Bogotá, abril de 2013

Señores

BIBLIOTECA GENERAL

Pontificia Universidad Javeriana

Ciudad

Respetados Señores,

Me permito presentar el trabajo de grado titulado Comunidades que se Cuidan. Una

alternativa en el marco de la Política Publica en Sustancias Psicoactivas, elaborado por el
estudiante Alejandra Villa Agredo, identificado con la Cédula de Ciudadanía No
1.061.685.804 para que se incluya en el catálogo de consulta.

Cordialmente,

Sebastián Lippez de Castro

Ciencia Política

i
Bogotá, D.C., abril de 2013

Señores

Biblioteca Alfonso Borrero Cabal S.J.

Pontificia Universidad Javeriana

Cuidad

Los suscritos:

Alejandra Villa Agredo , con C.C. No 1.061.685.804

, con C.C. No

, con C.C. No

En mí (nuestra) calidad de autor (es) exclusivo (s) de la obra titulada:

Comunidades que se Cuidan. Una alternativa en el marco de la Política Publica en

Sustancias Psicoactivas

(por favor señale con una “x” las opciones que apliquen)

Tesis doctoral Trabajo de grado x Premio o distinción: Si No x

cual:

presentado y aprobado en el año 2013 , por medio del presente escrito autorizo

a la Pontificia Universidad Javeriana para que, en desarrollo de la presente licencia de

uso parcial, pueda ejercer sobre mi obra las atribuciones que se indican a continuación,
teniendo en cuenta que en cualquier caso, la finalidad perseguida será facilitar, difundir y
promover el aprendizaje, la enseñanza y la investigación.

En consecuencia, las atribuciones de usos temporales y parciales que por virtud de la

presente licencia se autorizan a la Pontificia Universidad Javeriana, a los usuarios de la

ii
Biblioteca Alfonso Borrero Cabal S.J., así como a los usuarios de las redes, bases de
datos y demás sitios web con los que la Universidad tenga perfeccionado un convenio,
son:

AUTORIZO (AUTORIZAMOS) SI NO

1. La conservación de los ejemplares necesarios en la sala de tesis y trabajos x

de grado de la Biblioteca.
x
2. La consulta física o electrónica según corresponda
x
3. La reproducción por cualquier formato conocido o por conocer
4. La comunicación pública por cualquier procedimiento o medio físico o x
electrónico, así como su puesta a disposición en Internet
5. La inclusión en bases de datos y en sitios web sean éstos onerosos o
gratuitos, existiendo con ellos previo convenio perfeccionado con la
Pontificia Universidad Javeriana para efectos de satisfacer los fines x
previstos. En este evento, tales sitios y sus usuarios tendrán las mismas
facultades que las aquí concedidas con las mismas limitaciones y
condiciones
6. La inclusión en la Biblioteca Digital PUJ (Sólo para la totalidad de las Tesis
x
Doctorales y de Maestría y para aquellos trabajos de grado que hayan sido
laureados o tengan mención de honor.)

De acuerdo con la naturaleza del uso concedido, la presente licencia parcial se otorga a
título gratuito por el máximo tiempo legal colombiano, con el propósito de que en dicho
lapso mi (nuestra) obra sea explotada en las condiciones aquí estipuladas y para los fines
indicados, respetando siempre la titularidad de los derechos patrimoniales y morales
correspondientes, de acuerdo con los usos honrados, de manera proporcional y justificada
a la finalidad perseguida, sin ánimo de lucro ni de comercialización.

De manera complementaria, garantizo en mi calidad de estudiante y por ende autor

exclusivo, que la Tesis o Trabajo de Grado en cuestión, es producto de mi plena autoría,
de mi esfuerzo personal intelectual, como consecuencia de mi creación original particular
y, por tanto, soy el único titular de la misma. Además, aseguro que no contiene citas, ni
transcripciones de otras obras protegidas, por fuera de los límites autorizados por la ley,
según los usos honrados, y en proporción a los fines previstos; ni tampoco contempla
declaraciones difamatorias contra terceros; respetando el derecho a la imagen, intimidad,
buen nombre y demás derechos constitucionales. Adicionalmente, manifiesto que no se
incluyeron expresiones contrarias al orden público ni a las buenas costumbres. En
consecuencia, la responsabilidad directa en la elaboración, presentación, investigación y,
en general, contenidos de la Tesis o Trabajo de Grado es de mí competencia exclusiva,
eximiendo de toda responsabilidad a la Pontifica Universidad Javeriana por tales
aspectos.

3
Sin perjuicio de los usos y atribuciones otorgadas en virtud de este documento, continuaré
conservando los correspondientes derechos patrimoniales sin modificación o restricción
alguna, puesto que de acuerdo con la legislación colombiana aplicable, el presente es un
acuerdo jurídico que en ningún caso conlleva la enajenación de los derechos
patrimoniales derivados del régimen del Derecho de Autor.

De conformidad con lo establecido en el artículo 30 de la Ley 23 de 1982 y el artículo 11

de la Decisión Andina 351 de 1993, “Los derechos morales sobre el trabajo son
propiedad de los autores”, los cuales son irrenunciables, imprescriptibles, inembargables
e inalienables. En consecuencia, la Pontificia Universidad Javeriana está en la obligación
de RESPETARLOS Y HACERLOS RESPETAR, para lo cual tomará las medidas
correspondientes para garantizar su observancia.

NOTA: Información Confidencial:

Esta Tesis o Trabajo de Grado contiene información privilegiada, estratégica, secreta,

confidencial y demás similar, o hace parte de una investigación que se adelanta y cuyos

Resultados finales no se han publicado. Si No x

En caso afirmativo expresamente indicaré, en carta adjunta, tal situación con el fin de que
se mantenga la restricción de acceso.

No. del
NOMBRE COMPLETO documento de FIRMA
identidad

Alejandra Villa Agredo 1061685804

FACULTAD: Ciencia Política y Relaciones Internacionales.

PROGRAMA ACADÉMICO: Ciencia Política

4
 BIBLIOTECA ALFONSO BORRERO CABAL, S.J. DESCRIPCIÓN DE LA
TESIS DOCTORAL O DEL TRABAJO DE GRADO

FORMULARIO

TÍTULO COMPLETO DE LA TESIS DOCTORAL O TRABAJO DE GRADO

Comunidades que se Cuidan. Una alternativa en el marco de la Política Publica en

Sustancias Psicoactivas

SUBTÍTULO, SI LO TIENE

AUTOR O AUTORES

Apellidos Completos Nombres Completos

Villa Agredo Alejandra

DIRECTOR (ES) TESIS DOCTORAL O DEL TRABAJO DE GRADO

Apellidos Completos Nombres Completos

Muñoz Ortega María Liliana

FACULTAD

Ciencia Política y Relaciones Internacionales

PROGRAMA ACADÉMICO

Tipo de programa ( seleccione con “x” )

Pregrado Especialización Maestría Doctorado

5
 Nombre del programa académico

Ciencia Política

Nombres y apellidos del director del programa académico

Sebastián Lippez de Castro

TRABAJO PARA OPTAR AL TÍTULO DE:

Politóloga

PREMIO O DISTINCIÓN (En caso de ser LAUREADAS o tener una mención especial):

CIUDAD AÑO DE PRESENTACIÓN DE LA NÚMERO DE PÁGINAS

TESIS O DEL TRABAJO DE GRADO

Bogotá D.C 2013 50

TIPO DE ILUSTRACIONES ( seleccione con “x” )

Tablas, gráficos y
Dibujos Pinturas Planos Mapas Fotografías Partituras
diagramas

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Nota: En caso de que el software (programa especializado requerido) no se encuentre licenciado por la
Universidad a través de la Biblioteca (previa consulta al estudiante), el texto de la Tesis o Trabajo de Grado
quedará solamente en formato PDF.

Ninguno

MATERIAL ACOMPAÑANTE

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(minutos)
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Vídeo

Audio

Multimedia

Producción
electrónica

6
 Otro Cuál?

DESCRIPTORES O PALABRAS CLAVE EN ESPAÑOL E INGLÉS

Son los términos que definen los temas que identifican el contenido. (En caso de duda para designar estos
descriptores, se recomienda consultar con la Sección de Desarrollo de Colecciones de la Biblioteca Alfonso
Borrero Cabal S.J en el correo biblioteca@javeriana.edu.co, donde se les orientará).

ESPAÑOL INGLÉS

Política Publica Public Policy

Sustancias Psicoactivas Spychoactive drugs

Comunidad community

RESUMEN DEL CONTENIDO EN: ESPAÑOL E INGLÉS

(Máximo 250 palabras - 1530 caracteres)

Es un trabajo documental de tipo teórico. Busca logar un acercamiento a la política de

drogas en Colombia por medio de un recuento de lo que ésta ha sido en los periodos
de la Presidencia de Andrés Pastrana y Álvaro Uribe Vélez, recolectando información
sobre la manera de abordar el fenómeno de la demanda de sustancias psicoactivas.
Luego, se busca analizar la influencia de la política internacional sobre lo local,
tomando como base la política de drogas colombiana y la del Distrito. Por último, hace
un análisis de la propuesta piloto del Sistema Comunidades que se Cuidan
(Communities That Care) en el caso colombiano, como una posible respuesta en el
plan de acción de las políticas de drogas actuales.

The following is a theoretic thesis. It pretends to achieve an approach to the drug

policy in Colombia, through the recapitulation of two important presidential periods:
Andres Pastranas and Alvaro Uribe Velez´s terms of office, collecting information
about the way to address the drug demand phenomena. Then, it pretends to analyze
the influence of the international drug policy within the local, based on the Colombian
and the Capital District drug policies. Finally, it shows an analysis of the Colombian
case with the demonstrative experience of the Communities that Care system
demonstrative experience for the Colombian case, like a possible response to the
actual policies action plan.

vii
COMUNIDADES QUE SE CUIDAN, UNA ALTERNATIVA EN EL MARCO DE
LA POLITICA PUBLICA EN SUSTANCIAS PSICOACTIVAS

AUTOR: ALEJANDRA VILLA

PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES INTERNACIONALES
CARRERA DE CIENCIA POLÍTICA
BOGOTÁ D.C.
2012

8
 AGRADECIMIENTOS

Agradezco a todas las personas que hicieron parte de este proceso y me brindaron su
apoyo, especialmente a mi directora de tesis Liliana Muñoz quien me acompaño y guio en
el proceso, a la corporación Nuevos Rumbos y su director Augusto Pérez Gómez, por
creer en mis capacidades y ser el maestro en este proceso de aprendizaje. Dedico este
trabajo a mi familia que ha estado conmigo apoyándome en todos los aspectos de la vida.

9
 SIGLAS

CICAD Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas

CQC Comunidades que se Cuidan
DNE Dirección Nacional de Estupefacientes
FESCOL Fundación Friedrich Ebert en Colombia
NR Corporación Nuevos Rumbos
ODC Observatorio de Drogas de Colombia
OEA Organización de Estados Americanos
OMS Organización Mundial de la Salud
ONG Organización No Gubernamental
ONU Organización de Naciones Unidas
ONUDD Oficina de las Naciones Unidas contra las Drogas y el Delito
OPS Organización Panamericana de la Salud
PNRSPA Política Nacional para la Reducción del Consumo de Sustancias
Psicoactivas y su Impacto
SPA Sustancias Psicoactivas

1
0
 CONTENIDO

Introducción………………………………………………………………………………1
1. ANALISIS DE LA POLITICA DE DROGAS INTERNACIONAL Y SU
INFLUENCIA EN LA POLITICA EXTERIOR Y PÚBLICA COLOMBIANA………11
1.1 El gobierno Andrés Pastrana 1998-2002…………………………………15
1.2 El gobierno de Álvaro Uribe Vélez 2002-2006 y 2008-2010 …………...18
2. LA POLITICA DE DROGAS…………………………………………………..22
2.1 Las políticas de Drogas en el ámbito internacional…………………….23

2.2 Enfoque de la Política de Drogas Estadounidense…………….........25

2.3 Política para la reducción del consumo nocivo de Sustancias

Psicoactivas en Colombia …….…………………………………………………..27

2.4 La Política Nacional para la Reducción del Consumo de Sustancias

Psicoactivas y su Impacto(PNRSPA) 2007-2010 …………………………….29

2.5 La Política Pública de Prevención y Atención del Consumo en Bogotá

D.C 2011-2012 …………………………………………………………………….31

3. LA EXPERIENCIA DEMOSTRATIVA COMUNIDADES QUE SE CUIDAN

(CQC)…………………………………………………………………………………….33
3.1 El sistema comunidades que se Cuidan (CQC) - “Communities that
Care”…………………………………………………………………………….33
3.2 Experiencia Demostrativa de Comunidades que se Cuidan en
Colombia ……………………………………………………………………….35
4. Una mirada al sistema Comunidades que se Cuidan dentro del marco
de la política pública del Distrito………………………………………………….38
5. CONCLUSIONES……………………………………………………………….44
6. REFERENCIAS…………………………………………………………………51

1
1
 INTRODUCCIÓN

El siguiente trabajo se presenta para lograr un acercamiento a lo que ha sido la

política de drogas en Colombia, retomando periodos importantes como la
presidencia de Andrés Pastrana (1998- 2002) y de Álvaro Uribe (2002-2010), con
el fin de recolectar información sobre la transformación en la manera de abordar el
fenómeno de las drogas. Posteriormente, se analiza la incidencia de la política
internacional de drogas frente a la política de drogas en Colombia. Se hace un
análisis de la experiencia demostrativa que se está ejecutando por el Ministerio de
la Protección Social y la Organización Panamericana de la Salud (OPS), el
sistema de prevención norteamericano “Communities that Care” (Comunidades
que se Cuidan - CQC) para el caso Colombiano, específicamente en la localidad
de Usaquén, Bogotá D.C y en el municipio de La Calera, Cundinamarca.
Finalmente, se busca resaltar la necesidad de la prevención articulada como un
elemento fundamental dentro de las políticas para la reducción de la demanda.

El trabajo es una investigación de tipo teórico donde a partir de documentos se

pretende analizar el sistema Comunidades que se Cuidan (CQC) como una opción
posible dentro del marco de la política pública sobre sustancias psicoactivas en el
Distrito. Asimismo, se hará uso del método analítico- sintético por medio del cual
es posible separar los elementos que hacen parte del fenómeno, los cuales se
articulan para argumentar la reducción de la demanda dentro de las políticas de
drogas. El análisis se hace desde dos perspectivas, el enfoque filosófico, ya que
por medio de teoría y documentos existentes sobre la política de drogas, el
prohibicionismo y la reducción de la demanda, se busca recomendar acciones
ideales dentro de las políticas de drogas, partiendo de la base de que el consumo
nocivo de sustancias psicoactivas es un problema de salud pública y que afecta a
millones de personas en el mundo. La otra perspectiva de análisis es el enfoque
estructural funcionalista, que parte desde la premisa de que las estructuras y los

xii
procesos son partes interdependientes de un sistema y el comportamiento o los
cambios en estas partes tienen efecto tanto en las partes del sistema como en el
sistema en su totalidad (Losada & Casas, 2008).

En general el uso nocivo de sustancias psicoactivas (SPA) es un fenómeno que

afecta a la mayoría de los países del Continente Americano, sobre todo a la
población joven que es la más vulnerable a desarrollar problemas de
comportamiento durante la etapa escolar.

“Los datos de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito

(ONUDD) muestran grandes decomisos de cocaína, heroína, cannabis y
estimulantes del tipo de las anfetaminas en diferentes partes del mundo. La
disponibilidad de la cocaína, la heroína y el cannabis depende de la extensión
de su cultivo en los países productores, y del éxito o fracaso de las
organizaciones de traficantes. (…) Hay cerca de 200 millones de personas que
consumen alguna sustancia ilícita” (Organización Mundial de la Salud (OMS),
2004, p. 9) en el mundo.

“El consumo excesivo de alcohol, un fenómeno que antes se asociaba con

estudiantes de secundaria y de universidades de América del Norte, es ahora
una práctica común en América Latina y el Caribe. A pesar de que sólo unos
pocos países han recogido la información de beber en exceso, los países que
reúnen datos sobre consumo excesivo de alcohol indican que entre 30% y
65% de los estudiantes de secundaria, que informaron consumo de alcohol
durante el último mes, también se habían embriagado con alcohol
recientemente. Esto tiene serias implicancias para las políticas sobre alcohol
destinadas a los menores de edad en cada uno de los Estados miembros”
(Organización de los Estados Americanos (OEA), et al. 2011, p.4).

El consumo de alcohol es alto ya que culturalmente no se le cataloga como una

sustancia psicoactiva y se ha convertido en un problema de desarrollo, según La

13
Estrategia Mundial para Reducir el Uso Nocivo de Alcohol (2010): “la magnitud del
riesgo correspondiente es mucho mayor en los países en desarrollo que en los
países de ingresos altos, donde las personas cada vez están más protegidas por
leyes e intervenciones integrales, complementadas por mecanismos para hacerlas
cumplir” (OMS, 2010, p.4). Las cifras indican que,

“(…) el consumo de alcohol ha disminuido durante los últimos 20 años en los

países desarrollados, pero está aumentando en los países en desarrollo,
especialmente en la Región del Pacífico Occidental, donde el consumo anual
per cápita de los adultos oscila entre 5 y 9 litros de alcohol puro, así´ como en
los países de la antigua Unión Soviética. El aumento de las tasas de consumo
de alcohol en los países en desarrollo es determinado en gran parte por los
países asiáticos. El consumo de alcohol es mucho menor en las Regiones de
África, Mediterráneo Oriental y Asia Sudoriental” (OMS, 2004, p.9).

La Organización Mundial de la Salud (OMS) ha reportado que el consumo nocivo

de bebidas alcohólicas ocasiona 2.5 millones de muertes cada año, de los cuales
320.000 jóvenes entre 15 y 29 años mueren por causas relacionadas con el
consumo de alcohol, lo que representa un 9% de las defunciones. En el marco de
la Estrategia mundial para disminuir el uso nocivo de alcohol, la problemática se
presenta como una de las razones de morbilidad mundial y se considera el tercer
factor de riesgo para discapacidad y muerte prematura (OMS, 2010).
En Colombia, el consumo de sustancias psicoactivas legales o ilegales es una
problemática en crecimiento constante en las últimas décadas.

“Afecta a un número importante de personas, especialmente jóvenes y adultos

en edad productiva. La mayoría coincide en registrar cifras cercanas al 10% de
la población adulta y al 7% de la población de estudiantes que ha entrado en
contacto, al menos una vez en la vida, con sustancias ilícitas como marihuana,
este porcentaje se acerca a 19% en el caso de estudiantes universitarios”. “Uno
de cada 15 colombianos abusa del alcohol, 1 de cada 200 depende de él y 1 de

14
 cada 100 abusa de otras sustancias” (Ministerio de Protección Social, 2007, P.
13)

Según el Estudio Nacional de SPA, el consumo de sustancias psicoactivas es

mayor en hombres que en mujeres, lo cual arroja que cerca de siete millones de
personas en el país han consumido alcohol en el 2007, de los cuales 4.3 millones
son hombres y 2.5 millones son mujeres. La mayor tasa de consumo de alcohol se
presenta entre los jóvenes de 18 a 24 años, siendo mayor el consumo en estratos
5 y 6 donde el 57% es consumidor de alcohol. (Ministerio de Protección Social &
Dirección Nacional de Estupefacientes, 2008)

Contrario a lo que se cree, el hecho de que Colombia sea un país productor facilita
el consumo y la adquisición de sustancias psicoactivas dentro del territorio. Según
el Dr. Augusto Pérez Gómez PhD, Director de la Corporación Nuevos Rumbos en
su artículo Narcóticos en Colombia: Cambios y sorpresas en el consumo, expresa
que:

“Colombia ha sido un país consumidor desde cuando empezaron a producirse

marihuana y cocaína, y poco a poco se han ido añadiendo a la canasta todas
las otras sustancias psicotrópicas que se consumen en el continente. Este
fenómeno no es particularmente colombiano: en realidad, todos los países
“productores” se convierten rápidamente en “consumidores”, tal como ocurrió
en Pakistán y en Afganistán; una de las pocas excepciones fue Turquía, gran
productor de amapola durante un corto período. La realidad colombiana fue
ocultada deliberadamente durante mucho tiempo por razones políticas”
(Pérez, 2012).

Desde hace un tiempo se ha comenzado a generar conciencia sobre la

importancia de la prevención, ya que los costos económicos, personales, físicos,
etc. de las adicciones son mucho más altos y el prevenir puede hacer la diferencia.

15
 Según Augusto Pérez, “El panorama que registramos por adicciones al
alcohol, al tabaquismo, a las sustancias psicoactivas, al sexo y pornografía vía
internet, son entre otros temas, hechos preocupantes que nos muestran cuán
importante es implementar en el país con carácter urgente, una Política
Nacional de Prevención, en la que se involucren todos los sectores que hacen
parte de nuestra sociedad” (Pérez, 2010).

El consumo de sustancias psicoactivas está afectando cada día más a la

población colombiana, “niños y niñas inician cada vez más temprano su
contacto con SPA. Con algunas variaciones, se puede concluir que el inicio
con alcohol suele ocurrir antes de los 13 años, con tabaco alrededor de los 13
años y con SPA ilícitas como marihuana y cocaína, antes de cumplir los 15
años. Aun cuando el consumo sigue siendo mayoritariamente masculino, se
ha referenciado también cierta tendencia a la simetría entre géneros con
variaciones importantes a través de los estudios. Otros patrones sugieren
mayor concentración de consumo en zonas urbanas” (Ministerio de protección
Social, 2007. P.13)

En el ámbito local las cifras demuestran cuales son las ciudades de Colombia con
mayor consumo de alcohol, “Tunja (90.4%), Manizales (88.8%) y Bogotá (88.3%)”
y en “todas las ciudades los estudiantes universitarios y hombres, presentan el
mayor consumo de alcohol” (Galvis, 2009).

Según la política Nacional para la Reducción del Consumo 2007-2010(Ministerio

de la Protección Social, 2007),la problemática del consumo de sustancias
psicoactivas trae a la luz grandes desafíos en la actualidad, las consecuencias que
se derivan de esta, debilitan el desarrollo social y económico de Colombia, ya que
afecta al capital social, humano, la salud pública, entre otros elementos que lo
componen. La producción, el tráfico, el comercio y el consumo afectan cada día a
un mayor número de niños, niñas, adolescentes y adultos, y cada día el consumo
de sustancias legales e ilegales se expande en dimensiones inimaginables.

16
Actualmente, las instancias internacionales piden a los gobiernos concretar
respuestas y soluciones en concordancia con los tratados internacionales y
compromisos pactados en las diversas convenciones de la Organización de las
Naciones Unidas- ONU. Una perspectiva importante es que el enfoque, centrado
en su mayoría en el control de la oferta de SPA, debe ser redefinido, ya que hoy
surge la necesidad de encontrar un balance entre el control de la oferta y el control
de la demanda, lo cual se puede lograr por medio de las acciones de prevención.

Debido a esta problemática surge la necesidad de crear alternativas, estrategias,

políticas, planes y acciones a nivel público que fomenten a los países a
preocuparse por este fenómeno en constante crecimiento.

Según la Organización Panamericana de la Salud (OPS),

“La política pública puede entenderse como un conjunto de decisiones bien

fundamentadas generadas por cualquiera de las ramas y en todos los niveles
del gobierno, y enmarcadas en un conjunto de normativas. Las políticas
públicas comunican objetivos, medios, estrategias y reglas para la toma de
decisiones, utilizados en la administración pública y la legislación. Las leyes,
normas, reglamentaciones, interpretaciones y decisiones operativas y judiciales,
los estatutos, los tratados y las órdenes ejecutivas son un ejemplo de la
expresión real de las políticas” (OPS, 2007. P. 314).

Teniendo en cuenta lo anterior, las políticas públicas se convierten en la base de

la acción frente al consumo nocivo de SPA, pasan a ser un conjunto de objetivos,
acciones y decisiones llevadas a cabo por la autoridad pública o gobierno y
buscan solucionar una situación problemática prioritaria. Por lo tanto, las políticas
públicas son importantes ya que es un tema de salud que afecta directamente a la
sociedad, sean o no consumidores regulares de alguna sustancia.

Según la OPS, la importancia de las políticas en salud radica en que afectan todos
los ámbitos de la vida cotidiana, acciones, decisiones, comportamientos, entre
otros. De igual manera, buscan prohibir comportamientos riesgosos, proteger
derechos, fomentar el bienestar de algunas poblaciones, proporcionar beneficios

xvii
directos a la población beneficiada, entre otros. Las políticas también pueden
regular, determinar criterios de calidad, establecer control en los precios de los
bienes y servicios, además proveen seguridad y eficacia en los servicios de salud,
regulando también los temas de medicamentos, contaminación ambiental,
inmunización, prevención, educación, mitigación, etc. (OPS, 2007).

En el ámbito de las políticas públicas en salud, toma importancia el tema de las

políticas de drogas. Según Iban de Remetería (2001) tienen la finalidad de
“controlar su consumo mediante normas administrativas y penales que prohíben
su uso o lo restringen a usos terapéuticos” (Remetería, 2001).La ejecución de una
política de drogas por parte de los gobiernos, demuestra la conciencia existente
sobre el daño causado por las sustancias psicoactivas (OMS, 2010).

Para fines del trabajo la política de drogas es definida como un conjunto de leyes y
programas que tienen como propósito influir en la decisión de las personas acerca
de usar o no sustancias psicoactivas y modificar las consecuencias que tiene el
uso de estas para la comunidad y el individuo. (OMS, 2010)

Es importante resaltar que, la agenda política colombiana se ve permeada por la

agenda política internacional. La importancia de la agenda Estadounidense en
materia de drogas es latente, ya que la agenda colombiana, en su mayoría, se
ciñe a los lineamientos trazados por la potencia.

Según Peter Reuter, “La política sobre drogas de Estados Unidos es amplia
aunque desequilibrada. En comparación con la política de drogas de otras
naciones ricas, la política de Estados Unidos gasta más dinero en medidas
vinculadas al control de las drogas, siendo que una gran proporción del dinero
gastado, tal vez un 75%, se invierte en actividades de represión, en particular
en arrestos, procesos judiciales y encarcelamiento de traficantes.
Aproximadamente 500.000 personas están encarceladas por delitos de drogas
al día. Las medidas vinculadas a la política de drogas, sean éstas relativas a la
prevención, al tratamiento o al control, han tenido poco éxito. Los precios han

18
 caído y las drogas están tan disponibles como siempre. No parecen existir
muchas posibilidades de que se produzca un cambio relevante en la política
sobre drogas” (Reuter, 2008, p. 2).

El tema de las drogas ocupa un papel importante en la política norteamericana

desde hace varios años, se han presentado epidemias de consumo con diferentes
sustancias y las grandes consecuencias del consumo: la delincuencia, derivada no
solo del tráfico sino también de la necesidad de comprar por parte de los
consumidores. En el tema de política de drogas, desde los años 70´s se declaró la
“guerra contra las drogas”, presidentes como Nixon, Ford y Carter, dieron gran
énfasis e importancia a temas como el tratamiento (Reuter, 2008).

Según la OPS (2010),

“(…) ha habido una disminución gradual en el control del alcohol en la mayoría

de las jurisdicciones en las últimas décadas, con cambios más dramáticos
tales como la completa privatización de la venta al menudeo en varios estados
de USA y Canadá. En las dos últimas décadas, se hicieron evidentes
tendencias divergentes respecto a los precios: en Canadá, los precios del
alcohol tendían a ser paralelos a los cambios en el Índice de Precios al
Consumidor, mientras que en Estados Unidos fue evidente en muchas
jurisdicciones una disminución general de los precios reales. Los impuestos al
alcohol no se han aumentado para igualar la inflación. Ambos países tienen
controles permisivos en la publicidad sobre el alcohol, especialmente USA. En
contraste, existen amplios esfuerzos de educación y seguridad pública para
controlar la conducción bajo la influencia del alcohol” (OPS, 2010, p. 3)

La política exterior colombiana ha tenido una fuerte influencia de los Estados

Unidos. Según Juan Fernando Londoño en su trabajo Colombia y Estados Unidos:
¿Una relación por revisar?:

19
 “Durante la etapa inicial del Plan Colombia, el país se convirtió en uno de los
cinco mayores receptores de ayuda estadounidense y uno de los pocos que
hizo coincidir la agenda política del ex presidente, Álvaro Uribe (2002-2006;
2006-2010), con la del ex presidente, George W. Bush (2001-2005; 2005-
2009)” (FESC, 2011, p, 235).

El análisis es relevante porque contextualiza el problema de las drogas en el

marco de las políticas, además pretende incidir en la prevención del consumo de
sustancias puesto que este fenómeno es muy costoso no solo para el individuo
sino para el sociedad en general, por esto es de suma importancia resaltar la
inclusión de la reducción de la demanda en la agenda internacional, nacional y
local, después del fracaso del prohibicionismo frente al consumo.

Hoy en día las políticas de drogas se enfrentan a una nueva coyuntura, la

necesidad de formular acciones y estrategias que incidan verdaderamente en el
consumo de SPA como un problema de comportamiento, ya que anteriormente el
enfoque militar de corte prohibicionista era el fundamento base de las políticas,
sin embargo, en la actualidad se están cuestionando los resultados obtenidos en
materia de reducción de la demanda.

Es importante que las políticas estén articuladas con programas y prácticas, ya

que surge la necesidad de encontrar acciones que estén dirigidas a trabajar el
tema de la reducción del consumo y la transformación de la dinámica en una
comunidad, haciendo énfasis en el sistema “Comunidades que se Cuidan” (CQC)
como una herramienta comunitaria de articulación, monitoreo y evaluación de
programas, políticas y prácticas enfocados a problemas de comportamiento. Con
base en esto cabe preguntarse si ¿es posible articular el modelo del sistema CQC
a la política pública Distrital sobre SPA?

Los objetivos de esta investigación son, analizar la propuesta CQC desde los
lineamientos de la política pública de sustancias psicoactivas a nivel Distrital,
analizar la política de SPA en el marco de las políticas de drogas a nivel nacional e

20
internacional y resaltar la importancia de la reducción de la demanda dentro de las
políticas de drogas.

21
 CAPITULO I:

ANALISIS DE LA POLITICA DE DROGAS INTERNACIONAL Y SU INFLUENCIA

EN LA POLITICA EXTERIOR Y PÚBLICA COLOMBIANA

El interés central es analizar el tema de política de drogas, por esto, el siguiente

apartado hará énfasis únicamente en este aspecto dentro de la política exterior y
local colombiana.

El concepto de la lucha contra las drogas se basa en una campaña prohibicionista

dentro de un marco militar implementado por gobiernos, que busca medidas
fuertemente represivas para lograr una reducción del fenómeno de las drogas.
Partiendo de esta lógica, el objetivo de la prohibición es crear una sociedad libre
de drogas, lo cual implica que se eliminen cultivos ilícitos, la producción, el tráfico,
las distribución, la comercialización, entre otras actividades derivadas de este
fenómeno (Tokatlian, 2009, p. 180).

Según Juan Gabriel Tokatlian, “en su versión más "pura" o "impura" la

consecuencia de la prohibición ha sido y tiende a ser invariable: genera más
crimen, corrupción, desorden, violencia, lucro e inestabilidad; hechos que, no
obstante, afectan de manera desigual a las sociedades. ¿Pero entonces que
justifica preservar una fallida “guerra contra las drogas”?. En última instancia,
ello obedece a una suerte kulturkampf- de lucha cultural-; por lo que existe una
cuestión de valores muy profundos arraigados en la lucha contra las drogas.
Eso implica que una estrategia alternativa no prohibicionista debiera ser ética
y socialmente consistente para lograr modificar el profundo sustrato que guía
la política vigente en materia de narcóticos” (Tokatlian, 2009, p. 181).

Sin embargo, el enfoque de la lucha prohibicionista contra las drogas sigue siendo
esencial a la hora de abordar este fenómeno, aun cuando en la actualidad es más
latente la necesidad de una estrategia diferente, como por ejemplo el énfasis en la
prevención.

xxii
El sistema internacional tiene una gran influencia en la política local. Las
instituciones internacionales tienen unos lineamientos específicos que rigen las
políticas internas de los distintos países. En referencia a lo dicho anteriormente es
importante tener en cuenta el concepto de “Institucionalismo Neoliberal”; es una
teoría sistémica, que reconoce las limitaciones, continuidades y conflicto pero que
también reconoce el cambio y la cooperación. Este no solo tiene en cuenta la
perspectiva del realismo estructural donde el sistema internacional es construido
bajo el poder respecto a lo material y la distribución de estos bienes, sino que
también cuenta con instituciones internacionales las cuales tienen influencia en el
comportamiento de los estados (Keohane, 1993). En palabras textuales el
argumento principal del “Institucionalismo Neoliberal” es según Robert
Keohane(1993, p. 14),que “las variaciones en la institucionalización de la política
mundial ejercen un significativo efecto en el comportamiento de los estados”. Las
instituciones – organizaciones gubernamentales y no gubernamentales – como por
ejemplo la Organización de las Naciones Unidas (ONU), con las que el Estado
colombiano tiene compromisos, señalan lineamientos que rigen la formulación y la
creación de políticas.

Por otro lado, los regímenes internacionales, entendidos como normas, reglas y
procesos de decisión (Rodríguez, 2007), también influyen en la agenda política de
Colombia.

Según Yadira Rodríguez (2007), “no solo las organizaciones de las que hace
parte Colombia afectan la creación de las políticas, sino el régimen contenido
al interior, en este caso la lucha contra las drogas es un área específica la cual
incluye la demanda de drogas ilícitas” (Rodríguez, 2007, p 2).

Actualmente los temas sobre la lucha contra la demanda de droga y la

visibilización de la prevención dentro de las políticas, también hacen parte de
los lineamientos establecidos dentro de este marco internacional. Por ejemplo,
La Estrategia Mundial para el Uso Nocivo de Alcohol de la OMS (OMS, 2010),
contiene los lineamientos para el abordaje y la formulación de políticas frente

23
 al tema del uso nocivo de alcohol, opciones de intervenciones y políticas que
pueden ser aplicadas de acuerdo al contexto de cada país. “La estrategia
mundial también establece áreas prioritarias para la actuación mundial dirigida
a promover, apoyar y complementar las medidas pertinentes en los niveles
local, nacional y regional” (OMS, 2010, p. 3)

La formulación e implementación de políticas públicas permite a los gobierno llevar

a cabo acciones precisas para abordar fenómenos coyunturales. El régimen
internacional es una parte fundamental en la formulación de las políticas públicas,
la incidencia de las instituciones internacionales es relevante a la hora de tomar
decisiones importantes en la agenda de los gobiernos. Por otra parte, en la
formulación de políticas públicas los intereses políticos también son relevantes.

Por otro lado, las relaciones entre Colombia y los Estados Unidos se han
transformado dependiendo del gobierno de turno y la coyuntura del momento. La
relación de ambos países se generó desde el gobierno del ex Presidente Marco
Fidel Suarez. De igual manera, los Estados Unidos reafirmo la importancia de
tener relaciones con los “países vecinos” en 1933 por medio de la llamada “política
del Buen Vecino”, la cual estaba orientada hacia el respeto de los derechos
humanos y a disminuir el intervencionismo excesivo en los diferentes países de la
región. (Rodríguez, 2010)

En los años 70’s, según Rodríguez, “El narcotráfico se convierte en el principal

problema de las relaciones bilaterales con Estados Unidos” (Rodríguez, 2010, p.
9), lo cual fue de vital importancia para las relaciones entre ambas naciones, aquí
comienza el interés de los Estados Unidos en apoyar a Colombia con su coyuntura
interna. En la década de los 80’s, la relación se fortalece aún más, ya que el
narcotráfico comenzó a ser una problemática de grandes magnitudes, tocando a la
sociedad estadounidense por sus altos niveles de consumo de sustancias
psicoactivas ilícitas; considerando a las drogas como una fuerte amenaza para la
nación estadounidense, declarando abiertamente la lucha contra el flagelo de las
drogas. En la década de los 90’s, la relación entre ambos países cambio

24
estableciéndose en una posición privilegiada, ya que la problemática interna del
narcotráfico estaba ligada a altos índices de acciones violentas.

Más adelante, cuando el ex presidente Bill Clinton (1993-1997) llegó al poder, el

tema de las drogas pasó a un segundo plano, puesto que las problemáticas
internas del país pesaban mucho más, sin embargo, el narcotráfico siguió siendo
un tema relevante para América Latina, aunque durante el gobierno del ex
presidente Ernesto Samper Pizano (1994-1998),las relaciones desmejoraron
considerablemente debido a la descertificación, este acontecimiento hizo que la
ayuda brindada a Colombia se redirigiera y restringiera. (Rodríguez, 2010)

Dentro de este orden de ideas es importante analizar la política de drogas en

Colombia en periodos marcados de coyunturas frente al tema, como son la
presidencia de Andrés Pastrana (1998-2002) y Álvaro Uribe Vélez (2002-2010).
Para este estudio es importante tener en cuenta que tanto el sistema internacional
como el desarrollo de los factores internos determinan la política exterior y
domestica del país (Rodríguez, 2010).

Gobierno Andrés Pastrana 1998-2002

Cada gobierno cuenta con unos lineamientos específicos, considerados como la

agenda a seguir durante la duración del mismo. Durante el periodo presidencial
(1998-2002), se llevaron a cabo estrategias para mejorar y fortalecer la imagen de
Colombia en el exterior.

Las relaciones Colombo-estadounidenses se acercaron después de un

distanciamiento durante el gobierno de Samper, “por causa de la infiltración de
dineros del narcotráfico en las campañas políticas, lo que llevo a la
descertificación por parte de los Estado Unidos” (Rodríguez, 2007, p. 25). Este
acercamiento se hizo visible en la ayuda recibida para la lucha contra las drogas y
en relación con el conflicto armado interno. En esta coyuntura, las prioridades para
el gobierno dentro del marco doméstico y en su relación con la política exterior

25
fueron, el conflicto armado, la relación drogas y violencia y la situación de los
derechos humanos. (Rodríguez, 2010).

Siguiendo esta perspectiva, se busca abordar el fenómeno de las drogas durante

la presidencia de Andrés Pastrana (1998-2002). Cabe resaltar, que este fenómeno
fue prioritario, no solamente visto desde la perspectiva de la lucha contra el
narcotráfico, por medio de la cual se obtenía gran apoyo de los Estados Unidos,
sino desde una perspectiva de la prevención en busca de la reducción de la
demanda.

La prevención es planteada como una de las políticas complementarias del

gobierno de Pastrana, incluyendo al tema de la reducción de la demanda en la
agenda del país. Según Yadira Rodríguez “el desafío de la drogadicción” tomó el
tercer lugar en importancia, su eslogan fue “la prevención es la solución”.
(Rodríguez, 2007, p. 26)

El tema de drogas dentro de la agenda política de Andrés Pastrana, que tomo

relevancia desde su alcaldía en 1988 hasta su primera campaña presidencial en
1994. En un principio las acciones se encaminaron a programas educativos,
campañas informativas, prestación de servicios psicológicos para adictos en
rehabilitación, programas para el uso adecuado del tiempo libre, entre otros. De la
misma manera, la campaña presidencial del 94, incluye la prevención del consumo
de sustancias psicoactivas como una de las política complementarias del gobierno
(Rodríguez, 2007).

Posteriormente, para campaña la presidencial de 1998, el consumo de sustancias

psicoactivas estaba dentro de los puntos importantes de su plataforma política
llamada “El cambio es Ahora!”. El interés del ex presidente Pastrana se puede
percibir con las acciones llevadas a cabo dentro de su gobierno para contrarrestar
el fenómeno de las drogas dentro del país (Rodríguez, 2007). Es importante hablar
de acciones específicas frente al tema de las drogas, pero sobretodo de la
reducción de la demanda. En el Plan de Desarrollo llamado “Cambio para

26
Construir la Paz”, se toca el tema de las drogas de una manera general, sin hacer
hincapié en la reducción de la demanda. De igual manera, existe el Plan Nacional
de Lucha contra las Drogas llamado “Frente a las Drogas, la solución somos
todos, Colombia 1998-2002”, por medio del cual se hace un diagnóstico, se fijan
metas, estrategias, acciones y objetivos (Rodríguez, 2007).

El objetivo respecto al tema de la reducción de la demanda no solo es reducir la

demanda controlando el consumo de sustancias psicoactivas ilícitas, sino también
controlar el uso nocivo de las sustancias licitas y alternativas de tratamiento para
personas que ya presenten una adicción, esta última parte abarca rehabilitación y
reinserción social (Rodríguez, 2007).

Dentro de este marco se plantearon algunos fines y algunas acciones de las

cuales vale la pena resaltar:

“Primero, la articulación de diferentes ministerios como la Fiscalía, la Policía y

el Bienestar Familiar en proyectos y acciones de prevención; segundo, un
sistema de Investigación permanente; tercero, el progreso de la capacidad
Estatal para desarrollar programas de prevención, tratamiento y reinserción y
cuarto, una estrategia de comunicación masiva, para educar a la población
sobre las consecuencias de las drogas” (Rodríguez, 2007, p.28).

Los avances en el gobierno del ex presidente Andrés Pastrana, fueron muy

significativos respecto a la reducción de la demanda, aunque de igual manera se
centró en la reducción de la oferta y otras situaciones derivadas del problema de
las drogas.

El decreto 2193 de 1998, “Por el cual se transforma en el Departamento

Administrativo de la Presidencia de la República, el Programa Presidencial para el
Desarrollo Hospitalario en el Programa Presidencial para el Afrontamiento del
Consumo Drogas” (Presidencia de la Republica de Colombia, 1998), es un

xxvii
indicador del interés del gobierno de Pastrana por trabajar el tema de la reducción
de la demanda.

La reducción de la demanda paso a hacer parte del programa presidencial, y ya no

estaba dentro de las actividades de la Dirección Nacional de Estupefacientes
(DNE). Posteriormente, nace el programa Presidencial RUMBOS, con el Decreto
1943 de 1999 “Por el cual se modifica la estructura de la Dirección Nacional de
Estupefacientes y del Programa Presidencial para el Afrontamiento del Consumo
de Sustancias Psicoactivas y se dictan otras disposiciones” (Ministerio de Justicia
y del Derecho, 1999). Algunos de los objetivos del programa Rumbos son:
primero, propiciar el desarrollo de la prevención integral con sentido comunitario,
basándose para ello en el respeto y el compromiso con el bienestar general, en el
sentido de pertenencia al país, a sus orígenes, a la cultura latinoamericana, así
como en el respeto al medio ambiente; segundo, investigar y evaluar las
características y magnitud del problema del consumo de sustancias psicoactivas
en todas sus dimensiones y manifestaciones; tercero, favorecer el desarrollo de la
solidaridad y respaldar el sentido de responsabilidad con la familia, con el trabajo y
con la comunidad; cuarto, propender por la conservación de la salud física y
mental(Ministerio de Justicia y del Derecho, 1999).

“RUMBOS era una institución coordinadora de las políticas de reducción de

demanda a nivel local, regional y nacional, además servía de red entre las
instituciones gubernamentales y las organizaciones no gubernamentales.
Dentro de los principios que seguía el programa se encuentra la prevención
integral, la eficacia, el respeto a la dignidad del hombre, el derecho al libre
desarrollo de la personalidad y la garantía de la defensa de los derechos del
menor” (Rodríguez, 2007, p. 29).

Este programa presidencial marco un hito en la manera de abordar el problema de

las drogas en el país, lastimosamente se quería prolongar este programa como
una política de Estado, pero el proyecto de ley se hundió en el Senado de la

28
Republica. Sin embargo, el hecho de que la problemática se abordara desde esta
perspectiva permitió que el tema entrara en la agenda política del país. Este fue
uno de los aportes más importantes del gobierno de Pastrana en materia de
drogas, puesto que cambio el enfoque meramente militar de lucha contra el
narcotráfico, para hacer frente a la problemática del consumo al ser un fenómeno
cada día más latente en Colombia.

Álvaro Uribe Vélez 2002-2006 y 2008-2010

El inicio del gobierno del ex presidente Álvaro Uribe estuvo permeado por los
hechos ocurridos el 11 de septiembre de 2001, donde la hegemonía de los
Estados Unidos se vio amenazada por un atentado terrorista devastador para la
seguridad e imagen del país. En cuanto a la situación interna de Colombia, la
coyuntura también era sumamente importante, venia de un rompimiento del
diálogos de paz entre el Estado y Las FARC. Sin embargo, contexto internacional
donde la guerra contra el terrorismo era el punto principal en la agenda
norteamericana, cambio la visión del conflicto interno(Vargas, 2004).

Por otro lado, había una situación social negativa, donde la credibilidad de los
políticos y el ejercicio de la política estaban por el suelo, una economía en crisis
que no parecía retornar al crecimiento sostenido, entre otras. Este fue el país que
el Presidente Álvaro Uribe recibió en su primer mandato presidencial (Vargas,
2004).

“El tema de la seguridad se integró en la conciencia ciudadana hasta

convertirse en el problema más sentido de la opinión pública durante el último
año del gobierno de Pastrana (1998-2002). Esta situación le sirvió al candidato
disidente del Partido Liberal, Álvaro Uribe, para ascender en las encuestas
electorales, sobre la base de la persistencia de la violencia guerrillera y su
competencia armada con los grupos paramilitares” (Leal, 2006, p. 4).

29
El gobierno se basó principalmente en la lucha contra el narcotráfico, desde un
punto de vista militar y prohibicionista: erradicación, producción, distribución y
lavado de activos. Generando gran parte del conflicto armado interno por parte de
los grupos al margen de la ley, por el control de su territorio.

El tema de las drogas es una prioridad en la agenda política, dentro de la Política

de Seguridad Democrática, y se percibe el problema de las sustancias
psicoactivas ilícitas como:

“Un negocio mundial, que comprende las diferentes fases de cultivo,

procesamiento, exportación, distribución y lavado de activos, no sólo pone en
peligro la estabilidad del Estado y la cohesión de la sociedad, distorsionando
la economía, debilitando las instituciones, alimentando la corrupción,
tergiversando los valores y cobrando la vida de miles de jueces, periodistas,
políticos, policías y soldados. Se ha convertido también en la fuente primordial
de recursos para la financiación de las actividades terroristas de las
organizaciones armadas ilegales y en la principal amenaza para la
biodiversidad de Colombia, una de las más ricas del planeta” (Presidencia de
la Republica, 2003, p. 26).

De igual manera, durante el primer gobierno de Uribe Vélez (2002-2006), se

desmonto el programa RUMBOS de la presidencia de Pastrana, y los temas
pertinentes en cuanto a drogas pasan nuevamente a la Dirección Nacional de
Estupefacientes (DNE).

En materia de drogas, el gobierno se centra principalmente en la lucha contra el

delito y la búsqueda de cooperación internacional, manteniendo una postura
represiva frente al tema de las drogas. Dentro de este marco, entran los procesos
con los paramilitares, como por ejemplo, la ley de Justicia y Paz y el programa “Un
país sin Droga”, por medio del cual se apoyaba al plan Colombia.

Aunque su enfoque se centraba sobretodo en la lucha contra el narcotráfico y los

grupos al margen de la ley, la reducción de la demanda también fue un tema que
se tocó dentro de la Política de Defensa y Seguridad Democrática (2003),

30
percibiendo el consumo como “el motor del negocio de las drogas”, una amenaza
transnacional que debe ser enfrentada en su totalidad, prestando la misma
atención al control de la demanda, el consumo, el tráfico, entre otros. Esto no fue
del todo así, pero cabe resaltar que se llevaron algunas acciones importantes en
materia de reducción de la demanda de sustancias psicoactivas ilícitas”
(Presidencia de la Republica, 2003).

El tema de la reducción de la demanda queda en manos el Ministerio de la

Protección Social, incluyendo este tema en el marco de Salud Pública por medio
de acciones de “Promoción y Prevención”.

El gobierno, por medio de la Resolución 0006 de 2005, crea el Observatorio de

Drogas de Colombia (ODC), el cual tiene como objetivo recolectar información
actual y objetiva, y hacer seguimiento a las acciones y resultados que se obtengan
en materia de drogas. Este observatorio anteriormente hacia parte del
DNE(Rodríguez, 2007).Otras acciones en materia de drogas en la primera fase del
gobierno de Uribe, son la resolución 1315 de 2006 del Ministerio de Protección
Social, “Por la cual se definen las Condiciones de Habilitación para los Centros de
Atención en Drogadicción y Servicios de Farmacodependencia, y se dictan otras
disposiciones” (Ministerio de Protección Social, 2006).Y la Ley de Infancia y
Adolescencia de 2006 – Ley 1098 de 2006-, “Por la cual se expide el código de la
infancia y la adolescencia” (Congreso de la Republica de Colombia, 2006);
anteriormente los menores no eran judicializados, hasta que entro en vigencia esta
ley la cual cobija delitos leves y graves que sean sancionados con la privación de
la libertad.

Durante el segundo periodo de Uribe, el Ministerio de Protección Social viene

trabajando paralelamente en la “Política Nacional para la Reducción del Consumo
de SPA y su impacto 2007-2010”, la cual es la única política que plantea el tema
de la reducción de la demanda a nivel Nacional. Esta política se ocupa de temas
como la prevención, rehabilitación, consumo nocivo, reducción de riesgos
asociados al consumo, entre otros. Esta política sigue rigiendo en la actualidad.

31
Otra de las acciones importantes en materia de drogas, aunque no
necesariamente en cuanto al tema de la reducción de la demanda, es el Acto
Legislativo No. 2 de 2009, es el proyecto que busca modificar el artículo 49 de la
Constitución Política de 1991, prohibiendo el porte y consumo de la dosis personal
de SPA. Cabe resaltar que no se establece una sanción penal, sino medidas
terapéuticas y pedagógicas a los consumidores y atención y tratamiento para los
adictos.

En consecuencia, gobierno de Álvaro Uribe, estuvo marcado con una coyuntura

internacional que marcó los intereses nacionales a gran escala, la lucha contra el
narcotráfico y la continuidad del enfoque militar hicieron parte de este gobierno.
Sin embargo, el tema de la reducción de la demanda se retomó en el segundo
periodo de mandato de Uribe por medio de una política pública nacional, pero hoy
en día es latente que los esfuerzos deben seguirse enfocando en esta área puesto
que la prevención es una herramienta efectiva para reducir costos –económicos y
sociales- del consumo nocivo de SPA.

xxxii
 CAPITULO II: POLÍTICA DE DROGAS

Es importante hacer énfasis en la situación latinoamericana respecto al crimen y

violencia asociados al problema de las drogas ilícitas, siendo estos unos de los
problemas prioritarios del continente. Lastimosamente, los resultados no han sido
los esperados, las políticas prohibicionistas fundamentadas en la prohibición y
represión de la producción, tráfico, distribución y la criminalización del consumo,
no han logrado el objetivo deseado; por ejemplo, el consumo continúa
expandiéndose en Latinoamérica mientras tiende a estabilizarse en países de
Europa. Por otro lado, al hacer un recuento la problemática lleva consigo un alto
costo humano y pone en jaque las instituciones actuales, el crimen organizado, el
incremento de la violencia y la corrupción, son problemáticas en continuo
crecimiento (Comisión Latinoamericana sobre Drogas y Democracia, 2011).

Con base en este contexto, la necesidad de revisar y trabajar las políticas

existentes es latente, surge la necesidad de enfatizar en la prevención dentro del
plan de acción de las políticas para la reducción de la demanda. El fracaso de la
política basada en la represión, se hace visible cuando se tiene en cuenta el
enfoque basado en prejuicios, satanización, visiones ideologías, entre otras
percepciones, transformando el tema en un tabú que no permite abordar la
problemática de manera abierta, ya que al existir una visión criminalizada los
consumidores se cierran a la sociedad volviéndose más vulnerables a la oferta y
demás acciones delictivas derivadas de la problemática del consumo, haciéndolos
presa fácil para las redes de crimen organizado (Comisión Latinoamericana sobre
Drogas y Democracia, 2011).La importancia del planteamiento frente a las
políticas de drogas, es reducir los costos sociales, económicos e individuales que
derivan de este fenómeno.

Según la Comisión Latinoamericana sobre Drogas y Democracia, en su informe

Drogas y Democracia: Hacia un Cambio de Paradigma (2011),

33
 Las “Políticas seguras, eficientes y fundadas en los derechos humanos
implican reconocer la diversidad de situaciones nacionales, así como priorizar
la prevención y el tratamiento. Esas políticas no deben negar la importancia de
las acciones represivas – incluso con la participación de las fuerzas armadas
en situaciones límite según la decisión de cada país – para hacer frente a los
desafíos planteados por el crimen organizado” (Comisión Latinoamericana
sobre Drogas y Democracia, 2011, p. 8)

El fracaso de la lucha contra las drogas y el crecimiento de los niveles de consumo

dentro de los países de América Latina han llevado a replantear las necesidades
en materia de drogas, para que sea posible reducir la demanda y con ella, los
costos humanos, sociales, económicos y políticos que se generan.

Las políticas de Drogas en el ámbito internacional.

En el sistema internacional, el control de la situación de las drogas está

fundamentado en tres convenciones de las Naciones Unidas (ONU).Por medio de
estos documentos se establecen los lineamientos del derecho internacional sobre
el control de drogas ilícitas.

Primero, la Convención Única Sobre Estupefacientes de 1961, por medio de la

cual se crearon las bases del Régimen Internacional de Control de Drogas, es
decir, los lineamientos que deben seguir los países en cuanto a la política
internacional de drogas, como por ejemplo, el papel de la ONU dentro del sistema
internacional para el control de las drogas. Segundo, la convención de Sustancias
Psicotrópicas de 1971, buscaba regular más variedad de drogas, que se dieron a
conocer durante los años 60 y 70, controlando el uso, preparación y distribución
de estas sustancias; tercero, la convención contra el Tráfico Ilícito de Drogas
Narcóticas y Sustancias Psicotrópicas de 1988, se basó en el tráfico de drogas y
las actividades derivadas del mismo. Por medio de esta convención, se creó la
expectativa de que la represión ayudaría a reducir la producción y el consumo de
drogas (Comisión Latinoamericana sobre Drogas y Democracia, 2011).

34
Es claro que esta visión está basada en el enfoque represivo y militar que se la ha
dado a la lucha contra las drogas, sin embargo, en la actualidad cincuenta años
desde la Convención Única Sobre Estupefacientes y desde que se declaró la
guerra contra las drogas por parte del gobierno norteamericano. Es claro que este
enfoque ha tenido éxitos parciales, pero, los problemas persisten, por ejemplo el
narcotráfico sigue creciendo y todas las problemáticas derivadas del mismo,
sicariato, homicidios, tráfico de armas, lo cual debilita a la sociedad y las
instituciones (Ramírez & Youngers, 2011).

Por otro lado, frente al alcohol y teniendo en cuenta la prevención como una
herramienta efectiva para la reducción de la demanda, surge La Estrategia
Mundial para Reducir el Uso Nocivo de Alcohol (2010), por medio de la cual se
busca apoyar a los países miembros en el desarrollo de las políticas frente al tema
(OMS, 2010).

Se puede observar que el problema del consumo nocivo de alcohol es una

situación que aqueja a los diversos países sin importar cultura, raza, credo, etc.
Es una problemática cada día más latente debido en parte a la legalidad y
comercio de esta sustancia y por esto, se hace necesario que los Estados trabajen
en pro de mitigar el daño y de prevenir el consumo nocivo, sobretodo en la
población joven. “Se prevé que la estrategia mundial promoverá y respaldará las
iniciativas locales, regionales y mundiales destinadas a prevenir y reducir el uso
nocivo del alcohol” (OMS, 2010, p. 8).

Desde el planteamiento, la Estrategia busca incidir desde el ámbito internacional

hasta el nivel local, aportando a los Estados las herramientas para mejorar las
políticas, planes y acciones.

“Los esfuerzos desplegados a nivel doméstico pueden ser más fructíferos si se

ven respaldados por iniciativas regionales y mundiales”. “La estrategia mundial
tiene por objeto ofrecer orientación para actuar a todos los niveles; determinar
esferas prioritarias para una acción mundial, y recomendar una serie de
opciones de política y medidas que podrían estudiarse para su posible

35
 aplicación, adaptándolas según proceda, teniendo en cuenta las
circunstancias de los países, como el contexto religioso y cultural, las
prioridades de salud pública y los recursos y capacidades” (OMS, 2010, p. 8).

La importancia de la Estrategia, radica en que se fundamenta en la necesidad de

reducir el consumo nocivo de alcohol en los países, y reconoce el consumo del
mismo como el tercer factor de riesgo prioritario, que causa mala salud en el
mundo. De igual manera establece los lineamientos, para que los formuladores de
políticas sanitarias planteen estrategias eficaces para trabajar el problema del
consumo nocivo.

Enfoque de la Política de Drogas Estadounidense

Desde un principio, la posición de Estados Unidos ha estado enfocada

principalmente hacia la lucha contra las drogas, siendo uno de los actores
principales en la definición de las políticas de control de drogas alrededor del
mundo. A partir del 11 de Septiembre de 2012, ese enfoque se fortaleció
considerablemente percibiendo la situación como una supuesta amenaza para la
seguridad del país.

La relación entre estados Unidos y Colombia se ha fundamentado fuertemente en

la lucha contra el narcotráfico, sin embargo en la actualidad se han planteado
cambios necesarios para seguir trabajando en la solución del fenómeno de las
drogas(Fundación Friedrich Ebert en Colombia (FESCOL), 2011, p, 258).

En el gobierno del presidente Barak Obama (2008-2012), se comenzó a poner

sobre la mesa el tema del fracaso de las estrategias de la lucha contra las drogas
y la urgencia de renovar las políticas.

Aunque los primeros años de mandato del Presidente Obama, estuvieron

permeados de la situación política interna, las relaciones con países como Irán y
Afganistán y la situación del Medio Oriente, llevándose toda la atención del
gobierno y dejando de lado el enfoque planteado respecto a las drogas. Cabe
resaltar, un elemento importante dentro de este gobierno y es la creación de la

36
Comisión del Hemisferio Occidental de Política Antinarcóticos en Washington, lo
que se espera es que esta comisión se encargue de: revisar y evaluar la política
sobre oferta de sustancias psicoactivas ilícitas e identificar políticas, programas y
acciones enfocados en mejorar la política existente(FESCOL, 2011).

El primer informe sobre La Estrategia Nacional de Fiscalización de

Estupefacientes (2010), hace énfasis en la prevención con un fuerte componente
comunitario y la importancia del tratamiento para el uso nocivo de las drogas. La
importancia radica en que se reconocen las falencias de la criminalización del
consumidor, se maneja un incremento de presupuesto para educación y
tratamiento, entre otras acciones importantes. Los conceptos empleados para
referirse a la problemática han cambiado al comenzar a incluir el consumo de
sustancias como un problema de salud pública (Ramírez & Youngers, 2011).

Otro punto que vale la pena resaltar, es el lanzamiento en el año 2011 de la

primera Estrategia Nacional para Prevención en los Estados Unidos. Su enfoque
se basa en evitar que las personas inicien el consumo de sustancias psicoactivas
(Office of National Drug Control Policy, 2012)

Dentro de este orden de ideas, uno de los principales temas entre Colombia y
Estados Unidos es el “Plan Colombia”, el cual ha sido ineficaz para reducir el
problema del narcotráfico, como ya se ha planteado anteriormente, pues se basa
en una lógica prohibicionista y militar. En la actualidad, encontramos que el futuro
del Plan Colombia tiene dos opciones, mantiene el enfoque prohibicionista militar,
lo cual sería la tercera fase del Plan Colombia, es decir, la continuación del
enfoque de Seguridad Democrática fundamentado en una solución militar al
conflicto, o en cambio, es posible replantear la cooperación entre ambas naciones
y la búsqueda de una visión alternativa que no se base en estrategias militares
considerando así una opción diferente a la guerra (FESCOL, 2011).

A pesar del aparente interés del gobierno de Obama por asumir otro enfoque
respecto a la problemática de las drogas, en la cúpula continúan los que han
guiado su carrera política con base en la guerra contra las drogas, lo cual implica

xxxvii
que el fundamento de los programas siga siendo el mismo. La asignación de
recursos sigue igual, en la actualidad se destinan para el control de la oferta de
drogas, el cultivo de coca en países como Colombia, Bolivia y Perú, tres quintas
partes del presupuesto, mientras que para la prevención y tratamiento del
consumo nocivo solo se destinan dos quintas partes (Ramírez & Youngers, 2011).

Para resumir, dentro de la política de drogas en los Estados Unidos la reducción

de la demanda es un tema transversal y prioritario dentro de la agenda del
Presidente Obama, buscando trabajar para reducir el consumo de drogas en el
país por medio de la prevención y tratamiento. Sin embargo, la posición del
gobierno frente a la legalización de sustancias psicoactivas sigue siendo la
negativa a la legalización, puesto que el consumo nocivo de sustancias
psicoactivas de cualquier tipo, trae demasiados inconvenientes sociales, de salud
y de seguridad (Office of National Drug Control Policy, 2012).

El enfoque de la política estadounidense es de vital importancia para Colombia,

siendo éste el país que aplicó el esquema de la guerra contra las drogas con
mayor fidelidad, sin embargo, no es ajeno al tema sobre la necesidad de otras
alternativas enfocadas a la reducción de la demanda(Ramírez & Youngers, 2011).

Política para la reducción del consumo nocivo de Sustancias Psicoactivas

en Colombia.

El problema de las drogas es uno de los desafíos prioritarios que Colombia ha

enfrentado en las últimas décadas, se ha enfocado a la lucha contra el narcotráfico
y los delitos relacionados con esta problemática que causa muchas situaciones de
impacto negativo en la sociedad y afecta las relaciones internacionales debido a la
problemática fronteriza con los grupos al margen de la ley. De igual manera, se
comprometen las relaciones entre Colombia y Estados Unidos, cuya posición es
de corte prohibicionista y militar buscando abordar la problemática del tráfico de
drogas, la que más le afecta, esto ha conllevado a la aplicación de políticas y leyes
buscando principalmente acabar con la oferta de drogas. En los últimos tiempos
ha surgido el interrogante sobre la efectividad de estas políticas y leyes,

38
enfocando la mirada hacia otras alternativas como la prevención y la
rehabilitación. (Departamento de Ciencia Política, 2010).

Para el gobierno las políticas de reducción de la oferta son una prioridad, ya que la
atención está en la efectividad y el estado actual de las mismas. Es importante
resaltar, que estas políticas han tenido algunos avances significativos en materia
de drogas como por ejemplo, la recuperación de la hegemonía en el territorio que
estaba bajo el control de los grupos al margen de la ley, el fortalecimiento
institucional y el hecho que el país ya no es el mayor productor de cocaína en
Latinoamérica; sin embargo, esta no debe ser la única perspectiva para abordar el
fenómeno de las drogas, puesto que la faceta de la prohibición de la producción,
cultivo, tráfico y consumo, solo permiten entender un lado de la problemática
(Departamento de Ciencia Política, 2010).Es claro que estos resultados son
relevantes para medir el impacto de la lucha contra el narcotráfico, pero hay que
tener en cuenta las causas sociales que generan que esta problemática se
mantenga a pesar de los esfuerzos llevados a cabo, como por ejemplo, la falta de
oportunidades, la cultura basada en el dinero fácil y la demanda de sustancias
psicoactivas (Departamento de Ciencia Política, 2010).

La necesidad de plantear políticas de reducción de la demanda con un elemento

de prevención es fundamental para abordar la problemática desde una perspectiva
que genere menos costos humanos, sociales, económicos e institucionales. Los
costos derivados de las adicciones son altos para la sociedad y el Estado, puesto
que en Colombia no se cuenta con los medios, ni la infraestructura para
tratamientos efectivos.

Según el Dr. Augusto Pérez Gómez en el Debate sobre Políticas de Drogas en

Colombia de 2010 – respecto a las personas con problemas de adicciones-,

“En el 2008 habría 300 mil personas que necesitarían ser tratadas, y la
capacidad del Estado en el momento actual es de 1 de cada 1000, es decir
que, escasamente, el Estado puede tratar a 300 de las 300 mil personas que
requieren tratamiento. La mayoría de ellos tiene que acudir a centros privados

39
 que, no obstante su aprobación por la Secretaria de Salud, ofrecen un
tratamiento en muy malas condiciones, y tratar a 300 mil personas costaría
$1,8 billones, sin tener en cuenta que el 75% de esas personas van a recaer”
(Departamento de Ciencia Política, 2010, p. 11).

La Política Nacional para la Reducción del Consumo de Sustancias

Psicoactivas y su Impacto 2007-2010

Esta política surge en un contexto donde es importante reconocer que la dinámica

interna del país ha cambiado, es decir, la producción, tráfico y consumo se han
transformado a través de los años. Actualmente, surge la necesidad de impulsar
las acciones y esfuerzos hacia el control de la demanda, casi o de la misma
manera que se han promovido las acciones para el control de la oferta, se ha
demostrado que al ser un país productor y al traficar con sustancias, el consumo
interno aumenta, pues existe mayor disponibilidad de drogas que es un factor de
riesgo frente al consumo de sustancias psicoactivas (Ministerio de la Protección
Social, 2007).

En el ámbito internacional también es una prioridad el tema de la reducción de la

demanda, por esta razón también Colombia ha generado acciones de acuerdo a
los compromisos internacionales buscando dar respuesta al fenómeno del
consumo de sustancias. Con base en esto, surge la necesidad de acciones y
políticas claras, estructuradas y concretas. El propósito de la política es reducir el
consumo de sustancias psicoactivas -reducción de la incidencia y la prevalencia
del consumo- en el país y mitigar las consecuencias negativas del consumo en el
ámbito individual, familiar, comunitario y social (Ministerio de la Protección Social,
2007).

La política está constituida por tres ejes operativos prevención, mitigación y

superación, por medio de los cuales orienta las acciones encaminadas hacia el
consumo nocivo de sustancias - cabe resaltar que no se basa solo en sustancias
psicoactivas ilícitas, sino también en el alcohol como una sustancia de alto riesgo-
.(Ministerio de la Protección Social, 2007).

40
Como se muestra en la Política Nacional (Ministerio de la Protección Social, 2007),
el fin del eje de prevención es “evitar/prevenir la edad de inicio y uso indebido de
sustancias psicoactivas en cualquier momento del ciclo vital”. Es importante
resaltar que se busca abarcar un espectro amplio puesto que no se basa
solamente en la intervención de variables individuales, familiares y situacionales
sino que también se incluyen acciones que buscan trabajar los ámbitos micro
sociales como son el entorno familiar y los grupos de pares(Ministerio de la
Protección Social, 2007).

Según el documento de la política, “en el marco de la protección social, la

prevención es una estrategia para manejar o gestionar más efectivamente el
riesgo social. Se pone en marcha antes de que el riesgo se manifieste y
buscan reducir la probabilidad de un choque adverso afecte la salud, la calidad
de vida y el bienestar de las personas, hogares y las comunidades”(Ministerio
de la Protección Social, 2007, p19).

El término “choque” hace referencia a los factores de riesgo que según el

sistema “Communities that Care” (CTC) de la Universidad de Washington, son:
“condiciones que incrementan la probabilidad de que los niños se involucren
en problemas de comportamiento en la adolescencia y la adultez” (Hawkins &
Catalano, 2005).

Los factores de riesgo están presentes en el entorno de todos los miembros de la

sociedad, afectan los niveles macro sociales, micro sociales e individuales,
influyendo en el grado de vulnerabilidad de un individuo hacia los problemas de
comportamiento (Ministerio de la Protección Social, 2007).

Esta es la política que actualmente regula el tema de la prevención del consumo

de sustancias psicoactivas en Colombia, y es el fundamento de las políticas
locales dirigidas hacia el tema de la reducción de la demanda.

41
La Política Pública de Prevención y Atención del Consumo en Bogotá D.C
2011-2012

En este apartado se ha incluido la Política Publica Distrital, ya que Bogotá D.C es

una metrópoli con un alto problema de consumo y micro tráfico. De igual manera,
en la actualidad se cuenta con información sobre el tema del consumo que permite
generar conciencia acerca del fenómeno, sus características, prevalencias, edad
de inicio, entre otras. Por ejemplo el Estudio de Consumo de Sustancias
Psicoactivas en Bogotá (2009), cuyos datos sirvieron como base para tener una
visión más amplia de la problemática y orientar la formulación de la
Política(Secretaria Distrital de Salud, 2011).

Según el resumen ejecutivo la Política Publica esta,

“Guiada por el principio de participación se construyó a partir de una consulta

ciudadana y la articulación de diferentes entidades distritales, para el abordaje
integral, articulado y continuo del fenómeno del consumo y la prevención a la
vinculación a la oferta de sustancias psicoactivas, reconociendo las múltiples
manifestaciones del fenómeno y la diversidad poblacional” (Secretaria Distrital
de Salud, 2011).

Con base en la premisa de que el consumo de sustancias psicoactivas es uno de

los problemas prioritarios para la salud pública de los países desarrollados y que
se han establecido elementos de prevención y atención, para hacer frente a la
problemática del consumo de sustancias psicoactivas a nivel mundial, nacional y
local (Secretaria Distrital de Salud, 2011).

La prevención del consumo de sustancias psicoactivas es definida dentro de la

política pública distrital como, “La implementación de iniciativas y estrategias que
busquen el autocontrol y la resistencia colectiva ante la oferta de sustancias
(Martin, 1995); así como estrategias para manejar o gestionar los riesgos
asociados (PNRSPA, 2007) en el ámbito individual, familiar, comunitario y social
(SDIS, 2011)” (Secretaria Distrital de Salud, 2011, p. 38).

xlii
El abordaje de la prevención dentro de la política se divide en tres tipos de
prevención, la prevención universal, dirigida a la totalidad de una población
seleccionada; segundo, la prevención selectiva, focalizada en un subgrupo que
tiene mayor nivel de riesgo dentro de la población y tercero, la prevención
indicada, enfocada en un grupo concreto que suele tener ya problemas de
comportamiento (Secretaria Distrital, 2011).

Es importante hacer énfasis en la prevención del consumo dentro de la política,

puesto que las nuevas dinámicas para abordar el fenómeno permiten contar con
nuevos proyectos que se pueden articular con el plan de acción de la política
Distrital.

43
 CAPITULO III: LA EXPERIENCIA DEMOSTRATIVA: “COMUNIDADES QUE SE
CUIDAN” (CQC)

En el presente apartado se pretende analizar la experiencia demostrativa del

sistema de prevención de problemas de comportamiento de la Universidad de
Washington llamado “Communities that Care” (Comunidades que se Cuidan), en
una comunidad del Distrito Capital.

Comunidades que se Cuidan (CQC) - “Communities that Care”

CQC es un “sistema operativo basado en coaliciones comunitarias que utiliza el

enfoque de salud pública para prevenir los problemas de comportamiento en los
jóvenes, incluyendo abuso de sustancias psicoactivas, delincuencia, deserción
escolar, embarazo adolescente y violencia” (Hawkins & Catalano, 2003), es decir,
que el sistema tiene un modelo único de acción comunitaria, que se fundamenta
en años de investigaciones y evaluaciones. Provee una estructura articulada que
busca focalizar acciones, personas e iniciativas hacia los problemas que enfrentan
los jóvenes, lo que se quiere es hacer prevención que logre el desarrollo saludable
de esta población (Hawkins & Catalano, 2003).

Cabe resaltar que el trabajo en cada comunidad es único de acuerdo al contexto

de la comunidad misma, por esto se lleva a cabo una evaluación de los factores
protectores1, factores de riesgo y los recursos con los que cuenta la comunidad,
esta dinámica también ayuda a identificar esfuerzos preventivos que se estén
implementando dentro de la comunidad y las brechas donde se necesita hacer
más prevención. Una vez recolectada la información necesaria el sistema ayuda a
la comunidad a seleccionar programas, políticas y prácticas probadas y efectivas
focalizadas a las necesidades de prevención únicas de acuerdo a sus
necesidades(Hawkins & Catalano, 2003).

1
Los factores de protectores crean un escudo o amortiguan la exposición al riesgo de los niños. Basados en
la investigación sobre lo que estaba bien en los jóvenes que sobrepasan de manera positiva una alta
exposición al riesgo. (Hawkins & Catalano, 2003). Módulo 2 de capacitación. Recuperado de:
http://www.sdrg.org/ctcresource/Key%20Leader%20Information/Trainer%20Guide/KLO_TG_mod2.pdf

44
Comunidades que se cuidan cuenta con cinco fases para su ejecución,

 Listos para comenzar: Durante esta fase se evalúa la disponibilidad

comunitaria y las barreras locales, para adoptar el sistema CQC.
 Organizar, Introducir e Involucrar: en esta fase se busca involucrar dos
grupos importantes para el sistema. El primero, los individuos que tengan
cargos importantes e influyentes dentro de la comunidad –por ejemplo, jefe
de policía, alcalde, educación, salud, etc. –, este grupo debe asegurar
recursos para las intervenciones e identificar candidatos para la “Junta
Comunitaria”2 que es el segundo grupo importante para el proceso.
 Desarrollo de un perfil comunitario: esta fase es importante, ya que se
busca desarrollar un perfil comunitario de factores protectores, factores de
riesgo y problemas de comportamiento entre los jóvenes de la comunidad.
El instrumento utilizado para hacer esta medición es la encuesta para
jóvenes de CQC3, la cual se aplica a estudiantes de sexto a once de
bachillerato, proveyendo la información específica de que áreas se deben
trabajar con mayor prioridad en la intervención por venir.
 Crear un Plan de Acción Comunitaria: Con la información recolectada en la
fase tres, la “junta comunitaria” escoge programas, políticas y prácticas
probados efectivos para transformar el comportamiento.
 Implementar y evaluar el plan de acción comunitaria: En esta fase se lleva a
cabo la implementación del plan de acción. 4

2
La “Junta Comunitaria” está constituida por aproximadamente 10 a 20 individuos que representan a los
grupos interesados dentro de la comunidad. Tienen varios roles en el proceso de CQC, Se encarga de asistir
a las capacitaciones y ser el grupo principal para articular las acciones dentro de la comunidad. En otras
palabras, es la representación de la comunidad. Una de las tareas es construir un plan de acción que articule
acciones, políticas y programas relacionados con alguno de los problemas de comportamiento que están
dentro del sistema (Hawkins & Catalano, 2003) Modulo 6 guía del entrenador.
3
Encuesta de Jóvenes de CQC es una herramienta de evaluación de factores de riesgo y protección
relacionados con el consumo de alcohol y drogas, que se lleva a cabo para describir estos indicadores antes
de llevar a cabo una intervención de prevención, y que se aplica año tras año a los jóvenes entre los 10 a los
18 años, con el objetivo de medir los cambios en estos factores y en patrones de consumo, así como
monitorear los resultados que están teniendo las acciones de prevención en la comunidad a través del tiempo.
Además CQC también realiza una evaluación de recursos y déficits de recursos de la comunidad frente a las
prioridades en prevención del consumo de SPA, que se va actualizando año tras año. Recurso internet sin
autor. Recuperado de: http://www.sdrg.org/ctcresource/Phases_of_CTC_NEW.htm#Phase_1:_Get_Started
4
Recurso internet sin autor. Recuperado de:
http://www.sdrg.org/ctcresource/Phases_of_CTC_NEW.htm#Phase_1:_Get_Started

45
El equipo de la Corporación Nuevos Rumbos (NR), 5 por medio de un contrato con
el Ministerio de la Protección Social y la Organización Panamericana de la Salud
(OPS), ejecutó la experiencia demostrativa de Comunidades que se Cuidan en
Bogotá D.C y/o comunidades aledañas, para el caso, en el municipio de La Calera
y en la Localidad de Usaquén, con el fin de construir una guía para implementar el
sistema a nivel nacional.

Experiencia Demostrativa de Comunidades que se Cuidan en Colombia

La experiencia pretende elaborar una guía de implementación del sistema

Comunidades que se Cuidan en el territorio nacional. El sistema plantea una
manera de articular programas, políticas y prácticas para trabajar el problema de
consumo de sustancias psicoactivas y delincuencia – fueron los problemas de
comportamiento escogidos para el pilotaje-.

No se pretende ahondar en los detalles del acercamiento con la comunidad, pero

vale la pena resaltar algunos puntos específicos de las comunidades que se
tomaron. Principalmente, la Calera se destacó como una comunidad promisoria
para los objetivos de CQC:

1. Su población es de 27.000 habitantes. Los contactos se facilitaron gracias a

que 11.3000 de los habitantes de la Calera hacen parte del área urbana.
2. Hay un compromiso claro de trabajo por la comunidad, se logró percibir un
alto sentido de pertenencia desde el inicio del proceso.
3. El número de instituciones educativas es alto, sobretodo de tipo privado.
4. La disponibilidad comunitaria se hizo evidente desde el inicio. Se logró
vincular a: miembros de la administración municipal, al sacerdote, comisaria
de familia, representantes de diversos colegios, representante de la
alcaldía, entre otros miembros claves para el proceso. Cabe resaltar que los
contactos con líderes dentro del contexto colombiano es bastante
complicado debido a la descentralización y a otras dinámicas presentes en

5
Es una entidad sin ánimo de lucro que trabaja para la comunidad por medio de la asesoría y la investigación
para la prevención del consumo de sustancias. Para mayor información www.nuevosrumbos.org

46
 la cultura, los cuales hicieron un poco más complicada los contactos y la
participación de todos los líderes en la junta.
5. Se cuentan con varias acciones de prevención, sin embargo no están
articuladas en busca de resultados comunes.
6. Los miembros de la comunidad han mostrado gran acogida al proceso, se
ha presentado una disposición cada vez mayor a seguir los lineamientos
para la implementación del sistema en su comunidad.

Por otro lado, dentro de la ciudad de Bogotá la dinámica que se logró observar es
diferente debido a que cuenta con un gobierno único en su género donde se
mezclan la descentralización política y la desconcentración financiera y
administrativa (Alcaldía Mayor de Bogotá D.C, 2012). La descentralización6 se
estableció por medio de la constitución del 1991 a nivel nacional, en Bogotá D.C
data de 1954, pero el gran salto del Distrito fue con el Estatuto Orgánico de 1993y
en la actualidad existe la política pública Distrital de Descentralización (Botero,
2010).

“Los objetivos de la descentralización de la ciudad son promover la

organización comunitaria y la participación ciudadana en la gestión de los
asuntos públicos, mejorar la eficiencia en la provisión de servicios y
construcción de obras de carácter local y servir de marco para la
desconcentración de las entidades distritales en el territorio” (Alcaldía Mayor
de Bogotá D.C, 2008).

6
“La descentralización en Bogotá, en primera medida, fue concebida, entendida y ejecutada para que
cumpliese funciones de mejorar “procesos administrativos, de planeación y de control social”36. Más adelante
–debido a los nuevos retos que plantea una metrópoli como Bogotá, con 20 localidades y una población
cercana a los siete millones de habitantes–, se planteó la necesidad de generar una política de
descentralización que no solo cumpliera con los tres requisitos anteriores, sino que pudiera generar un
gobierno distrital capaz de administrar la ciudad de una forma eficiente y generar un desarrollo integral sin
dejar de lado el desarrollo local. Lo que se buscó, entonces, fue la coordinación entre el sector central y local,
para una prestación de servicios públicos eficiente a la ciudadanía, lo cual repercutiría en la configuración de
una ciudad moderna, que esté a la altura de las circunstancias que plantean sus actuales características”
(Botero,2010, P 26)

xlvii
Según David Luna - actual viceministro de relaciones laborales en el Ministerio de
trabajo y ex representante a la cámara- una de las falencias más significativas del
Estatuto Orgánico de Bogotá es la falta de competencias definidas entre el nivel
central y local en el Distrito. Esto es un factor debilitador para el proceso de
descentralización en la ciudad (Botero, 2010).

Debido a esto, las primeras fases del proceso CQC fueron más complejas, ya que
la descentralización dificulta el acceso a las cabezas institucionales y autoridades
competentes, lo cual a su vez dificulta la disponibilidad, la participación y la toma
de decisiones. Según Octavio Fajardo –experto en el tema de descentralización-
es necesario que las localidades tengan la capacidad técnica para lograr una
gestión más eficiente. Cuando las localidades tengan la autonomía para llevar a
cabo las competencias dadas, serán responsables de la gestión pública y la
inversión de recursos (Botero, 2010).Estas dinámicas no solo dificultan la
participación y disponibilidad comunitaria, sino que también dificultan la
articulación de las acciones dentro de las localidades, lo cual muchas veces
genera solo acciones aisladas de prevención que no logran el impacto deseado.

Dentro del Distrito, la experiencia se centra en la Localidad de Usaquén – se

intentó primero en Engativá y Suba, sin embargo no se encontró disponibilidad
comunitaria- los contactos iniciaron con la Subdirección Local de Integración
Social de Usaquén y luego con el Comité Local de Política Social CLOPS, dentro
de la Unidad de Apoyo Técnico UAT del CLOPS surgió el interés por hacer parte
del proceso y se comenzó a conformar la junta comunitaria para comenzar con la
implementación de las fases de CQC (Sistematización Experiencia , documento
NR para Min y OPS, 2012).Se presentó la necesidad de hacer algunos ajustes al
esquema de trabajo planteado por CQC, ya que debido a las dinámicas únicas del
Distrito, concretar acciones de prevención entre varios sectores es un reto.

Cabe resaltar que dentro del proceso CQC, la disponibilidad comunitaria es

fundamental para que el sistema se adopte correctamente. La disponibilidad
comunitaria se entiende como el nivel adecuado de preparación comunitaria para

48
implementar esfuerzos de planeación estratégica que logren resultados a largo
plazo y que benefician a la comunidad objetivo (Birkby, 2004).

Una vez conformada la junta comunitaria en ambas comunidades, se procedió a

comenzar con las capacitaciones para cada una de las cinco fases descritas
anteriormente. El proceso va más adelantado en la Calera debido a los
inconvenientes encontrados en el Distrito, sin embargo, en la localidad de
Usaquén se tiene previsto continuar con la experiencia en el 2013, ya que los
programas, políticas y prácticas contenidos dentro del plan de acción están
planeados para este periodo.

El sistema CQC plantea un cambio en la dinámica de cooperación y articulación

de programas, políticas y prácticas, puesto que brinda una estructura de trabajo
articulada basada en la investigación y el enfoque de salud pública.Por medio de
este proceso es posible evaluar la efectividad de lo que se está trabajando dentro
de la comunidad, así como identificar cuáles son las problemáticas principales
dentro de una comunidad y los factores de riesgo prioritarios con el fin de enfocar
los esfuerzos hacia un objetivo definido.

Una mirada al sistema Comunidades que se Cuidan dentro del marco de la

política pública del Distrito.

La prevención ha comenzado a verse como un elemento importante para la

reducción de la demanda, sin embargo la política aún no cuenta con un plan de
acción definido. El sistema CQC sería una herramienta fundamental para la
articulación de esfuerzos para la reducción de la demanda. Surge la propuesta de
articular este sistema al plan de acción de la política, ya que la mayoría de sus
elementos encajan con los lineamientos sobre prevención que tiene la política.

Se identificaron tres categorías dentro de la Política Distrital (los enfoques, los

objetivos – generales y específicos- y ejes estructurales), y cuatro categorías
dentro del esquema basado en la investigación de CQC (la Estrategia del

49
Desarrollo Social, el enfoque de salud pública, las estrategias probadas y efectivas
y la articulación comunitaria), las cuales delimitan y estructuran el análisis.

Los enfoques acogidos para el abordaje del tema en la política son, el enfoque de
derechos que va dirigido a la formulación e implementación de Políticas que
buscan promover y garantizar los derechos fundamentales. Por esto, es necesario
reconocer el fenómeno desde una perspectiva humana donde se promueva el
bienestar de las personas involucradas; segundo, el enfoque diferencial, dirigido a
promover el reconocimiento de la pluralidad y multiculturalidad de los habitantes
del Distrito, buscando dar respuesta a sus expectativas, necesidades y dinámicas;
y tercero, la Estrategia Promocional de Calidad de Vida y Salud EPCVS que está
dirigida a promover, recuperar y preservar la autonomía de los individuos en el
ámbito funcional, político y social, impactando a cada individuo y comunidad de
manera única de acuerdo a sus necesidades(Secretaria Distrital, 2011).

Dentro de este marco, la política tiene como perspectiva teórica el

“Construccionismo Social”, por medio del cual se reconocen los factores
determinantes del problema de consumo y se desmonta el enfoque reduccionista
que percibe el consumo como exclusivamente un problema de conducta.
(Secretaria Distrital, 2011).Por su parte uno de los fundamentos de CQC es el
enfoque de salud pública, compuesto un esquema de cuatro pasos para prevenir
problemas de salud. Primero, se define el problema; segundo, identifica factores
protectores y de riesgo (predictores de comportamiento); tercero, las
intervenciones trabajan esos predictores de manera específica y cuarto,
implementación y evaluación de programas, políticas y prácticas (Hawkins &
Catalano, 2003).

Esta perspectiva construccionista acoge el consumo de sustancias psicoactivas

como un fenómeno influenciado por diversas variables 7 que determinan la
problemática, las cuales deben tomarse en consideración para el abordaje integral
y articulado del mismo (Secretaria Distrital, 2011).

7
Como por ejemplo: “los medios de comunicación, las costumbres y dinámicas culturales, las características
socioeconómicas y políticas, las oportunidades de los contextos y territorios”. (Secretaria Distrital, 2011)

5
0
El sistema CQC, se basa en evidencia empírica y científica, con el fin de minimizar
los daños y riesgos asociados a problemas de comportamiento. Para su proceso e
implementación es fundamental el papel de las familias, escuelas, instituciones
gubernamentales, ONG’s, lideres clave dentro de la comunidad, especialistas en
salud pública y demás actores relevantes. Buscando articular los diferentes
esfuerzos, perspectivas y dinámicas hacia la prevención.

Es importante resaltar que el sistema CQC reconoce la importancia del entorno en

esta problemática, este entorno es abordado en cuatro dominios: Familiar,
Escuela, Comunidad e Individual y grupo de pares, teniendo en cuenta los
diversos universos donde se desenvuelven los jóvenes e impactando a cada factor
de riesgo prioritario identificado dentro de estos dominios de manera focalizada.

De igual manera, se hace énfasis en las características únicas de cada comunidad

que adopta el sistema. Una de las herramientas importantes es la participación de
la comunidad de manera directa en el proceso, donde ellos por medio de los
instrumentos de medición que utiliza el sistema pueden identificar cuáles son las
dinámicas específicas de la comunidad y tener una guía para focalizar el trabajo.

La política pública tiene como objetivo establecer los lineamientos para trabajar de
manera articulada, integral y continua el problema del consumo, el tráfico y micro
tráfico, teniendo en cuenta la multiculturalidad poblacional del Distrito Capital
(Secretaria Distrital de Salud, 2011).

Este sistema busca articular y monitorear la efectividad de programas, políticas y

prácticas, con el fin de proveer intervenciones de calidad de acuerdo a las
necesidades específicas de cada comunidad, es importante resaltar que este
sistema también recoge las acciones que se están o se han llevado a cabo dentro
de la comunidad.

En el Distrito se encontró que existen acciones dentro de las localidades pero no

se ha llevado un proceso riguroso de articulación y evaluación del verdadero
impacto en los problemas de comportamiento de los jóvenes, lo cual lleva a
cuestionar la capacidad de incidencia a largo plazo en la calidad de vida de las

5
1
comunidades. En la política Distrital, uno de los principios orientadores es la
evidencia Científica, la cual sirve “como soporte y argumento para proponer o
desvirtuar las acciones frente al abordaje del fenómeno del consumo de SPA,
recogiendo la experiencia acumulada y la información proporcionada por los
estudios realizados para la comprensión del fenómeno” (Secretaria Distrital de
Salud, 2011).Cabe resaltar que existen estudios sobre consumo de sustancias
psicoactivas a nivel nacional y a nivel Distrital, sin embargo, no se tiene record de
que exista un estudio que permita medir los factores protectores y de riesgo en las
comunidades, estos factores no solo permiten re direccionar de manera específica
los esfuerzos de acuerdo al contexto comunitario sino que resaltan las fortalezas
de la comunidad, es decir, por medio del incremento de los factores protectores
encontrados dentro de una comunidad es posible reducir el impacto de los
factores de riesgo.

El Sistema de Prevención CQC promueve la participación activa y la sintonización

de diferentes ciudadanos vinculados con organizaciones públicas, privadas y de la
comunidad en general, en el desarrollo de acciones de prevención. Por medio del
menú de los programas de prevención frente al consumo de alcohol y drogas con
el que CQC se articula es posible fortalecer y desarrollar potencialidades en la
familia y la comunidad para prevenir y hacer frente al consumo y a la vinculación a
la oferta de SPA.

El proceso en sí de la puesta en marcha de la estrategia CQC puede potenciar el

ejercicio de la ciudadanía y los vínculos afectivos y sociales en diferentes niveles
de la comunidad; además entre los programas que hacen parte del menú de
propuestas de prevención, es posible que los líderes institucionales y comunitarios
utilicen algunos programas que impliquen alternativas sociales, culturales y
recreativas que también potencien estos valores en la comunidad.

Esto conlleva a la importancia de analizar los ejes estructurales de la política

Distrital, dentro de estos ejes se articulan estrategias con el fin de brindar
respuesta a la problemática del consumo y la vinculación a la oferta de sustancias

lii
psicoactivas. La política tuvo un proceso de inclusión social, ya que las estrategias
fueron construidas en conjunto con la comunidad. (Secretaria Distrital, 2011)

Los ejes a los cuales se puede responder por parte del sistema CQC son, el
fortalecimiento y/o desarrollo de potencialidades para la vida y alternativas socio
culturales y recreativos, por medio del menú de programas de prevención
articulados al sistema.

Una de las estrategias que se articula con la metodología de CQC es la

construcción de lineamientos que orienten los procesos de fortalecimiento y
desarrollo de potencialidades, sin dejar de lado las características de la comunidad
(Secretaria Distrital, 2011, p. 52). El sistema provee una guía para la
implementación bastante estructurada y también cuenta con un sistema de
evaluación de programas y acciones que permite saber si están contribuyendo al
fortalecimiento y desarrollo de potencialidades para la vida.

En el segundo eje, una de estas estrategias es la movilización de redes sociales,

donde se reconocen los movimientos y redes sociales como agentes de cambio
respecto a demandas sociales puntuales (Secretaria Distrital, 2011, p. 56).Se
busca diseñar estrategias que activen y articulen las redes comunitarias e
institucionales en pro de la prevención del consumo de SPA y daños asociados. El
sistema CQC, tiene como base estructural la movilización de redes comunitarias e
institucionales, el proceso es llevado a cabo por una junta comunitaria quienes
representan a cada uno de los sectores interesados, por lo tanto este proceso se
articula perfectamente con este objetivo de la Política Distrital.

El Sistema de Prevención CQC, al trabajar con líderes institucionales, líderes

comunitarios, diferentes entidades y con la comunidad, teniendo como base la
estrategia de desarrollo social para la prevención del consumo de alcohol y
drogas, puede tener incidencia directa en los imaginarios, significados y
concepciones que la comunidad ha construido especialmente alrededor la
demanda de SPA, para facilitar el desarrollo de una cultura preventiva.

53
La propuesta de redes familiares y comunitarias movilizando acciones preventivas
frente a la vinculación a la oferta de sustancias psicoactivas, puede ser muy
positiva. El concebir la articulación comunitaria no es solo un proceso de inclusión
social puesto que la comunidades estaría formando una red de apoyo, sino
también es una opción acertada siempre y cuando se cuenten con proyectos
efectivos que permitan que la comunidad se apropie de lo problemática. Aquí
también se puede decir que existe la necesidad contemplada en la política de
contar con profesionales y líderes comunitarios actualizados en conocimientos y
metodologías para hacer prevención del consumo de alcohol, tabaco y otras SPA
en los contextos familiares. El sistema Comunidades que se Cuidan, busca
realizar acciones conjuntas que comprometan a la comunidad a trabajar por el
comportamiento saludable de sus niños, niñas y adolescentes.

54
 CONCLUSIONES

La propuesta es articular el sistema CQC en el plan de acción de la política

Distrital, con el fin de trabajar de manera articulada y efectiva el fenómeno del
consumo de sustancias. Esto permitiría fortalecer los esfuerzos para incluir la
reducción de la demanda en las políticas de drogas, siendo la prevención una
herramienta principal en este proceso, la cual permite incidir en la edad de inicio
del consumo, obtener un panorama amplio de las fortalezas y debilidades de la
comunidad y tener datos evaluados y efectivos.

La reducción de la demanda se ha abierto paso en las políticas de drogas como

uno de los elementos a trabajar, puesto que los resultados de la política
prohibicionista no son los esperados en relación a los niveles de consumo de
sustancias. Cabe resaltar que las acciones de prevención dentro de un todo
articulado y con prevalencia en el tiempo, podrían reducir los costos del consumo.

Actualmente, en las políticas de drogas internacionales y domesticas se evidencia

el énfasis en el prohibicionismo y la reducción de la oferta, cabe resaltar que se ha
visibilizado la necesidad de que las políticas rescaten la reducción del fenómeno
del consumo a través de la prevención. Lo cual abre la posibilidad de ampliar
mediante cifras el abordaje de la reducción de la demanda en las políticas
públicas, para medir alcances y efectividad de políticas públicas implementadas.

Cabe resaltar que para que este sistema funcione debe ajustarse al contexto
nacional, pero siguiendo la estructura comunitaria de CQC, donde es la
comunidad la que se apropia del proceso de implementación y monitoreo, con
ayuda de las instituciones locales. Es claro, que debido a las dinámicas
domesticas no es posible aplicar CQC de la misma manera que el modelo
norteamericano, sin embargo, este modelo arroja fundamentos para el abordaje
del fenómeno en el ámbito doméstico, estos pueden ser rescatados con el fin de
articular los esfuerzos de una manera más sistemática y organizada.

55
Debido a la unicidad de la estructura política y administrativa del Distrito, es
importante crear en las localidades un comité de prevención de consumo de
sustancias psicoactivas, compuesto por miembros de sectores importantes y con
capacidad de decisión dentro de la comunidad, para que dentro de sus funciones
esté la articulación de los programas, políticas y prácticas focalizados hacia la
prevención, de esta manera, haciendo posible implementar un modelo como el
que CQC plantea.

La importancia de la articulación de programas, políticas y prácticas, está en que

el abordaje del fenómeno de las drogas debe hacerse de manera estructurada,
con el fin de abarcar un espectro más amplio del fenómeno, es decir, que el
consumo de SPA deba trabajarse de manera articulada por medio de acciones
focalizadas y no por medio de acciones aisladas que no tienen trascendencia a
largo plazo, como por ejemplo, que la mitigación del consumo debe ir articulada
con la educación preventiva. El sistema CQC busca interrelacionar estas acciones
buscando un fin conjunto derivado de las necesidades específicas de la
comunidad.

Actualmente, el Ministerio de la protección social se encarga de regular las

políticas nacionales sobre el consumo de sustancias psicoactivas dentro del marco
de la política de salud mental, sin embargo, con base en la experiencia la
importancia de generar acciones interconectadas llevadas a la práctica, es una
necesidad principal.

Cabe resaltar que las acciones de prevención además de disminuir los costos
económicos y sociales, deben llegar a todos los niveles socioeconómicos y
vincular la familia como un elemento fundamental en el proceso.

56
 BIBLIOGRAFÍA

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