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C-002-97

San José, 2 de enero de 1997 Sr.


Dr. Leonardo Garnier Rímolo Ministro de Planificación Nacional y Política Económica
S. D.
Estimado señor Ministro:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio
N. DM-1125-96 de 18 de noviembre último, mediante el cual consulta el criterio de la
Procuraduría General sobre el siguiente punto: "puede el Estado, a través del Consejo
Nacional de Educación Superior (CONESUP), establecer como requisito de ingreso a
los centros privados de enseñanza superior, el título de Bachiller en Educación Media?,
contrario sensu, pueden los centros privados de enseñanza superior disponer la admisión
de estudiantes regulares que no ostenten ese título?"

Se adjunta pronunciamiento de la Asesoría Técnico- Jurídica del Ministerio de


Educación Pública, ATJ-82-CONESUP de 16 de agosto del mismo año.

Mediante oficio de 3 de diciembre, se le dio traslado de la consulta al señor Ministro de


Educación Pública, quien en oficio DM-2026-96 de 12 de diciembre siguiente, se remite
al citado oficio ATJ-82 de la Asesoría Jurídica del CONESUP. Indica dicha Asesoría
que los artículos 2 y 3 del Reglamento sobre exámenes de Bachillerato en Educación
Media establecen que las pruebas de bachillerato acreditan un mínimo de conocimientos
interdisciplinarios y un adecuado manejo de éstos. Estas pruebas constituyen la
culminación de un proceso educativo, cuya última etapa es la "educación diversificada".
Se añade que como la educación superior es un nivel posterior a la educación
diversificada, resulta indispensable que el estudiante ostente el título de Bachiller en
Educación Media para que siga la educación universitaria.

Considera la Procuraduría que la respuesta que a su consulta debe tomar en


consideración tanto los objetivos del bachillerato como las facultades que conserva el
Estado en relación con la enseñanza privada, en este caso universitaria.

A-. EL BACHILLERATO: DOCUMENTO ACREDITANTE


Señala la Asesoría Jurídica del CONESUP que el bachillerato acredita que el titular
tiene un mínimo de conocimientos interdisciplinarios y un adecuado manejo de éstos,
además de que ese diploma es la culminación de un proceso educativo.

No obstante que la enseñanza costarricense se considera un proceso integral (artículo 4º


de la Ley de Educación, N. 2160 de 25 de setiembre de 1957), está concebida en
diversas etapas, entre ellas la educación media integrada por el Tercer Ciclo y la
Educación Diversificada. Esta Educación Media concluye con el Bachillerato.

Las pruebas de bachillerato tienen como uno de sus objetivos servir de control de la
calidad del sistema educativo. En ese sentido, deben reflejar los logros obtenidos tanto
por el estudiante como por la enseñanza en general, ya que es el "único mecanismo
existente que califica parcialmente la calidad con que el sistema educativo formal
trabaja" (Considerando III del Decreto Ejecutivo N. 24232-MEP de 24 de abril de 1995,
"Sobre los Exámenes de Bachillerato en Educación Media").
A partir de esos objetivos se comprende que el respectivo decreto regule el Bachillerato
en Educación Media como un medio de acreditación de los estudios realizados y de la
calidad de éstos. Es por ello que se preceptúa:

"Art. 2. El título de Bachiller en Educación Media, acredita el dominio de los


conocimientos básicos requeridos para alcanzar el perfil académico establecido para
este nivel de la enseñanza".

El nivel de enseñanza a que se refiere el artículo es el de la Enseñanza Media, en tanto


que el perfil académico corresponde a las políticas educacionales elaboradas por el
Ministerio de Educación Pública. El citado reglamento dispone, además, que:

"Art. 3. Son objetivos del Programa de Bachillerato:

a) Contribuir a la formación integral de los estudiantes.


(....).
c) Ofrecer a los estudiantes un desafío académico que contribuya a mejorar sus
probabilidades de éxito en el mundo contemporáneo y futuro.
(....).
e) Establecer el nivel de logro obtenido por los estudiantes egresados del sistema
educativo, en relación con los criterios establecidos en el curriculum nacional básico".
(....).
i) Hacer del Bachillerato un medio apropiado para el proceso de control de calidad del
sistema educativo".
Dicho diploma se adquiere luego de aprobar con las calificaciones requeridas la
totalidad de las pruebas que el sistema comprende. El Bachillerato mide, evalúa y
acredita los conocimientos básicos que se exigen de un egresado de la Educación Media
del país en cinco disciplinas consideradas esenciales, como son Español, Estudios
Sociales, Ciencias, Matemática y un idioma extranjero (artículo 4º del Decreto):

"Art. 14. Los postulantes que aprobaren la totalidad de exámenes de conformidad con el
artículo anterior, se harán acreedores al titulo de Bachiller en Educación Media, el que
se hará acompañar de la mención Bachiller con Excelencia cuando hubiere obtenido una
calificación final igual o superior a ochenta en cada uno de los exámenes".

Dada la función de acreditar que tiene el Bachillerato es factible concluir que quienes no
obtengan el diploma correspondiente, carecen de un medio documental que certifique el
contar con los conocimientos básicos exigidos del estudiante que finaliza la Enseñanza
Media. Aparte de que, en ese supuesto, no puede concluirse que dichas personas han
concluido la Enseñanza Media. Por el contrario, aún cuando hayan egresado del colegio,
al faltarles el requisito de las pruebas de Bachillerato, continúan dentro de la Enseñanza
Media, situación que se prolongará hasta tanto no logren aprobar esos exámenes. Puesto
que esos estudiantes no han concluido esa fase de la enseñanza, desde un punto de vista
lógico y racional, se sigue la imposibilidad de emprender una etapa de educación
superior, sea esta universitaria, parauniversitaria, tecnológica, etc. Simplemente, quien
no haya aprobado el Bachillerato o no lo haya realizado carece de los requisitos
académicos indispensables que aseguren la continuación exitosa de los estudios
superiores.
B-. LA LIBERTAD DE LAS UNIVERSIDADES PRIVADAS Y LA EXIGENCIA DE
REQUISITOS ACADEMICOS
Ahora bien, podría cuestionarse si esa necesaria acreditación de los conocimientos, que
refleja el Bachillerato, debe ser exigida por las universidades privadas.
La libertad de los establecimientos privados de enseñanza está establecida en la Ley
6693 de 27 de noviembre de 1981 y ha sido reafirmada en diversas resoluciones de la
Sala Constitucional. La Ley dispone, al efecto, que la universidad privada tendrá
libertad par desarrollar sus actividades académicas y docentes; podrá desarrollar sus
planes y programas de estudio (artículos 8 y 12). Se le reconoce, además, "plena libertad
para la docencia, la investigación científica y la difusión de la cultura" (artículo 9); así
como para reglamentar el nombramiento de las autoridades universitarias y el escalafón
de su cuerpo docente y administrativo (artículo 11). No obstante, los planes de estudio
que formulen deben ser "de una categoría similar a los de las universidades estatales
nacionales" y "equivalentes para efecto de reconocimiento de estudios" (artículo 13), lo
que significa que deben procurar un nivel de exigencia académica y docente alto. Se
entiende, por demás, que esta libertad de enseñanza está circunscrita a la educación
universitaria que se imparte, en cuanto a requisitos académicos, planes y programas de
estudios que puedan ser impartidos por la propia universidad, la orientación educativa y
formativa, aspectos en los cuales el propio centro universitario fija su política
académica y cultural y, por ende, las condiciones bajo las cuales los estudiantes
desarrollarán sus estudios hasta la culminación de la carrera.

Por otra parte, el reconocimiento de esa libertad de enseñanza no es ilimitado, ya que en


virtud del artículo 79 de la Constitución Política se ha reconocido también el necesario
control de parte del Estado, a fin de salvaguardar los derechos de los estudiantes y el
interés público que presenta la enseñanza en general. Interés público que autoriza un
sometimiento del ente privado a las regulaciones generales que emita el Estado. De esa
forma, la Sala Constitucional ha indicado:

"Lleva razón la Procuraduría General de la República al indicar que la inspección del


Estado sobre el ejercicio de la libertad de enseñanza es una limitación que existe por el
evidente interés general que encierra la enseñanza.,...". Sala Constitucional, resolución
N. 3550-92 de las 16:00 hrs. del 24 de noviembre de 1992.

En esa resolución, el Tribunal remarcó:

"Que el mismo equilibrio armónico entre la libertad del educador y del educando faculta
y obliga al Estado, dentro de rigurosos límites de razonabilidad y proporcionalidad, a
exigir a los establecimientos privados de enseñanza requisitos y garantías mínimos de
curricullum y excelencia académica, de ponderación y estabilidad en sus matrículas y
cobros a los estudiantes, a una normal permanencia de éstos en los cursos y a lo largo de
su carrera estudiantil, del respeto debido a sus derechos fundamentales, en general, y de
otras condiciones igualmente necesarias para que el derecho a educarse no se vea
truncado o gravemente amenazado; pero, eso sí, sin imponerles a los primeros fines ni
contenidos rígidos ni invadir el campo razonable de su autonomía administrativa,
económica, ideológica, académica y docente -recuérdese que no hay autonomía mayor
que la de la libertad".

El Estado ejerce la fiscalización de los centros universitarios privados a través del


Consejo Nacional de Enseñanza Superior (CONESUP), creado por la Ley Nº 6693 de
cita. En efecto, dicha ley en su artículo 3º atribuye al CONESUP la función de autorizar
la creación y el funcionamiento de las universidades privadas, previa comprobación de
los requisitos legalmente establecidos; le corresponde la aprobación de los estatutos y
reglamentos de esos centros, la autorización de las escuelas y carreras, la aprobación de
las tarifas de matrícula y de costo de los cursos; aprobar los planes de estudio y sus
modificaciones. Así como:

" e) Ejercer vigilancia e inspección sobre las universidades privadas, de acuerdo con el
reglamento, que al efecto propondrá al Poder Ejecutivo, para ser aprobado por éste. El
reglamento deberá garantizar que se cumplan las disposiciones de esta ley, sin coartar la
libertad de que gozarán esas universidades, para desarrollar las actividades académicas
y docentes, así como para el desenvolvimiento de sus planes y programas".

Esa vigilancia y fiscalización es de interés público. En ejercicio de esa función de


fiscalización tutelar, el Estado puede exigir de las universidades privadas requisitos y
garantías mínimos de curricullum y excelencia académica, tal como lo dispone los
artículos 13 y siguientes de la Ley. No puede desconocerse que los estudiantes tienen:

" el derecho a que lo que se imparte en los centros de enseñanza sea de la mejor calidad
posible y cumpla además con los requisitos indispensables para ser reconocido por el
Estado, puesto que no tiene razón de ser el cursar una carrera que más tarde no tendrá el
reconocimiento oficial..." (Sala Constitucional, resolución N. 6473-94 de 9:45 hrs. de 4
de noviembre de 1994).

Dados los objetivos del Bachillerato antes reseñados, se comprende que el bachillerato
esté comprendido dentro de esas garantías mínimas de excelencia académica, de calidad
del educando que pueda exigir el Estado que reúnan los estudiantes, tanto de la
enseñanza pública como de la privada para culminar sus estudios de Enseñanza Media
y, posteriormente, iniciar la educación superior. Este aspecto está en relación con el
respeto debido al ordenamiento jurídico y la fiscalización estatal en los aspectos
académicos y administrativos, según lo preceptuado por la Sala en su sentencia N.
6473-94 de 9:45 hrs. de 4 de noviembre de 1994:

"... de la libertad de educación se deriva la libertad de creación de centros docentes de


carácter privado y si bien esta última libertad tiene rango constitucional, también es lo
cierto que se debe enmarcar dentro del respeto al régimen jurídico. Así las cosas, en
tanto los centros educativos privados no contravengan nuestro Orden Jurídico, pueden
adoptar decisiones internas propias, sujetándose eso sí a los programas del Estado para
que de ese modo sus estudiantes gocen del reconocimiento oficial".

Por otra parte, la libertad de las universidades, públicas o privadas, para exigir
requisitos académicos no las autoriza para acreditar o reconocer un dominio a nivel de
enseñanza media. La acreditación académica o profesional que estos centros
universitarios puede realizar, se entiende referida a la enseñanza y formación
universitaria, no correspondiéndoles jurídica ni académicamente realizar esa
acreditación respecto de la enseñanza media. Ciertamente, a través de los exámenes de
admisión, las universidades realizan una valoración sobre la capacidad de los
estudiantes egresados de la Educación Media para continuar estudios universitarios,
pero ese examen parte de objetivos diferentes de los exámenes de bachillerato, de lo que
se deriva que su contenido y efectos son también diferentes. Por consiguiente, no
resultan incompatibles entre sí pero tampoco uno suplanta al otro. De modo que el
ingreso a la enseñanza universitaria debe estar reservado para quienes tienen el diploma
de bachiller u otro diploma de categoría o validez legal similar a éste y que, por ende,
acredite el haber concluido la Enseñanza Media.
CONCLUSION:
Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que en
ejercicio de la función de vigilancia e inspección que le corresponde, el Estado, a través
del Consejo Nacional de Educación Superior (CONESUP), puede establecer que el
diploma de Bachiller en Educación Media es requisito de ingreso a la educación
universitaria, en este caso privada.
Del señor Ministro, muy atentamente: Dra. Magda Inés Rojas Chaves
PROCURADORA ASESORA
CC.
Dr. Eduardo Doryan Garrón Ministro de Educación Pública