siguientes. La concentración histórica y casi hegemó-
En efecto, el último Censo de Población nica de la población urbana de Asunción no se
realizado en 2002 revela una vez más el incre- ha modificado mucho aunque otras ciudades,
227
mento de la población urbana, con más de un como las fronterizas Ciudad del Este y Encar-
millón de habitantes nuevos residiendo en las nación, también se han conurbado y disponen
Paraguay
ciudades y con un incremento, en términos de regiones metropolitanas pero a escalas re-
porcentuales, de poco más del 6% entre 1992 ducidas. Es decir, sin constituirse aún en gran-
y 2002. Y si bien los datos del próximo censo des metrópolis y sin contar con periferias urba-
de población y viviendas estarán disponibles nas fuertemente concentradas, como ocurre en
recién en los primeros meses del año 2013, lo los demás países de la región.
cierto es que las estimaciones de la Dirección El fenómeno urbano en el Paraguay se aso-
General de Estadísticas, Encuestas y Censos ció tradicionalmente a las migraciones de zo-
(DGEEC) ratifican que el país se encuentra en nas rurales hacia la ciudad de Asunción. Esta
un proceso irreversible de urbanización1. urbe, que simbolizaba el progreso, concentraba
En resumen, la transición demográfica y también los servicios y el sistema político ad-
espacial en el Paraguay empieza a percibirse ministrativo, reforzando su poderío sobre otras
hacia finales del siglo XX y a consolidarse a ciudades y en cierta forma impidiendo el dina-
inicios del siglo XXI y, como se verá a continua- mismo de las mismas, a falta de sistemas de
ción, el fenómeno no se reduce solamente al planificación urbanística. Sólo Ciudad del Este
crecimiento de la población sino que adquiere (222.000 habitantes en 2002) y Encarnación
nuevas aristas, como la territorial y la emer- (93.000 habitantes en 2002), ambas ciudades
gencia de una nueva tipología de ciudades. fronterizas con Brasil y Argentina respectiva-
mente, constituían ciudades secundarias en el
1 Se estima que la población urbana seguirá esquema urbano paraguayo.
creciendo y que para el censo de población de
finales de 2012 representará más del 60% del Por otro lado, el crecimiento urbano en el
total, es decir casi 4 millones de personas. Paraguay estuvo en directa relación al desa-
rrollo de las infraestructuras de comunicación En lo que respecta al Área Metropolitana
disponibles. Es así como, entre las décadas de de Asunción, la misma está conformada por 11
1960 y 1980, se reestructura el rol de las ciu- municipios exclusivamente urbanos que se en-
dades por la transición del sistema ferroviario cuentran conurbados, totalizando poco más de
al sistema terrestre, cuando la vía férrea y sus 520 kilómetros cuadrados y concentrando más
ciudades logísticas (como Villarrica) pierden de 2.600.000 habitantes que representan al
su posición hegemónica que se transfiere al 35,7% del total nacional. Esta situación devela
de las ciudades situadas sobre los nuevos ejes un régimen de inequidad territorial que consti-
viales (como Coronel Oviedo, que comienza a tuye la causa y a la vez la consecuencia de las
crecer demográficamente). condiciones de pobreza y de la degradación de
Ciudad del Este, por su parte, se alimentó recursos naturales, por la alta y descontrolada
en su momento de los técnicos, profesionales y concentración demográfica en pequeñas por-
obreros de la hidroeléctrica de Itaipú, pasando ciones del territorio sin que el mismo cuente
de escasos 7.000 a 37.000 habitantes en solo con toda la capacidad de hacer frente a las de-
10 años (1972/1982), reforzando al mismo tiem- mandas de servicios.
po la inercia histórica del dinamismo y creci- Sin embargo, el factor determinante de los
miento urbano de las ciudades fronterizas. desajustes urbanos y del crecimiento excesivo
de algunas zonas y ciudades mientras otras
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Grafico 1. Evolución de la población experimentaban un proceso de estancamiento
urbana de las ciudades más o retroceso demográfico, es la poca eficacia de
El Desafío del Desarrollo Sustentable en América Latina
Paraguay
gráficos, económicos y ambientales. rizas e inclusive con acceso a las infraestruc-
termedias a las que cuentan entre 50.000 y rrea menores costos sociales. El mismo estu-
1.000.000 habitantes. dio Toné indica que las ciudades intermedias
No obstante, el tamaño de la población no no presentan las dificultades de gestión am-
es el único atributo para identificar a las ciuda- biental que suelen observarse en las grandes
des intermedias. Bonavides, Manzano y Men- aglomeraciones urbanas, lo que constituye una
doza 2003, plantean una conceptualización no ventaja para las ciudades intermedias.
centrada en el tamaño sino en las funciones, En el esquema urbano paraguayo las ciuda-
insistiendo en que las ciudades intermedias des intermedias aportan nuevas condiciones
son concentraciones de población que no son que pueden ser caracterizadas como positivas
necesariamente los más importantes en la je- o deseables:
rarquía administrativa ni demográfica, pero
son espacios dinámicas y funcionan como pla- • Ayudan a distribuir la población de forma
taformas organizadoras de la economía y del más equilibrada, regulando las migracio-
mundo social y cultural, no solo en sí mismas, nes que ya no se dirigen necesariamente
sino también en sus alrededores. hacia la capital Asunción.
Estos mismos autores indican que las ciu- • Aceleran y provocan la descentralización de
dades intermedias se caracterizan por ofrecer infraestructuras y de servicios públicos.
servicios urbanos diversos, de forma tal que su • Motivan y favorecen la diversificación de
crecimiento y desarrollo no gira necesariamen- actores socioeconómicos.
te en torno a la exclusividad de una actividad • Atraen nuevas iniciativas e inversiones,
económica. principalmente del sector privado.
• Mejoran las articulaciones y complementa- al aporte de los sistemas agropecuarios (sésa-
ciones entre las ciudades adyacentes. mo, mandioca, soja, banana y ganadería), es la
• Pilotan y encuadran el desarrollo económi- principal pero no la única característica de las
co regional. regiones donde se encuentran las ciudades in-
termedias. El surgimiento y diversificación del
Las ciudades intermedias del Paraguay des- comercio y de los servicios complementaron al
empeñan todos los roles indicados por Bonavi- dinamismo agrícola y ganadero.
des, Manzano y Mendoza, pero con una pobla- Las ciudades intermedias se sitúan so-
ción muy inferior al rango teórico establecido. bre ejes viales, pero a diferencia del resto de
Además, presentan dos connotaciones de lo in- las ciudades que también acceden a estas in-
termediario, la primera es conceptual, asocia- fraestructuras, su crecimiento y animación
da al tamaño medio tal como se ha enunciado; socioeconómica no están dados solamente por
y la segunda es geográfica, pues las ciudades los flujos que transitan por las rutas, sino por
intermedias se sitúan en el centro de la región un dinamismo autogenerado y endógeno. Las
Oriental, en una posición intermedia entre las principales ciudades intermedias del Paraguay
ciudades-puerto, a orillas del rio Paraguay en el son: Horqueta, Santa Rosa del Aguaray, San Es-
oeste, y las ciudades fronterizas a orillas del rio tanislao, Juan Eulogio Estigarribia, Curuguaty,
Paraná al este. San Juan Nepomuceno y San Ignacio.
231
En el Paraguay el surgimiento y diferencia- En varios casos las ciudades intermedias se
ción de las ciudades intermedias es el resultado han vuelto mucho más dinámicas y atractivas
Paraguay
de un conjunto de crecimientos sectoriales que que las capitales departamentales, desafiando
confluyen en los espacios urbanos, sin la debi- y conquistando paulatinamente el poder eco-
da participación planificadora ni el acompaña- nómico que se vuelve más eficiente que el po-
miento de las políticas públicas, generando una der político-administrativo tradicional de las
suerte de descentralización y desconcentración ciudades capitales departamentales.
por inercia. El fuerte dinamismo territorial que En la Tabla 3 se observa la lenta evolución
experimentan las diferentes regiones, gracias del crecimiento de la población de las ciudades
L
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a concentración de los asentamientos na de Asunción. Se estima que la tendencia en
humanos conlleva necesariamente una la última década ha sido la intensificación de
El Desafío del Desarrollo Sustentable en América Latina
Paraguay
a las compras internacionales. La mayoría nas inapropiadas (instalación y expansión
de los países de la región permiten hasta un de tugurios en zonas húmedas).
máximo de 500 ppm de azufre, aunque la
norma paraguaya indica como valor máxi- Los diferentes problemas ambientales de
mo permitido 2.500 ppm. En algunos casos las zonas urbanas se vinculan habitualmente
el diesel utilizado en el país llegó a conte- con las grandes ciudades, pero paradójicamen-
ner hasta 6.500 ppm de azufre, con efectos te las ciudades intermedias también presen-
severos sobre la salud de la población e in- tan, aunque a una escala diferente, una proble-
clusive sobre los motores. mática parecida a la de las grandes ciudades,
comprometiendo seriamente la sustentabili-
3 La instalación de empresas ensambladoras de dad de las mismas.
motocicletas en Paraguay ha facilitado el acce- El conjunto de presiones ambientales no
so a este medio de transporte a gran parte de la
población. Desde el año 2004 se han introduci-
afecta solo al sistema natural sino que im-
do al parque automotor casi 800.000 motocicle- pacta directamente sobre la ciudad integral,
tas a un precio promedio de poco menos de 800 fragilizando la calidad de vida. Si a esto se
dólares americanos.
agrega la insuficiente infraestructura y los
4 La importación sostenida de vehículos usados
servicios públicos deficitarios, las ciudades
japoneses y coreanos desde hace una década
ha facilitado el acceso por el reducido costo, en intermedias no representan mecánicamente
promedio 6.000 dólares. La intensidad de la im- una opción de sustentabilidad solamente por
portación de automóviles usados es de 43.000
unidades por año, en los últimos 6 años, totali- disponer de menor carga de habitantes, tanto
zando más de 250.000 unidades. en números absolutos como en densidad, sino
que exigen un alto nivel de calidad de gestión ciudades es que las mismas se realizaban casi
urbana sustentable. con exclusividad en las ciudades administrativas
Las ciudades intermedias del país están de rango departamental, siguiendo una lógica ex-
experimentando un proceso de crecimiento e clusivamente política que no reflejaba las necesi-
incremento del dinamismo económico muy po- dades reales de las diferentes regiones. Por esta
sitivo y original. No obstante, las dificultades razón es que quizás la emergencia y dinamismo
ambientales se sitúan al centro de las preocu- de las ciudades intermedias paraguayas parezca
paciones urbanas atendiendo a que las caracte- hoy mayor, es decir ante la inexistencia previa de
rísticas positivas de las ciudades intermedias factores de animación urbana.
pueden ser amenazadas por los problemas y li- Tampoco han existido planes o programas
mitaciones de ese tipo, como resultado del cre- que propongan una organización territorial
cimiento acelerado sin organización ni control que defina, proponga o exija, nuevas formas de
y, sobre todo, sin ningún modelo de ciudad ni ocupación del espacio, del aprovechamiento de
de sistema de ciudades que aporte una orienta- sus recursos ni del establecimiento de centros
ción territorial. urbanos en zonas específicas. Por el contra-
El crecimiento desordenado y sin instancias rio exceptuando algunas intervenciones muy
efectivas de gestión amenazan seriamente las puntuales, el territorio paraguayo no aplicó
oportunidades de desarrollo urbano sostenible, políticas de planificación económica, social ni
234
donde las ciudades intermedias aparecen como territorial, sino que fue organizándose por las
espacios privilegiados de vida urbana saludable, fuerzas de la inercia. Para hacer frente a los de-
El Desafío del Desarrollo Sustentable en América Latina
frente a las regiones metropolitanitas superpo- safíos actuales y futuros de todas las ciudades
bladas y en la mayoría de los casos saturadas de de Paraguay y para reiniciar la práctica de la
usuarios y con calidad de vida inferior. planificación y la anticipación se plantean dos
políticas públicas principales.
5. Tareas pendientes: pensando
el territorio e interviniendo en las 5.1 La construcción de un modelo
ciudades de ocupación territorial a nivel
nacional
Paraguay
El modelo de organización territorial podrá de las mismas, no ya como unidades aisladas
o no constituirse en un Plan de Desarrollo Te- sino como un sistema de ciudades orientado a
rritorial, pero logrará necesariamente estruc- brindar las bases que aseguren un proceso de
turar y guiar la intervención territorial de las urbanización deseable y sostenible. Desde esta
diferentes políticas públicas, mediante la prio- perspectiva se propone definir un nuevo siste-
rización de obras y servicios públicos en las re- ma de ciudades atribuyendo roles y funciones
giones respectivas. específicos a cada uno de los tipos urbanos
El Estado paraguayo debe recuperar su rol encontrados y ordenados en una tipología ur-
de planificador y gestor del desarrollo susten- bana.
table proveyendo las condiciones mínimas de El sistema de ciudades debe estar en cohe-
aplicabilidad de las políticas públicas en las rencia con la vocación territorial regional de
diversas unidades territoriales, asegurando un cada zona del país, al mismo tiempo de conver-
desarrollo equilibrado e inclusivo y generan- tirse en el instrumento de organización y desa-
do dinamismo en aquellas zonas periféricas rrollo territorial nacional.
donde el Estado ha estado históricamente muy El sistema de ciudades consiste en la iden-
poco presente. tificación y evaluación de la situación demo-
El redescubrimiento de su rol de articula- gráfica, socioeconómica, ambiental y de las
dor territorial incluye necesariamente repen- condiciones de infraestructura de cada ciu-
sar la forma de actuar e intervenir en el terri- dad, para generar políticas, programas, pro-
torio. Las ciudades en general y las ciudades yectos y directrices sobre una nueva tipología
intermedias en particular, deben ser los esce- de ciudades que incorpore tanto las problemá-
ticas que las afectan como las fuerzas que las Este y Encarnación, que disponen también
modifican. de ciudades menores vecinas en proceso
Esa nueva tipología que debe sustentar al de conurbación pero que, al mismo tiempo,
sistema de ciudades, no se estructura solamen- pertenecen al tipo de ciudades de fronte-
te en torno al tamaño de su población, aunque ra. Las áreas metropolitanas contemplan
se pueden observar ciertos tamaños recurren- la subdivisión en capital administrativa
tes en algunas ciudades, sino que debe pre- (Asunción) y otros sistemas.
sentar otras características que permitan una • Ciudades de frontera: son ciudades ubi-
concepción sistémica mas general e integral5, cadas en la zona contigua a las fronteras
como su ubicación, su distribución, acceso a internacionales, con economías y socieda-
vías de comunicación y, sobre todo, a los mode- des muy vinculadas a los flujos transfron-
los de producción agrícola regional. terizos, de donde provienen las principales
La política pública del sistema de ciudades actividades económicas (comerciales) que
incluye la subdivisión de ciudades, en función estructuran y reconfiguran las ciudades.
a diversos criterios de diferenciación interna Se subdivide en capitales administrativas y
de cada tipo, sea por tamaño de población o por ciudades pequeñas.
su grado de evolución demográfica, económica • Ciudades intermedias: se trata de peque-
o disponibilidad de infraestructura, que permi- ñas ciudades que han logrado generar un
236
te agrupar a las ciudades por sus característi- nuevo dinamismo demográfico y económi-
cas propias mientras experimentan distintos co basado en su capacidad de convertirse
El Desafío del Desarrollo Sustentable en América Latina
Bolivia
Brasil
237
Paraguay
Argentina
Paraguay
función a sus vocaciones territoriales y sus tendrán el rol de contener población autócto-
capacidades de carga, de forma a controlar y na e incorporar la población migrante inter-
regular la concentración problemática de la po- nacional y, de forma paralela, diversificar la
blación en algunas ciudades. De forma análoga economía volviéndola menos dependiente del
se deben construir niveles de habitabilidad y comercio.
sostenibilidad social, económica y ambiental Los sistemas metropolitanos requieren
en aquellas ciudades del territorio que mani- intervenciones específicas tanto para dotar-
fiesten y presenten condiciones de crecimien- los de infraestructura y servicios que garan-
to urbano no conflictivo, como por ejemplo las ticen una mejor calidad de vida, como de po-
ciudades intermedias. líticas que desmotiven las migraciones hacia
Mediante el Sistema de Ciudades se atribu- las mismas. Una de las políticas más eficaces
yen roles y funciones a cada tipo de ciudad de será la creación de condiciones favorables al
forma a cubrir de manera equilibrada y redis- crecimiento urbano (infraestructuras, servi-
tributiva el territorio nacional, con ciudades cios, generación de empleo) en el resto de las
que funcionen como plataformas logísticas y ciudades (intermedias, pequeñas y de fronte-
socioeconómica tanto para las mismas ciuda- ras) para lograr una distribución más equili-
des, como para las zonas rurales adyacentes. brada de la población total y de la urbana en
Una de las ideas fuertes del Sistema de particular.
Ciudades es la planificación del crecimiento A continuación se indican los desafíos y
de ciudades que tiende a reducir las asime- principales líneas de acción estratégica en
trías regionales internas del país. Esto se cada uno de los tipos de ciudades.
Tabla 5. Tipología de ciudades y desafíos de gestión publica
Sistemas Metropolitanos Capital administrativa (Asunción) Redistribución de la población por incentivos migratorios
Otros sistemas Instalación y gestión de infraestructura habitacional, sanitaria y de transporte
Reducción de la pobreza
Gestión ambiental adecuada
Optimización de la planificación y la gestión publica
Pequeñas ciudades Ciudades históricas en dificultad Instalación y gestión de infraestructura habitacional, sanitaria y de transporte
Ciudades aisladas Optimización de la planificación y la gestión publica
Ciudades del Chaco Gestionar el movimiento poblacional (arraigo)
Gestión ambiental adecuada
Optimización de servicios públicos de calidad
240 Centros urbanos en gestación De la frontera agrícola Definición del rol que jugaran en el sistema de ciudades
De sistemas productivos emergentes Análisis de la pertinencia de su elevación ciudad
De comunidades de inmigrantes
El Desafío del Desarrollo Sustentable en América Latina
Paraguay
y, sobre todo, por disponer de una economía de Las ciudades paraguayas pueden clasificar-
relevancia regional, generando un crecimien- se en áreas metropolitanas, ciudades de fron-
to económico endógeno y autogenerado. Las tera, ciudades intermedias, pequeñas ciudades
transformaciones urbanas de las ciudades in- y ciudades en gestación. Esta clasificación es
termedias comienzan a ser intensas y a incre- el resultado de la inercia histórica y no repre-
mentar complejidad, pues se trata casi siempre senta necesariamente el modelo urbano más
de ciudades menores o pequeñas, por lo gene- conveniente para el país.
ral con menos de 10.000 habitantes. En un escenario urbano compuesto por
Por sus dimensiones geográficas y sociode- diferentes tipos de ciudades, es urgente re-
mográficas, las ciudades intermedias pueden flexionar y construir desde el Estado y desde
convertirse en espacios urbanos sustentables, sus políticas públicas, un Sistema de Ciudades
aprovechando la escala pequeña que permiti- o Modelo de Desarrollo Urbano nacional, que
ría una gestión más sencilla y próxima a la co- planifique, oriente y dirija el conjunto de ciu-
munidad. Sin embargo, las ciudades interme- dades como plataformas logísticas y centros de
dias que crecen sin una organización, control servicios para las diversas regiones del país,
ni gestión, no pueden aprovechar las ventajas orientado hacia un desarrollo equilibrado y
estructurales de que disponen. sustentable, mediante la integración de las zo-
Cuando el crecimiento y dinamismo urbano nas rurales adyacentes.
se convierten en expansión urbana descontro- La intensidad de las transformaciones
lada, los recursos naturales y la calidad de vida económicas, sociales, urbanas y ambientales
de la población se resiente, convirtiendo a las del Paraguay contemporáneo, exige un posi-
cionamiento claro y proactivo hacia formas de
ocupación territorial mas sustentables, donde
las ciudades jueguen un renovado rol en el
crecimiento económico y se conviertan en los
espacios predilectos de la movilidad social ho-
rizontal y vertical y, por lo tanto, generen una
alta atracción de población. Para ello se re-
quieren de modelos de gestión que aseguren
una calidad de vida urbana deseable. Las po-
líticas públicas de ordenamiento o desarrollo
territorial que se proponen deben construir
el marco general de intervención específica
para la implementación del sistema de ciuda-
des que permitirá no solo crecer mejor, sino
sobre todo asegurar niveles de sustentabili-
dad más adecuados.
Las ciudades intermedias, nuevos actores
del territorio paraguayo, deben hacer frente al
242
reto de crecer de forma ordenada y con orien-
taciones regionales y territoriales de los siste-
El Desafío del Desarrollo Sustentable en América Latina
Fabricio Vázquez
Doctor en Geografía y Ordenamiento Territorial, Universidad de Toulouse, Francia. Profesor
de la Universidad Nacional de Asunción. Investigador asociado del Centro de Análisis y
Difusión de la Economía Paraguaya (CADEP). Ha publicado numerosos trabajos sobre las
transformaciones territoriales del Paraguay.
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