Texto de Consulta Politicas Publicas 07022018

CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO - CGE Centro de Capacitación - CENCAP
CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO
CENTRO DE CAPACITACIÓN
TEXTO DE CONSULTA
POLÍTICAS PÚBLICAS
Índice
Contenido
1. CONSIDERACIONES CONCEPTUALES DEL ESTADO Y EL CONTEXTO DE LA ECONÓMIA BOLIVIANA ............1
1.1. Consideraciones conceptuales del Estado ..................................................................................................1
1.2. Componentes y características del Estado en el contexto actual .........................................................2
1.3. Finalidad o fines del Estado .............................................................................................................................3
1.4. Consideraciones históricas del Estado en la Economía el caso de Bolivia ............................................4
El periodo del capitalismo de Estado en Bolivia ........................................................................................................4
Una economía boliviana diversa .................................................................................................................................6
La inversión extranjera ....................................................................................................................................................7
El Estado plurinacional como constructor de país y mercado ...............................................................................8
Tareas del liderazgo económico frente a la economía plural ...............................................................................8
Múltiples rutas de modernidad .....................................................................................................................................9
1.5. El Estado Plurinacional de Bolivia ..................................................................................................................10
1.6. Los Órganos del Estado Plurinacional y los niveles de gobierno ............................................................11
1.7. Consideraciones constitucionales sobre el rol del Estado en la Economía .........................................12
1.8. El impacto de la tecnología en el Estado, sus instituciones, la sociedad y la economía .................12
2. MARCO CONCEPTUAL DE LAS POLÌTICAS PÙBLICAS ...........................................................................................13
2.1. Los inicios e Importancia de las políticas públicas ....................................................................................13
2.2. Política y Políticas Públicas .............................................................................................................................14
2.3. Algunos Conceptos de Política Pública ......................................................................................................15
2.4. La Argumentación, Debate y Participación en las Políticas Públicas ...................................................16
2.5. Los Tipos de Políticas Públicas .......................................................................................................................17
2.6. Ciclo de las Políticas Públicas ........................................................................................................................17
2.6.1. VARIABLES ANALÍTICAS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS ........................................................................17
2.6.2. Fases o etapas del ciclo de las políticas públicas............................................................................21
2.7. LOS INDICADORES EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS .......................................................................................26
2.8. Legalidad, Legitimidad, Control y Eficacia de la Acción Pública ........................................................30
3. MARCO NORMATIVO DE LAS POLÌTICAS PÙBLICAS ...............................................................................................1
3.1. Derecho e institucionalidad. ...........................................................................................................................1
3.2. Constitución Política del Estado ......................................................................................................................1
3.3. Ley N° 650 de la Agenda Patriótica del Bi centenario ...............................................................................3
3.4. Ley N° 796 Plan de Desarrollo Económico Social y las Políticas Públicas - PDES....................................4
3.5. Ley 777 del Sistema de Planificación Integral del Estado (SPIE) ...............................................................4
3.6. El Control Gubernamental sobre las políticas públicas y los planes del SPIE .........................................4
POLÍTICAS PÚBLICAS
1. CONSIDERACIONES CONCEPTUALES DEL ESTADO Y EL CONTEXTO DE LA ECONÓMIA

BOLIVIANA
1.1. Consideraciones conceptuales del Estado
Generalmente se enseña que el Estado es la sociedad política y jurídicamente organizada,

así mismo se considera que el Estado proviene de un gran pacto social, es decir un contrato,
o en algunas corrientes más realistas de un gran armisticio, en el que la guerra es el dato
inmediato previo al Estado.
El Estado, en palabras de Bob Jessop puede ser:
“(…) un conjunto de instituciones, organizaciones, fuerzas sociales y actividades,

incrustadas y reguladas socialmente, seleccionadas de manera estratégica y
organizadas alrededor de la toma de decisiones que son vinculantes
colectivamente para una comunidad política imaginaria (o que, al menos, están
involucradas activamente en esa toma de decisiones). A su vez, el poder del Estado
puede entenderse como una relación de poder que es mediada por y a través de
este conjunto institucional. El poder no es ejercido por el Estado como tal: El Estado
no es un sujeto. Tampoco se origina enteramente en el Estado mismo o en el
personal del Estado, sino que depende del equilibrio de fuerzas tanto dentro de la
sociedad entendida en sentido amplio, como dentro de los propios aparatos de
Estado”1.
El Estado no es algo. No es una cosa. En ese sentido se puede considerar al Estado como
una estructura de relaciones de poder que se materializa en determinados momentos y
actos. En este sentido podemos decir que el Estado aparece, se materializa, lo hace con
mucha fuerza y deja una huella, una marca, una manera en la que se articula
institucionalidad, legalidad y legitimidad, que luego perdura.
A MANERA DE EJEMPLO: “EL SEMAFORO”
Imagine una ciudad en la que por primera vez se pone un semáforo. Primero se tendrá que
instruir a la población sobre el uso del semáforo. Una vez agotada esta primera etapa, se
empezará a sancionar a quien no respete el semáforo, por ejemplo a quien se pase una luz
roja. Este primer momento en el que un policía sanciona y aplica una multa a quien se pasó
una luz roja, este primer momento, supongamos visto por todos, es un momento de
materialización del orden. El policía está allí, el policía puede castigar, el policía castiga, el
policía genera orden. Se muestra de manera efectiva que se puede sancionar, que se lo hará,
que por ello se debe respetar la luz roja. Todos los que asisten a esta materialización se llevan
de recuerdo que deben de respetar la luz roja. Entonces al día siguiente, los carros se paran
ante la luz roja, sin que el policía esté allí. Y es que en realidad no podrían estar policías allí
todo el tiempo.
1 Jessop, Bob. El futuro del Estado capitalista. Madrid – España (Catarata), 2008.
1
Esta materialización del Estado, es una pequeña parte del orden que representa el
Estado.
1.2. Componentes y características del Estado en el contexto actual
Se puede plantear, al menos tres componentes a través de los cuales se hace presente el
Estado en la vida cotidiana de las personas:
o El Estado como correlación política de fuerzas sociales

o El Estado como materialidad institucional
o El Estado como idea o creencia colectiva generalizada
o El Estado como correlación política de fuerzas sociales
Se puede pensar el Estado como un campo de batalla, un enfrentamiento de

fuerzas entre bloques y clases sociales con capacidad de influir.
En ese sentido:
“En cualquier institución (como el Ejecutivo, la universidad, la gobernación, la

alcaldía) hay grupos de personas que tienen mayor capacidad de influencia sobre
tal o cual decisión o acción estatal y por tanto otras que tienen menos. Desde la
alcaldía, el puesto policial, el juzgado, la universidad, la gobernación, el ministerio, el
Parlamento, la Presidencia; absolutamente en todas las instituciones del Estado
existen grupos, clases, identidades sociales, estructuras, colectividades, que tienen
mayor influencia, presencia y capacidad decisoria sobre tales o cuales temas y otras
que tienen menos influencia. A esa diferenciación de capacidades decisorias le
vamos a llamar Estado como correlación de fuerzas”. 2
El Estado, en este sentido, es una formación histórico- social que se refiere a una
forma de organización social, económica, política, soberana y coercitiva,
conformada por un conjunto de instituciones, que tienen el poder de regular la vida
en común, en un territorio determinado o territorio nacional.
Por ello, no es posible pensar que el Estado es una regulación armónica de igualdad
y de respeto. El Estado es un campo de lucha, es un espacio de correlación de
fuerzas, de guerra de razas.
o El Estado como materialidad institucional;
El Estado es pensando como institución, como maquinaria burocrática (estructura) y

jurídica. Esta dimensión corresponde a la manera más sencilla de dar cuenta del
Estado, es decir su presencia institucional, su presencia física como poder.
2García Linera, Álvaro. Estado y Proceso Revolucionario. En VV.AA. Democracias en Revolución & Revoluciones en
Democracia. La Paz, CIS, 2015.
2
o El Estado como idea o creencia colectiva generalizada.
El Estado es pensado como yo colectivo que garantiza el consentimiento entre

gobernantes y gobernados.
Esta dimensión o componente del Estado se puede caracterizar de la siguiente

manera:
“El conjunto de formas en las que recordamos la historia a través del sistema
educativo, cómo entendemos nuestro pasado, valoramos o depreciamos a
nuestros héroes, dirigentes y libertadores. Esa narrativa de nuestro pasado y la
manera en que está ordenada, el régimen de enseñanza, de ideas legítimas, lo
que se enseña y lo que no se enseña en el colegio, lo que es valorable y lo que
no lo es en el aprendizaje universitario, todo eso forma parte del orden estatal.
Son ideas, pero también creencias. A lo largo de su existencia, el Estado
sedimenta, difunde (en las mentes y en las almas de las personas) creencias,
valores, principios; y ordena esquemas morales de vida, de sociedad, de lo que
debiera ser el futuro y el porvenir en la formación de los niños, de los jóvenes, en
la vida cotidiana, en el trabajo de las instituciones. Esta es una dimensión más
complicada de la existencia del Estado, pero tan o más decisiva que la
institucional”3
Entonces se trata del Estado como creencia, como idea-fuerza, como aquello que
une, que aglutina a los bolivianos, que permite la cohesión.
Por ejemplo, cuando la Corte Internacional de Justicia da la razón a la demanda

boliviana y se declara competente para conocer el caso de la obligación de
negociar de Chile respecto a un acceso soberano al mar para Bolivia.
Estas tres dimensiones permiten dar cuenta de la materia estatal, es decir pensar al Estado
como correlación de fuerzas, como instituciones y como creencias.
ESTADO
Monopolio
De lo coercitivo De la institucionalidad
De la creencia
1.3. Finalidad o fines del Estado
Considerando al Estado como una forma de vida social humana, políticamente organizada,
resulta entonces que el Estado tiene como fin propio la construcción, conservación y
mantenimiento de la comunidad política, es decir, proporcionar las condiciones necesarias
para que pueda darse y subsistir la convivencia humana. En otras palabras, el fin propio y
objetivo del Estado es el bien común, esto es, la satisfacción de las aspiraciones e intereses
colectivos y permanentes de la comunidad.
33 García Linera, Álvaro. Estado y Proceso Revolucionario. En VV.AA. Democracias en Revolución & Revoluciones en
Democracia. La Paz, CIS, 2015.
3
1.4. Consideraciones históricas del Estado en la Economía el caso de Bolivia
El periodo del capitalismo de Estado en Bolivia
En los años 80 y 90, se asumió una especie de credo sólo para países pobres, ningún país rico
lo había practicado, un credo que consistía en que el Estado debía apartarse formalmente
de la actividad económica para dar paso a la iniciativa privada; en los hechos, ése fue el
discurso que se difundió en la academia, en las instituciones, en los medios de
comunicación, en foros, etc. Este debate partía de las siguientes premisas:
Sustituir la presencia del Estado en la economía por la del mercado como el mejor
regulador de la economía y el mejor organizador de las potencialidades productivas de
una sociedad.
Creer que Bolivia tenía un mercado, cuando la realidad es que buena parte de la
economía boliviana no se mueve bajo los circuitos reales y formales del mercado. Hay
una parte de la economía boliviana que lleva adelante sus actividades e intercambia
sus productos por vía del mercado, pero hay otra parte grande de nuestra economía
que se mueve bajo otros circuitos semi mercantiles, fundamentalmente la economía
agraria en tierras altas y en parte de los valles, y la economía doméstica familiar.
Entonces, se hablaba de la existencia de un mercado en una sociedad en que éste es
apenas un objetivo a futuro y no una realidad plenamente palpable, el mercado real en
el mapa territorial de Bolivia son apenas manchas urbanas y en ellas existen incluso otras
manchas internas donde no se cumple la totalidad de las reglas del mercado.
Sustituir al Estado por la iniciativa privada en la economía, mejoraría el rendimiento y las

capacidades productivas, y optimizaría las potencialidades de la sociedad. Lo que se
hizo, en los hechos, fue dualizar la economía, es decir, una economía moderna,
vinculada a mercados externos con renovación tecnológica, formación de su capital
humano aceptable, y una economía llamada “informal”, no regulada, no cuantificada,
no apoyada, que además es la inmensa mayoría del espacio económico donde los
bolivianos desenvuelven sus actividades productivas y reproductivas. En realidad, el
objetivo de fondo, era la transferencia de monopolios estatales públicos a monopolios
privados.
Por ejemplo:
En el caso del gas y petróleo, telecomunicaciones, ferrocarriles, electricidad, etc., las

grandes reservas del Estado, sus grandes inversiones y grandes conocimientos
acumulados durante 40 años (no solamente los activos de las empresas sino sus
conocimientos impalpables pero decisivos para un buen desempeño económico)
fueron transferidos al monopolio privado. Lo cual en el periodo de los años 80 y 90 no
tuvo buenos resultados en términos de crecimiento, éste periodo de construcción de
monopolios privados con recursos públicos. Además, la inversión extranjera en nuestro
país no introdujo ninguna otra actividad nueva que no sea basarse en los saberes,
conocimientos y perspectivas de la empresa estatal.
4
El papel del Estado fue reducido pero no a no hacer nada, sino a transferir recursos públicos
al sector privado.
Evidentemente, el capitalismo de Estado había marcado la estructura de la economía, pero

al finalizar los tiempos de su impulso, terminando la década del 70 y a principios de los 80, éste
había mostrado debilidades, entre ellas: falta de incentivo a la renovación tecnológica, falta
de exploración o de renovación o capacitación del personal. Entonces, se pensó superar los
límites del capitalismo de Estado con el influjo de la inversión externa y de los procesos de
privatización.
La economía boliviana en el periodo del neoliberalismo
En este periodo, se parte de la creencia que la inversión extranjera traería generación de

riqueza que iba a derramarse hacia los sectores más pobres. En el caso del capitalismo de
Estado, se pensaba que la modernización de la economía sería tan expansiva que con el
tiempo el sector premoderno desaparecería y que todos se iban a convertir en obreros o
empresarios.
Tanto en el capitalismo de Estado así como en el neoliberalismo, se vivía de la misma ilusión.
En el estatista: que el Estado, como locomotora de la economía, capitalizaría

absolutamente todas las actividades urbanas y rurales, y escindiría la sociedad entre
millones de obreros y unos cuantos empresarios, es decir, la economía moderna.
Los neoliberales con la ilusión, más trágica todavía, ya que solamente contaban los que
pertenecían al sector moderno de la economía y el resto era objeto no de políticas
económicas sino de políticas sociales, había que darles algunos “remedios sociales” sin
hacerles partícipes de la economía como tal.
Mientras algunos pensaban que la economía premoderna, agraria y urbana, se iba a

extinguir, otros consideraban que no había porque tomarla en cuenta y que simplemente
había que darles algunos paliativos sociales. En ambos casos, los economistas creían que el
sector no moderno de la economía, el sector no capitalista, ese sector de subsunción formal
del trabajo al capital no había que tomarlo en cuenta.
Y entonces, tanto en el capitalismo de Estado, como en el neoliberalismo, se vivió una

especie de ilusión colectiva, se esperaba que la pre modernidad desapareciera, que se
extinguiera y evolucionara hacia formas modernas. El resultado fue todo lo contrario, estas
formas no modernas de la economía se expandieron e irradiaron, se modernizaron
internamente y la sociedad no necesariamente se escindió entre obreros y capitalistas,
como era la ilusión especialmente del ciclo del capitalismo de Estado.
En ese sentido, hacia dónde vamos, cuál es el rumbo ahora de la economía; si falló el ciclo
del capitalismo de Estado, si falló el ciclo del neoliberalismo, cuál es entonces la ruta de la
sociedad boliviana, y ahí comienza el debate entorno a la generación de riqueza y el papel
del Estado.
5
Una economía boliviana diversa
Inicialmente, una constatación de hecho, es que nuestro país tiene una economía muy
diversa en términos de sus estructuras organizativas internas, de sus lógicas de producción y
de acumulación.
Está la parte moderna de nuestra sociedad, capitalista, tecnificada, vinculada a mercados

externos, que es un sector importante, tanto estatal como privado, y en expansión,
evidentemente. En una investigación del mundo obrero en Bolivia, pudimos demostrar que
hay una relación interesante de articulación de estructuras no capitalistas de trabajo, hacia
estructuras estrictamente capitalistas de producción. Entonces, al lado de esa parte
moderna de la sociedad, con ella misma, existe ese otro sector con diversos matices, unos le
llaman informal, que es una estructura muy compleja de actividades laborales; por ejemplo
la actividad urbana artesanal con fuertes vínculos hacia el mercado interno,
fundamentalmente, y a veces hacia el mercado externo pero que combina internamente
relaciones domésticas de padrinazgo y de compadrazgo con la relación obrera patronal.
Son relaciones mercantiles camufladas a partir de relaciones de fidelidad y de cercanía
parental, en los que también se da explotación del trabajo.
Por otro lado se tiene, la economía campesina, igualmente agraria, mercantil simple,
además tenemos trazos, fragmentos, pedazos de economía comunitaria, ambas vinculadas
al mercado en términos de reproducción de necesidades básicas pero que luego una
buena parte de sus actividades laborales circula a partir de otro tipo de circuitos de
intercambios no mercantiles o semi mercantiles. Y, al final, queda un pedazo muy estrecho o
pequeño, de economía de caza y recolección en algunos lugares del territorio.
La economía boliviana es una diversidad compleja de actividades económicas modernas,

pre-modernas, no modernas, mercantiles, semi-mercantiles y comunitarias. En este
complicado sistema de actividades, está el 70 por ciento de la fuerza laboral urbana y por
lo menos el 90 por ciento de la fuerza laboral rural que todavía concentra
aproximadamente al 36 por ciento del total de los bolivianos. Estamos hablando
nuevamente de resquicios de la modernidad, en verdad, la modernidad capitalista resulta
ser el resquicio de un complejo mar de actividades mercantiles, semi-mercantiles,
capitalistas, semi-capitalistas, comunales, campesinas y de caza y recolección.
De acuerdo al texto constitucional ), Economía plural, que no es la economía mixta, de dos,

es una economía compuesta por muchas otras variables más, por eso es plural, muchas
estructuras laborales, semi articuladas y semi sobrepuestas. Con un liderazgo económico
muy pequeño, con una burguesía intermediaria también muy pequeña, con sectores
empresariales emergentes pero todavía fragmentados y sin la capacidad de articular
proyectos totalizantes de sociedad. Estos sectores no le piden nada al Estado pero
tampoco asumen su conducción, entonces, quién puede asumir el liderazgo de la
economía, qué queda, si el liderazgo de la economía, si la construcción de un horizonte de
modernización, de generación de riqueza, de distribución, no lo pueden asumir estos
sectores pequeños de la burguesía local, rentista, intermediaria, comercial y débilmente
productiva.
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¿Quién lo puede hacer? ¿Las estructuras semi modernas?, en parte sí y en parte no. En
parte sí, porque ocupan un buen segmento de la territorialidad productiva de nuestro país;
en parte no porque sus miradas están centradas absolutamente en lo local y en lo
inmediato, no articulan el proceso total de la producción, aunque sí tienen un potencial.
La inversión extranjera
Queda, entonces, o la inversión extranjera o el Estado. Entre los años 80 y 90 se intentó que
la inversión extranjera se encargara de la modernidad, entregándoles saberes, tecnología,
medios de producción, dinero y el resultado no fue muy alentador. Y no es que la inversión
extranjera directa sea mala, al contrario, la inversión extranjera directa hizo lo que tiene que
hacer cualquier inversionista extranjero inteligente: meter un poco de capital para sacar
más y llevárselo lo más pronto posible. Pero la inversión extranjera no debiera tener el papel
de constructor de país, mercado o de construir desarrollo nacional. Al inversionista extranjero
no le importa el desarrollo nacional, él tiene que responder a sus accionistas al finalizar el año
acerca de cuánta ganancia obtuvo con lo que invirtió, no tiene que rendir cuentas de la
construcción de hospitales, de la transformación de la economía campesina o de la
creación de mercados para los pequeños artesanos, eso no le importa al accionista que
quiere, al final del año, solamente su ganancia y cómo la obtendrá, es problema del o los
directivos.
Entonces, no se puede construir país o economía nacional, todavía en una sociedad tan
complicada, entregándole a un inversionista extranjero el papel que lo tiene que asumir la
propia sociedad y sus propios líderes económicos.
Ése es un papel colectivo que les toca a otros actores, no a la inversión extranjera y se
comprobó dramáticamente. Cuando se revisan los datos del cierre del ciclo neoliberal en
el año 2005, se encuentra una economía en ruinas, empobrecida, porque el empresario
que invirtió aquí un dólar, por lo menos cada año, se llevó veinte por el dólar que invirtió,
dejando nada más que depredación en el medio ambiente, algunos puestos de trabajo
pequeños para pocos profesionales bolivianos, mucha propaganda y muchos banquetes
con las roscas y logias regionales y locales de cada departamento. En eso quedó todo lo
que hizo la inversión extranjera directa en términos de desarrollo interno de la economía
nacional.
Pero la idea no es que la inversión extranjera desaparezca en Bolivia, tiene que haber y
existe, se ha recuperado una fuerte presencia de esta inversión. Revisando los datos se
puede encontrar información interesante sobre la presencia de esta inversión, pero no
debiera ocupar nunca el liderazgo de la economía nacional, el papel de constructor de
mercado, de economía o de progreso nacional, no es su función ni su tarea de los
inversores extranjeros.
Descartada la burguesía local pequeñísima, rentista e intermediaria y descartada la inversión extranjera,

queda la voluntad nacional popular general, es decir, lo que se llama Estado.
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El Estado plurinacional como constructor de país y mercado
Alguien tiene que construir modernidad en el país, si no lo va a hacer la inversión extranjera

porque produce riqueza y la externaliza, si no lo puede hacer el empresariado boliviano
porque no tiene la potencia ni la fuerza de acumulación interna capaz de generar un
núcleo que atraiga actividades económicas, tiene que ser el núcleo estatal quien se
encargue de esto.
Pero qué es el núcleo estatal, porque el Estado no es solamente una máquina, sino una
síntesis colectiva de la sociedad con liderazgo interno que utiliza sus mecanismos —los
monopolios coercitivos, tributarios y propietarios— para cierto tipo de iniciativas, es decir, el
Estado también es un pedazo de la sociedad, jerarquizado internamente y con capacidad
de decisión.
Cuando ahora se propugna que sea el Estado quien conduzca la economía, se está
hablando de que hay un núcleo social unificado en su interior que ha asumido el papel de
creador del horizonte colectivo y que está haciendo el papel de intelectual práctico
colectivo.
El núcleo dirigente del Estado en el periodo de los años 80 a 2005, lo conformaban los
inversionistas privados extranjeros con el capital minero, financiero y agroindustrial,
vinculados a mercados externos. Antes estaba un núcleo intelectual también de clase
media, vinculado en momentos a la burguesía local y en otros momentos vinculado a los
organismos de cooperación internacional, pero no había una presencia de lo nacional
popular en la propia conducción y construcción de horizonte estatal.
Tareas del liderazgo económico frente a la economía plural
Éstas son algunas de las virtudes y de las limitaciones que están presentes en este bloque
gigante de economía no moderna, semi mercantil, comunitaria, campesina. Si ésta es la
realidad, este liderazgo estatal debe tener una mirada realista de los fenómenos
económicos y de las potencialidades del país, y eso significa tener presencia en el núcleo
moderno donde se dan los fundamentales procesos de acumulación de capital, de
riqueza, para no ceder el liderazgo a la inversión extranjera que únicamente se dedicará a
externalizar los recursos. Pero además, significa tener presencia en el sector petrolífero,
porque Bolivia está viviendo y va a vivir de este sector, pese a estas fluctuaciones terribles
del precio. El gas, el petróleo y sus derivados industriales representan la cuarta generación
más importante de reproducción del excedente económico del país, primero fue la plata,
luego la quina y la goma y luego el estaño.
Entonces, si éste es el excedente económico del siglo XXI para los bolivianos, no el único,
pero el principal, no cabe duda que el Estado tiene que estar ahí, no exclusivamente, pero
sí prioritariamente para controlar que el excedente económico, esas ganancias resultantes
de la utilización, industrialización y venta de gas y petróleo, sean reinyectadas a la
economía, que no se conviertan en burocracia del Estado ni en mansiones de nuevos ricos,
sino en nuevas industrias, nuevas empresas, nuevas fuentes laborales, seguridad social,
atención social, es decir, en sacar a los bolivianos de la pobreza.
8
Múltiples rutas de modernidad
Ahora bien, controlar el excedente significa ampliar la base industriosa del país, por
ejemplo en el sector de las hidroeléctricas, del litio, del acero en el caso del Mutún, es decir,
controlar el excedente del mundo industrializado y moderno para reinvertirlo en su propia
base. La utilización también del excedente económico que el Estado produce y controla
para impulsar procesos de industrialización propios de este otro mundo no capitalista, no
empresarial en el sentido estricto del término, la economía artesanal, la urbana familiar, la
campesina y la comunitaria. Lo que tiene que hacer el Estado, es transferir excedente
económico de lo moderno a lo no moderno, de lo capitalista industrial a lo semi capitalista
o a lo semi mercantil; transferencia de excedentes bajo la forma de créditos, de tecnología
o de insumos, para impulsar procesos de modernización interna.
¿Es una locura imaginar varias rutas de modernidad económica y productiva?, no. El
profesor Giovanni Arrighi en su libro que titula Adam Smith en Pekín, es una reflexión sobre el
modelo chino de desarrollo económico. Este libro tiene un par de conceptos que llaman la
atención, diferencia el concepto de revolución industrial que se dio en el siglo XVIII y XIX, del
de revolución industriosa. Asocia la revolución industrial con el uso intensivo de capital y de
energía que permitió el desarrollo de los países europeos y de Estados Unidos, y la revolución
industriosa está basada en el uso intensivo de fuerza de trabajo y de articulación de los
conocimientos y habilidades laborales, domésticas familiares. Y aquí viene esta
diferenciación de revoluciones industriosa e industrial, Estados Unidos y Gran Bretaña llegaron
a concentrar el 25 por ciento del PIB mundial en el mejor tiempo, 1950, y China y la India
llegaron al siete por ciento. Pero a partir de los años 60 hasta 2006, cuando se edita el libro
de Arrighi, la relación entre presencia en el PIB mundial es: Estados Unidos con Gran Bretaña
cerca del 21 ó 22 por ciento y Japón con China cerca del 20 por ciento.
Este breve paréntesis en torno al libro del profesor Giovanni Arrighi sirve para explicar que no
hay una sola ruta de modernización de las economías, la ruta clásica de inversión intensiva
en capital, producción en escala, es una ruta de modernidad, y allá donde se pueda
invertir recursos en ella, hay que hacerlo.
En ese marco, el Estado siempre jugó, siempre tiene que jugar y siempre jugará, en tanto
síntesis cualificada de la sociedad, un papel de orientador, impulsador, organizador o
conductor de la economía, más aún en sociedades como las nuestras, carentes de un
estructuras empresariales fuertes, y con una economía tan compleja y diversificada
internamente. El Estado debe asumir las tareas de expansión de la modernidad y de
producción de otras modernidades vinculadas a la economía comunitaria, a la artesanal,
al micro empresariado, junto con la economía industrial globalizada de escala, para que
ambas caminen simultáneamente y para que la que genere más riqueza la transfiera al
resto.
En ese contexto el Estado se encuentra diversificando distintas actividades económicas. El
Estado produce y genera excedente y, en alianza con la inversión privada. En otros núcleos, el
Estado no tiene por qué producir, pero puede potenciar al pequeño productor, al artesano,
a la comunidad campesina, a la asociación laboral y a la cooperativa, y hacer un tipo de
alianza para que esa producción quede en manos del Estado para una distribución
planificada, regular precios, garantizar abastecimiento interno, exportaciones con
mercados regionales, etc.
9
Ése es el modelo de economía se hace hincapié en que el Estado es más productivista,

pero debiendo considerar como intervendrá en los procesos de industrialización por
ejemplo del litio, en la fundición o en la elaboración de productos de acero con valor
agregado, se debe evaluar hasta dónde y con quién se comparte la inversión en la
generación de electricidad para el mercado interno y para la exportación. Eso dependerá
de los recursos disponibles, porque son mega proyectos y requieren mucha inversión.
El Estado no solamente se vincula al mercado interno, trabaja también para el mercado

externo, por ejemplo en el caso de YPFB que controla aproximadamente el 35 por ciento de
las exportaciones del país. Entonces, es una economía vinculada inteligentemente también
a los mercados externos. Ahí donde hay una fuerte ganancia que puede servir para el país,
ahí estaremos; ahí donde se puede expandir el trabajo industrial, permitiendo a la vez una
sana competencia con la inversión extranjera.
La economía plural establecida en la constitución, es un reconocimiento de la diversidad

de actividades productivas que tiene el país y también un horizonte de sociedad. La
economía plural sintetiza una mirada hacia futuro que quiere un país altamente
industrializado y en alianza con el sector privado.
En este contexto el Estado plantea como objetivo obtener más riqueza, el desarrollo interno
de la economía, la conversión del país en un centro energético, ahora lo somos: vía gas, vía
energía eléctrica y vía valor agregado de nuestros energéticos, además, con la capacidad
de promover desarrollos internos y sociales de cada uno de los pobladores.
Estado, inversión privada, economía comunitaria, artesanal, microproductores, mediano

productores, con sus distintas relaciones de fidelidad debieran ser los elementos que integre
el Estado.
1.5. El Estado Plurinacional de Bolivia
El primer párrafo de la Constitución Política del Estado (CPE) establece que:
“Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional

Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural,
descentralizado y con autonomías. Bolivia se funda en la pluralidad y el pluralismo
político, económico, jurídico, cultural y lingüístico, dentro del proceso integrador del
país”.
De lo citado anteriormente es importante hacer algunas acotaciones, por ejemplo se

denomina unitario porque resguarda la integridad del territorio nacional y garantiza la
unidad entre los bolivianos. Es comunitario en el sentido de que desde el Estado se revaloriza
las diversas maneras de vivir en comunidad, sus formas de economía, de organización
social, política y la cultura, instituye los principios de solidaridad, reciprocidad,
complementariedad y de una mejor distribución de la riqueza con equidad y porque asume
y promueve como principios éticos -morales, aquellos que rigen la vida en comunidad de las
naciones y pueblos indígenas originarios campesinos.
10
Es plurinacional porque reconoce el pluralismo como principio, el pluralismo político,

reconoce diferentes formas de democracia, la liberal y la comunitaria y la composición de
los poderes del Estado respetando la preexistencia de las naciones y pueblos indígenas
originarios campesinos. El pluralismo económico reconoce cuatro formas de organización
económica: la comunitaria, la estatal, la privada, y la social cooperativa. El pluralismo
institucional reconoce una estructura territorial donde existen formas diferentes de
organización institucional: departamentos, regiones, municipios y territorios indígena
originarios.
Que este modelo de Estado sea descentralizado y con autonomías significa que la
organización institucional del mismo toma en cuenta la distribución de poder público a nivel
territorial, porque existen todavía departamentos con un régimen descentralizado y otros
que accederán de manera más rápida a la autonomía plena.
En el caso de las autonomías, las formas de organización territorial ejercen derechos

(atribuciones y competencias) que antes pertenecían al Estado central, dada la existencia
pre-colonial de las naciones y pueblos indígena originario campesinos y su dominio ancestral
sobre sus territorios, se garantiza su libre determinación en el marco de la unidad del Estado,
que consiste en su derecho a la autonomía, al autogobierno, a su cultura, al reconocimiento
de sus instituciones y a la consolidación de sus entidades territoriales, conforme a esta
Constitución y la Ley.
1.6. Los Órganos del Estado Plurinacional y los niveles de gobierno
De acuerdo a lo establecido transversalmente en el texto constitucional, se prevén cinco

niveles del Estado:
El nivel central, conformado por los órganos de poder público:
o Órgano Ejecutivo (Artículo 165)

o Órgano Legislativo (Artículo 145),
o Órgano Judicial (Artículo 179) y
o Órgano Electoral (Artículo 205);
El nivel departamental, conformado por sus órganos ejecutivo y legislativo-fiscalizador-

deliberativo: Gobernadora o Gobernador (Artículo 279) y Asamblea Departamental
(Artículo 278);
El nivel regional, conformado por sus órganos ejecutivo y deliberativo-normativo

administrativo-fiscalizador: ejecutivo regional (Artículo 281) y Asamblea Regional (Artículo
281);
El nivel municipal, constituido por sus órganos ejecutivo y deliberativo- fiscalizador-

legislativo: Alcaldesa o Alcalde (Artículo 283) y Concejo Municipal (Artículo 283);
11
El nivel indígena originario campesino, conformado por normas, instituciones,

autoridades y procedimientos propios (Artículo 290, parágrafo II).
1.7. Consideraciones constitucionales sobre el rol del Estado en la Economía
El Estado Plurinacional de Bolivia reconoce, respeta y protege la iniciativa privada para que
contribuya al desarrollo económico, social y el fortalecimiento de la independencia
económica del país.
Este marco jurídico se traduce en el libre ejercicio de las actividades empresariales y en la

creación de un clima favorable para las inversiones. Estos reconocimientos están incluidos
en la Constitución Política del Estado (CPE), promulgada por el presidente Evo Morales en
febrero de 2009, tras un referendo en enero del mismo año y una Asamblea Constituyente
que redactó la nueva Carta Magna entre 2006 y 2007. Esta Ley Fundamental ampara
además los modos de producción comunitario, cooperativo y social e impulsa la activa
participación del Estado en la economía, por ejemplo, a través de la inyección de inversión
pública que en la gestión 2013 alcanzará el histórico monto de USD3.807 millones.
La canalización de recursos fiscales repercutió favorablemente en la economía nacional

que así pudo superar con éxito los efectos adversos de la aguda crisis financiera
internacional.
A las inversiones estatales de los últimos siete años, se añaden otras acciones
gubernamentales orientadas a mejorar la administración de las finanzas públicas y medidas
macroeconómicas dirigidas a fortalecer el Nuevo Modelo Económico.
1.8. El impacto de la tecnología en el Estado, sus instituciones, la sociedad y la economía
Ya se estableció en la Constitución Política que: “El Estado asumirá como política la

implementación de estrategias para incorporar el conocimiento y aplicación de nuevas
tecnologías de información y comunicación. (Parágrafo II, Art. 103 CPE).
- Plataformas que prestan servicios al ciudadano así como a otras entidades.
12
2. MARCO CONCEPTUAL DE LAS POLÌTICAS PÙBLICAS
2.1. Los inicios e Importancia de las políticas públicas
Harold Laswell, es el referente en la materia sobre ciencias de políticas, define en los años
cincuenta a la política pública como: “…disciplinas que se ocupan de explicar los procesos
de elaboración y ejecución de las políticas…, con base científica, interdisciplinaria y al
servicio de gobiernos democráticos”, veinte años después en 1971 agregaría un punto
crucial en la definición:
“el conocimiento del proceso de decisión y el conocimiento en el proceso de decisión”.
Lo primero referido a las habilidades profesionales necesarias para participar en la toma de

decisiones públicas (conocer el proceso de decisión de la política) y lo segundo referido a
las habilidades científicas requeridas para contribuir a la invención de una teoría y práctica
confiables (incorporar datos y teoremas de las ciencias en el proceso de decisión de la
política con el propósito de mejorar la decisión pública). Es decir, había una diferencia entre
ciencia para comprender (conocimiento del proceso de decisión) y ciencia para decidir
(conocimiento en el proceso de decisión). Esta diferencia desarrolló dos tendencias de las
políticas públicas: el policy studies (estudios de políticas) y el policy analysis (análisis de
políticas).
Cuando se habla de política pública se hace alusión a los procesos, decisiones, resultados,
pero sin que ello excluya conflictos entre intereses presentes en cada momento, tensiones
entre diferentes definiciones del problema a resolver, entre diferentes racionalidades
organizativas y de acción y entre diferentes perspectivas evaluadoras, estamos pues ante
un panorama lleno de poderes en conflicto, enfrentándose y colaborando ante opiniones y
cursos de acción específicos.
Para los franceses Yves, Mény y Jean Claude Thoening, el estudio de las políticas públicas,
no es otra cosa que el estudio de la acción de las autoridades públicas. “Otro uso del
término política distingue lo que los ingleses designan con la palabra policy, ya sea un
marco de orientación para la acción, un programa o una perspectiva de actividad. Así se
dice que un gobierno tiene una política económica, o sea que realizan un conjunto de
intervenciones, que elige hacer o no hacer ciertas cosas en un campo específico, en este
caso, la economía. Es en este último sentido en el que cabe hablar claramente de política
pública; es decir, de los actos y de los "no actos comprometidos" de una autoridad pública
frente a un problema o sector relevante de su competencia”.(Meny y Thoening, 1992: 89)
La ciencia tradicional consideraba, en los años cincuenta y sesenta, que las Políticas
Públicas (policies) eran variables dependientes de la actividad Política (politics) (Roth,
2006:13-14). Se presuponía que las políticas no eran más que el resultado, el producto, la
consecuencia, de los gobernantes o de quienes estaban representados en el sistema
mediante los partidos políticos. Es decir, las políticas eran las decisiones de los gobernantes
para la solución de un problema en particular, y que solo eran realizadas para legitimar su
poder ante los gobernados.
Una política pública no es cualquier acción del gobierno, que puede ser singular y pasajera,
en respuesta a particulares circunstancias políticas o demandas sociales. Dicho de otra
manera, lo específico y peculiar de la política pública consiste en ser un conjunto de
acciones intencionales y causales, orientadas a la realización de un objetivo de interés /
beneficio público, cuyos lineamientos de acción, agentes, instrumentos, procedimientos y
recursos se reproducen en el tiempo de manera constante y coherente (con las
correcciones marginales necesarias), en correspondencia con el cumplimientos de
funciones públicas que son de naturaleza permanente o con la atención de problemas
públicos cuya solución implica una acción sostenida. La estructura estable de sus acciones,
que se reproduce durante un cierto tiempo, es lo esencial y específico de ese conjunto de
acciones de gobierno que llamamos política pública.
2.2. Política y Políticas Públicas
Para entender qué son las políticas públicas, es necesario diferenciar dos conceptos que en
nuestro idioma no tienen traducción: Politics (política), policies (políticas). El primero es
entendido como las relaciones de poder, los procesos electorales, las confrontaciones entre
organizaciones sociales con el gobierno. El segundo tiene que ver más con las acciones,
decisiones y omisiones por parte de los distintos actores involucrados en los asuntos públicos.
A lo largo de este trabajo, hablaremos de política (en singular) –politics- cuando nos
refiramos a las relaciones de poder (objeto de estudio de la Ciencia Política); y políticas
(plural) cuando nos refiramos a las políticas públicas –policies, policy-. Esta es la clave para
diferenciar la Ciencia Política (Political Sciences), de las Ciencias de Políticas (Policy
Sciences) No obstante existe la política de las políticas públicas, que son las relaciones de
poder en el proceso de las acciones de gobierno con la sociedad.
Lo anterior es aplicable a los diferentes sectores: política educativa, políticas educativas;

política cultural, políticas culturales, política social, políticas sociales; etc. también podemos
hablar de las relaciones de poder de algún sector: la política de las políticas económicas, la
política de las políticas ambientales, etc.
Las políticas son el diseño de una acción colectiva intencional; el curso que toma la acción
como resultado de las decisiones e interacciones que comporta son los hechos reales que la
acción produce. En este sentido, las políticas son “el curso de acción que sigue un actor o
un conjunto de actores al tratar un problema o asunto de interés. El concepto de políticas
presta atención a lo que de hecho se efectúa y lleva a cabo, más que a lo que se propone
y quiere. Las políticas se conforma mediante un conjunto de decisión, y la elección entre
alternativas” (Aguilar, 2003a:25).
Las políticas se entienden como una declaración de intenciones, una declaración de metas
y objetivos. Para Pressman y Wildavsky: “las políticas son una cadena causal entre las
condiciones iniciales y las futuras consecuencias: si X, entonces Y” (Pressman y Wildavsky
citado en Aguilar, 2000:44). Es decir, las políticas públicas son hipótesis, v.gr: si
implementamos éste curso de acción (X), tendremos estas metas y objetivos cumplidos (Y).
Las políticas son cursos de acción destinados a la solución de problemas, donde inclusive el
no hacer nada es una acción que se tiene que tomar en consideración y poner en práctica
o no. Para (Rose, 1967; Pressman y Wildavsky, 1973), las políticas denotan también las
intenciones de las fuerzas políticas, particularmente las intenciones de los gobernantes, las
consecuencias de sus actos; tiende a significar intenciones más que consecuencias. Las
políticas se convierte en el 3 resultado de una serie de decisiones y acciones de numerosos
actores políticos y gubernamentales (Rose, Pressman y Wildavsky, citados en Aguilar,
2003a:25).
“hacer política es hacer políticas”, por lo que no se puede separar el juego político
(politics) de la acción pública (policy). en la actualidad, el ejercicio de la
política (y del poder) implica necesariamente la creación de políticas públicas, por
lo que adquieren un carácter instrumental con respecto a la política
2.3. Algunos Conceptos de Política Pública
Definir qué es una política pública no es un tema sencillo, ya que el término se encuentra
sujeto a algunas dificultades semánticas, a lo que se suma que los académicos e
investigadores de esta materia también suelen diferir en sus opiniones con respecto a su
significado.
El concepto tradicional de Políticas Públicas se refiere al programa de acción de una

autoridad pública o al resultado de la actividad de una autoridad investida de poder
público y de legitimidad gubernamental4 .
A ese concepto, se puede precisar que si bien la autoridad lo es a cuenta de que responde
a un mandato democrático, sus funciones están establecidas y limitadas por la Constitución
y las leyes. Cuando se dice poder público se está diciendo poder limitado por las leyes. Y
cuando se dice legitimidad gubernamental se está diciendo que el programa de acción
debe ser aceptado por la población. Es más, la población debe sentirse hacedora de este
programa de acción para que el mismo adquiera una constante legitimación.
También se puede decir que la política pública supone “las decisiones de una autoridad
legítima, adoptada dentro de su campo legítimo de jurisdicción y conforme a
procedimientos legalmente establecidos”5.
En ese sentido en el anterior planteamiento se refuerza los criterio de decisión y autoridad

legítima al señalar que: “La política pública es producto de la interacción gobierno-
sociedad, una obra coproducida por el poder público y el público ciudadano según
diversas formas y grados de interlocución e influencia. Es una obra pública y no sólo
gubernamental”.6
4 Ives, Meny. Thoenig, Jean Claude, Las Políticas Públicas, Barcelona, Ariel, 1992.
5 Aguilar Villanueva, Luis (editor), Antologías de Política Pública, Tomo 1: El estudio de la política Pública y Tomo 3:
Problemas públicos y agenda de gobierno, México, Porrúa, 1996, 2003.
6 Idem.
Por tanto, la política pública, bajo un gobierno democrático, lleva a re pensar las nociones
de lo público y de la ciudadanía. Lo público ya no sería sólo lo perteneciente al Estado y su
administración. Lo público sería la esfera constituida por la participación de la ciudadanía,
en la planificación, ejercicio y control de las decisiones, o del programa de acción de este
poder público. Y la ciudadanía ya no se referiría sólo a la participación individual de cada
ser humano en el campo político, sino a la manifestación colectiva de participación en las
decisiones políticas de un Estado.
Atendiendo a lo señalado anteriormente, la política pública puede ser entendida como:
“Cursos de acción y flujos de información relacionados con un objetivo público

definido en forma democrática; los que son desarrollados por el sector público y,
frecuentemente, con la participación de la comunidad y el sector privado. Una
política pública de calidad incluirá orientaciones o contenidos, instrumentos o
mecanismos, definiciones o modificaciones institucionales, y la previsión de su
resultados” 7.
Se advierte que en el anterior planteamiento, se señala la necesaria vinculación

democrática respecto al objetivo de las políticas públicas, y el necesario desarrollo
institucional para su realización.
“En efecto, una política es en un doble sentido un curso de acción: es el curso de

acción deliberadamente diseñado y el curso de acción efectivamente seguido. No
sólo lo que el gobierno dice y quiere hacer. También lo que realmente hace y logra,
por sí mismo o en interacción con actores políticos y sociales”8.
2.4. La Argumentación, Debate y Participación en las Políticas Públicas
Los programas de políticas públicas deben contar con debate, discusión y argumentación
en un espacio democrático, de esta manera señala que:
“La argumentación es un proceso clave mediante el cual los ciudadanos y los

elaboradores de políticas llegan a juicios morales y a la elección de políticas. La
discusión pública moviliza el conocimiento, la experiencia y el interés de mucha gente, y
hace que concentren su atención en un conjunto limitado de cuestiones. En la discusión
cada participante es acicateado a ajustar sus puntos de vista con la realidad y puede
llegar hasta cambiar sus valoraciones como resultado del proceso de persuasión
recíproca. De esta manera la discusión puede producir resultados que van más allá de
la capacidad de los métodos autoritarios o tecnocráticos de elaboración de las
políticas” 9(Majone citado por Aguilar Villanueva, 2003:60)
7 Lahera, Eugenio, Introducción a las políticas públicas, Santiago, Fondo de Cultura Económica, 2002.
Problemas públicos y agenda de gobierno, México, Porrúa, 1996, 2003.
Problemas públicos y agenda de gobierno, México, Porrúa, 1996, 2003. Cita del Autor de Giandomenico Majone.
La argumentación y la deliberación son formas necesarias de democracia participativa.
La democracia participativa se encuentra expresamente establecida en el numeral 1 del

parágrafo I del Artículo 11 de la Constitución Política del Estado boliviana.
Precisamente, la argumentación y la deliberación son elementos constitutivos de “lo

público”. No es posible “lo público” sin la posibilidad de que los seres humanos dialoguen,
debatan, se informen y se convenzan los unos a los otros de sus argumentos.
2.5. Los Tipos de Políticas Públicas
Para una mejor comprensión de las políticas públicas y a manera de referencia, se pueden
clasificar mediante la utilización de una serie de criterios o parámetros, entre los que se
destacan los siguientes (véase Tabla 2): la autoridad institucional; el sector de intervención;
los destinatarios; el grado de innovación.
Criterio Característica Tipos de políticas públicas

De
clasificación
Se emiten por instituciones gubernamentales que poseen
la autoridad legítima en un territorio o ámbito geográfico
Política nacional o estatal
Autoridad determinado. De este modo, dependiendo de cuál sea
Política regional
institucional el nivel de gobierno que impulse la política se pueden
Política local
diferenciar entre políticas nacionales, políticas regionales,
políticas locales, políticas europeas, etc.
Este criterio permite clasificar las políticas públicas según
Sector Política de educación
su ámbito de intervención; es decir, conforme al área o
de Política fiscal
sector al que se vincula el problema que se intenta
intervención Política de medio ambiente, etc.
solventar.
Política de tercera edad
Las políticas públicas también se suelen catalogar en
Política de juventud
Destinatarios función de sus destinatarios o de los grupos de sujetos
Política para las personas con
sobre los que actúa.
discapacidad, etc.
Fuente: Elaboración en base a sistematización de fuentes secundarias de información
2.6. Ciclo de las Políticas Públicas
La política pública se puede interpretar también como un proceso; es decir, como un flujo
continuo de acción que se destina a solventar un problema definido políticamente como
colectivo en un momento determinado. Desde este punto de vista, la política pública se
concibe como un sistema de acción dinámico, en permanente movimiento,
2.6.1. VARIABLES ANALÍTICAS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
El ciclo de las políticas públicas, como modelo analítico, permite la aplicación de

múltiples variables explicativas en el proceso secuencial. En particular, en este
apartado se analizan las principales variables independientes (las instituciones, los
actores y los recursos) y algunas variables dependientes, que ayudan a indagar en
aquellos productos (p. ej., plan de acción, acto de implementación, etc.) que se
vinculan a cada fase de las políticas públicas.
a. Instituciones
Las instituciones son las “reglas del juego de una sociedad” (North, 2006). En el
análisis de las políticas públicas “las instituciones importan” porque ayudan a
conocer, desde un enfoque normativo, cuál es el marco institucional que rige y
da sustento legal a la política pública y que, por lo tanto, condiciona el compor-
tamiento de los diferentes actores participantes en los procesos de elaboración y
desarrollo de la misma. En el mismo sentido, James G. March y Johan P. Olsen
(defensores de la teoría del nuevo institucionalismo) señalaron en su famosa obra
El redescubrimiento de las instituciones cómo las instituciones “cambian la distri-
bución de los intereses políticos, recursos y reglas, creando nuevos actores e iden-
tidades, proveyendo a los actores de criterios de éxito y de fracaso,
construyendo reglas de comportamiento adecuado y dotando a ciertos
individuos, y no a otros, de autoridad y otros tipos de recursos” (March y Olsen,
1997: 258).
De este modo, como resume Guy Peters (2003: 36-37), las instituciones se
caracterizan por cuatro aspectos principales. El primero y más importante es que
una institución es, de alguna manera, un rasgo estructural de la sociedad y/o
forma de gobierno. Por tanto, una institución trasciende a los individuos e implica
a grupos de individuos a través de cierto conjunto de interacciones pautadas
que son predecibles, según las relaciones específicas que existen entre los acto-
res. Una segunda característica es que la institución mantiene un cierto grado de
estabilidad a lo largo del tiempo. El tercer rasgo es que la institución afecta al
comportamiento individual, por lo que restringe, de manera formal o informal, las
conductas de sus miembros, de manera que existe una dependencia recíproca
entre instituciones y actores. Esta vinculación implica que los comportamientos de
los actores institucionales se vean limitados por el marco institucional y que, al
mismo tiempo, los actores se conviertan en agentes del cambio, que influyan en
la evolución institucional. Por último, entre los miembros de una institución debe
haber cierto sentido de valores compartidos, una cultura común.
En consecuencia, las instituciones, como variable explicativa de las políticas

públicas, ayudan a dar respuesta a algunas cuestiones, entre otras, las siguientes:
¿qué tipo de lógica orienta las decisiones de los diferentes actores, la lógica de lo
adecuado, porque su conducta se ajusta a las reglas del juego o a los procedi-
mientos establecidos, o la lógica de la elección racional, porque sus
motivaciones son utilitaristas e intentan satisfacer sus intereses particulares?;
¿cuáles son las restricciones, límites y condicionantes que impone el marco
institucional en el que se desarrolla la política pública?; ¿qué espacios
institucionales se crean para favorecer la interacción de los actores públicos y
privados en el proceso de las políticas públicas?; ¿qué actores privados pueden
acceder a los órganos decisorios de las políticas públicas?; ¿cuáles son las reglas
que fijan el acceso a los recursos y a qué tipo de actores beneficia o perjudica?;
etcétera.
b. Actores
Los actores son aquellos sujetos, personas físicas o jurídicas, que se encuentran
implicados, de algún modo, en el proceso de las políticas públicas. En las políticas
públicas intervienen dos tipos de actores: los actores públicos y los actores
privados.
Los actores públicos son aquellos que pertenecen al entorno político-admi-

nistrativo; es decir, se encuentran vinculados institucionalmente a la estructura
organizativa del Gobierno y/o de la Administración Pública. Estos actores suelen
participar, en mayor o menor medida, en todas las etapas del proceso de las po-
líticas públicas. Sin embargo, tienen un papel más visible en determinadas fases.
Por ejemplo, los actores pertenecientes a la Administración Pública suelen tener
un rol más activo en la implementación y ejecución de las políticas públicas, aun-
que pueden intervenir también en la fase de formulación, ejerciendo la función
de apoyo a la toma de decisiones.
Los actores privados son aquellos individuos y grupos organizados (o no) que
forman parte de la sociedad. En el análisis de esta variable se pueden tener en
cuenta dos enfoques no excluyentes, por lo que pueden aplicarse de manera
conjunta a la hora de investigar una política pública: el enfoque actores
privados-participantes y el enfoque actores privados-destinatarios.
Por un lado, la dimensión actores privados-participantes tiene como objetivo el

analizar los actores privados que intervienen, en mayor o menor medida, en
algún momento del proceso de las políticas públicas (formación de la agenda,
formulación, implementación y/o evaluación), por lo que esta perspectiva ayuda
a responder a las cuestiones siguientes: ¿quién interviene?, ¿qué rol desempeña?,
¿en qué fase participa?, ¿cuándo interviene?, ¿qué tipo de recursos aporta en el
proceso?, ¿cómo interactúa con los actores públicos?, etcétera. Desde esta
perspectiva, entre el conjunto de actores que pueden llegar a participar en el
proceso de las políticas públicas destacan los partidos políticos, los grupos de
presión, las organizaciones no gubernamentales, la opinión pública, los medios de
comunicación, los movimientos sociales y los lobbies.
Por otro lado, la dimensión actores privados-destinatarios permite aproximarse al

estudio de aquellos actores sociales que son receptores directos o indirectos de
las políticas públicas. En este enfoque se diferencian cuatro categorías de acto-
res privados (Knoepfel et al., 2007): los grupos objetivo (individuos y grupos cuyo
comportamiento se considera, políticamente, la causa (in)directa del problema
que la política pública intenta solventar); los beneficiarios finales o beneficiarios
directos (personas o grupos que sufren los efectos negativos del problema, por lo
que la eficacia de la política pública puede mejorar su situación); los
beneficiarios indirectos (sujetos y grupos a quienes no se destina de manera
directa la política pública, pero cuyo desarrollo modifica positivamente su
situación); y los afectados (sujetos y grupos a los que no se destina directamente
la política pública, aunque su puesta en práctica produce una serie de impactos

negativos en su situación). Desde esta perspectiva, la investigación intenta
solventar los interrogantes siguientes: ¿quiénes son los destinatarios?, ¿a qué
grupo pertenecen?, ¿qué beneficios obtienen de la política pública?, ¿cuándo
los reciben?, etcétera.
c. Recursos
Los recursos son aquellos elementos que aportan valor a las etapas o fases de las
políticas públicas, por lo que refuerzan la viabilidad de las políticas públicas y, por
lo tanto, contribuyen a que éstas puedan cumplir sus objetivos y alcanzar los
resultados esperados. Entre ellos destacan los siguientes: la organización, los
recursos humanos, los recursos económicos o financieros y la información.
La organización es un factor clave, ya que hace referencia a la estructura orga-

nizativa que se crea o modifica para implementar la política pública. En su diseño
orgánico se decidirá cuál es el sistema formalizado de puestos, así como la forma
de acceso a los mismos. Además, es importante resaltar que la estructura organi-
zativa aglutina también otros recursos (humanos, presupuestarios, etc.).
Los recursos humanos son el personal que interviene, de algún modo, en el

desarrollo de las políticas públicas, y que garantiza, en cierta medida, el buen
cumplimiento de las mismas. La aproximación al estudio de esta variable se debe
hacer tanto desde una perspectiva cuantitativa (número de recursos humanos)
como cualitativa. En este último supuesto, se debe verificar cuál es el perfil profe-
sional del personal que participa en las políticas públicas, independientemente
de su procedencia (pública o privada), con la finalidad de saber cuáles son sus
capacidades, habilidades y competencias y, en consecuencia, si aporta valor al
proceso.
Los recursos económicos son un condicionante fundamental para que se puedan

llevar a cabo las acciones públicas. Esta variable es fácilmente mensurable
debido a que se puede cuantificar mediante la consulta de los presupuestos
anuales, aunque en el caso español se plantean algunas dificultades analíticas
debido a que las partidas presupuestarias se clasifican según la naturaleza del
gasto y no de manera funcional. Por otro lado, no se debe obviar que los recursos
económicos también pueden proceder de actores privados.
La información es un recurso estratégico fundamental, sobre todo porque se

asocia al conocimiento. El conocimiento sobre los aspectos organizativos, presu-
puestarios, técnicos, junto con todos aquellos asociados al ámbito político-ad-
ministrativo (información interna) y/o el conocimiento sobre el contexto socio-
político al que se vincula el problema a solventar (información externa) dota a los
actores públicos o privados de una capacidad considerable de influencia en
algunas de las fases de las políticas públicas. Prueba de ello es que en la fase de
formulación de una política, además de intervenir los políticos y los técnicos de la
Administración, a veces se debe contratar a un agente externo (p. ej., una con-
sultoría o un experto académico) para que realice un informe sobre una situación
determinada, cuya información es primordial para adoptar la decisión. Por otro
lado, el mal uso de este recurso puede llevar consigo que se produzcan también
una serie de desajustes en el proceso de las políticas públicas, fruto de la mani-
pulación o filtración intencionada de la información por parte de ciertos actores
públicos y/o privados.
Los recursos citados no tienen por qué encontrarse todos disponibles en el

entorno político-administrativo. Es más, en el contexto actual de crisis económica
y financiera, donde las demandas sociales continúan creciendo de manera
imparable y diversa, a pesar de la escasez de recursos estatales, los gobiernos y
administraciones públicas han tenido que recurrir necesariamente a la captación
de recursos del ámbito privado para poder seguir desarrollando sus políticas
públicas y prestando sus servicios a los ciudadanos. De este modo, se ha ido
imponiendo una nueva forma de gestionar los asuntos públicos en donde “el
protagonismo recae en las necesidades sociales” (Mendoza y Vernis, 2008), ya
que lo importante no es quién interviene en la resolución del problema sino que
éste se solvente para lograr una mayor eficacia social (Pastor Albaladejo y
García Solana, 2012).
2.6.2. Fases o etapas del ciclo de las políticas públicas
En este libro, se ha optado por un modelo analítico integrado por cinco fases: la
formación de la agenda (proceso de inclusión de un problema en la agenda
gubernamental), la formulación (proceso de adopción de decisiones que implican la
búsqueda y la selección de alternativas de solución para afrontar y solventar un
problema), la implementación (proceso de puesta en práctica de la política
pública), la evaluación (proceso de comprobación de la eficacia, eficiencia y
efectividad de la política) y la terminación (proceso de conclusión de algunos
aspectos de la política —programas, etc.—).
Fase o etapa Producto Variables analíticas

Definición del Intensidad (problema serio o pseudoproblema)
problema Perímetro (problema delimitado/concentrado, problema carente
Formación de la público de fronteras/difuso, problema de evolución rápida y problema de
agenda
evolución lenta)
Novedad (problema nuevo o crónico)
Urgencia (problema urgente o no urgente)
Causas que producen el problema (problema monocausal o
multicausal)
Interdependencia (problema aislado o yuxtapuesto)
Programa Detalle o concreción (detallado o marco)
político- Niveles de gobierno (centralizado o descentralizado)
administrativo Contenido (sustancial o institucional)
(PPA)
Formulación
Acuerdo Número y tipo de actores (monoactoral o pluriactoral/ actores

político- públicos y/o privados)
administrativo Grado de coordinación horizontal (integrado o fragmentado)
(APA) Grado de coordinación vertical (integrado o atomizado)
Grado de centralidad de los actores clave (centralizado o
igualitario)
Grado de politización (politizado o burocrático)
Planes de Grado de formalidad (explícito o implícito)
acción Grado de apertura (abierto o cerrado)
Grado de discriminación (embudo o regadera)
Grado de (re)estructuración (selectivo o no selectivo)
Implementación
Nivel de claridad en la asignación de recursos
Actos de Perímetro
implemen- Contenido institucional (outputs con mayor o menor contenido
tación institucional)
Formalidad de las acciones (actos formales o informales)
Carácter final de las acciones (actos intermedios o finales)
Coherencia (acciones con mayor o menor coherencia)
Coordinación con los actos de otras políticas
Enunciados Criterios de evaluación de los efectos (efectividad, eficacia y
Evaluación
evaluativos de eficiencia)
los efectos de Momento de la evaluación (evaluación ex ante, evaluación
las políticas durante el proceso o evaluación ex post)
públicas Oficialidad de la evaluación (enunciados formales o informales)
Finalidad (enunciados conclusivos o formativos)
Fuente: Elaboración propia en base a sistematización de fuentes secundarias de información
Hasta aquí se ha prestado atención a cómo se forma a la agenda, o a quién hace que
un problema pase a formar parte de la agenda política. Como se dijo al principio,
plantear estas cuestiones es preguntarse por quién detenta el poder político en gran
medida. Quien define aquello sobre lo que las políticas públicas van a tratar está
definiendo los límites dentro de los cuales se desarrollará la acción política. Pero no debe
olvidarse que quien puede introducir los problemas en la agenda puede que sea capaz
también vetar su entrada. Este aspecto negativo de la cuestión es igualmente relevante.
Basta razonar de manera inversa a como se viene haciendo hasta ahora: cabe
preguntarse sobre quiénes pueden evitar que asuntos que tienen todas las
características propias, ya vistas, de aquéllos que acaban por convertirse en problemas
que se incluyen en la agenda de los decisores públicos, son capaces de evitarlo. La
respuesta tampoco es sencilla. La exclusión de un problema de la agenda puede
producirse bien porque las elites crean contraria a sus intereses cualquier decisión que se
tome al respecto, bien porque los políticos consideren que se trata de un tema que no
conseguirá apoyos o que generará rechazo, bien porque el propio sistema político
obstaculice el paso de problemas a la agenda en razón de los valores en los que está
inspirado, o a causa de los procedimientos de toma de decisiones considerados como
legítimos, etc.
Por tanto, si alguna conclusión genérica hay que extraer de la reflexión sobre cómo se
forma la agenda política, entendiendo este proceso como el punto de partida de todo
el proceso de formulación e implementación de una política pública, es que ni siquiera
en las democracias cabe mantener la ficción de que cualquiera puede en cualquier
momento lograr que un asunto se convierta en problema merecedor de una respuesta
política. En ocasiones se ha de recorrer un camino tortuoso y hasta prolongado en el
tiempo. Otras veces, sorprende la rapidez con la que los problemas consiguen que se
adopte una decisión respecto a los mismos. En cada caso puede optarse por analizar el
proceso desde alguno de los puntos de vista que se han esbozado con anterioridad con
la intención de descubrir las pautas generales que permitan anticipar en el futuro si un
problema se abrirá camino hacia la agenda o no. Lo expuesto en estas páginas debería
servir para que quien se adentre en esa cuestión adopte las debidas precauciones
respecto a generalizaciones que es posible que se muestren como una visión
excesivamente simplificada de la realidad.
Por último, y aunque a ello no se haya dedicado mucha atención en lo que se ha visto,
no debe perderse de vista que, incluso aquello que forma parte de la agenda puede
permanecer en ella por tiempo indefinido. Los problemas entran en ella ocupando una
cierta posición en una escala de urgencia de la decisión. Es posible que problemas que
llevan un tiempo en la agenda se vean permanentemente desplazados por recién
llegados que son sentidos como más urgentes. El tiempo, más bien su transcurso, es un
factor muy importante a tener en cuenta. Desde que un problema entra a formar parte
de la agenda hasta que se toma una decisión sobre el mismo transcurre un tiempo que
puede alterar las condiciones de la decisión misma. Por lo mismo que no equivale
planificar una decisión a decidir, puede que llegado el momento de tomar la decisión
que se había planeado parezca más oportuno posponerla35, e incluso no tomarla
nunca.
Basten las reflexiones contenidas en este capítulo como muestra de la complejidad que
caracteriza al análisis de políticas públicas incluso antes de que se adopte decisión
alguna.
a. La identificación y definición de problemas.
El gobierno advierte la existencia de problemas u oportunidades en la sociedad y se

plantea si debe actuar o no. Esta fase incluye en primer lugar, actividades de
detección y selección de cuestiones, y, en segundo lugar, actividades de definición de
problemas.
La detección y la selección de cuestiones públicas: la agenda. En las sociedades

occidentales, suele emerger un gran número de cuestiones que proceden de
distintos sectores de la sociedad, que buscan la atención de los gobiernos. Ahora
bien, no todas las cuestiones que preocupan a la sociedad acaban generando la
formación de una política pública para solucionarlos. Para estudiar estos procesos se
utiliza el concepto de agenda, y se suele distinguir entre agenda sistémica, por una
parte, y agenda política, institucional o de gobierno, por otra. La agenda sistémica está
formada por el conjunto de cuestiones que los miembros de una comunidad política
perciben como merecedoras de atención pública y que, además, caen dentro del
ámbito competencial de la autoridad gubernamental a la que se dirigen; son las
cuestiones que preocupan a la sociedad. La agenda política, institucional o de
gobierno está formada por el conjunto de asuntos explícitamente aceptados para ser
considerados seria y activamente por los decisores públicos; son las cuestiones que
preocupan al gobierno. En líneas generales, la agenda de gobierno suele reflejar la
evolución de la agenda sistémica.
La definición de los problemas públicos. En primer lugar, definir un problema

significa que, una vez reconocido como tal e incluido en la agenda de algún gobierno,
el problema es percibido por los distintos actores interesados; es objeto de exploración,
articulación e incluso cuantificación; y, en algunos casos, pero no en todos, se da una
definición oficial, o al menos provisionalmente aceptada, acerca de sus posibles
causas, componentes y consecuencias. En segundo lugar, que una situación concreta
se convierta en problema público no es algo que se base sólo y únicamente en
circunstancias objetivas: la elaboración de una situación no deseada como problema
público depende en gran medida de su conexión con los valores dominantes en
ese momento en la sociedad de que se trate y del poder de los actores que
promueven su incorporación a la agenda de gobierno. En tercer lugar, la definición de
los problemas públicos plantea numerosas dificultades porque los problemas públicos
son enrevesados, retorcidos, inéditos: no tienen una formulación definitiva; no suele
haber criterios que establezcan cuando se ha llegado a la solución; la solución no es
nunca verdadera o falsa, sino buena o mala, y carece, además, de una prueba
inmediata y resolutoria.
b. La formulación de las políticas.
Una vez que el gobierno conoce la existencia de un problema, lo define y rechaza la

opción de no actuar sobre él, comienza la fase de formulación de políticas, que tiene
que ver con el desarrollo de cursos de acción (alternativas, propuestas, opciones)
aceptables y pertinentes para enfrentarse a los problemas públicos. Las políticas son
concebidas, por lo tanto, como soluciones a los problemas públicos. Esta fase incluye las
siguientes actividades:
1) El establecimiento de metas y objetivos a alcanzar. Los objetivos constituyen

un elemento central en la acción pública: dan un sentido de propósito y de
dirección a una organización y a sus políticas y programas. En la práctica, sin
embargo, surgen numerosas dificultades a la hora de identificar los objetivos de
las organizaciones y programas existentes y de especificar los objetivos para

el desarrollo futuro de organizaciones y programas.
2) La detección y generación de alternativas que permitan alcanzar los

objetivos. El producto de esta actividad sería una lista de opciones de política
pública, entre las que se pueden encontrar opciones ya conocidas o que
cuentan con apoyos internos (identificación) y opciones desconocidas o que
carecen de apoyos dentro de la organización (generación). Cada opción o
alternativa debe ser caracterizada de forma tan precisa como sea posible.
3) La valoración y comparación de las alternativas. Una vez que se han

producido y definido las opciones, que están claras las ventajas y los
inconvenientes de cada una de ellas vendría el momento de utilizar algún tipo
de técnica que permita realizar el proceso de elección. Una de las técnicas
más conocidas es el análisis coste-beneficio, que consiste en identificar los
costes y beneficios asociados con cada alternativa y en la cuantificación
económica de los mismos, con el propósito de facilitar la comparación entre las
distintas opciones.
4) La selección de una opción o combinación de ellas. Las técnicas

mencionadas no adoptan decisiones. La decisión está en manos del decisor
público. Las técnicas pueden, en el mejor de los casos, asistir a los decisores
públicos y quizás persuadirles de la necesidad de adoptar una actitud más
sistemática respecto a la identificación de criterios y datos relevantes, y respecto
a la prueba de las premisas sobre las que se basan los cálculos de
probabilidades de que ocurran ciertos hechos o de que las políticas produzcan
determinados impactos.
Los primeros análisis de políticas públicas se centraban en la fase de

formulación de las políticas.
La adopción de la decisión, está exclusivamente en manos de uno o varios

decisores públicos: para que una política sea considerada pública ésta debe
haber sido generada por medios gubernamentales, debe emanar de una
autoridad pública. Otras fases del ciclo de las políticas públicas (la
implantación por ejemplo) pueden quedar parcialmente en manos de actores,
individuos u organizaciones que no están investidos de autoridad pública: no es
el caso de la fase de adopción de la decisión.
c. La implantación de las políticas públicas.
Esta fase comienza una vez adoptada la decisión, y comprende todas las actividades
y procesos desarrollados hasta que aparecen los efectos asociados con la intervención
pública en cuestión. En ella las unidades administrativas correspondientes movilizan
recursos económicos y humanos, sobre todo, para poner en práctica la política
adoptada. Se trata de la puesta en marcha o ejecución de las políticas.
La implantación es la secuencia programada de acciones, de la que forman parte

muchos actores y muchas operaciones, dirigida a producir con unos medios
específicos los resultados esperados. Es un proceso de gran complejidad porque: por
una parte, interviene una multitud de actores, cada uno de los cuales tiene sus propias
perspectivas, actitudes e intereses, y cuyo grado de compromiso con los objetivos del
proceso puede variar; por otra, hay una multitud de “puntos de decisión” (cada vez
que se requiere un acto de acuerdo para que el programa siga adelante) y de
“puntos muertos” (cada vez que se requiere que un actor por separado dé su
aprobación).
La fase de implantación ha sido conceptualizada adoptando varias perspectivas. La

más familiar la equipara a un proceso descendente, de arriba abajo; estudios
posteriores ponen de relieve la importancia de concebirla también como un proceso
ascendente, de abajo arriba. El modelo de arriba abajo concibe el desarrollo de una
política como un proceso que fluye desde la cúspide de las organizaciones públicas
hacia las posiciones jerárquicas inferiores y en el que el protagonismo corresponde
a los decisores públicos. El modelo de abajo arriba sostiene que también requiere
importancia el flujo de abajo arriba que permite adaptar la situación inicial a la
multitud de contextos de implantación, y otorga el protagonismo del proceso a los
implantadores.
d. La evaluación de las políticas.
Las unidades de evaluación de la administración pública determinan en qué

medida se han logrado los objetivos de la política pública en cuestión. La evaluación
cierra el ciclo de las políticas, y puede retroalimentar el proceso en cualquiera de sus
fases. En la práctica, la evaluación no está tan extendida como sería deseable.
La unidad de acción pública objeto de evaluación suele ser el programa. Un

programa es un conjunto de actuaciones orientadas a la consecución de uno o
varios objetivos y que consumen recursos de diverso tipo (humanos, financieros, legales,
materiales, tecnológicos, etc.). Evaluar programas en tanto que «paquetes» de recursos
definidos con los que se pretende mitigar el estado de un problema mayor resulta más
factible que evaluar políticas generales cuyo propósito es aliviar una situación social
que no nos agrada. Así, por ejemplo, no se suele evaluar la política universitaria en su
conjunto, sino las distintas titulaciones ofertadas por cada universidad, ya que es más
fácil identificar los recursos de distinta índole involucrados en cada una de ellas.
2.7. LOS INDICADORES EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Los indicadores son muy útiles en distintas fases del ciclo de las políticas públicas. Un
indicador es una magnitud asociada a una actividad que permite, por comparación
con los estándares valorar periódicamente dichas actividades. Los indicadores tienen
dos funciones: una descriptiva (aportar información sobre una situación determinada y
su evolución en el tiempo) y otra valorativa (apreciar los efectos provocados por una
actuación).
Para que un indicador sea válido debe presentar las siguientes características:
pertinencia, objetividad, univocidad, sensibilidad, precisión, fidelidad, accesibilidad. Los
indicadores ideales son aquellos que se expresan en un valor numérico.
Construir indicadores no es fácil. Para establecerlos se sugiere en la mayoría de los casos

seguir la siguiente secuencia de carácter lógico:
1) Saber qué se quiere medir

2) Determinar la información necesaria
3) Seleccionar los indicadores
4) Definir los estándares
5) Diseñar el procedimiento de recogida de datos
6) Comparar los datos
Los indicadores son útiles en todas las fases del ciclo de las políticas públicas. A
continuación se verá su utilidad en la identificación y definición de problemas, la
implantación y la evaluación de las políticas públicas.
a. Los indicadores en la identificación y definición de problemas.
¿Cómo advierten las administraciones la existencia de problemas en la sociedad?
Muchas cuestiones captan la atención de la administración porque algunos

indicadores muestran de forma clara y sistemática que esos problemas existen. Esos
indicadores permiten cuantificar la incidencia del problema en cuestión:
- Tasa de desempleo (número de personas desempleadas / número de personas

económicamente activas)
- Índice de precios al consumo (proporciona información sobre la evolución de la inflación)
- Número de muertos en accidentes de carretera a lo largo del año
- Tasa de incidencia del SIDA (número de caso de sida notificados por millón de habitantes)
- Índice de incidencia de la siniestralidad laboral (número de accidentes de trabajo por cada
100.000 trabajadores)
b. Los indicadores en la implantación de las políticas públicas
Los indicadores de gestión. Durante la fase de implantación de las políticas una

autoridad pública moviliza recursos para producir realizaciones concretas,
especificables e individualizables, que serían los bienes o servicios en que se materializa
la política pública en cuestión. Consiste en la transformación de medios, recursos o
inputs (recursos humanos, financieros, materiales, imagen de marca, tecnologías, etc.)
en productos, realizaciones o outputs (kilómetros de carretera, certificados
administrativos, niños escolarizados, etc.). Se trata de la fase más asociada con la
gestión. Un criterio importante para valorar esta fase es la eficiencia: generar la mayor
cantidad de productos empleando el mínimo de recursos.
Cuando se pone en práctica una política pública, las cosas no suceden siempre como
estaba previsto en el diseño. Para conocer las posibles desviaciones que puedan darse
entre el diseño y la puesta en marcha del mismo suele ser de utilidad hacer un
seguimiento de lo que ocurre en dicha fase. El conocimiento de estas desviaciones nos
permitiría poner en marcha mecanismos correctores de la acción pública si fuera
necesario.
Para llevar a cabo la implantación de las políticas hay que realizar muchas actividades
que involucran a muchos actores. Por una parte, en países con una estructura
descentralizada puede darse el caso de que las tres primeras fases del ciclo de las
políticas queden en manos de un nivel de gobierno y administración, mientras que la
implantación queda a cargo de un nivel de gobierno y administración diferente. Así
por ejemplo, en España el Gobierno de la Nación, a través del Ministerio de
Educación, define los aspectos básicos de la educación primaria y secundaria,
mientras que son las Comunidades Autónomas las que llevan a cabo las actividades
concretas en que se materializa la política educativa. Por otra, conviene recordar que
los gobiernos con frecuencia encargan la realización de algunas de estas actividades a
empresas privadas con ánimo de lucro (la gran mayoría de los ayuntamientos
españoles recurren a empresas privadas para producir el servicio de “recogida
domiciliaria de basuras”) o a organizaciones no gubernamentales (algunas
Comunidades Autónomas recurren a este tipo de organizaciones para poner en
marcha “bolsas de vivienda” con el propósito de facilitar la integración social de
determinados colectivos). En resumidas cuentas, la implantación de las políticas
públicas puede involucrar a muchos actores públicos y privados.
En cualquier caso, para asegurar que la implantación se lleva a cabo según lo previsto
suele ser de utilidad hacer un seguimiento de ésta a través de un conjunto de
indicadores. Los indicadores más utilizados para valorar la implantación de las políticas
públicas son de tres tipos: de recursos, de actividades y de producto.
Los indicadores de recursos. Miden la disponibilidad, la oferta y el consumo de

recursos necesarios para poner en marcha las políticas. Se utilizan cuando se necesita
información directa de los recursos para tomar medidas organizativas y de gestión de
servicios. Suelen utilizarlos los gestores y responsables directos de los procesos. Ejemplos
de indicadores de recursos serían:
- Número total de asistentes sociales

- Número de asistentes sociales / 10.000 habitantes
- Número de horas de atención semanales a colectivos en situación de riesgo social
- Número de horas de atención semanales a colectivos en situación de riesgo social /
10.000 habitantes
Los indicadores de actividades. Miden varios aspectos de las actividades: cantidad,

calidad, oferta y eficiencia. Se utilizan para conocer mejor el funcionamiento de las
actividades. Suelen utilizarlos tanto los gestores y responsables de los procesos como
los responsables jerárquicos de las unidades de las que dependen las actividades.
Ejemplos de indicadores de actividades son:
- Número de primeras visitas de un equipo asistencial / mes
- Porcentaje de primeras visitas sobre total de visitas / mes
- Tiempo medio de visita de seguimiento
- Número de días de espera
- Número de inspecciones alimentarias / mes
- Número de conferencias impartidas / mes
- Número de intervenciones urgentes / mes
Los indicadores de resultados. Miden los resultados finales concretos de las

actividades. Incluyen tanto los productos finales como los impactos de la acción
pública. Se utilizan siempre que se pueda asumir su coste. Son utilizados por los gestores
y responsables directos de las actividades y sus jefes, pero también por los directivos
políticos y los directores de servicios. Ejemplos de indicadores de resultados son:
- Número de asistentes a las actividades culturales
- Grado de cobertura de las vacunaciones escolares
- Grado de satisfacción de los padres con los estudios de sus hijos en educación
primaria
- Coste por usuario de centro de planificación familiar / mes
En la fase de implantación se suelen utilizar los indicadores de resultados que miden los
productos de la acción pública, mientras que los que miden los impactos resultan de
más utilidad en la fase de evaluación de las políticas.
c. Los indicadores en la evaluación de las políticas.
El propósito de todas las políticas públicas es generar unos determinados impactos o

efectos en la sociedad. Mientras que en la fase de implantación lo importante es
asegurar la fabricación de los productos, realizaciones o outputs (kilómetros de
carretera, niños escolarizados, etc.), en la fase de evaluación se intenta determinar si
esos outputs han generado los efectos, impactos o outcomes esperados (aumentar el
desarrollo económico de la región, disminuir el índice de analfabetismo, etc…).
La relación entre los productos y los efectos o impactos de dichos productos en la

sociedad no es directa, lineal o mecánica: puede que se haya puesto en marcha de
manera exitosa un sistema de carnet por puntos y que no se produzca la esperada
disminución en el número de muertos en accidentes de tráfico. La valoración de los

efectos o impactos de la acción pública es una preocupación propia de la fase de
evaluación de las políticas. Valorar los efectos o impactos de la acción pública es
valorar la eficacia de las políticas públicas.
Los indicadores son útiles para medir la eficacia de las políticas públicas. El principal
criterio para medir la eficacia de los programas es comprobar si se han cumplido los
objetivos. Si el principal objetivo del carnet por puntos es aumentar la seguridad vial
habrá que identificar indicadores que nos permitan medir la seguridad vial:
- Número de accidentes de tráfico durante el año

- Número de víctimas en los accidentes de tráfico
Ahora bien, no todos los impactos de las políticas pueden apreciarse a través de
indicadores numéricos. Algunas políticas tienen como principal objetivo el
fortalecimiento institucional de alguna categoría de actores: por ejemplo, muchas
intervenciones en materia de integración social de inmigrantes tienen como objetivo
reforzar el papel de las asociaciones de inmigrantes. En este caso, será difícil construir un
indicador numérico que nos permita apreciar en qué medida se ha conseguido el
objetivo deseado.
Por otra parte, no siempre puede recurrirse a los objetivos para evaluar un programa:
los objetivos no siempre pueden ser claramente identificados; los programas pueden
ocasionar efectos distintos a los esperados pero de importancia igual o equivalente; los
responsables políticos y los gestores suelen diferir en su apreciación de los objetivos; los
objetivos de los programas varían en función del entorno en el que se aplican. Dadas
estas dificultades, en ocasiones se valora la bondad de un programa en función de
criterios establecidos con ocasión de la evaluación y no en función de sus propios
objetivos. Los principales objetivos de los programas públicos son el crecimiento
económico y la distribución de la riqueza.
2.8. Legalidad, Legitimidad, Control y Eficacia de la Acción Pública
La acción pública puede valorarse en función de varios criterios. La legalidad es el

criterio central para valorar la acción pública en un estado de derecho. La acción
pública es legal cuando se desarrolla según los procedimientos preestablecidos por la
Constitución y las leyes.
Los mecanismos de control más utilizados en el seno de las administraciones públicas

pretenden asegurar la legalidad de la acción pública en cualquiera de las fases
previamente identificadas, aunque es especialmente importante en la fase de
implantación de las políticas públicas. El control de gestión se ocupa de la
eficiencia interna. Según las teorías de la organización, control es “verificar si todo
se da de conformidad con el programa adoptado, las órdenes dadas y los principios
admitidos”. Un sistema de control cuenta con cuatro elementos básicos:
1) Fijación de criterios para el control. Fijar criterios a partir de los cuales el

gestor público, comparándolos con los resultados o las desviaciones, tomará
decisiones
2) Medida de los resultados. Medir las realizaciones a través de un sistema de
información.
3) Comparación y valoración de los resultados. Comparar los resultados
obtenidos con los objetivos previstos. Esta comparación pone de manifiesto las
desviaciones.
4) Acción correctora. Decidir acciones correctoras. El gestor público a partir del
análisis de las desviaciones y sus consecuencias deberá emprender, si es
necesario, medidas correctoras.
La eficacia de la acción pública tiene que ver con el logro de los objetivos
establecidos previamente, en la fase de formulación. Valorar la eficacia externa de la
acción pública es una preocupación típica de la fase de evaluación de políticas. Se
comparan los efectos o impactos observados sobre el terreno con los objetivos de las
políticas. La ineficacia en las políticas puede deberse a una o varias de las siguientes
causas:
1) Porque no eran adecuadas

2) Porque eran insuficientes
3) Porque el comportamiento de los afectados o los ejecutores no era el adecuado
4) Porque las circunstancias han cambiado
En resumidas cuentas, puede haber políticas desarrolladas según los procedimientos

establecidos en la Constitución y las leyes, cuya puesta en marcha se haya realizado
bajo rigurosos sistemas de control de gestión, que, sin embargo, no alcancen los
objetivos previstos, o en las que la magnitud de los efectos no deseados opaque el
cumplimiento de los objetivos.
3. MARCO NORMATIVO DE LAS POLÌTICAS PÙBLICAS
3.1. Derecho e institucionalidad.
Se habla de instituciones cuando en un espacio público (regulado generalmente por el

Derecho) se generan conductas reiteradas, estables, apreciadas, valiosas y estables,
que nos permitan percibir que existe una organización y un procedimiento racional y
universal (es decir que se aplique sin discriminación a todos, ejemplo del semáforo)
Si entendemos al Estado como una sociedad que organiza su poder con objeto de
cumplir fines determinados, la institucionalidad es el medio.
Desde la perspectiva de la institucionalidad las normas tienden a ser generales,

reiteradas y estables, y son apreciadas en la medida –especialmente en democracia- en
que sean legítimas y efectivas, reflejando la realidad social y siendo aceptadas por los
que se someten a ellas, al sentirse partícipes en su configuración. La institucionalidad, en
ese sentido debe posibilitar el flujo que permita la construcción de políticas públicas, en
la medida en que la hechura de políticas públicas supone un proceso y la búsqueda de
un resultado a través de los mecanismos institucionales.
El Derecho, en este sentido tenderá a cubrir las relaciones sociales relevantes de todos
los segmentos de la sociedad objeto de su regulación, por un lado, y por otro, al ser una
de sus funciones la organización del poder político, se transforma en el conjunto de
normas que tornan estable y a la vez flexible la división del poder político administrativo,
cuyo fin, precisamente es atender o gestionar los distintos ámbitos de relacionamiento
entre Estado y sociedad civil a través del Derecho y las políticas públicas.
La coherencia o integración es otro de los medios que denota una mayor

institucionalización política.
“Una organización efectiva requiere por lo menos un consenso sustancial en

cuanto a los límites funcionales del grupo y a cerca de los procedimientos que se
suscitan dentro de ellos” (Huntington,1968:31).
El Derecho, en consecuencia, es la expresión de consensos básicos sobre relaciones

sociales relevantes o que merecen ser reguladas hacia la búsqueda de fines comunes;
por su parte, los procedimientos tienden a solucionar los conflictos de intereses en
función a pasos que se deben dar en ejercicio de la función del Derecho para dirimir los
conflictos de intereses y es una es herramienta fundamental porque es un conjunto de
normas generales, flexibles y que en democracia tienden a ser legítimas.
3.2. Constitución Política del Estado
Respecto a las Políticas Públicas cabe destacar los artículos 232, 241 y 242 de la CPE,
desde los cuales se analiza la construcción de políticas públicas.
Artículo 232 de la CPE
Hace referencia a los principios rectores de la Administración Pública de Bolivia.
La Administración Pública se rige por los principios de legitimidad, legalidad,

imparcialidad, publicidad, compromiso e interés social, ética, transparencia,
igualdad, competencia, eficiencia, calidad, calidez, honestidad, responsabilidad y
resultados.
En principio, el concepto de administración hace referencia al ordenamiento, a la

organización, a través de actos y procedimientos, de los medios y recursos
disponibles con el fin de aprovecharlos de manera adecuada y en correspondencia
a las necesidades existentes. En efecto, la administración se traduce en las
actividades de ejecución, planificación y organización necesarias para mantener las
funciones y el cumplimiento de objetivos de una organización.
Por otra parte, la esfera de lo público supone el ámbito perteneciente a la

colectividad, como sea que ésta sea entendida (nación, comunidad), en tanto es
percibida como tal por la propia colectividad (Bobbio, 1999). Comprende lo común,
lo que es del colectivo.
En este entendido, administrar lo público, la Administración Pública, implica organizar

y ejecutar los asuntos pertenecientes al ámbito público, aquellos relativos al interés
colectivo, su dirección o gestión.
La Administración Pública, siguiendo esta idea, es la parte orgánica del Estado,

encargada de realizar las actividades relacionadas a los intereses colectivos, en
vinculación al Estado, en el marco del orden jurídico establecido, que consisten en la
creación de actos, tanto jurídicos como materiales, con el fin de satisfacer
necesidades y requerimientos de la sociedad a la que se debe.
Estos actos administrativos se traducen en la prestación de servicios públicos y

actividades burocrático-administrativas, como la otorgación de licencias,
concesiones elaboración de normativas, entre otras. Asimismo, estos actos implican
la intervención del Estado en los diferentes sectores y ámbitos, con el propósito de
modificarlos en beneficio de la colectividad, como la creación e implementación de
políticas públicas. (Cabanellas, Tomo I, 1996).
Los actos a los que se hace referencia son ejercidos por los organismos de poder
público, reconocidos por el texto constitucional vigente y por la legislación. Entre
éstos puede destacarse a los cuatro órganos de poder público; Ejecutivo (Artículo
165), Legislativo (Artículo 145), Judicial (Artículo 179) y Electoral (Artículo 205); las
entidades territoriales autónomas y descentralizadas: gobiernos autónomos
departamentales (Artículo 277), regionales (Artículo 281) y municipales (Artículo 283),
los gobiernos departamentales descentralizados (Artículo 274); además de otras
instituciones públicas como el Tribunal Constitucional Plurinacional (Artículo 196), la
Contraloría General del Estado (Artículo 213), la Defensoría del Pueblo (Artículo 218),
el Ministerio Público (Artículo 225), la Procuraduría General del Estado (Artículo 229).
Las funciones de las mencionadas instituciones son ejecutadas por servidoras
públicas y servidores públicos, los cuales se encuentran en sujeción contractual con
el Estado, además de otras condiciones específicas.
El Artículo 232 dispone los principios que rigen la Administración Pública1, éstos se
traducen en los lineamientos, las directrices que establecen un marco que
comprende no sólo actividades de las y los servidores públicos, sino la manera en
que se realizan éstas. En efecto, estos principios se aplican al ejercicio de la función
pública, a las actividades que ésta conlleva y la forma en que son llevadas a cabo.
Los principios rectores de la Administración Pública, establecidos por el Artículo 232

son: Legitimidad, legalidad, imparcialidad, publicidad, compromiso e interés social,
ética, transparencia, igualdad, competencia, eficiencia, calidad, calidez,
honestidad, responsabilidad, y resultados.
3.3. Ley N° 650 de la Agenda Patriótica del Bi centenario
Esta ley eleva a rango de ley a Agenda Patriótica del Bi-centenario asi como los 13
pilares fundamentales, sobre los que se desarrolla toda la planificación en Bolivia
plasmada en el Plan de Desarrollo Económico y Social (PDES).
1. Erradicación de la pobreza extrema.

2. Socialización y universalización de los servicios básicos con soberanía para Vivir Bien.
3. Salud, educación y deporte para la formación de un ser humano integral.
4. Soberanía científica y tecnológica con identidad propia.
5. Soberanía comunitaria financiera sin servilismo al capitalismo financiero.
6. Soberanía productiva con diversificación y desarrollo integral sin la dictadura del
mercado capitalista.
7. Soberanía sobre nuestros recursos naturales con nacionalización, industrialización y
comercialización en armonía y equilibrio con la Madre Tierra.
8. Soberanía alimentaria a través de la construcción del Saber Alimentarse para Vivir Bien.
9. Soberanía ambiental con desarrollo integral y respetando los derechos de la Madre
Tierra.
10. Integración complementaria de los pueblos con soberanía.
11. Soberanía y transparencia en la gestión pública bajo los principios de no robar, no
mentir, no ser flojo y no ser adulón.
12. Disfrute y felicidad plena de nuestras fiestas, de nuestra música, nuestros ríos, nuestra
selva, nuestras montañas, nuestros nevados, de nuestro aire limpio, de nuestros sueños.
13. Reencuentro soberano con nuestra alegría, felicidad, prosperidad y nuestro mar.
Son estos trece pilares el horizonte desde el cual se desarrolla el diálogo con la
población en la re-constitución de lo público, en miras al desarrollo de políticas públicas.
3.4. Ley N° 796 Plan de Desarrollo Económico Social y las Políticas Públicas - PDES
El Plan General de Desarrollo Económico Social, comprende el marco de la planificación

de las políticas públicas, teniendo que el mismo se desagrega en los demás planes
establecidos en el marco de la Ley N° 777 del Sistema de Planificación Integral del
Estado.
El PGDES se constituye en el marco estratégico y de priorización de metas, resultados y

acciones, mismo que se elabora pensando un tiempo largo de desarrollo que se ha
denominado en Bolivia la Agenda Patriótica 2025. La idea central de esta planificación
macro, de esta hoja de ruta de Bolivia, es la de llegar al 2025 (bicentenario de Bolivia)
con un Estado boliviano en desarrollo y progreso.
El PGDES es el resultado de una reflexión de los últimos años de gobierno,

específicamente de los resultados del periodo 2006-2015, de esta manera el Plan se
propone sentar las bases y guías para el desarrollo de políticas públicas durante la
gestión 2016-2020.
Precisamente, el Plan presenta una evaluación de los logros y estado de situación del
Estado boliviano de 2006 a 2014. Luego desarrolla como eje articulador de cada una de
las partes del Plan a la noción de vivir bien.
Si bien la concepción de vivir bien es amplia, la misma debe ser interpretada como un
mandato de optimización, es decir como una manera positiva y abierta de lograr lo más
adecuado a cada caso concreto.
3.5. Ley 777 del Sistema de Planificación Integral del Estado (SPIE)
Establece el conjunto de planes en el largo plazo, mediano y corto plazo, tomando en

cuenta criterios institucionales y territoriales así como indígena originario campesinos.
3.6. El Control Gubernamental sobre las políticas públicas y los planes del SPIE
El diseño institucional incluido en la Constitución Política del Estado establece que el

Estado organiza y estructura su poder público a través de los órganos Legislativo,
Ejecutivo, Judicial y Electoral (Artículo12 parágrafo I).
Adicionalmente a los cuatro órganos, existen otras funciones que debe cumplir el Estado,
la función de Control, la de Defensa de la Sociedad y la de Defensa del Estado (Artículo
12 parágrafo II). Estas funciones son realizadas y cumplidas por instituciones estatales
especializadas, que no se encuentran asimiladas a los Órganos Legislativo, Ejecutivo,
Judicial ni Electoral. Es por este motivo que este conjunto de organismos e instituciones se
las podría denominar por sus características como órganos extrapoder, pues su
actividad no se encuentra directamente vinculada a un órgano del poder público.
Cada una de estas funciones específicas del Estado –Control, Defensa de la Sociedad y
Defensa del Estado– tiene un paralelo en la organización institucional, y su ejercicio se
encuentra delegado a instituciones específicas y especializadas. Se debe notar que no
necesariamente existe una institución para cada función, pues de acuerdo a su
naturaleza puede existir más de una institución que ejerza atribuciones diferentes dentro
de la misma función.
En este sentido, para asumir la Función de Control, se creó en 1883 el Tribunal Nacional
de Cuentas, que posteriormente se convertiría en la actual Contraloría General del
Estado, que tiene el fin de ejercer la supervisión y el control externo posterior de las
entidades públicas y de aquellas en que tenga participación o interés económico el
Estado (Artículo 217).
La Contraloría General del Estado es una institución de carácter técnico. Esto significa
que la actuación de dicha institución no debería estar ligada al quehacer político sino
estar dirigida por la capacidad técnica y profesionalismo, en el marco de la autonomía
funcional, financiera, administrativa y organizativa.
El carácter técnico de la Contraloría se encuentra relacionado con que el control se

realiza, fundamentalmente, a través de la “auditoría”, que consiste en un examen
reglado, sistemático y crítico de determinados indicadores que exige cualificación e
idoneidad profesional de quienes la practican para garantizar la fidelidad e
imparcialidad de sus resultados.
La función principal de la Contraloría General del Estado es ejercer la función de control

de la administración de las entidades públicas y aquellas en las que el Estado tenga
participación o interés económico. El establecimiento de mecanismos que controlen el
ejercicio de las entidades públicas es básico en un sistema político democrático, ya sea
a través del establecimiento de mecanismos internos al funcionamiento estatal, en el
que un órgano controla la actuación de otro, o con el establecimiento de instituciones
específicas de control.
Con el incremento del accionar estatal, se han aumentado progresivamente las

responsabilidades de la administración pública, y por lo tanto se ha convertido en un
aspecto medular tanto el control como la evaluación de la gestión administrativa, esta
es medularmente la íntima relación entre la Contraloría y las políticas públicas. En tanto
el Estado, a través de los servidores y funcionarios públicos, administran bienes y recursos
públicos, su actuación es de interés social, y se expresa mediante la planificación y
ejecución de programas y políticas públicas.
Es por este motivo que la actuación de la administración pública debe ser controlada,
es decir, sometida a observación y vigilancia específica. Esto se traduce necesariamente
en la posibilidad de contar con información sobre las operaciones del gobierno, que sea
útil en la toma de decisiones, en la toma de acciones correctivas y en el ejercicio del
control directo.
En este sentido la información requerida a la administración pública gira en torno al

adecuado uso de los recursos, pero también respecto a la dirección general de este
uso.
“Las Contralorías Generales […] constituyen una pieza fundamental en el sistema
nacional de integridad de cada país. Como entidades encargadas de la
auditoría de los gastos e ingresos del Estado, las Contralorías actúan como
vigilantes de la integridad financiera o de la credibilidad de la información
divulgada” (Lozano y Merino, 1998: 116).
Para la realización de esta actividad, las Entidades Superiores de Fiscalización, tomando

en cuenta la diversidad de cada diseño constitucional, comparten la tarea de “realizar
la auditoría externa sobre las cuentas de los recursos financieros del Estado; tiene el
propósito de proveer información oportuna, tanto al poder ejecutivo como al legislativo,
fomentando la trasparencia en el uso de los recursos y la responsabilidad por la función
pública.” (Lozano y Merino, 1998: 116).
El Artículo 213 de la CPE establece que la Contraloría General del Estado ejerce la
función de control de la administración de las entidades públicas y de aquellas en las
que el Estado tenga participación o interés económico. En este sentido la Contraloría
tiene el mandato de ejercer el control sobre la administración de dos tipos de entidades:
las entidades públicas y las entidades en las que el Estado tenga participación o interés
económico.
La Contraloría General del Estado no sólo ejerce control sobre las instituciones públicas,
sino también sobre las empresas públicas –que son propiedad del Estado– y sobre las
entidades de economía mixta (Artículo 306) en las que una de las partes sea el Estado,
pero se amplía el mandato en tanto no sólo implica la participación del Estado, pues se
puede dar el caso en el que una entidad no sea estatal ni mixta, pero su actividad
implique el interés económico del Estado, por ejemplo por tratarse de un servicio
estratégico (Artículo 217) o producto de una concesión de explotación de un recurso
natural estratégico, por lo que sería de interés público para el desarrollo del país (Artículo
348).
En el ejercicio de la Función del Control, se le asigna a la Contraloría General del Estado

la facultad de determinar indicios de responsabilidad administrativa, ejecutiva, civil y
penal.
Esta facultad implica que, si en el ejercicio del control a la gestión administrativa pública
o de las entidades en las que el Estado tenga participación o interés económico, la
Contraloría General del Estado, a través de sus funcionarios, encuentra indicios de
irregularidades, debe investigarlos y proponer procesos administrativos o judiciales, según
el caso, contra la persona responsable de éstas irregularidades.
En caso de que la irregularidad sea producto de un descuido o negligencia, puede
proponer que se tomen medidas administrativas, en cambio en caso de encontrarse
indicios de voluntad, es decir de fraude o corrupción, debe proponer el inicio del
proceso penal correspondiente.
Se debe notar que la Constitución Política del Estado otorga la facultad a la Contraloría
General de determinar indicios de responsabilidad3, lo que significa que esta institución
está facultada para identificar los elementos (indicios) que podrían establecer algún tipo
de responsabilidad de un funcionario, pero no tiene la facultad jurisdiccional de
sancionar al funcionario. Se debe aclarar que los indicios no son lo mismo que pruebas,
sino más bien elementos de sospecha que deben ser probados procesalmente.
Por este motivo en caso de determinarse los indicios de responsabilidad la Contraloría

General del Estado debe poner en conocimiento de la autoridad competente estos
indicios, para que dicha autoridad, en ejercicio de su competencia, determine la
existencia o no de una acción sancionable.
La posibilidad de identificar responsabilidad en la actuación de los servidores públicos es

central en tanto la Administración Pública se rige, precisamente, por los principios de
transparencia y responsabilidad, entre otros (Artículo 232).
En este sentido la Constitución Política del Estado determina que la Contraloría General
del Estado tiene autonomía funcional, financiera, administrativa y organizativa.
La importancia de que un servidor público o cualquier persona que contrate con la

Administración pública tenga conocimientos básicos de Estado, Derecho y Políticas
Públicas permite, desde nuestro punto de vista un trabajo más eficiente, informado y
comprometido con la institucionalidad y la legalidad estatal.

Texto de Consulta Politicas Publicas 07022018

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CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO - CGE Centro de Capacitación - CENCAP

CONTRALORIA GENERAL DEL ESTADO

1. CONSIDERACIONES CONCEPTUALES DEL ESTADO Y EL CONTEXTO DE LA ECONÓMIA

1.1. Consideraciones conceptuales del Estado

Generalmente se enseña que el Estado es la sociedad política y jurídicamente organizada,

El Estado, en palabras de Bob Jessop puede ser:

“(…) un conjunto de instituciones, organizaciones, fuerzas sociales y actividades,

A MANERA DE EJEMPLO: “EL SEMAFORO”

1.2. Componentes y características del Estado en el contexto actual

o El Estado como correlación política de fuerzas sociales

o El Estado como correlación política de fuerzas sociales

Se puede pensar el Estado como un campo de batalla, un enfrentamiento de

“En cualquier institución (como el Ejecutivo, la universidad, la gobernación, la

o El Estado como materialidad institucional;

El Estado es pensando como institución, como maquinaria burocrática (estructura) y

o El Estado como idea o creencia colectiva generalizada.

El Estado es pensado como yo colectivo que garantiza el consentimiento entre

Esta dimensión o componente del Estado se puede caracterizar de la siguiente

Por ejemplo, cuando la Corte Internacional de Justicia da la razón a la demanda

1.3. Finalidad o fines del Estado

Democracia. La Paz, CIS, 2015.

1.4. Consideraciones históricas del Estado en la Economía el caso de Bolivia

El periodo del capitalismo de Estado en Bolivia

Sustituir al Estado por la iniciativa privada en la economía, mejoraría el rendimiento y las

En el caso del gas y petróleo, telecomunicaciones, ferrocarriles, electricidad, etc., las

Evidentemente, el capitalismo de Estado había marcado la estructura de la economía, pero

La economía boliviana en el periodo del neoliberalismo

En este periodo, se parte de la creencia que la inversión extranjera traería generación de

Tanto en el capitalismo de Estado así como en el neoliberalismo, se vivía de la misma ilusión.

En el estatista: que el Estado, como locomotora de la economía, capitalizaría

Mientras algunos pensaban que la economía premoderna, agraria y urbana, se iba a

Y entonces, tanto en el capitalismo de Estado, como en el neoliberalismo, se vivió una

Una economía boliviana diversa

Está la parte moderna de nuestra sociedad, capitalista, tecnificada, vinculada a mercados

La economía boliviana es una diversidad compleja de actividades económicas modernas,

De acuerdo al texto constitucional ), Economía plural, que no es la economía mixta, de dos,

Descartada la burguesía local pequeñísima, rentista e intermediaria y descartada la inversión extranjera,

El Estado plurinacional como constructor de país y mercado

Alguien tiene que construir modernidad en el país, si no lo va a hacer la inversión extranjera

Tareas del liderazgo económico frente a la economía plural

Múltiples rutas de modernidad

Ése es el modelo de economía se hace hincapié en que el Estado es más productivista,

El Estado no solamente se vincula al mercado interno, trabaja también para el mercado

La economía plural establecida en la constitución, es un reconocimiento de la diversidad

Estado, inversión privada, economía comunitaria, artesanal, microproductores, mediano

1.5. El Estado Plurinacional de Bolivia

El primer párrafo de la Constitución Política del Estado (CPE) establece que:

“Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional

De lo citado anteriormente es importante hacer algunas acotaciones, por ejemplo se

Es plurinacional porque reconoce el pluralismo como principio, el pluralismo político,

En el caso de las autonomías, las formas de organización territorial ejercen derechos

1.6. Los Órganos del Estado Plurinacional y los niveles de gobierno

De acuerdo a lo establecido transversalmente en el texto constitucional, se prevén cinco

El nivel central, conformado por los órganos de poder público:

o Órgano Ejecutivo (Artículo 165)

El nivel departamental, conformado por sus órganos ejecutivo y legislativo-fiscalizador-

El nivel regional, conformado por sus órganos ejecutivo y deliberativo-normativo

El nivel municipal, constituido por sus órganos ejecutivo y deliberativo- fiscalizador-

El nivel indígena originario campesino, conformado por normas, instituciones,

1.7. Consideraciones constitucionales sobre el rol del Estado en la Economía

Este marco jurídico se traduce en el libre ejercicio de las actividades empresariales y en la

La canalización de recursos fiscales repercutió favorablemente en la economía nacional

1.8. El impacto de la tecnología en el Estado, sus instituciones, la sociedad y la economía

Ya se estableció en la Constitución Política que: “El Estado asumirá como política la