Capítulo 1: Políticas de Saúde Pública no

Brasil: do Período Colonial à Era Vargas

(1500 a 1944).
Autores: Anamaria Cavalcante e Silva; Sócrates Belém Gomes; Lisiani Maria Verri
Alexandre; Fábio Augusto Portela Oliveira.

PERÍODO COLONIAL -1500-1822

CONTEXTO HISTÓRICO, ECONÔMICO, POLÍTICO E SOCIAL

A nação Portuguesa nos primeiros anos após o descobrimento tinha pouco

interesse no processo de colonização brasileira. Por esse motivo, adotou o Sistema de
Feitorias e a extração de pau-brasil por meio de escambo com os índios da região. No
decorrer do tempo, observou-se a ineficiência do sistema e a crescente ameaça de
invasões.

Para sanar essas dificuldades, implantou-se o modelo de Capitanias Hereditárias;

mas, devido à falta de suporte financeiro e a uma regulação bem definida as capitanias
não funcionaram, com exceção das capitanias de São Vicente e Pernambuco. Em 1549,
numa tentativa de centralização político-administrativa instituiu-se o Governo Geral.
Com a crise dos negócios com a Índia, aumenta o interesse de Portugal pela Colônia,
monta-se então, uma economia baseada na grande propriedade e na monocultura de
exportação açucareira.

Em meados do século XVIII, ocorreram transformações de ordem mundial, que

culminaram com revoluções que clamavam por independência e liberdade. Entre esses
fatos históricos são emblemáticos: a proclamação da independência dos Estados Unidos
da América do Norte em 1776, a Revolução Francesa em 1789 e o início da Revolução
Industrial.

Em 1808, a Família Real Portuguesa transfere a sede do governo para o Brasil e

desencadeia uma revolução socioeconômica e cultural. Entre as primeiras medidas
administrativas destaca-se a abertura dos portos para nações amigas. Em 1821, D. João
VI retorna para Portugal deixando no Brasil seu filho D. Pedro I, que se torna o Príncipe
Regente, proclamando, em 1822, a Independência do Brasil às margens do Riacho
Ipiranga em São Paulo.

PRIMEIROS ATORES DA ATENÇÃO À SAÚDE DOS BRASILEIROS

Esse período é caracterizado pela presença de aventureiros e renegados da

sociedade portuguesa. O Brasil não dispunha de um modelo de atenção à saúde da
população, porque não havia interesse de Portugal em criar um sistema de saúde. Desse
modo, os recursos na área da saúde se limitavam aos recursos da terra, ervas e chás, e
aos conhecimentos empíricos dos pajés e curandeiros.

Em 1521, a Metrópole atribuía à Colônia as duas maiores autoridades da área da

saúde: um Físico-mor (encarregado do controle da medicina) e um Cirurgião-mor (mesma
função em relação à cirurgia), sendo que esses cargos eram personalizados e vitalícios.
 O governo limitava-se a fiscalizar, legislar e punir os profissionais que praticavam a
“arte de curar”, fornecendo licenças para essas pessoas. Com a baixa fiscalização, havia
um número elevado de relatos de abusos de todas as ordens, tanto que a mortalidade em
cirurgias era muito elevada, fazendo que esses profissionais fossem associados a
homicidas.

O ensino médico não era permitido em sua plenitude, pois o sistema de governo
adotado por Portugal não permitia a implantação de instituições de ensino superior no
Brasil. Quase a totalidade dos profissionais da saúde vinham de Portugal, sendo que os
médicos portugueses, em sua maioria, se recusavam a vir para a colônia gerando uma
escassez de profissionais, deixando a população à mercê de práticas empíricas e
místicas.

A MEDICINA INDÍGENA: A ARTE DOS PAJÉS

O choque cultural dos indígenas com o povo colonizador fez que houvesse
preconceito com diversas práticas de ambos os lados. Muitas vezes, a arte de curar dos
índios era vista como demoníaca pelos jesuítas e pelos portugueses, gerando aversão a
esse tipo de prática.

As práticas médicas dos índios, exercida pelos Pajés, eram limitadas aos recursos
da terra, como ervas e chás, e os rituais religiosos, que buscavam a cura do corpo e da
alma. O contato com o povo português trouxe para os nativos a disseminação de diversas
doenças que mostraram a ineficiência para curar os novos males; com isso, grande parte
da população indígena acabou morrendo em decorrência dessas infecções.

OS JESUÍTAS PADRES, EDUCADORES E BOTICÁRIOS

A Companhia de Jesus, formada pelos jesuítas, tinha como objetivo disseminar o

cristianismo pelo mundo. Os jesuítas assumiram a função de educar e tratar os problemas
de saúde dos povos colonizados, porque essa prática facilitava o processo de
evangelização.

Os jesuítas chegaram ao Brasil com Mem de Sá em 1544. Os estudos das cartas

enviados do Brasil aos jesuítas europeus revelaram as principais doenças no primeiro
século de colonização. Foram bem descritas as epidemias de varíola, sarampo, sífilis e
tuberculose entre outras doenças infecciosas trazidas pelos colonizadores portugueses.
Os padres jesuítas ocuparam bem os espaços com a desmoralização dos pajés que não
conseguiram enfrentar as novas enfermidades trazidas pelos europeus.

A atuação desse grupo na área da saúde era bem ampla, dedicando-se ao

tratamento de doenças e de epidemias, da fundação das Santas Casas e de estudos de
recursos da terra na cura de doenças.

A maioria dos jesuítas exercia a medicina de maneira informal, porém alguns eram
formados nas artes médicas. Outros, por meio de cartas, começaram a escrever as
primeiras escritas da farmacologia brasileira por meio do estudo das propriedades
curativas de plantas e antídotos para o veneno de alguns animais peçonhentos.

Com o intuito de tratar os enfermos que chegavam das viagens, com doenças
como escorbuto, febres e beribéri, e as classes desprovidas e recursos econômicos, os
jesuítas foram responsáveis pela fundação e reforma de várias instituições da área da
Saúde.

O INÍCIO DA ATENÇÃO HOSPITALAR NO BRASIL

Em 1539, é inaugurado, na vila de Olinda, a primeira Santa Casa de Misericórdia

do Brasil, sendo seguida da Santa Casa da Vila de Santos, em 1543. Porém, o espaço
não era concebido como terapêutico e o conceito de “cura” era algo praticamente
impossível, devido à ausência de recursos técnicos e humanos. Nessa época, os
hospitais eram destinados às classes econômicas menos favorecidas e vistos como uma
forma de fazer caridade, sendo regulados pelas instituições eclesiásticas.

Desse modo, o espaço hospitalar era malvisto pela sociedade, gerando diversos
mitos e receios da população. A ideia de hospital como espaço terapêutico surge apenas
dois séculos depois, com o início da assistência médica no País.

Em 1768, foi fundado no Rio de Janeiro, o primeiro Hospital Militar, pois havia
necessidade de conservação do estado de saúde das tropas, evitando exposição às
diversas infecções que predominavam entre os pacientes internados nas Santas Casas.

Em 1808, com a chegada da Família Real Portuguesa, o crescimento da burguesia

e o aumento da necessidade dos serviços de saúde, os hospitais adquirem a função de
formar médicos. Desse modo, surgem a Escola de Cirurgia, na Bahia e, no mesmo ano,
no Rio de Janeiro, a cátedra de Anatomia do Hospital Militar. Assim, ampliou-se a
fiscalização e a punição aos profissionais da “arte de curar”.

A medicina era predominantemente voltada para a doença e tinha função apenas

curativa, visando a ação do processo patológico no corpo do doente. Como ações de
prevenção surgem os leprosários que isolavam os pacientes portadores de hanseníase
para comunidades distantes das cidades, iniciando uma medicina de exclusão.

AS PRIMEIRAS FACULDADES DE MEDICINA

O fato que marcou o início do ensino médico no Brasil foi a criação da primeira
Faculdade de Medicina, em 1808, na cidade de Salvador, como consequência da
chegada da Família Real. No mesmo ano, foi criada por decreto a segunda Faculdade de
Medicina no Rio de Janeiro.

Em 1812, o curso de medicina passou de quatro para cinco anos ficando

caracterizada como a primeira reforma do ensino médico. Quatorze anos depois, em
1826, foi conferido às instituições de ensino médico o direito de expedir cartas e diplomas
nacionais. E, em 1832, o curso de medicina passou de 5 para 6 anos, como se mantém
até os dias atuais.

PERÍODO DO BRASIL IMPÉRIO -1822-1889

CONTEXTO HISTÓRICO, ECONÔMICO, POLÍTICO E SOCIAL

O processo de independência do Brasil ocorreu em poucos anos e sem que

houvesse conflitos militares graves. O primeiro imperador do Brasil, D. Pedro I, governou
de 1822 a 1831, sendo esse período conhecido como Primeiro Império.

Nos primeiros meses após a Independência, a prioridade foi a promulgação da

constituição que se deu em 1824, quando foi instituída a 1a Constituição Brasileira. O
período foi marcado pela queda do preço de vários produtos (algodão, cacau, fumo) e
uma alta na inflação que levou a um aumento nas exportações e uma queda nas
importações.

Após a abdicação do D. Pedro I, assumiu um Governo Provisório até que o filho do

imperador atingisse a maioridade. Esse período, conhecido como Período Regencial,
durou de 1831 a 1840 e foi marcado por debates políticos acerca da centralização do
poder, da autonomia das províncias e da organização das Forças Armadas.

Em Julho de 1840, assumiu o trono, aos quatorze anos, D. Pedro II. A grande
atividade econômica da época se torna a exportação do café, fundamentada no formato
de fazendas no sistema de plantation e o uso de mão de obra escrava. Porém com o
processo abolicionista, há uma substituição desse trabalho por uma força emigrante
europeia.

Com o surgimento do Movimento Republicano, o atrito do Estado com o Exército e

a Igreja, o fim da escravidão e as transformações socioeconômicas, o sistema imperial
entra em crise. E em 1889, o Marechal Deodoro da Fonseca proclama a República.

AS PRIMEIRAS MEDIDAS NA ÁREA DA SAÚDE PÚBLICA

No Brasil Império, as Políticas de Saúde Pública começam de fato a serem

implantadas, ainda que restritas aos principais aglomerados urbanos com atendimento,
quase exclusivo, para as classes economicamente altas ou aos portadores de doenças
infecciosas com repercussões no setor econômico.

Os problemas de saúde não se relacionam apenas com a medicina, é quando se

começa a pensar na problemática da higiene pública e a relacioná-la com o processo
saúde-doença. O número de profissionais da “arte de curar” continua escasso, assim
como observado no Brasil Colônia, sendo que a medicina oficial tem pequeno alcance e a
população ficava entregue à medicina erudita e aos falsos profissionais.

O período é caracterizado pelo surgimento de diversas crises de caráter sanitário.

Observando-se a explosão de várias epidemias ao longo do País, sendo as doenças mais
comuns a febre amarela e a varíola.

Com o processo de independência, as ações de saúde pública e de

regulamentação deixam de ser ligadas à Coroa portuguesa. Desse modo, em 1828, é
promulgada a lei de Municipalização dos Serviços de Saúde Pública, que conferiu às
Juntas Municipais as funções anteriormente exercidas pela Metrópole, gerando o primeiro
modelo de saúde descentralizado.

As ações de saúde pública se limitavam à vacinação antivariólica em épocas de

epidemias, isolamento de indivíduos acometidos por doenças infecciosas dos centros
urbanos, controle da entrada de escravos doentes e algumas medidas básicas de higiene,
como a cremação de ervas e destruição do lixo.

Para atender às lutas contra as epidemias, a Junta Vacínica da Corte se torna o

Instituto Vacínico do Império. Essa nova entidade tem como principais funções proceder a
vacinação antivariólica na Corte e fiscalizar os serviços de vacinação das câmaras
municipais.
 Desse modo, observa-se um modelo de medicina mais centralizado na tentativa de
resolver os problemas sanitários apresentados, sendo o Governo Central responsável
pela normatização dos serviços e os serviços municipais ficando responsáveis apenas
pela ação das políticas elaboradas.

Esse modelo, por sua vez, mostrou-se ineficiente e não vigorou como deveria. O
Governo Central mostrou incapacidade de executar uma ação conjunta com as
províncias, sendo enviados poucos recursos inclusive em épocas de epidemias. Os
recursos se concentravam nas províncias próximos da Corte.

Entre os anos de 1849 e 1851, criou-se a Junta Central de Hygiene Pública que
tinha como função coordenar a polícia sanitária, aplicar a vacinação contra a varíola e
fiscalizar o exercício da medicina.

Em 1886, na tentativa de organizar os serviços de saúde, ocorreu a extinção da

Junta Central de Hygiene e do Instituto Vacínico para que houvesse a criação do
Conselho Superior de Saúde Pública. Esse Conselho era constituído pela Inspetoria Geral
de Higiene e pela Inspetoria de Saúde dos Portos.

PERÍODO DA PRIMEIRA REPÚBLICA -1889-1930

CONTEXTO HISTÓRICO, ECONÔMICO, POLÍTICO E SOCIAL

A proclamação da República, diferentemente do que se esperava, continuou a

assegurar apenas as condições formais da representação burguesa clássica, pois a
tradição de controle político pelos grandes proprietários foi mantida dessa forma, o
menosprezo às camadas populares também. Presidido por Deodoro da Fonseca, o
Governo Provisório passou a organizar o novo regime. Governou por decretos-lei, atos
legislativos do Poder Executivo, até que fosse promulgada a nova Constituição.

No campo da economia, a expansão industrial dos países europeus e dos Estados

Unidos, decorrente desse mesmo processo, fez que eles, cada vez mais, passassem a
explorar capitais e serviços para a formação social da América e da África em troca de
produtos agrícolas. Além disso, a riqueza proveniente da comercialização do café
favorecia o surgimento de formas de vida mais cosmopolitas nas áreas mais urbanizadas
da região Sudeste.

Com o fortalecimento das oligarquias estatais, um novo grupo se consolidou no

poder por meio do coronelismo. Com a atuação destacada no processo abolicionista, e
tendo como objetivo a assim chamada modernização do País, esse grupo, com a
República, tomaria as rédeas do poder nacional, consolidando seu domínio por meio da
política que ficaria conhecida como a política “Café-com-Leite”, em que se revezavam na
presidência da República os políticos de São Paulo, o maior produtor de café, e os de
Minas Gerais, o maior produtor de leite.

No Brasil, passou-se a exigir a adaptação aos novos tempos. Parcelas da

população até então excluídas começaram a pressionar para influir nos destinos do País.
Intensificaram-se os movimentos operários, em geral, reprimidos à força. A burguesia
urbana, nascida com a industrialização, e setores jovens das forças armadas passaram a
combater a situação vigente, configurada no Coronelismo e na política do “Café-com-
Leite”. O cenário foi de várias revoltas, que culminaram com a queda do presidente e a
ascensão de Getúlio Vargas ao poder, em 1930.
PRIMEIRO MODELO DE ATENÇÃO À SAÚDE, O SANITARISMO CAMPANHISTA

O Sanitarismo Campanhista foi um modelo de inspiração militar que consistiu no

emprego do estilo repressivo de intervenção médica com ações especializadas no
controle de determinadas doenças. As campanhas sanitárias se caracterizaram pela
autonomia frente as práticas rotineiras de saúde, por sua curta duração e pelo objetivo de
sanear os espaços de circulação de mercadoria e controlar as doenças que
prejudicassem as exportações. Por seu caráter autoritário, além de não atingir os efeitos
desejados, apresentava baixa aceitação entre a população que se encontrava sem
esclarecimentos e sujeita às arbitrariedades políticas.

Em virtude de sua ação específica frente a um problema pontual e ao curto tempo

de atuação, as campanhas são ainda, nos dias atuais, alvo de controvérsias entre
profissionais de saúde, que as contrapõem aos serviços regulares de saúde, por
considerarem que a atividades de prevenção e vigilância epidemiológica devem ser
realizadas rotineiramente pelas unidades de saúde, sem interrupção e universalmente.

Com base neste sistema, houve o estabelecimento da vacinação obrigatória,

primeiramente contra a varíola, em todo o território nacional e a criação de um rol de
doenças de notificação compulsória, que passou a englobar a febre amarela, a cólera, a
peste, a difteria, a escarlatina e o sarampo.

É fato, porém, que com a promulgação da Constituição de 1891 transferiu-se, mais

uma vez, para os estados e municípios as atribuições relacionadas à saúde. Com o
modelo republicano, as medidas relacionadas aos cuidados com a saúde da população
foram divididas entre os poderes federais e municipais. O Governo Central ficava
responsável pelas medidas de defesa da cidade contra doenças epidêmicas e os
municípios, pelos serviços de política sanitária, remoção de doentes e desinfecção.

Em 1896, houve uma reforma na saúde pública brasileira. Com o objetivo de

assumir as responsabilidades que escapavam aos estados, foi criada a Diretoria Geral de
Saúde Pública (DGSP). Essa diretoria vinculou-se diretamente ao Ministério da Justiça e
Negócios Interiores para assumir, entre outros deveres, serviços sanitários dos portos
marítimos e fluviais, a fiscalização do exercício da farmácia e da medicina e o auxílio aos
estados.

É fato, porém, que apesar de vários políticos terem insistido junto ao Governo
Federal a transformação da DGSP em um órgão permanente, a convicção de alguns
governantes sobre o caráter excepcional dos serviços de saúde fez que, durante este
período, a Saúde Pública não lograsse obter uma estrutura permanente. Nesse período,
reforçando o Modelo Campanhista, as atividades de Saúde Pública se voltavam quase
exclusivamente para as epidemias que eram combatidas, principalmente pela segregação
dos acometidos.

O PIONEIRISMO DO ESTADO DE SÃO PAULO NA SAÚDE PÚBLICA

O Estado de São Paulo caracterizou-se pela implantação de diversas políticas de

saúde que estavam à frente do contexto sócio-político do resto do País. Naquele estado
inauguraram-se institutos de desenvolvimento em saúde, que hoje, são referências para
América Latina, como o Instituto Butantã e o Hospital Emílio Ribas. Além do mais, houve,
sob a liderança de Oswaldo Cruz, uma reforma sanitária na tentativa de evitar epidemias.
 O Instituto Butantã foi criado em 1900, com o nome de Laboratório do Butantã. A
sua criação foi estimulada frente ao aparecimento da peste bubônica na cidade de
Santos, em 1899 e a dificuldade enfrentada pelos sanitaristas Oswaldo Cruz e Adolpho
Lutz na obtenção do soro contra a doença, somente produzido na Europa. Inaugurado,
primeiramente como dependência do instituto bacteriológico foi desmembrado no ano
1901, transformando-se em um Instituto autônomo do Serviço Sanitário.

O Hospital Emílio Ribas foi criado com o nome de Instituto de Infectologia Emilio
Ribas, em 1880. O Hospital, que inicialmente atendia apenas os casos de varíola, foi
ampliado em 1894, para enfrentar as epidemias de doenças infecciosas que estavam
ocorrendo na época (febre amarela, tifo, peste, difteria), passando a se chamar Hospital
de Isolamento de São Paulo. Em junho de 1991 o Hospital foi transformado em Instituto
de Infectologia Emílio Ribas, tendo como principais atribuições, prestar assistência
médico-hospitalar, promover o ensino e a pesquisa, absorver o impacto das epidemias e
colaborar com quaisquer instituições em sua detecção e enfrentamento.

Devido ao intenso deslocamento de emigrantes, as epidemias marcavam a

situação sanitária dessa cidade no início da República. Somado a isso, a falta de repasse
de recursos por parte do Governo Central para o Estado de São Paulo em momentos de
crise sanitária, criava nas oligarquias existentes, um sentimento de repulsa pelas medidas
de saúde realizadas pela União.

No entanto, essa tendência de centralização dos serviços de saúde foi revertida na

Constituição promulgada em 1891, com tendências descentralizadoras, que mais uma vez
transferiu para os estados e municípios as atribuições relacionadas à saúde.

Nesse contexto de carência de serviços de saúde e visando à integridade

econômica foi criado, no Estado de São Paulo, logo após a adoção do princípio de
descentralização em relação às medidas de higiene, um vasto sistema de saúde.

Em 7 de outubro de 1891, a primeira lei paulista da Era Republicana voltada para o

tema reafirmou a obrigatoriedade da vacina antivariólica, que o Código de Posturas
Municipais já previra em 1886. Com a nova lei, a obrigatoriedade da vacinação passou a
vigorar em todo o Estado de São Paulo, ampliando, também, a repressão aos que a ela
se opusessem, por meio de multas.

Em junho de 1892, Cerqueira César, então presidente do Estado de São Paulo,

reestruturou os serviços de saúde, criando o Serviço Sanitário do Estado de São Paulo.
Essa instituição tinha como principal instância a Diretoria de Higiene, que ficou
responsável pelas normas sanitárias e pelo cumprimento das posturas.

OSWALDO CRUZ E A REVOLTA DA VACINA

Osvaldo Gonçalves Cruz nasceu em São Luiz do Paraitinga (SP) no dia 5 de

agosto de 1872 e morreu em Petrópolis em 11 de fevereiro de 1917. Foi cientista, médico,
bacteriologista, epidemiologista e sanitarista. Ingressou na Faculdade de Medicina do Rio
de Janeiro em 1887, formando-se em 1892. Em 1896 especializou-se em Bacteriologia no
Instituto Pasteur de Paris, que, na época, reunia grandes nomes da ciência mundial.

Em 1899, organizou o combate ao surto de peste bubônica registrado em Santos

(SP) e em outras cidades portuárias. Demonstrou que a epidemia era incontrolável sem o
emprego do soro adequado. Com base nisso, o governo republicando criou o Instituto
Soroterápico Federal- posteriormente denominado Instituto Oswaldo Cruz-, que deveria
produzir vacinas e soros contra doenças epidêmicas.

Em 1903, Oswaldo Cruz assume a Direção Geral do Conselho de Saúde Pública,

atualmente Ministério da Saúde, com o objetivo de eliminar as mais graves epidemias que
se agravavam no Rio de Janeiro à época: febre amarela, peste bubônica, e varíola. Seu
objetivo não era somente eliminar as doenças, mas realizar um saneamento que incluísse
os aspectos técnico e social correspondendo a uma reforma completa cujo objetivo era
uma mudança que atingisse a nação em diferentes aspectos: físicos, no que tangia à
higiene, mas também, intelectuais, morais, sociais e políticos. A grande aliada, nessa
árdua tarefa, seria a ciência produzida nos países civilizados, sobretudo os da Europa do
norte.

Para o combate das epidemias, Oswaldo Cruz, implantou, no Rio de Janeiro,

medidas urgentes para combater a febre amarela e usou o método profilático
desenvolvido pelos americanos em Cuba. Mais do que ordenar a retirada de diversos
tipos de lixo, limpar depósitos de água e remover tudo o que pudesse servir de
reservatório para os mosquitos, a Polícia Sanitária interveio no espaço urbano com a
demolição de casas e de inúmeros cortiços. Isso deflagrou grande resistência por parte
das camadas populares.

Não obstante a oposição que encontrou, a campanha de Oswaldo Cruz

proporcionou resultados positivos, e o número de casos de febre amarela reduziu-se. Os
mil óbitos de 1902 caíram para 548 no ano seguinte.

Logo após ser alvo das mais variadas críticas, o Médico Sanitarista deu início ao
combate à peste bubônica. Basicamente, consistia no isolamento de doentes e na
desinfecção de zonas empestadas, com a extinção de ratos e pulgas transmissoras. Por
vezes, demolições e modificações no espaço urbano foram necessárias.

Todo o descontentamento gerado nessas duas campanhas sanitaristas foi

acumulado e culminou com a Revolta da Vacina. Durante a campanha contra a varíola
essa revolta teve como cenário o Rio de Janeiro que ocorreu no ano 1904; esta Revolta
não esteve circunscrita à vacina em si, mas a um novo projeto de sociedade que alguns
setores da elite queria implementar na capital, integrando-se à modernidade que vinha
dos Estados Unidos e da Europa. A lei que instituía a vacinação obrigatória contra a
varíola, aplicando multas a quem resistisse, foi aprovada e regulamentada em 1904, e
trouxe reação violenta por parte de alguns parlamentares, militares, segmentos da
imprensa e de setores da sociedade civil.

CARLOS CHAGAS: PESQUISADOR E GESTOR

Formado pela Escola Médica do Rio de janeiro, Chagas se destacou com o seu
trabalho de Conclusão de Curso sobre a malária e, em 1919, assumiu a diretoria do
Departamento Nacional de Saúde Pública (DNSP), que veio substituir a antiga DGSP. O
novo órgão abrangia algumas proposições do movimento pelo saneamento rural e
expandia as atribuições estatais no campo da saúde.

Sua primeira atitude como diretor do DNSP, exposta na Biblioteca Nacional em

fevereiro de 1921, foi a centralização das atividades. Até então, o DNSP vinha
trabalhando com a descentralização, em que os estados e os municípios brasileiros
tinham maior liberdade de organizar seus sistemas sanitários. Acordos com eles foram
essenciais para a segunda ação – a interiorização, em busca da erradicação das
epidemias rurais, principalmente malária, ancilostomose e tripanossomíase americana.
Em paralelo a esse projeto, criou um minucioso plano de medidas referentes à higiene
pública.

Em 1907, Chagas instalou sua casa, e laboratório, em um vagão de trem em

Lassance, às margens do Rio São Francisco, visando reduzir a incidência de malária que
acometia os trabalhadores da Estação Férrea Central do Brasil. Com sua vivência na
região, começou a perceber a presença de insetos hematófagos que se alojavam nas
casas de pau-a-pique, logo esses insetos se tornaram o centro dos estudos de Carlos
Chagas. Esse trabalho acabou se tornando ímpar para a história da medicina, pois
descobriu-se o agente etiológico Trypanosoma cruzi no sangue de um ser humano, a
criança Berenice de 3 anos. Por fim, o estudo de Chagas conseguiu descrever as
alterações patológicas envolvidas no processo de acometimento da doença. O mais
impressionante de tudo é que esses estudos foram realizados apenas por um único
pesquisador e teve repercussão internacional.

POLÍTICAS DE SAÚDE NO INTERIOR DO BRASIL

As ações de saúde pública, até a primeira década do século XX, estiveram

voltadas para as grandes cidades. Com isso, o interior do Brasil foi excluído de qualquer
processo de melhoria nas condições sanitárias. Tal situação foi agravada pelo fato de que
as condições de saúde eram, na maioria das vezes, piores do que as condições das
grandes cidades, com a prevalência de diversos problemas, como a desnutrição, as
verminoses e a malária. Somente na segunda metade da década de 1910,
acompanhando um processo de transformação das formas de pensar o Brasil, esse
quadro passou a se modificar.

A partir do ano de 1916, houve uma inquietação cultural e ideológica nos meios
médicos e sanitários do País no que concerne as políticas aplicadas no campo, que até
aquela data sofria e agonizava sem uma cobertura médica que os pudesse atender. Isso
se deu, principalmente, com a publicação do Relatório da expedição Neiva-Pena ao
interior do país, em 1902. Tal relatório possibilitou à elite urbana tomar conhecimento da
situação social e médico-sanitária nos sertões. A principal preocupação do relatório é a
denúncia das condições sociais injustas no campo, bem como a crítica à visão difundida
pelas oligarquias de que a causa da pobreza no Nordeste era o clima.

Todo esse movimento culminou na criação, em 1918, do Serviço de Profilaxia

Rural, através do convênio entre o Estado e a Fundação Rockfeller, com o propósito de
controlar as três grandes endemias das regiões agrarias do país: a ancilostomose, a
malária e a Doença de Chagas.

Para cuidar da saúde das populações urbanas, foram criadas no Rio de Janeiro, as
inspetorias de Higiene Industrial e Alimentar e de Profilaxia da Tuberculose. Além da
expansão dos serviços, o DNSP passou a legislar sobre diversos aspectos que, até então,
não tinham a atenção do Estado.

O SURGIMENTO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL NO BRASIL

A Previdência Social no Brasil é criada em um contexto de mudança da atitude

liberal do Estado frente as causas trabalhistas e sociais do movimento operário sindical,
que assumia postura contrária a essa posição. É nesse período, também, que é criada a
legislação trabalhista. O marco que consolida a base do sistema previdenciário brasileiro
é a lei Eloy Chaves, criada em 1923, que propiciou a criação das Caixas de
Aposentadoria e Pensões -CAPs- inicialmente limitando-se aos ferroviários. As CAPs
eram organizadas por empresas de natureza civil e privada, responsáveis pelos
benefícios salariais e serviços de saúde para os empregados de empresas específicas.

Nesse sistema, os recursos eram financiados por empregados e empregadores.

Cabia ao Estado apenas a resolução de conflitos. Em 1930, já existiam 47 CAP’s e
142.464 beneficiários. São características marcantes desse sistema o elevado custo e o
fato de a assistência médica ser vista como atribuição fundamental do sistema, levando a
criação de serviços próprios de saúde.

A ERA VARGAS (1930-1945)

CONTEXTO HISTÓRICO, ECONÔMICO, POLÍTICO E SOCIAL

As críticas e as insatisfações com o regime da Primeira República levaram vários

setores políticos e sociais do País a unir-se ao movimento político-militar que, com apoios
populares, levou Getúlio Vargas ao poder.

O regime instaurado após a Revolução de 1930 prometeu uma República Nova em

um País renovado. Centrada na prerrogativa de organizar as relações entre capital e
trabalho, o primeiro ato foi a criação, em 1930, do Ministério do Trabalho que visava a
harmonia das relações entre empregadores e empregados, respaldando-se na
Constituição de 1934. Essa Constituição vigorou até 1937 quando Getúlio Vargas
implantou o Estado Novo e uma nova constituição imposta, a polaca, que assegurava os
direitos de amparo tanto à infância quanto à adolescência, promoção dos ensinos pré-
vocacional e educacional destinados às classes menos favorecidas enquanto prioridade
do Estado.

O salário-mínimo foi regulamentado em 1940 a fim de manter o empregado nas

condições de sobrevivência. A Consolidação das Leis Trabalhistas (CLT) foi criada em
1943 e reúne toda legislação social da área desde o início do governo de Vargas em
1930, criando a Carteira de Trabalho, a área de segurança do trabalho e instituindo o
salário-maternidade e as férias remuneradas. Foram criadas também grandes
companhias, como a companhia Siderúrgica Nacional (1940), a Vale do Rio Doce (1942) e
a Hidrelétrica do São Francisco.

A CRIAÇÃO DO MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO E SAÚDE PÚBLICA- MESP

Mesmo com avanços do poder público e do conhecimento médico, continuava

sendo dramático, em 1930, o quadro sanitário com doenças tropicais como a febre
amarela, que ainda ameaçava a capital e os portos litorâneos, a malária, que se
propagava pelo interior do país, a hanseníase e a tuberculose, que continuava sendo o
mais grave problema sanitário das cidades.

Com a criação do Ministério da Educação e Saúde Pública (MESP), ainda em

novembro de 1930, parte dos anseios do movimento sanitarista na Primeira República, foi
alcançado.

Inicialmente, a criação do MESP não trouxe nenhuma alteração para a saúde

pública, significando apenas a incorporação do já existente Departamento Nacional de
Saúde Pública (DNSP), criado em 1920. Por meio de uma legislação fragmentada e que
atendia somente às necessidades conjunturais, foram realizadas modificações
provisórias, e no final do ano de 1930, já havia sido delineadas algumas das diretrizes que
orientariam a reforma administrativa implementada por Vargas, que idealizava fortalecer a
organização administrativa federal e introduzir medidas de racionalização administrativa.

Esse período foi marcado pela instabilidade política e por sucessivas mudanças no
comando do Ministério da Educação e Saúde Pública (MESP), entre eles Francisco
Campos, Belisário Penna e Washington Pires, até a posse de Gustavo Capanema em 26
de julho de 1934.

O marco mais definitivo no processo de construção institucional da saúde pública

enquanto política estatal foi a gestão do Gustavo Capanema no Ministério da Educação e
Saúde Pública (1934-45), a mais longa permanência de um ministro nas pastas de
Educação e Saúde. Foi a reforma do Ministério que, proposta em 1935 e implementada
por Capanema a partir de janeiro de 1937, definiu rumos para a política de saúde pública,
reformulando e consolidando a estrutura administrativa e adequando-a aos princípios
básicos que haviam definido a política social do Estado Novo. Foi a partir dessa reforma
que o Ministério passou a se denominar Ministério da Educação e Saúde – MES.

PRIMEIRA GRANDE REFORMA DA SAÚDE PÚBLICA- 1935(37) - GESTÃO GUSTAVO

CAPANEMA

Gustavo Capanema Filho formou-se pela Faculdade de Direito de Minas Gerais,

em 1923, participou de várias atividades intelectuais em sua vida acadêmica, foi bolsista
da Fundação Rockefeller entre 1924-1925 e, em 1927, iniciou sua vida política ao eleger-
se vereador em sua cidade natal. Capanema foi, em 1934, designado por Vargas para
dirigir o Ministério da Educação e Saúde, compensando a não nomeação ao cargo de
Ministro da Fazenda. Sua gestão no Ministério foi marcada pela centralização, em nível
federal, das iniciativas no campo da Educação e Saúde Pública no Brasil.

A reforma proposta em 1935 buscou, a esse respeito, nacionalizar o Ministério de

Educação e Saúde, no sentido de ampliar a atuação federal, quanto aos problemas de
saúde, de modo que ela deixasse de considerar preferentemente o Distrito Federal para
abranger, de maneira sistemática, todo o território nacional. O projeto proposto à época
procurava assentar as bases de solidificação dos trabalhos desenvolvidos, dando ao
Departamento Nacional de Saúde um sistema de órgãos adequados não só a manter,
mas ainda a desenvolver os empreendimentos iniciados de caráter nacional.

Essa reforma reafirmava que a Saúde Pública deveria atuar privilegiando as

doenças infectocontagiosas, que atingiam a totalidade da comunidade nacional e não
grupos específicos. Os Serviços Nacionais, tendo cada um deles um diretor, seriam
supervisionados pelo DNS, que acompanhava o trabalho desenvolvido nas diferentes
regiões do país. Eram os seguintes os serviços nacionais: da Peste; de Tuberculose; de
Febre Amarela; do Câncer, de Lepra, de Malária, de Doenças Mentais, de Educação
Sanitária, de Fiscalização da Medicina, de Saúde dos Portos, Serviço Federal de Bio-
Estatística e Serviço Federal de Águas e Esgotos. O Serviço de Febre Amarela e o
Serviço de Malária do Nordeste, vinculados às ações da Fundação Rockefeller,
antecederam a criação dos respectivos serviços nacionais.

Inicialmente, com a aprovação da Reforma em 1937, o território brasileiro foi

dividido em oito regiões, contando cada uma delas com uma Delegacia Federal de Saúde.
As Delegacias tinham como função supervisionar as atividades necessárias à
colaboração da União com os serviços locais de saúde pública e assistência médico-
social e com instituições privadas, além da inspeção dos serviços federais de saúde.

Estavam assim distribuídas: (1) Distrito Federal e Estado do Rio de Janeiro; (2)
Território do Acre e Estados do Amazonas e Pará; (3) Estados do Maranhão, Piauí e
Ceará; (4) Estados do Rio Grande do Norte, Paraíba, Pernambuco e Alagoas; (5) Estados
de Sergipe, Bahia e Espírito Santo; (6) Estados de São Paulo e Mato Grosso; (7) Estados
do Paraná, Santa Catarina e Rio Grande do Sul (8) Estados de Minas Gerais e Goiás.

Com as sedes estabelecidas nas cidades do Rio de Janeiro, de Belém, de

Fortaleza, de Recife, de Salvador, de São Paulo, de Porto Alegre e de Belo Horizonte, o
Governo Federal pretendia ampliar a sua presença nas diversas regiões do país,
implementando e supervisionando as ações de saúde pública. Cada Delegacia Federal de
Saúde significava um braço do Ministério em uma determinada região ao estabelecer uma
relação íntima com os serviços sanitários estaduais, inclusive com a nomeação dos seus
chefes. A instauração da ditadura em 10 de novembro de 1937 facilitou a implementação
de uma reforma que pretendia aumentar a presença dos serviços sanitários federais nos
estados, reformulando a relação entre eles e a União. Essa preocupação parecia ser uma
resposta aos que indicavam que os serviços sanitários, a despeito de seus objetivos
nacionais, concentravam-se, na prática, no Distrito Federal.

Além das Delegacias Federais de Saúde, a reforma de 1937 instituiu as

Conferências Nacionais de Saúde (CNS), que deveriam reunir periodicamente delegações
de todos os estados em um fórum nacional e de caráter oficial para discutir os temas de
saúde pública, no intuito de poder ainda a União coordenar a execução dos planos
nacionais estabelecidos.

A criação das Conferências complementava as propostas institucionais anteriores e

seguia os princípios gerais que as orientaram, calçados na preocupação em estabelecer
parâmetros mais precisos nas relações e atribuições da União com os estados e os
municípios. Utilizando-se recursos financeiros e prestação de assistência técnica, os
problemas dos estados deveriam ser tratados, conjunta e sistematicamente, sem
privilégios. Esse objetivo ficou claramente indicado na Lei que aprovou o novo formato do
Ministério, contendo um capítulo específico relativo às formas de ação da União. Nele, o
Governo indicava que as CNS, assim como as Conferências Nacionais de Educação
criadas pela mesma legislação, estavam destinadas a facilitar ao Governo Federal o
conhecimento das atividades concernentes à Educação e à Saúde, orientando a
execução dos serviços estaduais e locais e a concessão de auxílios e subvenções
federais.

Com a reforma de 1937, foi criada a Divisão de Amparo à Maternidade e a Infância.

Pouco depois, em fevereiro de 1940, ela seria extinta com a criação do Departamento
Nacional da Criança, desvinculado do DNS. Ambos estiveram sob a direção de Olinto de
Oliveira, que, em suas atividades e textos, acentuava a necessidade de que os problemas
relacionados à infância não deveriam estar subordinados à área da Saúde Pública, mas a
um órgão autônomo dentro do MES.

A SEGUNDA GRANDE REFORMA E A CRIAÇÃO DO SESP

Ocorreu em 1941 a Segunda Grande Reforma com a criação dos Serviços

Nacionais, que verticalizaram as campanhas de combate a doenças específicas e às
grandes endemias. Portanto, serão essas duas reformas empreendidas por Capanema −
uma mais geral da estrutura do MESP e outra mais específica nas ações de saúde − que
definirão e consolidarão a estrutura administrativa e institucional da saúde pública, que
permaneceu quase inalterada até a criação do Ministério da Saúde em 1953, e de certo
modo até o final dos anos 80.

Um marco importante foi a criação do Serviço Especial de Saúde Pública (SESP)

em 1942, por meio de um acordo com o governo norte-americano, durante a IIa Guerra
Mundial.

O foco das ações principais da Saúde Pública recaiu sobre o combate à malária e à
tuberculose, nesse caso uma novidade em relação ao período pré-Era Vargas, além da
formulação de um plano nacional de combate à lepra. A febre amarela, tradicional alvo da
Saúde Pública, e que retornara à capital federal em 1928, depois de duas décadas de
ausência, continuou a merecer a atenção do Governo Federal e a parceria da Fundação
Rockefeller, em especial nos anos 40, para a fabricação da vacina.

Interiorizar a Saúde Pública − agenda clássica do sanitarismo − parecia ser

possível com o incremento da presença do MES nos Estados, e o formato institucional
escolhido foi verticalizar essas ações que seriam especializadas por enfermidade a ser
enfrentada, coordenadas por um núcleo central que residiria no Ministério e
implementadas de modo hierárquico nos estados e nos municípios.

A PREVIDÊNCIA SOCIAL NA ERA VARGAS

As Caixas de Aposentadoria e Pensões (CAP´s) instituídas pela chamada Lei Elói

Chaves, de janeiro de 1923, beneficiavam poucas categorias profissionais. Esse quadro
mudou significativamente a partir dos anos 30, uma vez que, a demanda dos associados
crescera vertiginosamente, fazendo que surgissem, em 1933, os Institutos de
Aposentadoria e Pensão (IAP’s) que abrangiam categorias de trabalhadores. O novo
Ministério do Trabalho incorporou ideais das CAP´s e passou a tomar providências para
que essa garantia trabalhista fosse estendida a um número significativo de trabalhadores.
Dessa forma, foi criado o Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Marítimos (IAPM) em
junho de 1933, ao qual se seguiram o dos Comerciários (IAPC) em maio de 1934, o dos
Bancários (IAPB) em julho de 1934, o dos Industriários (IAPI) em dezembro de 1936, e os
de outras categorias profissionais nos anos seguintes. Em fevereiro de 1938, foi criado o
Instituto de Previdência e Assistência aos Servidores do Estado (IPASE). A presidência
desses institutos era exercida por pessoas livremente nomeadas pelo Presidente da
República.

Após 1945, os Institutos de Aposentadoria e Pensões expandiram suas áreas de

atuação, que passaram a incluir serviços na área de alimentação, habitação e saúde.
Essa ampliação de funções, porém, não foi acompanhada da necessária reformulação da
sua gestão financeira, o que acarretou sérios problemas posteriormente. A falta de um
planejamento central foi também responsável por graves disparidades na qualidade do
atendimento oferecido às diversas categorias profissionais.

A PRIMEIRA CONFERÊNCIA NACIONAL DE SAÚDE

Esta Conferência foi realizada entre 10 e 16 de novembro de 1941, no Rio de

Janeiro, logo após a realização da Conferência Nacional de Educação. Algumas
proposições aprovadas revelam a combinação da histórica agenda dos sanitaristas e das
características da Política Varguista. De certo modo, as CNS deveriam substituir os
congressos da Sociedade Brasileira de Higiene que, com cinco edições até serem
interrompidos em 1930, eram os espaços de reunião científica e política dos profissionais
do campo da Saúde Pública. Esses congressos só puderam ser retomados em 1947 e
mantiveram a sua importância técnica e política até o final dos anos 50.

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