Apuntes sobre la historia y el papel del SENA en Colombia1

Anabel Arias
Integrante del COES2

Este trabajo final es una Reportería Periodística (reconstrucción de los datos históricos, económicos,
políticos y sociales más importantes, sin intención de concretar un análisis sociológico) en la que se
intenta señalar algunas de las características del marco en el que se concretan los lineamientos que
guían la intervención del Servicio Nacional de Aprendizaje en la sociedad colombiana como ente
institucional del estado, y los cambios mas acentuados sucedidos a este marco y reflejados en el modo
de intervención de la institución.

El Primer momento del Servicio Nacional de Aprendizaje.

“Alrededor de la segunda mitad del Siglo XX, se desarrolló en América Latina un sistema
original de formación profesional acorde con los cambios de la economía que sufrieron los países
que ingresaban en la etapa de sustitución de las importaciones. El pasaje de una economía mono
productiva a una economía industrial que demandaba trabajadores calificados fue acompañado
en la región por lo que Moura Castro denomina los sistemas "S" e "I", es decir, países en donde
se crearon Servicios Nacionales de Formación Profesional (Colombia: Servicio Nacional de
Aprendizaje - SENA; Brasil: Servicio Nacional de Aprendizaje Comercial - SENAC y Servicio
Nacional de Aprendizaje Industrial - SENAI; Ecuador: Servicio Ecuatoriano de Capacitación
Profesional - SECAP; Perú: Servicio Nacional de Adiestramiento en Trabajo Industrial –
SENATI) y los países en donde se crearon Institutos Nacionales de Formación Profesional (Costa
Rica: Instituto Nacional de Aprendizaje - INA; Guatemala: Instituto Técnico de Capacitación y
Productividad - INTECAP; Honduras: Instituto Nacional de Formación Profesional - INFOP;
Nicaragua: Instituto Nacional Tecnológico - INATEC.)”3

Como señala Maria de Ibarrola, el surgimiento de entes encargados de la formación profesional, como
el Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA- en Colombia, es un fenómeno que aconteció en todo el
territorio Latinoamericano, como una oleada propiciada por factores señalados por la autora, junto a
otros que entraremos a referenciar, a nivel nacional e internacional.

El SENA nace en el año 1957 mediante el Decreto 118 de junio 21. Responde a la conjugación de
diversas condiciones sociales, políticas y económicas dadas a nivel nacional e internacional. En el
ámbito nacional, nos encontramos con la ruptura política del momento, provocada por el cesante
gobierno de Rojas Pinilla, una suerte de fractura interna entre sectores de poder, que derivo en un
pretendido pacto social o “intento de pacto”, el cual buscaba recoger los distintos sectores de la
sociedad colombiana, entre ellos los trabajadores y obreros; un “llamado”, desde una coalición de
sectores dominantes –junta cívico militar constituida para “superar” el gobierno de Rojas Pinilla-,
hacia los distintos sectores sociales, para que, a través de diálogos, se incluyeran parte de sus
necesidades concretas en la nueva agenda de gobierno.

1
Este trabajo fue realizado en el marco del curso Modos de Intervención Social dictado por el docente Fernando Urrea,
durante primer semestre de 2008. Asignatura incluida en el Programa de Pregrado en Sociología de la Universidad del
Valle.
2
El Comité de estudiantes y egresados del SENA es una organización obrero-estudiantil con presencia en 17 de las
Regionales donde el Servicio Nacional de Aprendizaje de Colombia tiene sedes, y que ha trabajado en una estrecha alianza
con SINDESENA, el Sindicato de Empleados Públicos de la entidad, para defender el carácter público y la calidad de la
Formación Profesional Integral.
3
Ibarrola, María de, “Las transformaciones de las políticas de formación profesional de América Latina”, conferencia dada
en: Vers des nouveaux modes de régulation de la formation professionnelle? Evolution des politiques et des roles des
acteurs. Colloque de l’Association d’economie politique. Québec, 12-13 de noviembre de 1999. en línea.
A nivel internacional vemos un contexto político que propiciaba tendencias Socialdemócratas en los
distintos gobiernos y estados capitalistas de occidente, una correlación de fuerzas que evidenciaba la
contundencia del bloque socialista en la disputa del poder, no solo económico sino ideológico, con el
imperio capitalista, el movimiento internacional obrero y su influencia en la lucha popular y obrera en
Colombia. Además, es decisivo en este proceso, como lo señaló anteriormente Maria de Ibarrola, un
panorama económico internacional, donde América Latina tiene un papel concreto4 que determina la
importancia de un modelo económico apoyado en la política de sustitución de importaciones, es decir,
un pretendido desarrollo industrial, que conllevaba necesariamente al fortalecimiento del sector
productivo, industrial, la protección del mercado interno y en general una política distinta que
permitiera posicionarse como país productor, para lo que era básico la calificación de la mano de obra
campesina y obrera en relación a los desarrollos industriales y tecnológicos requeridos.

En este contexto, los representantes de la clase obrera postulan dos exigencias: el subsidio familiar, un
abono adicional al salario dependiendo del numero de hijos, que ya se venia prestando
progresivamente en distintas ramas industriales debido, por un lado, a la presión de los trabajadores, y
por otro, a las condiciones de miseria y baja nutrición de éstos y sus familias. Considerado por los
trabajadores como apoyo crucial para el bienestar de familias numerosas y no siempre bien pagas, se
propone el subsidio como ley nacional, pasando a tener un carácter general y político. Esta primera
reivindicación es aceptada por los diversos actores del dialogo, la Iglesia propone el Sistema de
Compensación Familiar para los efectos, propuesta que es acompañada por las centrales obreras,
recogida por la junta cívico militar, representante del estado en el momento, y aceptado por la clase
empresarial.

La segunda exigencia consistió en la conformación real de un Instituto de Capacitación Obrera, pues el

que operaba en ese momento era muy frágil, sin presupuesto ni infraestructura propia, adscrito al
Ministerio de Trabajo, el cual “de vez en cuando”5 le suministraba recursos. Esta exigencia no fue bien
recibida por la junta cívico militar ni por la clase empresarial, a pesar de que era necesario, en tanto se
estaba dando e impulsando un desarrollo industrial, sin una oferta de mano de obra adecuada que
derivaba en un gran desempleo. Así, el gobierno acepta, en el proceso de negociación, la creación de la
“contribución a la nomina” para el subsidio familiar en un 5%, pero no es aprobada la creación del
Instituto de Capacitación Obrera, por lo que los representantes de la clase obrera proponen, en la mesa,
un pacto que consistió en que, “La quinta parte del aporte patronal que las empresas debían hacer
al subsidio familiar, que era un total del 5% de valor a la nomina”6 se destinarían a la creación del
ICO, que después se llamo SENA, con la condición de que en tiempos posteriores, la clase empresarial
contribuyera otro 1% para el desarrollo de esta entidad, teniendo en cuenta el beneficio obtenido por la
prestación de estos servicios.

Se dispone, entonces, en el Decreto 164 del 6 de agosto de 1957, que al SENA le ingresaran recursos,
además de lo dicho anteriormente, por concepto de “aportes voluntarios, herencias, legados,
donaciones y las sumas provenientes de sanciones legales que imponga el Ministerio de Trabajo por
fraudes o violaciones a las normas del Código Sustantivo de Trabajo”, también queda como una
obligación del Gobierno Nacional destinar una partida anual de presupuesto del Ministerio de Trabajo
para la entidad. Posteriormente en 1963 mediante la ley 58, se aumenta los aportes del 1% al 2% de la
nómina y las empresas que fueron obligadas a aportar, no fueron sólo las de capital superior a
$100.000.oo y un mínimo de veinte empleados sino las que tuvieran un capital desde $50.000oo y un

4
“fundamentalmente estructurado para los oficios llamados “universales” en la industria manufacturera. Esta orientación se
correspondía con los procesos de industrialización verificados en América latina como consecuencia de la división
internacional del trabajo de entonces.” En: “El SENA Que Queremos” documento de sustento del Proyecto de Ley de
Iniciativa Popular (luego Ley 119/94) elaborado por el “Comité Prodefensa SENA, Valle del Cauca” del Sindicato del
SENA, (SINDESENA) en septiembre de 1993 Pág. 22
5
Entrevista con Wilson Arias, Concejal de Cali y ex -sindicalista de SINDESENA; “En 1957, la capacitación técnica se
ofrecía en Colombia de forma descoordinada por intermedio de 48 Escuelas Técnicas que para ese año solo graduaron 642
estudiantes”, en: Sanchez, Alvaro, “SENA 45 AÑOS”, Imprenta Nacional de Colombia, Bogotá, mayo de 2002, Pág. 25.
(Libro institucional de conmemoración a los 45 años del sena).
6
Ibíd., Pág. 27
mínimo de diez empleados. Por otro lado, las empresas y establecimientos públicos descentralizados
debieron aportar el 2% de sus nóminas y las entidades públicas a nivel nacional, departamental o
municipal el 0,5% de sus nóminas para financiar específicamente la formación acelerada del personal
en servicio militar obligatorio.

Así, la parte del subsidio familiar “conquistado”, que los trabajadores destinan para crear el ICO, junto
con los aportes del sector empleador –empresarios que contrataran esta mano de obra- y el Estado, lo
convierten en un ente publico, con recursos propios, recursos denominados por la Constitución como
“Rentas de Destinación Especifica”, llamados hoy PARAFISCALES. Este nombre se debe a que, a
pesar de que se reflejan en el presupuesto estatal, son recursos paralelos al fisco del estado, en tanto no
son de la libre disposición de éste, pues tienen un objetivo de inversión estipulado y específico pactado
por el estado y quienes hacen la contribución7.

En términos generales América Latina se ve en ese problema estructural (inicial desarrollo industrial,
falta de oferta de mano de obra calificada para el trabajo en la industria naciente) y en los diversos
países de la región se tiende a “importar” un modelo ya desarrollado en Europa, que se dio en llamar
Institutos de Capacitación Profesional (de profesión = de oficio). En este proceso es clave la
participación de la Organización Internacional del Trabajo OIT quien se encarga de hacer la
importación, la conversión y contextualización del modelo, junto con el apoyo de diversos personajes
en cada país, en Colombia con don Rodolfo Martínez Tono (primer Director Nacional del SENA)
quien desarrollo varios estudios junto con la OIT y otros personajes.

“El principal rasgo de esos sistemas fue la concepción, planificación y ejecución de la formación
profesional por una sola institución central, pública y regida de manera tripartita (Estado,
empleadores y trabajadores), financiada por recursos fiscales y, en la mayoría de los casos, por
un impuesto especial a los salarios.”8

A excepción de Brasil, donde el Servicio Nacional de Aprendizaje Comercial - SENAC y el Servicio

Nacional de Aprendizaje Industrial – SENAI, fueron gestionados enteramente por los empleadores,
todos los países Latinoamericanos, incluido Colombia, tuvieron estas características con pequeñas
variaciones. En el caso colombiano nos encontramos un tercer actor importante para el proceso de
constitución del SENA: La Conferencia Episcopal Católica, la cual representaba y representa
actualmente la Iglesia en el Consejo Directivo Nacional, en virtud de su participación y cercanía con
los representantes sindicales involucrados en su fundación, que en muchos casos se identificaban con
la doctrina social de la Iglesia, y eran influenciados por corrientes conservadoras y liberales.

La concepción sobre la Formación Profesional Integral inicia, en este contexto, un camino que tomará,
en cada etapa, direcciones distintas, dependiendo del momento en la historia del SENA y su marco
social y político.
En este primer momento, la formación profesional es concebida en función del puesto de trabajo:

“La formación para el puesto de trabajo: busca capacitar o readaptar para el desempeñarse en
un puesto de trabajo”9, que en términos de la OIT en su Recomendación 117/62 es: “desarrollar
7
La Renta de Destinación Específica o Parafiscal es aquella que da un sector de la economía en particular, contribuyéndolo
al estado para que éste reinvierta en ese mismo sector. No son impuestos, se disponen cuando ciertos sectores o segmentos
de la economía, negocios o empresariados, necesitan de inversiones que no puede hacer el estado, pero que tampoco puede
hacer cada capitalista por individual, ejemplo: el sector cafetero necesita desarrollar escuelas, regadíos, una represa, un
acueducto, una electrificación, una infraestructura que cada cafetero no esta dispuesto a invertir, pero que con un aporte
conjunto pueden llevarlas a cabo beneficiándolos a todos, para lo cual el estado tiene previsto una contribución parafiscal
con esa finalidad específica, regresar a los fondos de los sectores contribuyentes.
8
Ibarrola, Maria de, “Las transformaciones de las políticas de formación profesional de América Latina”, conferencia dada
en: Vers de nouveaux modes de régulation de la formation professionnelle? Evolution des politiques et des roles des
acteurs. Colloque de lAssociation d’economie politique. Québec, 12-13 de noviembre de 1999. en línea.
9
“El SENA Que Queremos” documento de sustento del Proyecto de Ley de Iniciativa Popular (luego Ley 119/94)
elaborado por el “Comité Prodefensa SENA, Valle del Cauca” del Sindicato del SENA, (SINDESENA) en septiembre de
1993 Pág. 22
aptitudes profesionales de los participantes a partir de la transmisión de habilidades, destrezas y
conocimientos técnicos propios de una ocupación.”10 La finalidad concreta del SENA en este
contexto, “se trataba de formar mano de obra para ocupar puestos de trabajo disponibles o
previsibles en el mercado, sobre todo en los niveles calificados o semicalificados. El énfasis estaba
en la formación inicial (para iniciar a nuevos trabajadores en el mercado laboral)”11

Es así como los tipos de programas implementados se centraron en el APRENDIZAJE y la

HABILITACION. El Aprendizaje estaba dirigido a los adolescentes, para formar en los oficios
llamados “universales” en la industria manufacturera, propios de la industrialización en Latinoamérica.
La Habilitación se dirigía a formar los adultos en ocupaciones semicalificadas. Surge, además, otra
demanda del contacto con las empresas: la actualización, perfeccionamiento, complementación y
reconversión. La mayoría de los cursos eran Iniciales (para aprendices) y se consideraba que debían ser
los más largos debido a la poca formación que se suponía que tenían sus beneficiarios, oscilaban entre
de 2 a 3 años y medio.

La gran cantidad de jóvenes de las urbes y del campo que no podían mantenerse en el sistema de
educación formal por condiciones económicas y sociales, y que debían emprender su vida laboral
rápidamente y la población joven, hija de obreros y condenada al destino de serlo también, fueron las
poblaciones a las que prioritariamente se dirigió la acción del SENA. Es innegable el papel jugado por
esta institución en la capacitación y posterior incorporación al mercado laboral de los sectores
campesinos desplazados por La Violencia y por todo tipo de conflictos tan frecuente en nuestra
sociedad, y en las sociedades capitalistas en general. Por otro lado, sirvió también a los obreros que ya
trabajaban en las fábricas y necesitaban actualizarse, debido a los cambios dados en la industria en
esos tiempos. En general, fue una posibilidad para la gran población analfabeta que no tenía opción de
ingresar o mantenerse en los sistemas de educación vigentes en ese momento.

Debía nacer, pues, como un subsistema del sistema educativo, diferente al formal. Para cumplir su
cometido de capacitar estas capas trabajadoras del país, este gran sector de trabajadores obreros y
campesinos, no podía estar sujeta al carácter propedéutico de la educación formal, que se caracteriza
por un sistema de ciclos y niveles que determinan un ascenso progresivo en una secuencia de etapas
determinadas. Quienes son finalmente expulsados de este sistema, es la población objeto del SENA. Se
le agrega a esto, el hecho de que para la formación en esos oficios practico-profesionales (de trabajo)
no es necesario cumplir con una serie de niveles educativos anteriores, solo un perfil y algunos
conocimientos básicos, característica similar a algunos aspectos de la formación artística, deportiva y
artesanal que no necesariamente deben estar en la educación formal pues no son esencialmente
propedéuticas. Por lo tanto se le diferencia como educación no formal y, en concordancia con esto,
expide certificados de aptitud profesional a diferencia de la educación formal que expide títulos,
los primeros indican que un egresado es apto para desempeñarse profesionalmente en una actividad
laboral.

El SENA empieza a operar adscrito al Ministerio de Trabajo, y la selección de los beneficiarios se

hacia según un perfil de ingreso, mas que unas demostraciones o grandes requisitos académicos, esto
por el carácter no formal de la educación impartida en la institución. Al estudiante se le hacía unos
exámenes que consistían básicamente en formas de razonamiento -razonamiento mecánico,
razonamiento abstracto-, más que académico. Esto contrasta con la actualidad ya que para ingresas a
una gran parte de la oferta de cursos de la institución, se requiere titulo de bachiller o certificado del
ICFES (mas que todo para los cursos de técnicos profesionales y tecnólogos, que ahora pesan mucho
mas dentro de la oferta educativa que antes). Ya “En el periodo entre 1959 y 1963 el SENA ya
contaba con 13.250 estudiantes inscritos de los cuales 5.143 al final de este periodo estaban en
proceso de grado.”12

10
Ibíd.
11
Ibíd.
12
Sanchez, Alvaro, “SENA 45 AÑOS”, Imprenta Nacional de Colombia, Bogotá, mayo de 2002, Pág. 31. (Libro
institucional de conmemoración a los 45 años del sena).
El perfil de los instructores era fundamentalmente obreros que venían de la producción, diestros en
este campo y en el área ocupacional. Estos obreros que aspiraban a ser instructores debían aprender a
transmitir este dominio tecnológico (aprender elementos de didáctica y pedagogía), por lo que eran
capacitados por la institución, entraban como becarios que consistía en que hacían un curso, les daban
el sustento y al mismo tiempo les enseñaba para ser instructores, en el lapso de 6 meses a un año. El
propio curso de becario era un concurso donde los mejores o más aptos para desempeñarse como
instructores eran certificados para enseñar en el SENA. La instancia que desarrollaba estos cursos se
llamaba Centro Nacional de Formación de Instructores. A raíz de la tendencia de los gobiernos por
asimilar la entidad a los procesos de educación formal superior, tendencia iniciada aproximadamente
hacia finales de los 80’s, los requisitos de los instructores se han ido elevando, llegando en la
actualidad a pedir el estudio de algunos semestres en el nivel profesional y hasta titulo profesional.

El SENA como elemento fundamental del Estado de Bienestar Social

Este estadio corresponde a un momento histórico, como ya lo hemos señalado, en el que se han
configurado diversos factores y tendencias que impulsan la consolidación de los Estados de Bienestar
en una gran parte del mundo. Buscando materializar promesas y valores dispuestos en el Estado Social
de Derecho, el Estado de Bienestar fue propuesto y sustentado por teóricos como Keynes, en su afán
de brindar salidas positivas al desarrollo de un capitalismo que, a su parecer, solo era posible con un
aspecto de equidad social mas acentuado que nivelara sus contradicciones inherentes.

El desarrollo de este modelo de Estado de Bienestar se expreso en Colombia, de forma incompleta, a

través de la creación de diversos entes estatales que buscaban dar una oferta pública de los diversos
servicios sociales básicos (principalmente salud, educación, empleo, entre otros) a los ciudadanos, para
garantizar efectivamente los derechos inalienables de cada individuo. Aspecto importante de este
marco conceptual e ideológico es la concepción de “redistribución del ingreso” que a través del
Estado debe materializarse, esta redistribución del ingreso se consolida por diversos mecanismos que
buscan compensar los desniveles en la distribución de las riquezas, es decir, equilibrar constantemente
la tendencia a la concentración de la riqueza propia del capitalismo, mecanismos como el cobro de
impuestos a capas altas para subsidiar servicios públicos básicos gratuitos a sectores sin capacidad de
pago. En este caso, el SENA se constituye en un ente que por diversos mecanismos contribuyó y aún
contribuye en este propósito fundamental del Estado correspondiente a este marco específico:

Los procesos de redistribución del ingreso en el SENA los podemos ver en tres niveles: 1. El primero y
el más importante es el de “dar oportunidades de capacitación a los jóvenes próximos a vincularse
al mercado laboral”13, ligado directamente a la realización de Derecho a la Educación, por ser
gratuita14 su oferta de formación, permitiendo así, el acceso en igualdad de condiciones, y por otro
lado del Derecho al Trabajo en condiciones dignas y justas, y reconociendo la importancia clave de los
trabajadores en la producción de la riqueza nacional.
2. El segundo nivel es la “redistribución de forma intersectorial”, “los sectores mas modernos y
poderosos de la economía, subsidian en el SENA a los niveles informales y menos desarrollados”.
Mecanismo que en el documento “El SENA que queremos” es reiterado como una de las funciones
propias de ese Estado Social de Derecho, paradigma que se intento materializar por medio de un
Estado Benefactor: “hacen parte de las tareas que por definición le competen al estado social de
derecho, su dirección e intervención en la economía para racionalizarla y procurar el bienestar
general” 15 evidenciando, de esta forma, el sentido ideológico y conceptual de las formas en que el
SENA fue concebido para intervenir en la sociedad.
13
Ibíd., Pág. 18.
14
Ver el “Articulo 49º Derechos Pecuniarios” de la Ley de Iniciativa Popular 119 de febrero 9 de 1994, que reestableció la
misión, objetivos y funciones originarias de esta entidad, reestructuradas por diversos decretos y leyes anteriores entre esas:
ley 55/85, decreto 1802/90 y el decreto 2149/92.
15
“El SENA Que Queremos” documento de sustento del Proyecto de Ley de Iniciativa Popular (luego Ley 119/94)
elaborado por el “Comité Prodefensa SENA, Valle del Cauca” del Sindicato del SENA, (SINDESENA) en septiembre de
1993, Pág. 19
3. En tercer nivel, y ultimo –sin decir que no se puedan detectar otros niveles y mecanismos-, tenemos
la “redistribución territorial”, el estado interviene en las profundas desigualdades regionales para
procurar un desarrollo nacional armónico, a través del mecanismo que obliga a las Regionales a remitir
el 20% de sus aportes percibidos a la Dirección General, para financiar zonas y sectores
desfinanciados16, permitiendo, de esta manera, la presencia del SENA (El Estado) en todo el territorio
nacional, más importante aún, si se tiene en cuenta que tan solo cinco de las veintiún (21) regionales
existentes en el SENA hasta 1993 eran autosuficientes, las demás fueron subsidiadas por estas cinco.

La misión del institución evidencia la importancia de los propósitos, que como ente estatal, debe
desarrollar: “El Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA-, está encargado de cumplir la función que
corresponde al Estado de invertir en el desarrollo social y técnico de los trabajadores colombianos;
ofreciendo y ejecutando la formación profesional integral, para la incorporación y el desarrollo de las
personas en actividades productivas que contribuyan al desarrollo social, económico y tecnológico del
país.”17

Lleva a cuestas esta importante tarea del estado, resaltada por el derecho internacional18 y tratada de
forma especial y diferenciada en la Constitución del 91 (Art. 54), dado que es la función encargada de
materializar el Derecho al Trabajo, como ya antes lo habíamos señalado, derecho tan fundamental para
el desarrollo personal y productivo de las personas, y para el desarrollo económico del país.

Esta primera etapa se desarrolla en el periodo de 1957 hasta mediados de los 70’s cuando empezamos
a detectar cambios.

Empieza en esta nueva etapa, a evidenciarse una crisis social, económica etc., “el país acepta una
estrategia de desarrollo basada en el endeudamiento, generando una gran dependencia, perdiendo
autonomía. Por esa época, las crisis de la deuda (externa) impusieron modificaciones en el
comportamiento fiscal en Colombia, impone planes de desempeño que monitorean” 19. A finales de los
70’s y comienzos de los 80’s, se agudiza esta crisis de la deuda, que se va a prolongar por toda esta
década. “El modelo de desarrollo vigente hasta el momento da lugar al surgimiento de una gran
informalidad, una especie de capitalismo atrofiado, pues éste en nuestro país no tuvo los procesos que
tuvo en otras partes, por ejemplo: no hubo reforma agraria como la hubo en México, se desarrolló un
gran desempleo no estructurado, y el SENA, en este nuevo contexto, trata de responder a esta
tendencia del crecimiento de la informalidad.”20

Es así como los tropiezos y obstáculos al proceso de desarrollo industrial se hacen evidentes a nivel
social y económico: desempleo, migraciones, informalidad, la violencia de finales del 70’s y los 80’s,
llevan a la entidad a implicarse en campos y poblaciones como: la formación rural, la atención a la
pequeña y mediana empresa, la capacitación a sectores marginales urbanos y rurales, a mujeres,
trabajadores independientes, etc., produciéndose un cambio en la concepción de la formación
profesional, dándose “el giro hacia otros sectores y niveles sociales”.

Ahora el “hombre” es el protagonista de la formación profesional y ya no más el puesto de trabajo,

más que todo se trata de promover sus capacidades en general, estimular su promoción social y las
condiciones para sus actividades económicas, una educación para elevar sus niveles de ingreso y
realización personal y social. Este programa de formación ahora esta concebido para: “descubrir y
desarrollar las aptitudes humanas para una vida activa, productiva y satisfactoria, y en unión
con las diferentes formas de educación, mejorara las aptitudes individuales para comprender
individual o colectivamente cuanto concierne a las condiciones de trabajo y al medio social e

16
Ver “Articulo 33º Distribución de los Recursos Regionales” de la Ley de Iniciativa Popular 119 de febrero 9 de 1994.
17
Ver “Articulo 2º Misión” de la Ley de Iniciativa Popular 119/94
18
Ver “Articulo 28 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos”
19
Entrevista con Wilson Arias, Concejal de Cali y ex-sindicalista del SENA.
20
Ibíd.
influir sobre ellos” según Recomendación 150 /74 de la OIT21, la formación profesional se enfrenta
ahora a “formar al hombre para el trabajo productivo (acuerdo 12/85 “Unidad Técnica”)
cualesquiera que fuesen las condiciones de ese trabajo en términos de niveles de tecnología,
productividad y vínculos laborales.”22

Este cambio conceptual implicaba una readecuación de las políticas, estrategias y modalidades
operativas, de los métodos y procesos de enseñanza. Estos cambios no se pudieron llevar a cabo, ya
que para entonces (1985), se había perdido por completo la autonomía en el SENA23, la influencia de
entes exteriores (gobierno de turno, el grupo político y el sector de interés que representaba) en su
manejo interno y la dependencia de la política presupuestal del gobierno tenían un peso mucho más
importante sobre su funcionamiento. Asimismo, se desarrollaba paralelamente y como parte de un
mismo proceso, la consolidación del cambio de concepción del Estado y su papel, sus consiguientes
cambios de manejo y el “ajuste económico”, proceso que no corresponde a la nueva transformación en
la concepción de formación profesional.

El momento neoliberal y las transformaciones en el SENA

Este cambio contundente empieza a mediados de los 80’s, época en la cual asistimos a una
transformación ya totalmente tangible, no solo en algunos aspectos de la vida social nacional, sino en
la consolidación del cambio en el modelo de desarrollo nacional –es más, cambio ya avanzado en
varios países de América latina-, es decir, en todo el marco conceptual-ideológico que orientaba las
concepciones sobre el papel del Estado en la sociedad, las acciones e intervenciones de este, los
contenidos, criterios y formas de esta intervención y, por lo tanto, de la formación profesional y su
ejecución.

La nueva concepción del Estado, como un ente que coordina diversas transacciones y relaciones entre
los actores privados, con su imagen de “Estado Mínimo”24 - imagen que se va convirtiendo, cada vez
más, en una realidad gracias a las “reformas” y “reestructuraciones administrativas” y sociales de que
es objeto-, va acompañada -uno diría que dependen y se justifican mutuamente- de una política de
“ajuste económico”, que busca reducir el gasto publico y promulga la apertura económica a ultranza,
como única vía para entrar al mercado internacional y ver crecer nuestras agobiadas economías. Las
nuevas concepciones –y detrás, los intereses de los organismos y bancas multilaterales y
transnacionales- que trae consigo la visión neoliberal del Estado, transforma en la misma medida la
concepción de los ciudadanos y sus responsabilidades, y define el lugar de los actores privados en este
nuevo escenario. Las acciones llevadas a cabo para volver práctica la imagen de “Estado Mínimo” nos
deja el saldo de varios Ministerios desaparecidos, entre ellos el de Trabajo y el de Salud, y la
conformación de un numero menor de Ministerios encargados, ahora, de todo lo que desarrollaban la
suma de los anteriores, como en el caso del Ministerio de la Protección Social, encargado ahora de las
responsabilidades de los ausentes M. de Trabajo (entre esas el SENA) y el de Salud.

Así, en este nuevo periodo, entidades como el SENA, no se salvan de la mirada inquisidora de los
gobiernos de turno, los sectores económicos y demás poderes, que ven con recelo la inversión hecha
por el estado y por sus propios bolsillos en ésta, que además recoge en sus programas una gran parte de
la demandad de formación profesional y obstaculiza de esta manera el mercado de ese ámbito social.
Además, en este nuevo marco, el individuo es quien debe hacerse cargo de la inversión en su capital
humano!, “no es posible que esto siga pasando” dirá algún seguidor de los principios neoliberales, del

21
“El SENA Que Queremos” documento de sustento del Proyecto de Ley de Iniciativa Popular (luego Ley 119/94)
elaborado por el “Comité Prodefensa SENA, Valle del Cauca” del Sindicato del SENA, (SINDESENA) en septiembre de
1993, Pág. 23
22
Ibíd.
23
Ibíd.
24
Draibe, Sônia M. “Neoliberalismo y políticas sociales: Reflexiones a partir de las experiencias latinoamericanas”. En
Desarrollo Económico, Vol. 34, No. 134. (Jul. - Sep., 1994), pp. 181-196. Archivo pdf.
mercado y la racionalización del gasto. Como he dicho, el SENA no se salva de los intentos por
transformarla, por aplicarle una “reingeniería” a su estructura “ineficiente”.

Se dan, entonces, diversas estrategias aplicadas por los gobiernos de turno, para transformar el sentido
inicial de la institución, que corresponde a concepciones sociales y políticas ya desechadas, y
adecuarlo a su nuevo papel con el que se insertará más cómodamente en el nuevo marco de Estado y
sociedad. Este papel ideal consiste en ser, en concordancia con su naturaleza estatal, un actor que
coordina y dinamiza el juego de los actores privados en el mercado, convirtiéndose, de esta forma, en,
“Ente Rector” (con funciones similares a las del ICFES, de certificación y de fijación de políticas
educativas a los organismos prestadores del servicio) o en “Entidad Chequera”25 (que transfiere sus
recursos a los institutos privados, quienes se encargan de ejecutar su misión, es decir, que administra
los recursos propios sin ejecutarlos, entrega su infraestructura y la prestación del servicio a los
privados quedándose la entidad con una “gran chequera”– esta modalidad no necesariamente entra en
contradicción con la naturaleza de las parafiscales, en teoría-) como denomina el Banco Mundial en
sus “Recomendaciones” sobre la formación profesional, dadas en la reunión con 25 Institutos de
Formación Profesional (algunos de los cuales eran deudores de la entidad), llevada a cabo en Ginebra,
Suiza en el año 1989.26

Las estrategias giran en torno al desmonte de los aportes PARAFISCALES, la entrega del negocio de
la formación profesional a los actores privados del mercado y el inevitable decline de la gratuidad del
servicio.

El “desvió legal” de sus rentas, empieza siendo uno de las formas para cubrir baches en el presupuesto
publico, productos de leyes como la ley 55/85 que disponía la “Racionalización del gasto” obligando al
SENA a direccionar hasta el 50% de su presupuesto para otros entes o programas estatales, tales como
Presidencia de la Republica y Ministerio de Educación, violando la naturaleza de las Rentas de
Destinación Específicas y la misión de la institución. 27 Vemos aquí, cómo se va desvirtuando, en este
nuevo escenario, la misión y función únicos y concretos que le fueron asignados al SENA en sus
orígenes, debido al interés del gobierno por liberar presupuestos fiscales que serian invertidos
normalmente en estas tareas y programas, para así, resolver el pago al servicio de la deuda. Los casos
de SENALDE (Servicio Nacional de Empleo-intermediación laboral-) Decreto 1802/90 y del ICA, son
también demostrativos de esta situación, donde las funciones de fomentar del empleo y de prestar los
servicios tecnológicos, fueron designadas al SENA sin ser incrementado su presupuesto en ninguna
cuantía, para ahora desempeñar funciones que antes llevaban a cabo los dos entes estatales
(posteriormente liquidados).

Las exoneraciones es otro de los mecanismos por medio de los cuales se desmonta paulatinamente el
pago de las rentas destinadas a la entidad, como muestra tenemos la Ley 79/88, Ley 10/91, Ley
223/95, Ley 590/00, Ley 677/01. Como se puede notar, tenemos numerosas exoneraciones hechas a
diversos sectores de la economía y de la educación (algunas de estas disposiciones fueron derogadas).

En esta nueva etapa nos encontramos también con una transformación de la concepción de la
formación profesional, la “formación profesional de acuerdo con las necesidades de las unidades

25
Como se ve, “ente rector” y “entidad chequera” tienen una diferencia, el ente rector no necesariamente debe administrar
los recursos que financian el servicio prestado por las instituciones a las que aplica sus lineamientos o políticas, mientras
que una “entidad chequera” si debe, en supuesto, ser a la vez un “ente rector”.
26
En el documento de política del BM, “Educación técnica y formación profesional” (Washington, mayo de 1991) se
contienen los fundamentos que guiaron las siguientes reestructuraciones de la entidad, entre esas: Decreto 1802/90, Ley
29/90, y el Decreto 2149/92. Por otro lado en el articulo “HACIA el 2000” publicado en el boletín informativo oficial de la
Dirección General del SENA llamado “Actuemos”, se da un resumen de la comentada reunión. Para mas información: “El
SENA Que Queremos” Pág. 2.
27
Ponencia para segundo debate al proyecto de ley nº 157 de 2003 cámara de representantes por medio del cual se fortalece
el servicio nacional de aprendizaje –SENA- y se dictan otras disposiciones, realizada por SINDESENA y SINTRASENA.
de producción”28. En ese entonces, el diagnóstico del SENA muestra la necesidad de reconocer la
coexistencia de varios niveles de desarrollo tecnológico, con diferenciados requerimientos de
formación profesional: 1. Los niveles dinámicos, que incorporan aceleradamente altas tecnologías, lo
cual genera cambios en su estructura ocupacional y perfiles distintos en los trabajadores. 2. Los niveles
intermedios, que reflejan la estructura ocupacional del modelo fabril que fue la base de la primera
concepción de formación profesional. 3. Los niveles inferiores o informales que tienen un importante
papel como “mecanismo de ajuste” del mercado de trabajo.

En este momento “los análisis del SENA plantean dos caminos aparentemente opuestos: atender
la demanda económica y la demanda social”29, la institucionalidad presenta, las dos demandas,
como si hubiera una ruptura entre ellas, tendencia propia de gobernantes y directivos públicos de este
marco, donde se considera y establece una división profunda entre políticas económicas y políticas
sociales30. De esta forma, se presentan dos tipos de usuarios: por un lado las empresas del sector
moderno e intermedio que demandaban una mano de obra orientada más que todo hacia el
entrenamiento del personal en servicio y en el manejo de la tecnología imperante, por otro lado, las
unidades de producción y grupos sociales rezagados que aspiran a programas integrales, los cuales
superan los márgenes de la demanda de los otros sectores.

El centro de la atención que brinda ahora la institución esta en “las necesidades de las unidades de
producción”, “nuevos servicios relacionados con la organización y administración de la
producción, la calidad de los productos, la racionalización de los costos, el diseño, las decisiones
tecnológicas, el manejo del crédito y las finanzas, la comercialización y la gerencia en general”31

Esta división se presenta en las clases de cursos impartidas y el acento en una u otra beneficia o no a
los sectores. Los llamados “servicios tecnológicos”, los cursos cortos de adaptación entre otros, son del
beneficio de estos sectores de producción dinámicos. Los cursos largos de iniciación y más integrales
en el manejo de un oficio o una unidad productiva, beneficia al sector informal o menos desarrollado.

Una de las formas en que se busca enfilar la acción de la entidad es hacia primar la prestación de los
“servicios tecnológicos” por sobre la prestación de los programas de Formación Profesional, es decir,
para los sectores mas desarrollados de la economía nacional, medida que genera, a su vez,
subutilización de los Centros de Formación, para finalmente alegar, que, en virtud de una supuesta
“capacidad ociosa” de estos espacios se dispone a arrendar los equipos y maquinarias. Además se
advierte una tendencia al recorte de la duración de los cursos de formación profesional, debido a la
importancia de los cursos cortos para los empresarios con más posibilidades de innovar, ya que éste
tipo de curso constituye la mayoría de cursos de adaptación de trabajadores ya vinculados a las
empresas. Sin embargo, la importancia de los cursos iniciales y los cursos largos en general, es
decisiva para el impacto social de la institución en la sociedad colombiana. Esto fue comprobado por
Bernard Kugler (et al) en su estudio sobre el impacto social del SENA. Asegura el autor la relación
directamente proporcional entre duración de los cursos y tasa de Retorno Social del adiestramiento
laboral32.

La disputa entre la ejecución centralizada y directa o la dispersión de recursos y de la ejecución en

diversas entidades privadas de formación profesional, podemos verla en el proceso de transformación
de la entidad. La “privatizar la gestión” que consiste en entregar la ejecución del servicio a los
particulares es la modalidad preferida por las disposiciones de reestructuración de la entidad. También

28
“El SENA Que Queremos” documento de sustento del Proyecto de Ley de Iniciativa Popular (luego Ley 119/94)
elaborado por el “Comité Prodefensa SENA, Valle del Cauca” del Sindicato del SENA, (SINDESENA) en septiembre de
1993, Pág. 24
29
Ibíd.
30
Y donde termina primando, a los ojos de los sindicalistas el “crecimiento económico sin desarrollo social”, Ibíd. Pág. 6
31
Ibíd. Pág. 24
32
Kugler, Bernard, Robin Horn y Emmanuel Jiménez, “sistemas de servicios nacionales de aprendizaje en América Latina:
una evaluación económica del SENA”, Revista Plantación y Desarrollo. Citado en: “El SENA Que Queremos”, Pág. 32 y el
proyecto de ley 157/03, Pág. 21.
se han llegado a aludir a mecanismos como el subsidio a la demanda, que se da entregando el servicio
al mercado y sus actores privados, quienes lo prestan y a donde los individuos, financiados por el
estado, van a consumirlos. Por otro lado se consolidan mecanismos como el contrato de ejecución con
terceros, que consiste en que los empleadores pueden solicitar hasta el 50% de sus aportes (de los
Parafiscales) para ejecutar programas “coordinados” (contratistas privados) con el SENA. Las formas
mas recientes son las llamadas Alianzas Estratégicas, los Convenios y los Contratos, los cuales
permites “tercerizar” la misión de la institución (2004)33

Medidas que buscan cobrar directamente por los servicios del SENA se han dispuesto, como ejemplo
el Decreto 2149/92 que fue derogado por la Ley de Iniciativa Popular 119 del 94, y mas recientemente
el Decreto 0249/2004, el cual autoriza y considera que le corresponde al Subdirector de Centro cursos
de “extensión”, que constituyen el 90% de la oferta (o “cursos no regulares” como tambien suelen
denominarlos) a “ciudadanos con capacidad de pago” que deben cancelarlos en efectivo, esto, sin
“afectar” la programación “regular” de la entidad, que constituye el 10% del volumen de atendidos,
según sus definiciones de “cursos de extensión” y “programación regular” dadas en un derecho de
petición.

En segundo lugar en la reglamentación dispuesta en estos decretos tiene todas las facultades el director
general en relación a la autorización del cobro de la formación solicitada por los empresarios,
corriéndose el riesgo de: a) se proponga la autofinanciación de la formación profesional por esta vía, b)
que los cursos de formación producción se proponga convertirlos en fuente de “autofinanciación” a
partir de la “venta de bienes y servicios”. (Proyecto de ley 157) Teniendo en cuenta este afán por
desmontar los Parafiscales, y liberar de cargas a los sectores empresariales que tienen la
responsabilidad de responder por esta inversión, se llegan a entrever por anticipado las diversas
ambigüedades que disimuladamente se disponen en las normas alusivas al SENA, que permitan
posteriormente maniobras, como proponer la autofinanciación de los servicios de formación
profesional a través del cobro indiscriminado a la formación solicitada por las empresas (única opción,
contemplada por la ley, susceptible de ser cobrada), que, en un primer momento, debía ser
determinado caso a caso por el Consejo Directivo Nacional, en texto de la ley 119/94, y posteriormente
su reglamentación quedaba, increíblemente, a disposición absoluta del Director General por
determinación del ya nombrado Decreto 0249/2004; otra posibilidad riesgosa se detecta en los cursos
de “formación producción” que han sido una estrategia educativa de la institución, y que ahora se
perfila, a los ojos de las nuevas administraciones, como posible medio de autofinanciación de la
entidad, a partir de la “venta de bienes y servicios”34.

Este proceso transformación se basa, como se ha dicho, en el marco neoliberal, que considera los entes
estatales como instituciones poco eficientes y despilfarradoras de los dineros públicos, debido a sus
altos grados de “burocratización” e inelasticidad. Esta argumentación sigue siendo esgrimida por las
administraciones publicas en Colombia para sustentar sus medidas neoliberales, a pesar de que
numerosos estudios han comprobado, por lo menos en el caso del SENA, la superior calidad y eficacia
de sus servicios en comparación con sus competidores privados35, además del efecto de dispersión y
corrupción que se deriva de la fragmentación de los recursos en diversos entes (o la acumulación de
funciones de distinta naturaleza en un ente estatal con un fin concreto).

Las relaciones patrón-trabajador son también objeto de cambios sustanciales en este nuevo marco.
Fundamentalmente la relación laboral se flexibiliza, como una suerte de proceso de “deslaborización”
que consiste en desconocer la responsabilidad del empleador frente a la prestación de condiciones para
la optima reproducción de la fuerza de trabajo -bienestar y seguridad social-, asignándosele ahora, gran
33
Num. 10, Art. 27, Num. 4, 7, 11, 24, Art. 4 del decreto 249/2004
34
Ponencia para segundo debate al proyecto de ley nº 157 de 2003 cámara de representantes por medio del cual se fortalece
el servicio nacional de aprendizaje –SENA- y se dictan otras disposiciones, realizada por SINDESENA y SINTRASENA,
Pág. 16
35
Ver estudios: “Empleo, un desafió para Colombia” (capitulo IV paginas 1 y 2), OIT, Bogota, septiembre de 1998;
“Evaluación del impacto de la formación profesional del SENA” en Cotidianidades 23 (boletín de CEPEF), Santiago de
Cali, junio 2002; “Por una modernización sin privatización”, bogota, 1999
parte de esta responsabilidad de dar condiciones dignas para la efectiva reproducción de esta fuerza, a
cada trabajador, quienes deben, de forma separada, por fuera de la relación empleador-empleado,
procurarse la afiliación a las hoy llamadas “cooperativas de trabajo” o cualquier otro mecanismo que
resuelva las necesidades para su bienestar.

En el caso del SENA vemos los cambios de la relación en factores dispuestos en la ley 789/02
“Reforma Laboral”, la cual cambia la tradicional relación laboral con todos los beneficios de
prestaciones, seguridad social, primas etc.(que reconoce el derecho de los trabajadores a tener una
condición digna y la injerencia del empleador en estas condiciones) por un crédito a los estudiantes a
cargo del Fondo Emprender, cuando están llevando a cabo sus practicas como empleados en una
empresa, deslaboralizándo el Contrato de Aprendizaje. Esta norma también “monetariza” la “cuota de
aprendices” lo que significa la exoneración del ago al SENA a las empresas que contraten determinado
tipo de trabajadores (discapacitados, jóvenes, etc.).

En términos globales tenemos tres normas fundamentales para el funcionamiento del aprendizaje en
Colombia. En primer lugar la Ley 119/94 que reglamenta todo lo referente la prestación del servicio de
aprendizaje por la entidad publica. En segundo lugar tenemos la Ley de Aprendizaje que regula la
proporción de aprendices vs. trabajadores que deben haber en el país, esta disposición se fundamenta
en la necesidad de regular los relevos de la mano de obra, además determina un tope de aprendices en
cada empresa, ya que, en épocas anteriores en las que se intentó aumentar el numero de éstos en las
empresas, en razón a que el aprendiz tiene una remuneración menor que el resto de la población
trabajadora. Esta es una norma muy antigua, que viene desde la época artesanal, cuando los gremios
artesanales regulaban la cantidad de aprendices que podían trabajar para que no quedaran cesantes los
trabajadores normales. Y en tercer lugar, ya que la característica principal del aprendizaje es estar
vinculado a la producción, debe haber una normatización especial para reglamentar la forma (las
condiciones laborales) en que los aprendices acceden a esta, que se cristaliza en la “Reforma Laboral”
(modificación al Código Laboral Colombiano).

Detrás de los cambios a las condiciones laborales de los aprendices del SENA y de los trabajadores
colombianos e general, esta la presión de la lógica del capital y un contexto concreto vivido por los
empresarios nacionales. Por un lado, la elevación de la tasa de ganancia, depende de la explotación de
la fuerza de trabajo y mas aun en un momento económico como el que vivimos, donde la clase
empresarial colombiana se ve en riego por la política económica desarrollada por los gobiernos de esta
etapa (apertura económica). Vemos retratada la situación en este fragmento del discurso de la ANDI
hecho en su asamblea anual el 16 de sep de 1993 en Cartagena “el escenario no es alentador para la
industria nacional y es urgente modificarlo. La mejor garantía para la industria y la
industrialización es asegurar la permanencia del mercado interno. No se trata de buscar una
protección a ultranza, pero si de tener un manejo racional de los mecanismos disponibles, lo cual
implica que no es posible competir en todo o que basta solo con la reconversión”36

Es necesario, para el sector empresarial, nivelar este desequilibrio en su tasa de ganancia, amortiguar el
golpe económico con menos inversión en los salarios, es necesario, para afrontar la voraz competencia
de los productos importados, trasladar las perdidas a los hombros de los trabajadores colombianos37.

En el caso del SENA vemos cómo el “Contrato de Aprendizaje” que tenia carácter laboral, lo que
significaba que al aprendiz se le trataba como un trabajador cualquiera, con sus derechos en
prestaciones y demás condiciones laborales, cambia hoy de carácter y hasta de nombre

36
“El SENA Que Queremos” documento de sustento del Proyecto de Ley de Iniciativa Popular (luego Ley 119/94)
elaborado por el “Comité Prodefensa SENA, Valle del Cauca” del Sindicato del SENA, (SINDESENA) en septiembre de
1993, Pág. 8
37
“Los efectos negativos del nuevo modelo neoliberal y su reconversión industrial en algunos segmentos de la producción
nacional, los trabajadores y el empleo” es reconocido por el ex – director del SENA el Doctor Arango Monedero en la
conferencia: “servicios de empleo y recalificación de los recursos humanos frente al proceso de reconversión industrial”,
bogota, marzo 6 de 1991. En: Ibíd. Pág. 5
transformándose en “Relación de Aprendizaje”, lo que conlleva a que hoy los estudiantes sean tratados
dentro de una regulación que se acerca más a la del Código Civil que al carácter de la relación laboral
como tal, a pesar de ser considerada como tal. En otras palabras se asimila a las relaciones que se rigen
básicamente por los órdenes de prestación de servicios, de la contratación por objetivos, a pesar de
que debe cumplir con la regla de subordinación al empleador. Como consecuencia adicional, la
remuneración, ahora, no se hace propiamente como un salario, es llamada “Apoyo de Sostenimiento”

En términos de la oferta educativa y los requisitos para el ingreso de los beneficiarios se ve una
tendencia a elevarlos, por ejemplo la edad y el nivel de escolaridad. Esto atenta contra carácter Inicial
(modalidad de los aprendices –cursos largos-) de la formación profesional y termina por excluir a la
población que es su objeto principal: jóvenes de sectores populares que son expulsados de la educación
formal o que no podrán acceder a ella.
Actualmente podemos encontrar cursos cortos Básicos, de Especialización y de Complementación, que
son para aprender una actividad concreta o para actualizarse, por otro lado cursos largos de técnico
profesional y tecnólogos. Tenemos entonces distintas denominaciones para los estudiantes:
Aprendices, Técnicos, Técnicos Profesionales y Tecnólogos, cada una representa un nivel en la
formación, niveles que tienden al carácter propedéutico por la tendencia ya mencionada.

Esta tendencia responde, probablemente, a la desfinanciación del Ministerio de Educación, su

constante déficit coloca en aprietos a los gobernantes que deben responder con metas en el sector de
educación formal. El SENA, con su importante reserva de rentas parafiscales se constituye como una
gran salida, a los ojos de los gobiernos de turno, para cubrir la falta de recursos de la educación formal,
más aún cuando, como el actual presidente, se comprometen a alcanzar altas metas en la cantidad de
egresados de educación superior sin considerar un incremento de la inversión del estado en esta
materia. Es una propensión que, desde hace ya algún tiempo, hay hacia la formalización de la
educación del SENA, renunciando al servicio de enseñanza de oficios, al aprendizaje inicial, situación
desastrosa para el caso de un país con un proyecto industrializador serio, circunstancia en la que no nos
encontramos, ya que, simultáneo a este desmonte de la original intención de la formación del SENA
está acaeciendo en nuestro país un proceso de desindustrialización, y más bien estamos optando por
una producción de maquila, en la cual los obreros no requieren tanta formación como los de la
industria de antaño.

En la relación entre la intervención del SENA y el Plan Nacional de Desarrollo actual nos encontramos
con la tendencia anteriormente retratada. El actual Plan es concordante con los planes de los anteriores
gobiernos en la lógica de trasladar el enfoque del sena hacia la educación superior38. Adicional a esto,
vemos que, la oferta ocupacional del SENA está más vinculada a las necesidades de una
reprimarización de la economía, característica que ha venido determinando los planes de desarrollo del
presidente Álvaro Uribe Vélez. Significa entonces un vuelco hacia el sector primario (extractivo,
minero39 y agropecuario), dejando de lado nuestra antigua intención de industrializar, adoptando la
minería y principalmente la producción agropecuaria. Tenemos el acento, sobre todo, en el tema de la
producción de agrocombustibles. Además vemos reflejado en la intervención del SENA, la
focalización de la inversión social a través de la determinación de poblaciones Vulnerables y en riesgo
como objeto de diversos programas40, por grupos o como población vulnerable en general (tiene un
gran peso la población desplazada41).

38
Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones: “Estado Comunitario Desarrollo para Todos” 2006-2010, Titulo II, Capitulo
II, Art. 4, numeral 4.2, “Capital Humano”
39
Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones: “Estado Comunitario Desarrollo para Todos” 2006-2010, Titulo II, Capitulo
II, Art. 4, numeral 4.2 “Capital Físico”
40
Algunos programas: “Jóvenes en Acción”, “Grupo de servicio a la empleabilidad atención a población vulnerable”, “Plan
de acción integral a la población desplazada por la violencia a nivel nacional”, “programa jóvenes rurales”, entre otros. En
http://www.sena.edu.co/
41
Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones: “Estado Comunitario Desarrollo para Todos” 2006-2010, Titulo II, Capitulo
II, Art. 6, numeral 2.2
La importancia de la producción de agrocombustibles en el Plan Nacional de Desarrollo responde a
que, entre otros importantes factores, la nueva división internacional del trabajo nos propone la
producción de productos agrícolas necesarios para acudir a las demandas energéticas de los EEUU,
cuestión dada también en otros países de Latinoamérica como México con la producción de maíz para
el mismo fin. En nuestro caso importa mucho la palma de aceite africana y el etanol de la caña. “Eran
otras épocas aquellas, cuando el proceso de industrialización del país dio lugar a la creación del
SENA y de los Institutos de Formación Profesional en América Latina, y otras las necesidades
del capital transnacional.”42

Su planta de personal sufre, también hoy, un cambio sustancial, el número de trabajadores nombrados,
es decir estables, es mucho menor que hace 10 años, y el número de contratistas es cada vez mayor.
Vemos, como ejemplo, en el año 1999 la reducción de 1.171 cargos, de los cuales 850 eran
instructores, y posteriormente en 2004 fueron despedidas 1.116 personas, la mayoría mensajeros,
secretarias u oficinistas vinculados por concurso público. Una muestra de la reducción de la estructura
del estado y la consiguiente modificación de su forma orgánica y funciones.

En términos generales, para cualquier organismo estatal, hay “funcionarios de carrera” y otros de
“libre nombramiento y remoción”, donde los primeros son llamados de “carrera administrativa” debido
al supuesto de que los servicios públicos del estado deben ser prestados por personas que se nombran
en función de unas capacidades y unos dominios concretos, unos perfiles y unas formaciones, y no
deben estar sujetos a la libertad de remoción del gobernante y a sus cálculos partidistas o electorales,
por lo que, a fin de evitar esto, se crea un régimen de ingreso, de ascenso y de retiro, todo esto,
supuestamente, fundamentado en el mérito; la segunda clase de cargo son aquellos de naturaleza
política, es decir, que fijan la política de una entidad, que tienen facultades gubernamentales en la
medida en que direccional una entidad. En el SENA se percibe un fenómeno: los cargos de libre
nombramiento y remoción constituyen una cantidad no despreciable de los funcionarios de la entidad.
Si tenemos en cuenta que tenemos 20 Regionales cada una con su Director Regional, con 114 Centros
de Formación cada uno con su Jefe de Centro, 5 Seccionales cada una con Director de Seccional, 7
Direcciones cada una con su Director, además de esto el nombramiento de asesores por parte de
algunos de esos directores, y que todos estos cargos son de carácter de libre nombramiento y remoción,
nos damos cuenta de uno de los factores que animan el problema de politiquería y corrupción
denunciado por sus sindicatos. En términos de la participación de las mujeres en la composición del
personal de enseñanza, vemos que en el sector de comercio y servicios, más que todo en las áreas de
salud y de secretariado (áreas de mucho peso en este sector), la mayoría son Instructoras, aunque en
los demás sectores hay muy pocas y en distintas áreas su participación es nula.

El Director General es nombrado directamente por el Presidente de la Republica, como lo dispone la

norma. En Consejo de Directivo Nacional tienen asiento los distintos actores de la Formación
Profesional pública, y es el ente que toma las decisiones más importantes de la institución, donde se
discuten las propuestas del Director General. En el Consejo Directivo Nacional están: el Estado a
través del Ministerio de la Protección Social, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, Ministerio
de Educación, La Conferencia Episcopal a través del Arzobispo de Bucaramanga, los empleadores a
través de los presidentes de la ANDI -Asociación Nacional de Empresarios-, la FENALCO -
Federación Nacional de Comerciantes-, la SAC -Sociedad de Agricultores de Colombia-, la ACOPI -
Asociación Colombiana de Medianas y Pequeñas Industrias-, los trabajadores a través de un
representante de la CUT -central unitaria de trabajadores-, y un representante de la CGTD -
Confederación General de Trabajadores- un representante de las Organizaciones Campesinas y
Conciencias como actor del conocimiento especializado. En la integración de este consejo podemos
ver el peso desmesurado de los empleadores frente a la poca participación dada a los trabajadores y
campesinos. Además nos encontramos con un cuarto actor, que representa el conocimiento y da cuenta
de la tendencia a la formalización.

42
“El SENA Que Queremos” documento de sustento del Proyecto de Ley de Iniciativa Popular (luego Ley 119/94)
elaborado por el “Comité Prodefensa SENA, Valle del Cauca” del Sindicato del SENA, (SINDESENA) en septiembre de
1993, Pág. 10
Finalmente es evidente el papel crucial que el Servicio Nacional de Aprendizaje a cumplido en la
sociedad colombiana, solo considerando un dato escueto y simple: “Mas de 23 millones de
colombianos han recibido diversas formas de instrucción y formación en los centros de
capacitación del servicio nacional de aprendizaje en todo el territorio nacional…”43

BIBLIOGRAFIA

Comité Prodefensa SENA, Valle del Cauca, “El SENA Que Queremos”, Cali, septiembre de 1993,
documento presentación del Proyecto de Ley de Iniciativa Popular, presentado en esa fecha al
Congreso de la Republica, que se materializaría en la ley 119/94

Ibarrola, Maria de, “Las transformaciones de las políticas de formación profesional de América
Latina”, En: Vers de nouveaux modes de régulation de la formation professionnelle? Evolution des
politiques et des roles des acteurs. Colloque de lAssociation d’economie politique. Québec, 12-13 de
noviembre de 1999. En línea.

Ley 119 de febrero 9 de 1994, por la cual se reestructura el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA,
se deroga el decreto 2149 de 1992 y se dictan otras disposiciones.

Proyecto de ley 157/03, ponencia para el segundo debate, Cámara de Representantes, “por medio de la
cual se fortalece el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) y se dictan otras disposiciones”, Bogotá,
Agosto 6 de 2004, SINDESENA, SINTRASENA.

Sanchez, Alvaro, “SENA 45 AÑOS”, Imprenta Nacional de Colombia, Bogotá, mayo de 2002. (Libro
institucional de conmemoración a los 45 años del sena).

Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones: “Estado Comunitario Desarrollo para Todos” 2006-2010.

Draibe, Sônia M. “Neoliberalismo y políticas sociales: Reflexiones a partir de las experiencias

latinoamericanas”. En Desarrollo Económico, Vol. 34, No. 134. (Jul. - Sep., 1994), pp. 181-196.
Archivo pdf.

http://www.sena.edu.co/

43
Sanchez, Alvaro, “SENA 45 AÑOS”, Imprenta Nacional de Colombia, Bogotá, mayo de 2002, Pág. 25. (Libro
institucional de conmemoración a los 45 años del sena).