A internacionalização dos entes

subnacionais federativos: notas

sobre os casos do Brasil e da
*
Argentina
Cairo Gabriel Borges Junqueira e
Karina Lilia Pasquariello Mariano

Introdução intuito evidenciar semelhanças e

O artigo analisa o atual patamar de
internacionalização subnacional brasi-
leiro e argentino -considerando seus
municípios, estados e províncias-
através de três variáveis de pesquisa,
quais sejam os sistemas federativos; os
aspectos constitucionais e jurídicos; e
as iniciativas subnacionais no âmbito
regional e fronteiriço, tendo como
divergências entre ambos os países no
trato das chamadas relações internacio-
nais federativas.
Na literatura especializada de Rela-
ções Internacionais essa excursão
externa dos atores subnacionais, desde
os já citados municípios, estados e
províncias até departamentos, regiões,
comunidades autônomas, cantões e

CGBJ: Professor Assistente de Relações Internacionais da Universidade de Ribeirão Preto (UNAERP),

Doutorando do PPGRI San Tiago Dantas (UNESP, UNICAMP, PUC-SP), Bolsista da Coordenação de
Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES), Membro da Rede de Pesquisa em Política
Externa e Regionalismo (REPRI) e Membro do Núcleo de Estudos em Políticas Públicas (NEPPs). E-
mail: cairojunqueira@gmail.com
KLPM: Professora Doutora do PPGRI San Tiago Dantas (UNESP, UNICAMP, PUC-SP), Professora
Adjunta da Faculdade de Ciências e Letras (FCL-Ar/UNESP), Coordenadora do Grupo de Estudos
Interdisciplinares sobre Cultura e Desenvolvimento (GEICD), Coordenadora da Equipe de Relações
Internacionais do Centro de Estudos de Cultura Contemporânea (CEDEC) e Membro da Rede de
Pesquisa em Política Externa e Regionalismo (REPRI). E-mail: karinapmariano@gmail.com
*Versões similares do presente artigo foram apresentadas e constam nos anais do 6º Encontro da Associação Brasileira
de Relações Internacionais (ABRI) ocorrido em Belo Horizonte, Minas Gerais, Brasil, na PUC-MG, entre os dias 25 e 28
de julho de 2017 e do 9º Congresso Latino-americano de Ciência Política, organizado pela Associação Latino-
americana de Ciência Política (ALACIP) ocorrido em Montevidéu, Uruguai, entre os dias 26 e 28 de julho de 2017.

densidades nº 22 - diciembre 2017 35

A internacionalização dos entes subnacionais federativos: notas sobre os casos do Brasil e da Argentina
cidades, ficou notadamente conhecida
por “paradiplomacia”. Tal nomencla-
tura adquiriu inúmeros sinônimos e
conceitos similares como “diplomacia
constituinte”, “pós-diplomacia”,
“diplomacia de múltiplas camadas” e
“microdiplomacia” “diplomacia local”,
“diplomacia regional”, “política externa
subnacional”, dentre outros, sendo
cada neologismo utilizado de acordo
com o contexto em que é aplicado
(Kuznetsov, 2015 Tavares, 2016).
Partindo dos exemplos clássicos de
atuação internacional subnacional na
América do Norte e Europa,
destacando-se os casos dos Estados
Unidos, Canadá, Bélgica, Suíça,
Áustria, França, Espanha e Alemanha,
pode-se dizer que o fenômeno da
paradiplomacia se espalhou ao redor do
mundo, chegando a outros países e
continentes com destaque para África
do Sul, China, Japão, Índia, México e
Rússia (Tavares, 2016:14). Especifica-
mente no trato da América do Sul,
Brasil e Argentina despontam como
evidência de uma dupla perspectiva: de
um lado, nesses países é frutífero o
incremento acadêmico sobre o tema e,
de outro, é cada vez mais cotidiano o
estabelecimento de laços de união entre
suas unidades federativas na busca por
maior desenvolvimento, algo que pode
ser enquadrado na ótica de “cooperação
descentralizada pública”, a qual
representa um conjunto de relações
mútuas realizadas por governos locais e
regionais (Malé, 2006:3) na busca por
captação de recursos, dinamização das
36
políticas públicas, capacitações técni-
cas, dentre outras.
A publicação de David Sarquis
(2013), fundamentado nas reflexões
teóricas em torno da paradiplomacia,
evidencia três questionamentos
centrais para o artigo que ora se
apresenta:
1) Como o Estado pode reconhecer
as instâncias subnacionais que estão
atuando de maneira autônoma no
exterior?
2) Quais desafios legais e jurídicos
são criados pela paradiplomacia?
3) Nessa relação entre Estado
central e atores subnacionais predo-
mina o conflito de interesse ou é
possível trabalhar em base de
cooperação?
Para responder satisfatoriamente a
essas três perguntas em relação ao Brasil
e à Argentina foram evocadas três
variáveis de pesquisa supramencionadas
no parágrafo inicial da introdução,
sendo cada uma delas tratada em
subseções específicas daqui em diante.
Em um primeiro momento busca-se
explanar que a configuração federativa
dos países é um ponto de destaque no
que concerne ao reconhecimento das
ações externas subnacionais, pois as
federações são consideradas formas de
Estado em que sobressaem caracterís-
ticas de dupla autonomia territorial, na
qual coexistem o governo central e os
governos membros descentralizados.
Posteriormente o debate focaliza-se na
dimensão jurídica das relações
densidades nº 22 - diciembre 2017
 Cairo Gabriel Borges Junqueira e Karina Lilia Pasquariello Mariano
internacionais subnacionais tendo em
vista um extenso debate acerca da
(in)validade de atuação desses atores
considerando que, no Direito Interna-
cional Público e especificamente no
debate aqui retratado, compete somen-
te aos Estados nacionais na figura do
governo central a condução da política
externa e das relações internacionais
dos países. Por fim, mas não menos
importante, analisa-se a dimensão
regional sobretudo na consecução de
iniciativas políticas brasileiras e
argentinas no seio do Mercado Comum
do Sul (Mercosul), bloco que demons-
tra relações de intercâmbio de boas
práticas através da Rede de Cidades do
Mercosul (Mercocidades) e de iniciati-
vas de cooperação fronteiriça colocadas
em prática também no âmbito do Foro
Consultivo de Municípios, Estados
Federados, Províncias e Departamen-
tos do Mercosul (FCCR).
A partir das análises, conclui-se que
tanto o Brasil quanto a Argentina
apresentam ativismo subnacional
crescente e o maior diálogo com o nível
federal, o qual ainda é escasso e carente
de vínculos, pode servir como pressu-
posto de fortalecimento das políticas
locais. Compreender as dinâmicas
políticas nos âmbitos local, nacional e
regional auxilia na consecução da
internacionalização subnacional e é a
isso que se preza este artigo.
Federalismo a la Brasil e Argentina
Um exame sobre a configuração
política brasileira e argentina, ainda
mais se tratando de cooperação
densidades nº 22 - diciembre 2017
descentralizada e internacionalização
subnacional de modo geral, obrigatoria-
mente deve levar em conta a questão
federal:
“O federalismo permeia e influencia
todos os aspectos políticos na Argentina
e no Brasil. Assim, qualquer explicação
de suas políticas que não incorporar o
enfoque sobre a influência do federalis-
mo na política nacional será provavel-
mente incompleta (no menor dos casos)
ou até mesmo incorreta (nos piores)”.
(Jones; Samuel, 2005:2 Apud Théret,
2014:150, tradução nossa).
O Federalismo representa um sistema
político, no qual estados fazem um
pacto por meio da Constituição,
criando uma associação ou aliança -a
Federação- que, ao mesmo tempo,
preserva a independência de cada estado
membro e promove sua ligação,
organizando-o por meio de um governo
central. O governo federal representa
unidade e centralidade, enquanto os
governos estaduais caracterizam
diversidade e autonomia. Conforme
apontam Marcello Branco e Eduardo
Kulgemas (2005), o Federalismo dá
forma a um Estado caracterizado pela
dupla autonomia territorial do poder,
coexistindo o governo federal e os
governos membros descentralizados,
sendo que todos têm poderes para
governar sobre o mesmo território e as
mesmas pessoas.
No caso específico do Brasil, a
promulgação da Constituição da
República de 1988 representa um
grande marco no debate aqui proposto
37
A internacionalização dos entes subnacionais federativos: notas sobre os casos do Brasil e da Argentina
por duas principais razões. Em primeiro
lugar, ela corroborou as bases da
“Federação Trina”, conforme é exposto
em seu artigo 18: “A organização
político-administrativa da República
Federativa do Brasil compreende a
União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios, todos autônomos, nos termos
desta Constituição” (Brasil, 1988). E, em
segundo, serviu como base legal para
dar maior suporte à internacionalização
dos entes federativos subnacionais,
porque desde a década de 1980 já foi
possível observar uma elevada atuação
externa de alguns estados e grandes
municípios no fomento de iniciativas
paradiplomáticas, conforme elenca José
Vicente Lessa (2002).
Segundo Paula Losada (2014a), a
“Federação Trina” no Brasil represen-
tou, além do texto fundamental do
artigo 18 supramencionado, o processo
de democratização que afirmou a
autonomia do poder local reconhe-
cendo aos municípios competências
tributárias próprias, auto-organização e
capacidade política eletiva; dando
resultado a um processo de elevação dos
municípios brasileiros à condição de
entidades federativas legítimas pautado
na relativa descentralização do poder
decisório nacional.
A questão de descentralização versus
centralização decisória na política
brasileira norteia o debate aqui propos-
to. De um lado, o Federalismo brasi-
leiro pragmatizou uma técnica de
divisão de poderes considerando seu
histórico unitário em virtude do
38
passado colonial e até mesmo do regime
ditatorial vivenciado entre 1964 e 1985
(Papi, 2017; Rosenn, 2005). Nas pala-
vras de Miguel Barrientos (2009:52):
“O processo de descentralização
aparece não só como um fato reativo à
centralização a que o país tinha estado
submetido durante o governo militar.
[...]. Então, à primeira vista, a
Constituição parece prover maiores
recursos às esferas subnacionais, expan-
de os controles entre os três níveis de
governo (União, Estados, Distrito
Federal e municípios), além de
universalizar alguns serviços sociais, de
dar reconhecimento ao trabalho
desenvolvido pelos novos movimentos
sociais e pelas organizações não
governamentais e de explicitar uma
ampla série de direitos sociais (Título
II da CF88)”.
De tal sorte, a consecução de um
sistema político mais aberto pode ser
considerada como uma das bases de
sustentação para um maior avanço da
paradiplomacia no país. No discurso
oficial existe a preferência pelo termo
“diplomacia federativa”, entendida
como “[...] tanto a atuação externa das
unidades federativas quanto a forma de
articulação política entre o poder central e
os poderes infranacionais em matéria de
ação externa.” (Bogéa Filho, 2002:3).
Por outro lado, no debate acadêmico
formulou-se a ideia da existência de
uma “política externa federativa”,
compreendendo “[...] a estratégia
própria de um estado ou município
desenvolvida no âmbito de sua
densidades nº 22 - diciembre 2017
 Cairo Gabriel Borges Junqueira e Karina Lilia Pasquariello Mariano
autonomia, visando à sua inserção
internacional de forma individual ou
coletiva” (Rodrigues, 2009:36).
Como consequência desse processo
advindo da década de 1980, os governos
de Fernando Henrique Cardoso (1995-
2002) e Luiz Inácio Lula da Silva (2003-
2010) empreenderam uma série de
iniciativas resumidas em oito pontos
por Manoela Miklos (2011:86):
“1) A construção do conceito diplo-
macia federativa e sua implementação
como política de Estado, a partir de
1994.
2) A criação, em junho de 1997, da
Assessoria de Relações Federativas
(ARF) do ministério das Relações
Exteriores (MRE).
3) A abertura, a partir de 1997, dos
Escritórios de Representação Regio-
nal do MRE.
4) A fusão, em junho de 2003, da
Assessoria de Relações Federativas
(ARF) e da Assessoria de Assuntos
Parlamentares, dando origem à
Assessoria Especial de Assuntos
Fe d e r a t i v o s e Pa r l a m e n t a r e s
(AFEPA).
5) A atuação, a partir de 2003, da
unidade da Subchefia de Assuntos
Federativos responsável por questões
internacionais junto aos governos
subnacionais, a formulação do conceito
cooperação internacional federal e
sua implementação como política de
Estado.
6) A criação em 2003, do setor de
Relações Federativas da Embaixada
densidades nº 22 - diciembre 2017
do Brasil em Buenos Aires e a nomea-
ção, em 2004, de um diplomata com
mandato específico para cuidar de
articulações entre o Brasil a Argenti-
na.
7) Iniciativas recentes de
institucionalização da atuação interna-
cional de unidades subnacionais
brasileiras por parte do poder legislati-
vo: a elaboração, em 2005, da
Proposta de Emenda Constitucional
474 /2005, conhecida como PEC da
Paradiplomacia (...); e a elaboração
do Projeto de Lei do Senado 98 de
2006 (...).
8) A atuação recente da Agência
Brasileira de Cooperação (ABC) no
que diz respeito à cooperação que
envolve unidades subnacionais”.
Se, por um lado, o Estado descentra-
lizou algumas de suas políticas em
direção aos entes federativos, por outro
continuou a demandar todas as
prerrogativas em termos de política
externa, sendo que as reformas em nada
inovaram e continuaram a apresentar
limitações à atuação internacional de
estados e municípios (Morais, 2011). A
pergunta central, em se tratando das
relações internacionais, é a seguinte: até
que ponto o estabelecimento do
Federalismo no Brasil gerou maior
autonomia aos seus atores subnacio-
nais?
Conforme apontam Janina Onuki e
Amâncio Oliveira (2013), os municí-
pios brasileiros, por exemplo, não
foram reconhecidos como sujeitos de
Direito Internacional Público e não
39
A internacionalização dos entes subnacionais federativos: notas sobre os casos do Brasil e da Argentina
adquiriram competência para o exercí-
cio das relações externas. No plano
internacional o país continuou a atuar
com base no princípio da unicidade do
Estado Federal sem deixar espaço, com
pequenas exceções, aos governos
subnacionais. Em 1988 reconheceu-se
aos entes subnacionais o exercício de
poderes próprios em relação à sua
autonomia em termos internos, mas a
prerrogativa de atuar no cenário
internacional continuou a ser matéria
do poder soberano, característica
primordial do Estado Nacional (Rabat,
2002). Tal dualidade ainda é bastante
aventada e será retomada na próxima
seção quando do debate sobre o marco
jurídico da paradiplomacia. Se, de um
lado, a base normativa não provê mar-
gem de manobra aos atores subnacio-
nais, de outro suas atividades práticas de
internacionalização crescem continua-
mente quando vão ao encontro das
diretrizes propostas pelo governo
central.
Aqui cabe a máxima de que os atores
subnacionais continuarão a empreender
atividades e políticas internacionais
independentemente de não possuírem
o status de atores perante o direito
internacional. Até porque consideram-
se as subnacionalidades como entidades
internacionais legítimos, pois se inse-
rem como exemplos de atores
internacionais entendidos como unida-
des do Sistema Internacional capazes de
mobilizar recursos, exercerem influên-
cia e gozarem de relativa autonomia
(Barbé, 1995).
40
O caso argentino parece seguir a
mesma linha de raciocínio, pois há
diferentes visões a respeito do quão a
configuração federativa auxilia as
excursões externas subnacionais.
Retomando Miguel Barrientos
(2009:18), a Argentina caracteriza-se
pelo “federalismo pendular” variando
momentos de elevada centralização
político-administrativa até altos níveis
d e d e s c e n t r a l i z a ç ã o . Aq u e l a é
caracterizada pelo histórico ditatorial
no país, enquanto iniciativas
descentralizadoras remetem-se sobre-
tudo a partir da redemocratização em
1983.
Tal ocasião inaugurou tanto na
Argentina quanto no Brasil e no México
o que Bruno Théret (2014) nomina
“federalismo democrático”, período
atual no qual a descentralização está
atrelada à democratização,
propriamente dita. No momento em
que Carlos Menem (1989-1999) estava
na presidência, o país passou por uma
fase de intensa influência das ideias
liberais de mercado sobremaneira
elencadas no Consenso de Washington,
algo que fundamentou os rumos
políticos através, por exemplo, do Pacto
de Olivos, o qual estabelecia a
possibilidade de reeleição presidencial.
Se no Brasil a promulgação de uma
nova constituição em 1988 demanda
análise, na Argentina destaca-se a
Reforma Constitucional de 1994.
Segundo Domínguez (2015), essa
modificação proveu maior autonomia
política às províncias, pois elas
densidades nº 22 - diciembre 2017
 Cairo Gabriel Borges Junqueira e Karina Lilia Pasquariello Mariano
continuaram conservando poderes não
delegados ao governo central, escolhen-
do suas instituições locais, ditando suas
constituições e elegendo suas autorida-
des próprias, conforme disposto nos
artigos 121, 122 e 123. Em termos de
autonomia normativa não houve
grandes câmbios, enquanto que em
relação à autonomia financeira a
reforma incorporou cláusulas afirmati-
vas de “federalismo autonômico”
(Domínguez, 2015:96), mas manteve
um sistema financeiro unitário e
centralista.
Interessante notar que a Constitución
de la Nación Argentina (1994) combina
um Estado nacional forte e soberano
com a descentralização, permitindo às
províncias o caráter de autônomas. O
texto consagra três ordens distintas:
governo federal, governos provinciais
–incluindo o Governo Autônomo da
Cidade de Buenos Aires (CABA),
possuindo uma natureza de “cidade-
Estado”– e os governos municipais
(Granato, 2015). Diferentemente do
caso brasileiro em que a autonomia local
foi consagrada, na Argentina as provín-
cias e a CABA possuem inúmeras
prerrogativas constitucionais e os
municípios ficam à mercê dos outros
níveis governamentais.
“Em linhas gerais, podemos sustentar
que as províncias participam intensa-
mente e com amplas margens de
autonomia nas decisões e implemen-
tações de políticas públicas em seus
territórios: não se passando o mesmo
com os municípios, os quais devem
densidades nº 22 - diciembre 2017
buscar diferentes canais de articulação
com o governo provincial. [...]. As
províncias argentinas conservam muito
do enorme poder dos tempos confedera-
dos e, do mesmo modo, a autoridade
presidencial preserva a investidura e os
poderes que lhes foram outorgados na
segunda metade do século XIX [...]”
(Granato, 2015:131 e 133, tradução
nossa).
Com base na citação acima podemos
elencar diversos autores como Gilberto
Domínguez (2015), Juan Carbajales e
Claudia Gasol (2008) e Bruno Théret
(2014) cujos trabalhos dialogam no
sentido de postularem relativo
distanciamento em relação ao que é
proposto no texto constitucional
argentino em comparação ao que ocorre
de fato na prática. Assim, noções como
“federalismo unitário” (Domínguez,
2015), “federalismo líquido” (Gasol;
Iglesias, 2010) e “federalismo centrali-
zador” (Carbajales; Gasol, 2008) apare-
cem como característicos no debate da
Argentina. Em termos relativos à
internacionalização subnacional, a
Reforma de 1994 reconheceu às provín-
cias suas capacidades de celebrarem
convênios internacionais –lembrando
que não está escrito “tratados
internacionais”– compatíveis com a
política externa central (Dalla Via,
2004) e proveu maior caminho rumo ao
exterior por parte das grandes cidades.
Por outro lado, inúmeros municípios
ficam aquém do esperado em termos de
internacionalização porque “[...] não
em poucas oportunidades, o poder central
41
A internacionalização dos entes subnacionais federativos: notas sobre os casos do Brasil e da Argentina
mostra uma irresistível e às vezes costu-
mas vocação excludente dos importantes
gestores subnacionais” (Gasol; Iglesias,
2010:23, tradução nossa).
Outro aspecto a ser destacado é o fato
de que em ambos os países há uma
centralização na formulação da política
externa nacional que fica restrita à
Presidência, Ministério das Relações
Exteriores e algumas instâncias do
Executivo que cuidam de aspectos
pontuais de assuntos internacionais.
Até o advento dos processos de
redemocratização em meados dos anos
1980, essa centralização inibiu a
participação de outras esferas estatais,
criando uma certa atrofia na capacidade
dos governos subnacionais de atuarem
internacionalmente.
Ao longo dos últimos 30 anos,
percebe-se um movimento importante
para alterar essa situação. Como
apontamos anteriormente tanto no
caso brasileiro como argentino, os
governos centrais buscaram estruturar
condições que permitissem essa
atuação, sem abrir mão de seu papel
central como formuladores da política
externa desses países, enquanto os
governos subnacionais têm promovido
uma alteração institucional, buscando
ampliar suas capacidades e consolidar
práticas de atuação no cenário
internacional.
Resumidamente, o grande debate que
gira em torno da questão federal para a
compreensão das atividades internacio-
nais subnacionais está em constante
entrelaçamento com o conceito de
42
autonomia, através do qual se reconhe-
ce aos entes subnacionais o exercício de
poderes próprios, reservando ao poder
soberano a prerrogativa de atuar, no
exterior e interior, como representante
do corpo nacional em totalidade
(Rabat, 2002). Essa questão demarca
também a noção dos desafios legais e
jurídicos da paradiplomacia.
É possível estabelecer um marco
jurídico da paradiplomacia?
A presente subseção apresenta-se
com uma pergunta, porque a contenda
em torno do marco jurídico da
paradiplomacia caminha há anos e
torna-se de difícil compreensão em
nossa região, incluindo Brasil e Argen-
tina, em virtude dos seus históricos
centralizadores em termos de divisão de
poderes na seara internacional. No
âmbito das relações internacionais a
Constituição brasileira de 1988 é muito
clara ao evidenciar no artigo 21 que é
competência da União, ou seja, do
poder central, a manutenção da relação
com Estados estrangeiros e organiza-
ções internacionais. Ademais, no artigo
49 consta que é de competência exclu-
siva do Congresso Nacional resolver
definitivamente sobre tratados, acordos
ou atos internacionais que acarretem
encargos ou compromissos gravosos ao
patrimônio nacional, já no artigo 84
estabelece-se que compete privativa-
mente ao Presidente da República
manter relações com Estados estran-
geiros e acreditar seus representantes
diplomáticos, celebrar tratados,
convenções e atos internacionais,
densidades nº 22 - diciembre 2017
 Cairo Gabriel Borges Junqueira e Karina Lilia Pasquariello Mariano
sujeitos a referendo do Congresso
Nacional (Brasil, 1988). Sob o aspecto
jurídico não há referência a uma
possível participação internacional de
estados e municípios.
Em 2005, no Brasil, formulou-se a
Proposta de Emenda Constitucional
(PEC n.º 475/05) conhecida como
“PEC da Paradiplomacia” com o intuito
de modificar o artigo 23 da Constitui-
ção para permitir aos entes subnacio-
nais a celebração de atos, convênios ou
acordos com atores subnacionais
estrangeiros através de prévia autoriza-
ção da União. Entretanto, tal proposta
foi vetada em virtude de seu caráter de
inadmissibilidade. Um ano depois, em
2006, apresentou-se Projeto de Lei
Complementar (PLS n.º 98/06)
dispondo sobre a aplicação de normas
internacionais no Brasil e sugeriu-se
ajuste textual que permitiria a estados,
municípios e Distrito Federal negociar
e fazer acordos com subnacionalidades
estrangeiras com prévia autorização do
Ministério das Relações Exteriores
(MRE). Todavia, tal projeto também
não foi aprovado (Fróio, 2015:59-60).
Entre os anos de 2011 a 2014 a
Subchefia de Assuntos Federativos da
Presidência da República (SAF/PR), na
figura de Paula Losada (2014b), deu
continuidade e estabeleceu reuniões
com gestores locais, autoridades
ministeriais e acadêmicos para
estabelecer o chamado “Marco Jurídico
da Cooperação Internacional Descentra-
lizada do Brasil”. O intuito era angariar
um marco legal ou de referência sobre a
densidades nº 22 - diciembre 2017
Cooperação Internacional Descentrali-
zada (CID) aqui no país. Como
consequência desses encontros,
atualmente existe uma proposta em
tramitação iniciada em 2013 quando
representantes dos entes federativos
brasileiros, em comunhão com
iniciativas da SAF/PR, propuseram a
criação de Decreto Presidencial para
estabelecer ações de cooperação técnica
internacional descentralizada (Fróio,
2015). Mesmo assim, o texto final foi
encaminhado para a Presidência e o
MRE e encontra-se, no ano de 2017,
sem apreciação por parte dessas
instâncias, sendo de difícil mensuração
o prazo para sua continuidade.
A CID é entendida como uma forma
específica de paradiplomacia amparada
e estimulada pelo Estado com base nas
relações intergovernamentais do
Estado Democrático seguindo o
princípio de que os entes federativos
são co-formuladores e/ou co-
executores de determinados projetos
com viés internacional aprovados
previamente pelo governo federal
(Rodrigues, 2011). Conforme
supramencionado, a normalização da
CID no Brasil ainda está em aberto e
gera diversas perguntas, enfatizando-se
a seguinte:
“[...] é condição sine qua non para a
CID dispor de um marco jurídico
nacional? Duas respostas poderiam ser
dadas aqui, ambas com base na
experiência brasileira. A primeira diria
que iniciativas políticas no campo das
relações intergovernamentais -como as
43
A internacionalização dos entes subnacionais federativos: notas sobre os casos do Brasil e da Argentina
do Itamaraty e da SAF- poderiam
prevenir e solucionar de maneira
razoável conflitos e impasses sobre
competências entre os entes federados,
incluindo os assuntos da CID. [...]. A
segunda é que os agentes públicos atuam
-assessorados por suas consultorias
jurídicas- balizados por normas
positivas, agrupadas em marcos jurídi-
cos, que definem o que pode, o que não
pode, quando pode e como pode. A falta
de um marco jurídico, considerando a
cultura política e jurídica brasileira,
gera insegurança e impede, principal-
mente nos municípios, ações mínimas
ou uma assertividade maior para
realizar a CID, que seriam plenamente
amparadas pelo sistema, mas que a
inexistência de um marco jurídico
inibe”. (Rodrigues, 2011:31).
A proposta do marco jurídico adveio
da SAF/PR, pois ela almejava o mínimo
de segurança jurídica para os municí-
pios em virtude do aumento de
parcerias envolvendo a CID com países
da África, além de Itália e França.
Contudo, não houve aderência por
parte da Casa Civil, da Presidência e
muito menos do Itamaraty. A modifica-
ção da Constituição de 1988 mostra-se
por vezes impossível e é sabido que a
atuação internacional subnacional
brasileira é mais ampla que a cooperação
descentralizada. A título de informa-
ção, as palavras de Marinana Andrade e
Barros (2009:143) resumem o debate
ainda em aberto:
“O fato é que, apesar do desenvolvi-
mento nacional da temática, a cena
44
política brasileira não parece vislum-
brar uma acomodação jurídica deste
processo ao ordenamento normativo de
maneira que atenda a todos os envolvi-
dos, ao menos no curto prazo. A
centralização da federação brasileira
em torno da União contribui de
maneira marcante para tanto. O Brasil
é, reconhecidamente, um Estado em
que a repartição de competências tende
a ser bastante desequilibrada”.
Por sua vez, na Argentina as principais
novidades da Reforma de 1994 apare-
cem nos artigos 124, 128 e 129 citados
abaixo:
“Art. 124: As províncias podem criar
regiões para o desenvolvimento
econômico e social e estabelecer órgãos
com faculdades para o cumprimento de
seus fins e podem também celebrar
convênios internacionais que não sejam
incompatíveis com a política exterior
da Nação e não afetem as faculdades
delegadas ao Governo Federal ou o
crédito público da Nação; com
conhecimento do Congresso Nacional.
A Cidade de Buenos Aires terá o regime
que se estabelece com tal efeito.
Art. 128: Os governadores de
província são agentes naturais do
Governo Federal para cumprir a
Constituição e as leis da Nação.
Art. 129: A Cidade de Buenos Aires
terá um regime de governo autônomo,
com faculdades próprias de legislação e
jurisdição, e seu chefe de governo será
eleito diretamente pela população da
cidade. (Argentina, 1994, tradução
nossa).
densidades nº 22 - diciembre 2017
 Cairo Gabriel Borges Junqueira e Karina Lilia Pasquariello Mariano
Conforme observado, com a Reforma
de 1994 os constituintes preferiram
chamar de “convênios” e não usar o
termo “tratados” para referirem-se aos
acordos das províncias com Estados
estrangeiros e conforme consta no
artigo 22, continua sendo prerrogativa
do Congresso a aprovação de tratados
internacionais com outros Estados,
incluindo a Santa Sé, e organizações
internacionais. Salienta-se que essa
questão da regulamentação (ou não
regulamentação) da ação internacional
das províncias argentinas em virtude do
artigo 124 ainda é um debate em aberto.
Alguns postulam que deve haver uma
regulamentação complementária entre
os poderes executivo e legislativo
(Chancelaria e Congresso), outros que
as próprias províncias deveriam se
autorregular e outros ainda que não
devesse existir regulamentação, sendo
cada caso prático levado ao debate
posteriormente (Carbajales; Gasol,
2008).
Mesmo com interpretações ambíguas,
existe uma rica e dinâmica atividade
internacional realizada pelas províncias
argentinas e por Buenos Aires graças ao
seu maior nível de autonomia. Em
estudo comparado com o Brasil, Liliana
Fróio e Marcelo Medeiros (2011)
afirmam que a Argentina possuía uma
atividade paradiplomática maior em
virtude de variáveis como: evolução do
federalismo, contexto interno e
internacional favorável e inclusão da
questão no ordenamento jurídico a
partir de 1994. De fato, os poderes
densidades nº 22 - diciembre 2017
provinciais no país possuem o legado de
sempre barganharem por maior
descentralização (Papi, 2017:214).
Consequentemente, com as observa-
ções realizadas acima sobre ambos os
países, vê-se o quão complexo é tratar
sobre as bases legais e jurídicas da
internacionalização de seus entes
federativos. Se por um lado e a priori a
Argentina demonstra estar mais
avançada nesse marco jurídico, tanto
esse país quanto o Brasil situam-se em
um patamar semelhante caracterizado
por dois pontos: carência de uma
regulamentação legal clara e objetiva e
falta de visível articulação entre
governos central e subnacionais. Em
ambos a política exterior ainda fica à
cargo das instâncias centrais e, embora
exista insegurança jurídica, as iniciativas
e atividades paradiplomáticas muitas
vezes parecem se desenvolver de
maneira mais dinâmica na prática sem
depender diretamente de um marco.
Seu estabelecimento é possível sim, mas
depende de diálogo interinstitucional e
vontade política multilateral que está
além dos avanços estabelecidos até o
momento.
A relação dinâmica entre os níveis
regional e subnacional
A paradiplomacia é um fenômeno
associado a dois outros processos que
ganharam evidência a partir dos anos
1980: globalização e regionalização.
Esses dois processos pressionavam
tanto o nível federal (por uma maior
descentralização por parte do Estado),
quanto o local que se via premido a
45
A internacionalização dos entes subnacionais federativos: notas sobre os casos do Brasil e da Argentina
buscar novas esferas de atuação para dar
respostas às novas demandas e necessi-
dades, que estas já não podiam ser
atendidas pelos governos nacionais.
Os comportamentos dos governos
subnacionais foram distintos nos dois
casos. Em relação à globalização houve
uma maior preocupação em se articular
nas cadeias de valor internacional, ou no
caso das municipalidades em se
transformarem em núcleos dessa
globalização, alcançando a categoria de
cidades globais (Sassen, 1998). A
regionalização, por outro lado, estimu-
lava uma necessidade de maior articula-
ção entre governos subnacionais para
lidar com as decisões tomadas pelos
governos centrais ou comunitários (no
caso europeu). Assim, a integração
regional apareceu como uma perspec-
tiva analítica importante para se analisar
a participação internacional dos atores
subnacionais, porque aquela proveu um
impulso fundamental a esses últimos na
busca por maiores vínculos além das
fronteiras estatais.
Dentre as mais variadas formas de
atuação subnacional no interior do
Mercado Comum do Sul (Mercosul), a
exemplo de irmanamentos entre cida-
des, cooperação transfronteiriças e
consórcios públicos, o presente artigo
foca-se na análise da Rede Mercoci-
dades e do Foro Consultivo de Municí-
pios, Estados Federados, Províncias e
Departamentos do Mercosul (FCCR),
haja vista serem as duas principais
instâncias no trato das agendas e
atuações subnacionais via bloco
46
regional.
A Rede Mercocidades surgiu em 1995
como uma iniciativa de onze cidades
-Rosário, La Plata e Córdoba da
Argentina; Florianópolis, Porto Alegre,
Curitiba, Rio de Janeiro, Brasília e
Salvador do Brasil; Assunção do
Paraguai; e Montevidéu do Uruguai-
cujos governos à época mostravam-se
mais progressistas, se comparado às
políticas liberais da década de 1990, com
objetivo primordial de favorecer a
participação dos municípios na
estrutura do Mercosul (Mercocidades,
1995). Ao longo de mais de duas
décadas de funcionamento, as Mercoci-
dades consolidaram-se como a mais
importante Rede de articulação munici-
pal na América do Sul (Rodrigues;
Mattioli, 2017).
Cumpre enfatizar dois pontos
fundamentais da Rede: em primeiro
lugar, ela foi estimulada pela integração
regional, mas não consta formalmente
no rol institucional do Mercosul e, em
segundo, sua estrutura decisória
envolvendo Cúpula, Conselho,
Secretaria e Colegiado é inteiramente
composta por representantes de gover-
nos locais, sejam eles prefeitos, alcaides
ou intendentes. Ao longo dos quase
vinte e dois anos de trabalho, as
Mercocidades possuem uma agenda
extensa averiguada através de suas
Unidades Temáticas (UTs) que tratam
de questões como ciência, cultura,
esporte, educação, tecnologia, turismo,
comunicação, desenvolvimento social,
direitos humanos, gênero, meio
densidades nº 22 - diciembre 2017
 Cairo Gabriel Borges Junqueira e Karina Lilia Pasquariello Mariano
ambien-te, dentre outros.
Segundo o último Informe da
Presidência e da Secretaria Técnica
Pe r m a n e n t e d e M e r c o c i d a d e s
(Mercocidades, 2016:132), das vinte e
uma UTs existentes, apenas a de
Desenvolvimento Econômico e Local é
elencada como “paralisada”, ou seja, não
está exercendo atividades práticas para
as quais fora designada. Ademais, treze
enquadram-se no rol de “proativa” e
“ativa”, destacando-se a de Ambiente e
Desenvolvimento Sustentável e de
Segurança Cidadã. Como a Rede
depende de recursos financeiros
provenientes das próprias cidades e no
período entre 2015 e 2016 apenas trinta
e oito contribuíram com o orçamento,
um percentual baixo se considerado o
número aproximado de 300 cidades-
membro, deve-se considerar melhora
na prestação de afiliação e um balanço
positivo às Mercocidades, algo que
denotou efetivo avanço na consecução
de sua agenda temática.
De maior relevo, conforme sustenta
Fabiana Dessotti (2011), as Mercoci-
dades auxiliaram no questionamento da
agenda do Mercosul e foram capazes de
influenciar as políticas dos governos
nacionais da região. Tal afirmativa deve
ser levada em consideração e realçada
tendo em vista que o Mercosul é um
bloco intergovernamental com
características de “interpresidencialis-
mo” (Malamud, 2013) marcado pela
extrema tomada de decisões nas mãos
de governos centrais.
Consequentemente, a Rede Mercoci-
densidades nº 22 - diciembre 2017
dades pode ser considerada como uma
instância ativa na consecução do
desenvolvimento local e da CID no
Mercosul. Ilustrada na citação abaixo,
na atual conjuntura ela enfrenta
obstáculos, mas representa os intere-
sses municipais e os poderes públicos
mais próximos dos cidadãos, algo que,
em tese, fortalece sua missão para com o
Mercosul.
“A América Latina vive processos
políticos e sociais que estão marcando
uma polarização nos posicionamentos e
demandas de suas forças sociais e políti-
cas. Poderia se catalogar a situação
atual de “equilíbrio instável”, ou seja,
que qualquer força ou ação pode gerar
um desenlace de instabilidade social,
política e econômica. [...]. Em um
cenário mundial de forte urbanização,
a América Latina é o continente mais
urbanizado e desigual do planeta, num
mundo que desde 2014 a população
urbana ultrapassou a população rural.
Esta situação manifesta a relevância e
a importância que têm e terão as
cidades e os governos locais na
promoção e desenvolvimento de
políticas públicas que administrem e
gerem o território, desde uma perspec-
tiva do direito à cidade”. (Mercocida-
des, 2016:162, grifo nosso).
Um dos principais triunfos da Rede
Mercocidades foi ter dado suporte e
realizar pressão junto aos governos
centrais para a criação de uma institui-
ção subnacional no quadro do bloco
regional, o que foi corroborado em
2004 com a instalação do FCCR através
47
A internacionalização dos entes subnacionais federativos: notas sobre os casos do Brasil e da Argentina
da Decisão 41/04 do Conselho do
Mercado Comum (CMC). O Foro tem
como missão representar não somente
os governos municipais, mas também
estaduais, provinciais e departamentais
no rol regional, ampliando o escopo de
atuação. Antes de sua criação iniciou-se
uma tentativa frustrada, por ser um
mecanismo temático e de baixa
potência, estabelecida em 2000 através
da Reunião Especializada de Municí-
pios e Intendências (REMI), a qual logo
se extinguiu.
Acompanhando uma diversidade de
atores e divergências nos sistemas
políticos, pois enquanto Argentina,
Brasil e Venezuela são federações,
Paraguai e Uruguai mostram-se mais
unitários, o FCCR somente iniciou
suas atividades em 2007 em decorrência
de divergências de interesses por parte
dos países na medida em que foram
adquirindo a presidência pro-tempore
do Mercosul. Mesmo assim, é impor-
tante verificar que há diversas visões a
respeito de quem ou o que foi o maior
responsável pelo estímulo à geração de
uma instituição subnacional no interior
do bloco, ora sendo de iniciativa e
interesse do governo brasileiro, ora
sendo uma atividade majoritariamente
voltada às defesas e “lobbies” das
Mercocidades.
De modo propositivo o FCCR
instalou dois comitês, um de municí-
pios e outro de regiões/governadores
-estados federados, províncias e
departamentos-, tendo aquele ficado
mais à cargo da Rede, pelo histórico e
48
know how na área, e este se baseado nas
experiências pioneiras da Comissão
Regional de Comércio Exterior do
Nordeste Argentino (Crecenea Lito-
ral) e do Conselho de Desenvolvi-
mento e Integração do Sul (Codesul),
sendo consideradas grandes estimula-
doras da cooperação interregional
envolvendo parcerias entre províncias
do nordeste argentino e estados do sul
brasileiro (Banzatto, 2017). Por sua vez,
o Comitê de Governadores mostrou-se
um tanto quanto inoperante, não
conseguindo pautar atividades da
mesma maneira que o Comitê de
Municípios (Comum).
Indo ao encontro dessa perspectiva,
um dos maiores avanços no FCCR foi
ter estimulado um maior diálogo
subnacional entre Brasil e Argentina,
países cujos entes federativos se
mostraram bem mais ativos, se
comparado ao restante dos Estados-
membros, ao longo dos anos. Do lado
brasileiro a própria Subchefia de
Assuntos Federativos da Presidência da
República (SAF/PR) coordenou o
desenvolvimento das atividades,
enquanto do lado argentino essa função
ficou à cargo da Subsecretaria de
Relações Institucionais do Ministerio
de Relaciones Internacionales y Culto
(SUINS/MRECIC).
Concomitantemente ao processo de
inclusão de uma instituição subnacional
com efetiva capacidade de formalizar
recomendações às instâncias
intergovernamentais, o que significou à
época um grande avanço, o fato das
densidades nº 22 - diciembre 2017
 Cairo Gabriel Borges Junqueira e Karina Lilia Pasquariello Mariano
coordenações do FCCR ficarem sob
responsabilidade dos poderes executi-
vos centrais de ambos os países, por
exemplo, quebrou as expectativas
vindouras no sentido de não prover
maior empoderamento direto aos
atores subnacionais da região. Dito de
outro modo, se por um lado o Foro foi
criado e os países realmente notaram
sua legitimidade e importância, por
outro as subnacionalidades não
conseguiram se desvencilhar de certas
amarras decisórias, marca registrada do
já mencionado “interpresidencialismo”
no Mercosul (MALAMUD, 2013).
Durante os primeiros anos de
funcionamento e até aproximadamente
2015 o FCCR conseguiu estabelecer
um debate constante, o qual inclusive
acompanhou a questão do marco
jurídico da paradiplomacia analisado na
subseção anterior, e promover reuniões
periódicas. Durante o período,
inúmeras propostas foram discutidas,
mas nenhuma recomendação fora
enviada para apreciação do Conselho do
Mercado Comum (CMC). Ou seja, a
principal função do Foro não foi
estabelecida na prática, ficando aquém
das expectativas iniciais.
Após esse período o FCCR não
conseguiu desenvolver sua agenda.
Entre a XLVIII Reunião Ordinária de
Coordenadores realizada em fevereiro
de 2016 em Montevidéu, no Uruguai, e
a XLIX Reunião Ordinária realizada em
junho de 2017 em Buenos Aires, na
Argentina, o Foro ficou praticamente
inerte, demonstrando letargia e
densidades nº 22 - diciembre 2017
morosidade da instituição. Na primeira
reunião os presentes tomaram nota da
Decisão n.º 48/15 do CMC para
aprovação do “Plano de Ação 2016-
2017 do FCCR”, mas tal documento
nunca foi aplicado e suas diretrizes
ficaram somente no papel. Já no último
encontro debateu-se o “Plano de Ação
2017-2018 do FCCR” com os mesmos
eixos de ação. Tem-se a impressão de
que as autoridades continuam
debatendo amiúde sem levar em
consideração falhas em propostas
anteriores.
Em decorrência da conjuntura do
Mercosul nos últimos anos,
enfatizando-se a suspensão da
Venezuela, a instabilidade política
interna severa do Brasil, as dificuldades
de fundo do Paraguai e do Uruguai em
caminharem com as políticas do bloco e
o câmbio presidencial na Argentina, o
FCCR ficou estagnado e encontra-se
sem perspectivas de avanço no curto
prazo. Estando atrelado formal e
institucionalmente ao bloco, é evidente
que sofrerá as consequencias de
processos recorrentes em outros níveis
de análise, quais sejam o próprio bloco e
os âmbitos nacionais. Por outro lado, a
Rede Mercocidades continua com seus
trabalhos e sua agenda mantém-se ativa
demonstrando que é possível trabalhar
em base de cooperação na medida em
que há inúmeros interesses em comum
entre Estados centrais e atores
subnacionais.
Considerações finais
Em definitivo, o quadro abaixo
49
A internacionalização dos entes subnacionais federativos: notas sobre os casos do Brasil e da Argentina
procura resumir e comparar o atual
patamar de internacionalização
subnacional brasileiro e argentino
considerando as três variáveis de
pesquisa. Maiores semelhanças são
encontradas na variável “Integração
Regional (Mercosul)”, pois no interior
da Rede Mercocidades e do Foro
Consultivo de Municípios, Estados
Federados, Províncias e Departamen-
tos (FCCR) os atores subnacionais de
ambos os países possuem atuação
intensa e periódica, mas, no caso
específico do Foro, dependem direta-
Quadro 1. Variáveis da internacionalização subnacional no Brasil e na Argentina.
Variável
Sistemas Federativos
Marco Jurídico
Integração Regional
(Mercosul)
Fonte: Elaboração própria dos autores.
No quesito dos sistemas federativos,
Brasil e Argentina representam casos
emblemáticos de (des)centralização
política e decisória. Para o primeiro, a
50
mente das vontades dos poderes
centrais governamentais. Em
contrapartida, maiores divergências são
apresentadas nas variáveis “Sistemas
Federativos” e “Marco Jurídico”.
Enquanto no Brasil os municípios têm
maiores prerrogativas de autonomia e
há tentativas sem sucesso de estabelecer
diretrizes legais à paradiplomacia, na
Argentina são as províncias que
adquiriram maiores poderes graças aos
êxitos das reformas constitucionais de
1994.
Brasil Argentina
“Federalismo Trino” “Federalismo Misto”
Autonomia municipal interna Autonomia provincial internacional
Diplomacia Federativa Paradiplomacia
PEC e PLS da Paradiplomacia Reforma Constitucional de 1994
Regulamentação da CID CABA com status próprio
Ímpeto e ação municipal Ímpeto e ação municipal
nas Mercocidades nas Mercocidades
Centralização de poder no FCCR Estagnação decisória no FCCR
Constituição de 1988 assegurou maio-
res prerrogativas internas aos municí-
pios e fomentou o desenvolvimento de
um debate conceitual mais robusto. Já
densidades nº 22 - diciembre 2017
 Cairo Gabriel Borges Junqueira e Karina Lilia Pasquariello Mariano
para o segundo país, as províncias
aparecem com maior autonomia
internacional. No que tange ao debate
conceitual, no Brasil é mais frutífera a
produção de sinônimos e termos
correlatos ao da paradiplomacia,
enquanto na Argentina o mesmo é mais
escasso.
Tratando-se do marco jurídico, o
Brasil mostra-se aquém da realidade
argentina. Embora nos últimos anos as
tentativas de estabelecimento das “PEC
e PLS da Paradiplomacia” ou até mesmo
da regulamentação da Cooperação
Internacional Descentralizada (CID)
demonstrem iniciativas enaltecíveis,
esses casos parecem encerrados e os
Poderes Executivos centrais nas figuras
da Presidência e do Itamaraty não
deram prosseguimento na questão. Por
outro lado e mesmo com interpretações
díspares, a Reforma Constitucional da
Argentina em 1994 trouxe um novo
aparato jurídico às províncias e a
Buenos Aires, algo que evidencia
questionáveis, mas efetivas mudanças.
Por fim, no âmbito da integração
mercosulina, tanto os atores subnacio-
nais brasileiros quanto argentinos
apresentam uma vontade política e
interesses à internacionalização, algo
que é observado nas Mercocidades e no
FCCR. Contudo, este último, em
virtude de diferenças políticas,
conjunturas nacionais conturbadas e
centralização decisória, apresenta-se no
ano de 2017 como estagnado e sem
grandes pretensões de avanço, o
contrário do que é observado na Rede.
densidades nº 22 - diciembre 2017
Mesmo com alguns problemas de
ordem institucional, o que é caracterís-
tico das organizações, as Mercocidades
conseguiram prover uma certa unidade
em termos de planejamento e
implementação de ações que vão ao
encontro das necessidades das cidades
em promover políticas públicas benéfi-
cas e próximas aos cidadãos.
É importante apontar que neste caso,
o dinamismo das Mercocidades pode
ser explicado também pelo fato de não
pertencer à estrutura institucional do
Mercosul o que lhe permite, em
primeiro lugar, maior autonomia para
implementar ações e projetos. Além
disso, o FCCR possui caráter apenas
consultivo, o que significa estar fora do
processo decisório, e no caso específico
do Mercosul, ter quase nenhuma
influência nas decisões tomadas,
causando desgaste e desinteresse pela
participação nos atores sociais e
governamentais que participam de seus
órgãos consultivos.
De tal sorte, conclui-se que tanto o
Brasil quanto a Argentina apresentam
ativismo subnacional crescente a partir
das mudanças ocorridas no final do
século XX que encabeçam as três
variáveis de pesquisa eleitas. Mesmo
assim, o diálogo entre as partes, seja
com relação ao nível federal ou
subnacional, ainda é carente de
pragmatização e representatividade,
sendo imprescindível um maior número
de estudos como este para se compreen-
der as nuances da internacionalização
subnacional na região. Ratifica-se que
51
A internacionalização dos entes subnacionais federativos: notas sobre os casos do Brasil e da Argentina
as ações internacionais realizadas pelos
entes federativos continuam a ser
colocadas em prática, cabendo ao
debate institucional, normativo e
jurídico acompanhar tal tendência
contemporânea às Relações Internacio-
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densidades nº 22 - diciembre 2017