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PAUTAS PARA UN PROCESO PENAL

CONTRAVENCIONAL

Por RICARDO LEVENE (h)

Profesor titular de la Universidad de Buenos


Aire.. Director del Instituto de Derecho Penal
y Criminología de la Facultad de Derecho (Bs.
A •. ). Director del Instituto de Derecho Pro-
cesal de la Universidad Nacional de La Plata.
Profesor visitante en la Universidad de Nueva
York. Ex-Ministro de la Corte Suprema de
Justicia de la Nación.

El Art. 18 de la Constitución Nacional, fija las bases conaritucionalee del


proceso penal para todo el país, no obstante las facultades que tienen las provin-
cias de dictar sus propios códigos procesales. En efecto: establece el principio
"nullum crimen nulla poena sine previa lege et iudicio"; la prohibición de que
los habitantes de la Nación sean juzgados por comisiones especiales, o sacados de
sus jueces naturales, u obligados a declarar contra sí mismos, o arrestados sin
orden escrita de autoridad competente. También, entre otras cosas, declara la
inviolabilidad del domicilio y de la correspondencia y la de la defensa en juicio de
la persona y de los derechos.

Entendemos que estas garantías corresponden a todo tipo de proceso, má-


xime si es de naturaleza penal, como lo es el contravencional. La importancia de
dar este alcance a esas garantías constitucionales, es aún mayor si se tiene en
cuenta la falta, no sólo de codificación, sino de legislaci6n en general y hasta de
fórmulas, bases y principios referentes al derecho penal contravencional y a su
correspondiente proceso, que se caracteriza por la anarquía, diversidad y contra-
dicción de sus disposiciones, que configuran un voluminoso complejo inorgánico,
y aún por la arbitrariedad o discrecionalidad, lógicas consecuencias de aquéllas
características.

En la permanente tarea de perfeccionar las instituciones, los estudiosos del


derecho procesal deben prestar atención de una vez por todas al juzgamiento de
las infracciones contravencionales, estableciendo la rapidez del procedimiento, la

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aeguridad de laa garantías y los derecho. individuales y la eficacia repre.iva, por
medio de norma. flexibles y actualizadas que permitan asegurar la defensa en JUI-
cio. La defensa técnica no ee obligatoria en estos juicios, pero si el imputado la
prefiere, aurgen en toda su extensión los consiguientes derechoa de la defensa:
facultad de ofrecer prueba de descargo, etc.. ya que, como hemos manifestado, la
garantía constitucional de la defensa en juicio, con todas sus consecuencias (el
"ne bis in idem", etc.), rige tanto para el ámbito de lo penal judicial como para
el extenso campo contravencional.

La Corte Suprema de Justicia de la Nación, por su parte, tiene declarado


que vulnera la garantía de defensa en juicio el no proveer a la prueba de descargo
oportunamente ofrecida (Fallo. T. 243, pág. 500 y Diario de la Ley de 26 de
diciembre de 1969).

Asimiamo, en caso de silencio de la ley, deben aplicarse las normas del Có-
digo Penal (Art. 49), lo que no significa una lisa y llana aplicación extensiva por
analogía. .mo. en primer lugar, el cumplimiento de la última parte del artículo
citado. y además. dado que lo único prohibido constitucionalmente es servirse de
una incriminación para castigar una conducta no punible, como ha dicho la Cá-
mara 2a Penal de Tucumán el 17 de abril de 1968, en fallo publicado en el Diario
La Ley de 25 de octubre de 1968. Con tal aplicación obtendríamos el beneficio
de poder aplicar al proceso penal contravencional, en caso de silencio del mismo.
institutos fundamentales. de naturaleza mixta, penal y procesal, como ea, por ejem-
plo, el de la prescripción de la acción.

Asimismo, a los fines de acelerar los trámites y obtener también economía y


seguridad en el procedimiento. pues la represión, para ser eficaz. debe ser inme-
diata, aquél debe estructurarae sobre la base del sistema público. oral, contradic-
torio, de inmediación e instancia única, y fundado en el probatorio de la sana
crítica, principioe todos estos que privan indiscutiblemente en el derecho procesal
científico y moderno.

El juicio previo y el juez natural. que también son postulados dominantes en


el proceso penal. no pueden ser dejados de lado en modo alguno cuando se trata de
meras infracciones. máxime .i se tiene en cuenta que en la mayoría de los casos
no es ni siquiera el funcionario en persona quien juzga y castiga. sino que lo
hace un empleado por tácita delegación.

Es contraria al sistema republicano de gobierno y atenta contra la división


de los poderes la práctica de concentrar en loa mismos funcionarios las facultades
de crear laa figuras contravencionales. de investigarlas y sancionarlas, con lo que
se libran los derechos individuales al arbitrio y diecrecicnalidad de un funcionario
dependiente del Poder Ejecutivo. Por otra parte nada impide que los municipios
puedan gobernarse por el sistema tripartito de poderes.

PROCEDIMIENTO SOBRE FALTAS MUNICIPALES Y POUCIALES


EN LA CAPITAL FEDERAL:
a) FALTAS MUNICIPALE5.
Los proyectos de Código Penal de 1891 y 1906 incluían disposiciones sobre
faltas. considerando el primero que esta materia podía ser objeto de la legislación
nacional y provincial, distinción difícil de efectuar. a juicio de la Comisión de 1917,

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que elaboré el proyecto que fue la base del Código vigente, que ha suprimido el
libro referente a las faltas, no obstante que muchas de ellas, por su naturaleza y
carácter, podrían haberse incluído en éste y que tal medida deja librado su juzga-
miento a las autoridades administrativas locales, haciendo ilusoria a veces las garan-
tías individuales.

En este último sentido, el proyecto del Dr. Obarrio era más satisfactorio,
pues establecía que en estos juicios intervenía el juez municipal o de policía (Art.
48), lo que fue modificado por la comi.ión respectiva, que los suprimió a fin de
evitar cuestiones de competencia.

iEI Código de Procedimientos de la Capital establecía que el juzgamiento de


las faltas o contravenciones a las ordenanzas municipales (~aata que se organizó
la justicia municipal de faltas) o de policía, corresponde respectivamente a cada
una de estas administraciones, cuando la pena no exceda de un mes de arresto o
doce mil pesos de multa (Ley 16.903, de 1966), en cuyo caso conocerán de ellas
en primera instancia los jueces en lo correccional, sin que la acumulaci6n legal
de esas penas, dentro de los límites determinados, altere su jurisdicción (Arts. 27
a 29). Estos últimos conocerán en segunda y última instancia de los recursos
interpuestos contra las resoluciones de la municipalidad o de la policía, cuando
la pena impuesta exceda de cinco días de arre.to o dos mil pesos de multa (Ley
16.903, de 1966, Art. 30).

Ahora el artículo 27 se limita a las faltas policiales con pena que no excede
el mes de arresto o trescientos pesos de multa y los jueces en lo correccional
conocen en primera instancia cuando la falta excede de esas penas (Decreto-Ley
20,491¡,1173).

En cuanto al procedimiento, disponen Jos artículos 585 y 586 que será verbal
y actuado, breve y sumario, y que concluída la investigación, el jefe de policía
O la autoridad municipal, en su caso, dictarán la resolución 'que corresponda den-

tro del término de veinticuatro horas.

En el mismo plazo se interpondrá el recurso de apelaci6n ante el juez correc-


cional, quien resolverá el recurso (en forma inapelable) previa audiencia del ape-
lante, a la que podrá asistir el asesor de la policía o municipalidad, y en presencia
de las actuaciones producidas, sin perjuicio de tomar otros antecedentes que cre-
yere indispensables. A loa tres días de practicadas estas diligencia., debe dictar
resoluci6n (Arts. 587 a 589).

El tiempo que dure el procedimiento se descontara siempre de la pena (Art.


590).

La jurisprudencia ha hecho extensiva al juicio de faltas la declaración inda-


gatoria del infractor, su asistencia letrada, la prescripción de la acción y de la
pena y la condena condicional.

En algunas contravenciones policiales no se admite la apelación ni el pago


de la multa correspcndlente, obligándose así al infractor a cumplir la pena en
prisión. En el primer caso, puede llegar el hecho a conocimiento del juez correc-
cional por medio del recurso de queja.

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Se ha sostenido por la doctrina, en congresos jurídicos y proyectos de leyes,
que el juzgamiento de las faltas o contravenciones debe estar a cargo de tribunales
judiciales, o sea, jueces de faltas, tesis que surge del principio fundamental de
la división de poderes, sobre todo si se considera que las contravenciones forman
parte de lo ilícito penal y no de lo ilícito administrativo. (1).

Al respecto, la Primera Conferencia de Abogados de la ciudad de Buenos


Aires recomendó el 6 de mayo de 1943, que conviene que el Congreso Federal
sancione un Código de Faltas, pudiendo el poder administrador, por edictos u
ordenanzas, fijar contravenciones de importancia mínima, cuya aplicación debe
quedar a cargo de los tribunales judiciales de faltas. El Código de Faltas deberá
establecer, además, las normas que regulen el procedimiento, haciendo efectivas
las garantías constitucionales. El tribunal judicial debe ser propio y de funciona-
miento permanente y estar integrado por magistrados inamovibles mientras dure
su buena conducta. Los imputados deben ser puestos inmediatamente a disposición
del tribunal; el procedimiento ha de ser oral y breve y debe agotarse dentro de
la justicia propia de faltas.

También el Primer Congreso Panamericano de Criminalística, celebrado en


Santiago de Chile del 29 de mayo al 3 de junio de 1944, aprobó entre su. con-
clusiones, la creación de tribunales para faltas y contravenciones policiales (Tema
a) .

Estas recomendaciones fueron llevadas a la práctica, en lo que respecta a las


falta. municipales, cuando el Poder Ejecutivo Nacional, por Decreto 4297 del 19
de febrero de 1944, ratificado, con la salvedad del artículo 1, que el P. E. vetó
-referente al procedimiento de remoción e inamovilidad de los juece_ por la
Ley 13.030, aprobó un proyecto de la Intendencia Municipal de la ciudad de Buenos
Aire. y creó jueces de faltas, designados por el intendente municipal, inamovibles
mientras dure su buena conducta, a cuyo cargo está el juzgarniento de las faltas
municipales de la Capital Federal, salvo los casos previstos en el artículo 16 de
la Ley 1913. Son neceaaeioa 25 años de edad como mínimo, ser argentino, y tener
título de abogado, expedido por la Universidad Nacional, para ser juez de faltas,
el que debe prestar juramento ante el intendente municipal (Art. 2). Sancionado
el Código de Faltas, quedan derogados en todo lo que se refiere al juzgamiento
de las faltas municipales, los artículos 59, inciso 18 de la Ley 1260; 27, 28, inciso
l e, 30, 585, 586, 587, 588, 589 y 590 del Código de Procedimientos en lo Cri·
minal de la Capital. Si cualquiera de los jueces de faltas entendiera que es con-
veniente fijar la interpretación de alguna de laa disposiciones vigentes, lo hará
saber a los demás jueces. quienes se reunir'n en tribunál -y fijarán por mayoría
de votos la doctrina aplicable, la que será obligatoria aún para ]01 jueces disiden'
tes (Art. 5).

En los considerandos del decreto 'e expresa que es urgente sustituir el régi-

1) Ricardo Levene (h.), Delitos y contravenciones. Aplicabilidad a esta. últimas


de las disposiciones generales del Código Penal, en "Revista de la Facultad
de Derecho y Ciencia. Sociales de Buenos Aires", año VI, N9 24, 1951; y
"Bases para una parte general del derecho contravencional", en "Anuario del
Instituto de Derecho Penal y Criminología", de la Facultad de Derecho y
Ciencias Sociales de Buenos Aires, No 3, 1953; "Introducción al Derecho Con-

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travencional", Buenos Aires, 1968.

men vigente, que no responde a las necesidades de la ciudad y hace inocua la


represi6n por su morosidad, falta de garantías e imposibilidad por parte de los
funcionarios de abocarse en forma personal y directa al juzgarniento de los hechos
que le son sometidos; que es universalmente admitida hoy en día la legitimidad
del ejercicio de cierta potestad jurisdiccional por parte del poder administrador,
lo que ha sido reconocido por la Corte Suprema de Justicia (in re, Parry, Adolfo
E., 31 de agosto de 1942), habiendo sustentado el tribunal en ese caso, el prin-
cipio de que el juicio debe respetar las garantías establecidas por el Art. 18 de
la Constituci6n Nacional, lo que se tiene en cuenta en el decreto, y que en ma-
teria contravencional, la represión, para ser eficaz, debe ser inmediata, y a tal fin,
el procedimiento debe ajustarse a normas de brevedad y oralidad, así como tam-
bién a la instancia única.

Por su parte, el intendente municipal de la ciudad de Buenos Airea, según


lo previsto en el anterior decreto, por uno de fecha 28 de marzo de 1944, dispuso
que el Código Municipal de Faltas (libros 1, 11, y 111), redactado por 'una comisi6n
especial designada el 9 de septiembre de 1943, se observara como ordenanza mu-
nicipal en la Capital Federal, desde el 17 de abril de 1944.

Dicho Código consta de 35 artículos, el último transitorio hasta que no se


sancione el libro IV, que trata de las contravenciones y sns penas. Establece que
los juzgados funcionarán en forma continua y como mínimo doce horas diarias,
incluso los feriados (Art. 19); que las causas se sustanciarán mediante un acta que
contendrá en lo posible loa elementos necesarios para determinar el lugar, fecha
y hora de la comisión del hecho punible, la naturaleza y aus circunstancias, el
nombre y domicilio del imputado, la disposición legal presuntivamente infringida
y el nombre y cargo de 108 funcionarios intervinientea (Art. 22). Cuando existan
motivos fundados para presumir que el imputado intentará eludir la acción de la
justicia, el funcionario interviniente podrá requerir el auxilio de la n-erza pública
para conducirlo inmediatamente ante el tribunal, al que se llevarán las actas dentro
de las 24 horas de labradas (Art. 25). Los jueces de faltas no podrán ser recu-
sados, pero deberán excusarse cuando existan motivos serios que los inhiban para
juzgar, por su relación con el imputado o con el hecho que motiva la causa (Art.
27); el juicio será público y el procedimiento oral; el juez oirá personalmente al
imputado y lo conminará para que haga su defensa en el acto; la prueba será
ofrecida y producida en la misma audiencia y s610 excepcionaTmenteel juez podrá
fijar una nueva audiencia de prueba (Art. 28); también podrá, excepcionalmente,
decretar la detención preventiva del imputado por un término que no excederá
de tres días, y suspender dicha detención cuando se le ofrezca caución suficiente
(Art. 29); asimismo podrá recabar de la policía el auxilio de la fuerza pública
para hacer comparecer al infractor o cualquier otra persona que considere conve-
niente (Art. 30); oído el imputado y sustanciados los cargos, en SU caso, el juez
fallará en el mismo acto; el fallo será inapelable (Art. 3 J); la pena de multa que
no fuere cobrada dentro de lós tres días de notificada, será convertida automáti-
camente en arresto equivalente -a raz6n de un día de arresto cada 400 pesos
de multa, según la Ley J 6.903-, y esta disposición se hará saber al condenado
en el acto de la notificación del fallo (Art. 32); las notificaciones. citaciones y
emplazamientos, se harán personalmente o por carta certificada (Art. 33), y la.
disposiciones del C6digo de Procedimientos en lo Criminal de la Capital serán
aplicables al juicio de faltas, siempre que no sean expresa o tácitamente excluida.
por este Código (Art. 34).

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El Reglamento del Tribunal de Faltas Municipales fue aprobado el 15 de abril
de 1944, y consta de 42 articulas que fijan 108 caso. en que los jueces se reunirán
en tribunal, las sesiones generales, el procedimiento interno de los juzgados, las
obligaciones del personal y el funcionamiento de los juzgados, que tiene lugar de
7 a 19 horas todos los días, hábiles o aún festivos, -para lo cual, los diez jueces
están distribuidos en cinco juzgados, a raz6n de dos por cada uno, que funcionan
entonces en dos turnos, de 7 a 13 horas el uno y de 13 a 19 horas el otro.
Faculta también a los jueces para utilizar, en el desempeño <le sus funciones, el
telégrafo, teléfono y demás medios de comunicaci6n y establece que en caso de
excusación, entenderá en la causa el titular del juzgado que sigue en orden do
numeraci6n. Este Reglamento fue modificado por acordada de la Cámara de Ape-
laciones del 23 de mayo de 1958.

Por decreto-ley 6559 de 30 de abril de 1958, se sustituyó el C6digo de Falta.


Municipales dictado conforme a lo dispuesto por el Art. 3 del Decreto-Ley 4247/
44, por el Código de Procedimientos de Faltas, que se aplica para el juzgamiento
de las faltas, infracciones o contravenciones que se cometen en la Capital Federal,
y que consta de 58 articulos.

Establece algunas disposiciones para el obrar culposo, la tentativa, las per-


sonas jurídicas, las penas, la reincidencia, el concurso de faltas y la extinción d'¡
acciones y penas, y deja sentado que la jurisdicción será eje~cida por loa jueces
de faltas y por una Cámara de Apelaciones.

El libro III de dicho Código trata de loa procedimientos y señala que toda
falta da lugar a una acción pública, que puede ser promovida de oficio o por
>

simple denuncia verbal o escrita ante la autoridad policial inmediata, administrativa


competente o directamente ante el juez de falta••

Reproduce disposiciones del anterior Código Municipal de Falta. relativa. al


acta que se debe labrar con motivo de la infracción, a la recusación y el[cuaación
de los jueces, al procedimiento público y oral, a la prueba, a la -detención del im-
putado, a las notificaciones, citaciones y emplazamientos, pero admite loa recurao.
de apelación, nulidad y queja, el primero de ellos para 1.. sentencias definitivas
que impongan penas de comiso, clausura, multa mayor de $ 2.000, arresto o inha-
bilitación mayores de 10 días.

Concordantemente, por Decreto-Ley 5752 de 23 de abril de 1958, 8e derogó


el Decreto-Ley 4247/44 (Ley 13.030), sobre creación y organizaci6n del Tribunal
Municipal de Faltas, estableciéndose que el juzgamiento de las faltas municipales
de la ciudad de Buenos Aires estará a cargo de J 4 o más jueces de faltas y 3 Ó
más camaristas designados por el intendente municipal. Para ser juez de faltas
mantiene las condicione. exigidas por el Decreto-Ley 13.722 del J de agosto de
J 956, que sustituy6 parcialmente al Decreto 4297:144, -o sea, las de ser argen-
tino, tener título de abogado y 25 _años de eda<l- y dispone que para ser cama-
riata se requiere ser argentino, tener 30 años de edad como mínimo, poseer título
de abogado otorgado por Universidad Nacional y tener 8 años de ejercicio en la
profesión o en la magistratura. Tales magistrados 80n inamovibles mientras dure
su buena conducta y sus sueldos no podrán ser disminuidos mientras permanezcan
en sus funciones, salvo caso de medidas generales presupuestarias o monetarias
dictada8 por los poderes nacionales.

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Reproduce aaimi.mo. las disposiciones del Decreto-Ley 13.722/56 que se
refieren a ·Ia remoción de tales magistradoa. la que Be efectuará previo juicio eus-
tanciado por la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Criminal y Correccional
de la Capital. prevé la forma de unificar la doctrina del tribunal. la deaignación
del pereonal, la del preaidente de la Cámara. el ejercicio de la superintendencia
y el horario de trabajo.

Finalmente. por Decreto-Ley 6637. de 7 de agoeto de 1963. se dió forma


definitiva al Código de Procedimiento de Faltas. sancionado por el Decreto-Ley
6559/58. al que se le efectuaron muy pocas reformas, especialmente en materia
de penalidades. elevando el monto de las multas. excluyendo determinadas infrac-
elones de la posibilidad del perdón y estableciendo el' leotniio obligatorio en el
easo de alteración y adulteración de sustancias alimenticias'.

b) FALTAS POUCIALES.

En lo que se refiere a la. falta. policialee, desde que se fed'eralizó la ciudad


de Buenos Aires al ser convertida en 1880 en Capital de la República. el jefe de
Policía de ella. por medio de edictos. creó y reglamentó las faltas de naturaleza
policial. cuyas respectivas penas son. si superan un mínimo legal. confirmadas o
revocadas por los jueces en lo Correccional. que IOn au tribunal de alzada. conforme
a los artículos 28. 585 y siguientes del Código de Procedimientos en lo Criminal
vigente en la Capital. ain que desde entonces el Congreso de la Nación. en su con-
dici6n de legielatura local de la Capital Federal. haya aancionado au Código de Faltas.

En todo ese tiempo no eólo no fueron declarados inconstitucionales los edic-


tos policiales así dictados. sino que. por el contrario. encontraron el respaldo de
la Corte Suprema de justicia de la Nación. como puede verse en ..Fallo.. •• t. 155.
p. 178; t. 169, p. 209; t. 175. p. 311; t. 191, p. 388; t. 192. p. 81; t. 193. p.
244; t. 199. p. 395; t. 208. p. 253; etc.

Esos edictos, limitados en aua sancionea a un mea de arresto y cien pesos de


multa. tenían y tienen su base legal en el artículo 27 del Código de Procedimiento.
de la Capital. que prevé laa contravenciones de policía y les fija una penalidad
máxima, y ante la pasividad del Ccngresc fueron proliferando. haata convertirae
en un verdadero Código de Faltas policiales. que se recopilaron en el llamado R.
RP.F. 6 de la Policía Federal (Reglamento de Procedimientos Contravencionales
y Edictcs Policiales). aprobado por el decreto 10. 868/46.

Pero ante un dictamen del entonces proourador general de la Nación en la


causa Mouviel. Raúl O.. y otros. publicado en el ..D.L.L.... 5 de noviembre de
1957. la Corte Suprema de justicia de la Nación. el 17 de mayo de 1957. 80S-
tuvo que el legislador no puede delegar en el Poder Ejecutivo o en reparticiones
administrativas la configuración de los delitos y la elección de sus penas; que el
artículo' 27 del C6digo de Procedimiento. atribuye a las administraciones munici-
pal y policial la facultad de juzgar faltas o contravenciones, pero no la de confi-
gurarlas o definirla•• y que es inconstitucional el arto 7. inc. a, del decreto 33.265/
44. ratificado por la ley 1.3.8.30, en cuanto faculta a la Policía Federal para emitir
edictos en materia de policía de seguridad, pues tal facultad va mucho más allá
de la facultad simplemente reglamentaria que corresponde al Poder Ejecutivo o a
las reparticiones administrativas.

Como el dictamen del .procurador general se había producido en circunstan-

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cias que no había Congreso nacional, disuelto como consecuencia de la revolu-
cion de 1955, el Poder Ejecutivo, invocándolo en un considerando, y previendo
el fallo concordante de la Corte, ratificó los edictos policiales dictados hasta esa
fecha, o sea, el RRP.F.6, por el decreto-ley 17.189 del 14 de septiembre de
1956, decreto-ley que continuó en vigencia por la ley 14.467, sancionada el 5 de
septiembre de 1958. La constitucionalidad de los edictos policiales fue posterior-
mente aceptada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación el 28 de marzo
de 1958 ("Fallos', t. 240, p. 235).

El antes citado RR.P.F.6, recopilación de los edictos sobre faltas policiales,


es un verdadero código en esta materia, pues consta de una parte general de 85
artículos, con disposiciones sobre imputabilidad, tentativa, complicidad, encubri-
miento, penas, reincidencia, condena condicional, conmutación y remisión de pe-
nas, ejercicio de las acciones, extinción de las acciones y penas, y destrucción
de expedientes; de otras destinadas al procedimiento ordinario [arts, 86 a 179)
y a los procedimientos especiales (arts. 180 a 214). Recopila, asimismo, varios
edictos correspondientes a distintas materias, (desórdenes, ebriedad, escándalo,
juego, port&ción de armas, reuniones, seguridad, etc.), es decir, una verdadera
parte especial. Claro está que para ser, en realidad, un código, su metodología
es deficiente, ya que comienza con los edictos policiales, o sea. las faltas en espe-
cial, y sigue con el procedimiento, materia que, no obstante, se inicia con las
normas generales de fondo de este aspecto del derecho contravencional.

Poco después, por otro decreto-ley, el 8126 de 1957, el Poder Ejecutivo


elevó de 100 a 1.200 pesos el monto máximo de las multas policiales, que fijaba
el Código de Procedimientos en lo Criminal en aquella cantidad.

Enrique R Aftalión, en un trabajo crítico sobre el dictamen y fallo de la


Corte citados (causa Mouviel), aparecido en '·O.L.L:·, 5 de noviembre de 1957
(2), hace una análisis de la posición formalista, racionalista de Sebastián Soler
(3) y Ricardo C. Núñez (4), sustentada sobre la base del principio "nullum cri-
men, nulla poena sine lege" de la Constitución nacional, que les permite afirmar
que la leyes la única fuente del derecho penal, y que entienden, ya con referen-
cia al problema que tratamos, que el arto 27 del Código de Procedimientos no
es base legal suficiente por ser demasiado genérico, que sólo atribuye compe-
tencia para juzgar las faltas, no para crearlas, y la posición realista, según la
cual el derecho penal argentino no se reduce a la ley penal, sino que está inte-
grado, además y sobre todo, por la interpretación que de ésta ley formulan los
órganos judiciales y administrativos competentes, es decir, la que concuerda con
la vieja Jurisprudencia de la Corte Suprema de la Nación, vigente hasta 1957,
que convalidaba los edictos policiales sin cerrar los ojos a las razones de nece-
sidad y conveniencia (5).

2) "Las faltas policiales, la garantía de la legalidad y el formalismo jurídico".


3) "Oerecho penal argentino", Buenos Aires, 1945, t. 1, p. 126.
4) "El origen de la ley y la garantía de la legalidad", "L.L.", t. 54, p. 305;
"La ley, única fuente del derecho penal argentino", en "Boletín de la Fa-
cultad de Derecho de Córdoba", 1941. ,
5) Enrique R Aftalión y Laureano Landaburu (h.), "Acerca de las faltas o
contravenciones", en "L.L.", t. 32, p. 410, artículo incluído en "Derecho
penal administrativo", del primero de esos autores, Buenos Aires, 1955, p.
227.

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Por nuestra parte, creemos que es aplicable a la. falta. policiales lo expues-
to por el Dr. Walter Villegas en la Primera Conferencia de Abogados de la ciu-
dad de Buenos Aires, reunida en 1943, en cuanto manifestó que una legislación
sobre falta. es ya impostergable. La práctica de concentrar en el mismo funcio-
nario la creación de la figura, su vigilancia y su castigo, repugna con principies
esenciales del sistema republicano (6). Precisamente, la labor de esta Conferen-
cia influyó grandemente en el decreto-ley 4297/44 (ley 13.030), del que surgió
el Tribunal Municipal de Faltas de la ciudad de Buenos Aires, y cabe destacar
que el dictamen de la comisión que tuvo a su cargo el estudio de la legislación
de faltas, se refirió a las dos clases de ellas, las municipales y las policiales, por
lo que pueden sostenerse con respecto a ambas los miamos principios.

Por lo tanto, las infracciones de esta materia deben ser perfectamente con-
figuradas y se tienen que establecer a su respecto las normas procesales que
hagan efectivas las garantías constitucionales.

Y, consecuentemente, las faltas policiales deben también ser sustraídas a una


intervención exclusiva del Poder administrador, pues no pueden seguir supedi-
tadas a la única decisión del Jefe de Policía, que debe fallar anualmente más de
cien mil expedientes, lo que de por sí obliga a una delegación de funciones en
los comisarios seccionales y hace ilusorio el debido proceso legal (7).

Poco remedia lo expuesto la apelación que se concede ante la justicia correc-


cional, pues el plazo referente a dicho recurso es casi angustioso y por otra
parte quedan excluídas de esta posibilidad la mayoría de las infracciones, esto
es las que SOn penadas con cinco días de arresto o cincuenta pesos de multa
(decreto-ley 20491/73).

La interpretación judicial ha intentado poner remedio a eS08 inconve-


nientes, y es así como la Corte Suprema, cada vez que la infracción ha llegado
a su conocimiento por la vía del recurso extraordinario, ha exigido, como requi-
sitos fundamentales, que se oiga al acusado a fin de que pueda exponer sus des-
cargos, se le informe de la infracción que se le atribuye y se le permita produ-
cir prueba, si así lo desea.

Sólo el Poder Judicial respectivo es entonces el que debe averiguar, al me-


nos en última instancia, la existencia de la infracción y la responsabilidad del
imputado, e imponer, en su caso, la correspondiente sanción. Esos tribunales
judiciales propios, cuyo funcionamiento debe ser permanente, y cuyo nombra-
miento y actuación deben estar re~idos por todas las garantías que se establecen
para los tribunales comunes; actuar con un procedimiento público, oral y suma-
rio, e integrados por magistrados inamovibles mientras dure su buena conducta.

El funcionamiento permanente es una exigencia resultante de la enorme

6) "Revista del Colegio de Abogados de Buenos Aires", t. 21, p. 287.


7) Conforme al decreto-ley 20491/73, que reformó el artículo 586 del Código
de Procedimientos en lo Criminal, los jueces naturales en la Capital Federal
para juzgar ias contravenciones policiales, son el Jefe de Policía, el Subjefe y
el Jefe de la Dirección Ceneral de Asuntos Judiciales de la Policía Federal,
según las infracciones.

23
cantidad de causas que se tramitan por contravenciones policiales, y de ahí
que lo ideal es que el infractor, máxime si está detenido. pueda ser llevado de
inmediato a presencia del juez. cualquiera sea el día y la hora en que se cometa
la falta. Asimismo. la extensión de la ciudad de Buenos Aires exige la descentra-
lización de esta justicia de faltas. por lo que sería conveniente dividirla en eir-
cunecripcionee, basadas en otras tantas partes equivalente. de aquella en pobla-
ción y extensién, donde siempre haya un magiatrado en funciones (8).

c) CONSTITUCIONALIDADDE LA JUSTICIA DE FALTAS POLICIALES.

La jurisprudencia. tanto la nacional como la provincial. ha rechazado. en general.


la tesis. según la cual la administración de la justicia de faltas policiales. al ser ejer-
cida por el jefe de policía de la correspondiente jurisdicción, contraría el principio de
la división de poderes inherente a la forma republicana de gobierno. establecida en
la Constitución nacional y en las provinciales. como así también contraría la
norma de que no pod'rá juzgarse 'por comisiones especiales. ya que aquella ha
considerado que la ley puede. válidamente. con el propósito de lograr una rá-
pida y eficaz prevención de las faltas. conceder al Poder Ejecutivo o a alguno
de sus organismos, la facultad de aplicar las sanciones pertinentes. siempre que
le permita al imputado recurrir de la resolución administrativa ante los jueces
de derecho (ver. por ej.• Suprema Corte de Buenos Aires. causa "Fernández.
Mario A.• y otros", del 7 de mayo de 1963. en '·D.L.L:'. 24 de septiembre de
1963).

Para llegar a esta conclusión. le adujo en este caso que hay motivos. tanto
jurídicos como prácticos. puesto que tratándose de infracciones que no importan
delitos. su represión constituye un complemento a las funciones que corresponden
a la autoridad administrativa para conservar el orden y la moralidad públicas. y
no una facultad específicamente judicial y. por otra parte. establecida la apela-
ción ante los jueces. el matiz de atribuciones judiciales que la represión de faltas
implica. queda sometido en su ejercicio a la revisión del Poder Judicial. que es
así el que le pronuncia en definitiva sobre la existencia y gravedad de I~ infrac-
ción. dando satíefaccién al derecho del inculpado. de ser juzgado por sus jueces
naturale ..

En este punto. la Corte Suprema de Justicia de la Nación ya había aceptado


lo. pronunciamientos sancionatorios de contravenciones y faltas. emanados de
funcionarios y organismos administrativos. a condición que se respetasen los de-
rechos y garantías constitucionales. particularmente la de la inviolabilidad de la
defensa en juicio (9). aunque en esos fallos el problema no se había analizado
tan a fondo como en ..Falloe", t. 247, p. 646. donde .i bien se aceptó la juris-
dicción administrativa como instrumento apto para el mejor resguardo de fun-
damentales interese. colectivos de contenido económico y social, .e estableció
que ello no supone otorgar incondicionalmente atribuciones jurisdiccionales a los
órganos administrativos. cuya actividad se halla sometida a limitaciones de jerar-
quía constitucional. entre las que figura la que obliga a que el pronunciamiento
emanado de órganos administrativo. quede sujeto a control judicial suficiente y

8) Jorge A. Suavia Castro y Ricardo E. Tibiletti. "Alguna. censlderacíonee so-


bre el Tribunal Municipal de Falta.", en "D.].A.", 27 de Julio de 1961.
«,
9) .. Fallo t. 175. p. 311: t. 193. p. 408; t. 199. p. 395: t. 202. p. 524: t.
240. pa. 160 y 235: t. 241, p. 99: t. 243. p. 500: t. 252, p. 356.

24
que la suficienc1a de ese control 'nO ha de traducirle en ' enunciados generales,
válidos para toda situación, sino 'que debe apreciarse' en cada caso con sujeción
a su, aapeetoe específicos, Aclar6 la Corte, que control judicial suficiente quiere
decir: a) reconocimiento a los litigantes del derecho a interponer recuraos ante
los jueces ordinarios; b) negación a los tribunales administrativos de la potestad
de dictar resoluciones finales en cuanto a los hechos y al derecho controvertidos,
con excepción de los supuestos en que, existiendo opci6n legal, los interesados
hubiesen elegido la vía administrativa, privándose voluntariamente de la judicial
(doctrina de la Corte expuesta en "Fallo,", t. 205, p. 17, y t. 245, p. 351).

Ea cierto que la mayoría de esas decisiones, ratificadas por el alto tribunal


el 31 de marzo de 1967, en la causa "Supermercados S.A. ./infracción", fueron
adoptadas por él al considerar conflictos de carácter patrimonial, pero con tanta
o mayor razón ellas deben aplicarse a casos en que está en juego la libertad física
de las personas. En el que mencionamos .e había impuesto pena. de tres meses
de prisión. Y admitir que el poder administrador puede imponer eIBs penas tan
prolongadas, sin que sus resolucionel sean reviaibles por los tribunaleS de justi-
cia, implica aceptar que se despoje a éstos de una facultad que les ha reservado
la Constitución Nacional. De permitirlo, el Poder Judicial habría dado un paso
grave, en el sentido de resignar atribuciones que la ley suprema le ha encomen-
mado en forma expresa y que hacen a la esencia del aistema de gobierno por
ella implantado.

Claro está, que como la Corte puso el acento en la extensión y gravedad


de las penas impuestas en el caso que comentamos -trae meses de prisi6n, como
se ha dicho-, queda en pie el interrogante acerca de cuál hubiera sido sU posi-
ción en el supuesto que la sanción hubiese sido menor.

Entendemos que los prinClJllos de la separación de los poderes, de la garan-


tía de la defensa en juicio ante los tribunales de justicia, y del debido proceso
legal (arts. 18 y 95 de la Constitución nacional), 80n aplicables. asimismo. en
las provincias, que a ellos deben amoldar sus instituciones, conforme al otro
principio de la supremacía de la ley fundamental. y a lo dispuesto en los artículos
1, 5. 31 y 106 de ella.

Sin embargo, el recurso de las decisiones administrativa. (municipales o po-


liciales) en materia de contravenciones o faltas ante las autoridades judiciales,
no ha sido unánimemente reconocido en la Capital Federal y en las provincias.

En la primera no existe en lo que se refiere a las contravenciones mumcr-


pales, ya que la justicia de faltaS municipales de la ciudad de Buenos Aires
tiene su propio tribunal de apelación. con lo que se ha derogado parcialmente.
en 10 que a esta materia respecta, el Código de Procedimientos en lo Criminal
de la Capital. En cambio. sigue en vigencia con referencia a las faltas policiales,
cuya sanción es apelable ante los jueces en lo correccional.

Igualmente conceden el recurso el Código de Policía de Mendoza, del 1S de


septiembre de 1900, para faltas policiales; el Código Policial de Faltas de la pro-
vincia de Buenos Aires (decreto 24.333/56); el Código de Faltas de Misiones
(decreto 13 I /63); el Código de Falta. de Neuquén (decreto-ley 813/62), etc,

En la provincia de Buenos Aires ha sido motivo de agudá controver.ia la


posibilidad de encomendar al jefe de policía el juzgamiento y la sancién de las
contravenciones policiales. Ea la reforma constitucional de 1949 ae encomend6
expresamente al gobernador de la provincia que dietara un reglamento de faltas,
y se encarg6 su aplicación a aquel funcionario.

Al discutirse el punto en la Asamblea Constituyente, el miembro informante


citó como antecedentes las leyes de Tucumán y Salta, de 1935 y 1939, respec-
tivamente, el proyecto de ley del ex diputado Moreno, aobre vagancia y mendi-
cidad, y otras fuentes. Y a.í qued6 redactado el arto 108, inc. 5, de la nueva
Constituci6n, que atribuía al Poder Ejecutivo "disponer de las fuerzas policialea
de la provincia; designar y remover a! jefe de policía; dictar el reglamento orgá-
nico y los edictos policiales, y determinar las atribuciones del jefe como juez
de las faltas que aquellos establezcan para todo el territorio de la provincia" (10).

Al restablecerse en 1956 la Constituci6n anterior de 1934, el interventor


federal estableció un nuevo regrmen para juzgamiento de esas contravenciones
(decreto 24.333 del 28 de diciembre de 1956). ya que el anterior (decreto 130·1/
56. edicto policial sobre faltas). había sido conaiderado fuera de vigencia por la
justicia penal de La Plata el 16 de noviembre de 1956 ("O.j.A:', del 6 de julio
de 1957), pero mantuvo laa atribucionea del jefe de policía por considerar "que
la sanción y la represión de laa faltas conatituyen una función típicamente poli-
cial. ya que tiende a la ·prevención de delitos y al mantenimiento del orden y de
la tranquilidad social".

Nuevas críticas se suscitaron contra esta poaición y la validez del siatema fue
enjuiciado ante la Suprema Corte de la Provincia. que admitió 8U constitucionalidad
en razón de la apelaci6n que se concede ante el juez en lo penal. pues consideró
que el recurso ante la autoridad judicial salvaguardaba la garantía del debido
proceso

De eate modo aigue en vigencia el Decreto 24.333 de 1956 'que encomienda


al jefe de policía de la provincia la administraci6n de la justicia de faltaa, regla-
menta su procedimiento y establece sua penalidade.. todo eUo en 75 artículo•.

Pero, como se ha dicho. la Corte Suprema de la Provincia de Buenos Aires,


que continuadamente ha admitido la facultad del Poder Ejecutivo, o sus orlJanis-
mos, de aplicar sanciones por contravenciones o faltaa, siempre que 8US decisiones
estén sujetas a revisión judicial, ya que a.í se a.egura a los ciudadano. el juzga-
miento de sus jueces naturales (entre otras, causa "Fontán, Luis, y otros", del 11
de noviembre de 1958, ·'O.J.A .... de 16 de febrero de 1959). ha Hegado a con-
siderar que vulneran J.. garantías constitucionales del debido proceso la. normas
del Código de Tr'olito de la Provincia de Bueno. Aires (Ley 5800, Art. 123,
lnc, 1) y au respectivo decreto reglamentario (14.123/56. Art. 138). que niegan
apelación contra las multas administrativa. que no excedan de 1.000 pesos. al im-
pedir al imputado recurrir ante los jueces de derecho (Suprema Corte de Bueno.
Aires, causa "Bilbao La Vieja, Rodolfo E. M.", 27 de junio de 1967, "O.L.L ." ,
de 24 de julio de 1967, con nota de JOR Cana.i), es decir, que ataca y avanza

10) Felipe A. Conzález Anec, "Inconstitucionalidad del Decreto Nv 1301/56 de


Buenos Aire. y del Articulo 108. Inc, 5, de la Constttuci6n de Buenos Aires,
reformada en 1949", "D. J ,A. ". 6 de julio de 1957.

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sobre un p rincipio extendido y aceptado en general. según el cual se admitía la
inapelabilidad de las sancionel de poco monto, por razones de economía proceeal .

En la misma corriente. la Suprema Corte de Justicia de la Nación declaró


inconstitucional la Ley 3692 de la Provincia de Entre Ríos. represiva de los juegos
de azar. por autorizar a los funcionarial polieiales a aplicar penal de arresto. lólo
apelables ante el Ministerio de Gobierno. sin admitir recurso ante 101 jueces del
Poder Judicial (causa "Fernández Carlos M.• y otros". de 8 de marzo de 1967.
"D. L. L.". de 31 de agosto de 1967).

En cambio. en la Provincia de Córdoba. el Código de Faltas fue modificado


en 1967. sustrayéndose desde entonces al conocimiento y decisión final de la jua-
ticia las causas contravencionales que se promueven bajo la imputación de desór-
denes y escándalos públicos. en los que. hasta el momento de la reforma. si el
imputado no aceptaba la sanción policial. el sumario debía ser pasado inmediata-
mente al juez competente para que se efectuara el correspondiente juicio. Deade
que la reforma entró a regir. la resolución policial es irrecurrible.

En realidad. como sostuvo el Colegio de Abogados de Córdoba al oponerse a


élla. si el régimen de falta. integra el derecho penal sustantivo. ya que ]aa san-
ciones que se aplican a laa infracciones a sus preceptos tienen carácter retributivo,
el imputado. dentro de una organización republicana que se asienta en la división
de Ios poderes. tiene derecho a ser 8Ometido a su juez natural. es decir. el que
integra el Poder Judicial. sea el de la Nación o el de la. Provincias. al cual el
ordenamiento constitucional atribuye el conocimiento de la. causas penale•.

y si es cierto que tradicionalmente se ha aceptado la jurisdicción policial y


la municipal en materia de faltas y contravenciones, ello ha ocurrido bajo doa
condiciones: la levedad de las penas que se pueden imponer y la posibilidad de
recurrir ante la justicia del Poder Judicial.

Eso sin olvidar que en el procedimiento administrativo previo se le debe reco-


nocer al imputado el derecho a ser oído. es decir. a conocer la8 actuaciones, a
exponer sus razones. a hacerae asistir por letrado y a ofrecer y producir prueba
de descargo. e imponer al órgano administrador ]a obligación de fundar sus de-
cisionea.

A los efectos de resolver este problema. pensamos que debe tenerse en cuenta
que el resguardo de la persona. tan claramente preecripto por la Constitución
Nacional. no puede perder su inviolabilidad cuando se trata de faltas. y que la
seguridad del individuo. protegida en el procela penal mediante el juicio previo
y el juez natural. en modo alguno puede ser dejada de lado cuando le trata de
infracciones menoree.

Sin duda alguna un simple funcionario no el el juez natural. a que le refiere


la Constitución y tampoco puede auponerse que el juicio a que debe someterse al
infractor esté bien reemplazado por un simple procedimiento policial. aunque le
intente guardar las formas más correctas. Los derechos de 101 ciudadanos a de-
fenderse de cualquier imputación. deben aer puesto. a salvo del arbitrio y discre-
cionalidad de 101 funcionarios, máxime si se tiene en cuenta que en la mayoría
de los .caaoe no es ni siquiera el funcionario designado por la ley (en este supuesto

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el jefe de poli:cía) en persona el que juzga o eattiga, sino un subordinado suyo,
que, obligado por razone. fí.icas y materiales (número de ~edientea), l~a y
ejecuta funciones, en el fondo ilegitimas, por tácita delegaci6n.

Debe además reconoceree que el pueblo no tiene aún una educación que
quizá podríamos llamar judicial y policial, que le permita aproximarse sin temor
y colaborar con estas instituciones, y 'por eso se mantiene dietante --sino hostil-
de sus actividades, a las que sólo considera fuente de molestias. Hay, sin duda,
una aprensión, desde luego injusta, con respecto a la institución guardadora del
orden, posición que se agrava por el conocimiento que se tiene de la imposibilidad
de defenderse, ante jueces independientes, de imputaciones que pueden resultar
infundadas o arbitrarias, aunque estén referidas a hechos menudos, que no alcanzan
a revestir la categoría de delitos, pero que no dejan de tener efectos perturbadores
y contrarias al buen orden que debe reinar en la poblaci6n.

Por supuesto que la policía debe ser eficaz y prestigiosa, ya que, ademá. de
cumplir su misión en la lucha contra el delito, debe presentar al pueblo una imá·
gen que la haga respetada y admirada, que inspire confianza, tranquilidad y hasta
aprecio, por la simple presencia de uno de su. integrante., como ocurre por ejemplo,
con la policía inglesa.

Es, pues, necesario, crear para las faltas policiales una justicia específica,
como la existente en la ciudad de Buenos Aires para las contravenciones muníci-
palea, o dejar la posibilidad del recurso ante los jueces del Poder Judicial contra
las decisiones de los jueces adminietrativoe, en el caso, los funcionarios policiales.
Aquella justicia debe contar con su ley orgánica, que asegure su independencia.
con su procedimiento, que contemple los tres grandes objetivos de la seguridad.
e,conomía y celeridad procesalea, y con .u código de falta. precedido por una parte
general aplicable a ésta•.

En virtud de la. razones anteriormente expue.tas. y teniendo en cueQta la.


bases aprobadas en anteriores Congresos de Derecho Procesal que pueden ser apli-
cable a eata materia, formulamoa las siguientes pautas para el proceao penal y
contravencio.nal:

, ) Es conveniente y necesario que la Naci6n, las Provincias y loa municipio.


legislen para todos su. organillllloa el pro.ceso penal contravencional. que debe
caracterizarse por la rapidez. la economía y la seguridad, y determinen los fun-
cionarios que deben tenerlo a su cargo. debiéndose respetar aquí el principio del
juez natural.

2) El proceso penal contravencional debe ser público. oral. contradictorio


con inmediación. continuidad e inetancia única y fundado· en el sistema probatorio
de la sana crítica.

3) En el proceso penal contravencional nadie puede ser penado sin juicio


previo fundado en ley anterior al hecho del proceso; ni considerado culpable mien-
tras una sentencia firme no lo declare tal; ni sometido a proceso penal contraven-
cional más de una vez por el mismo hecho. En caso de duda deberá estarse a lo
que sea más favorable al imputado.

4) Para poderse dictar la sanci6n debe haberse tramitado previamente un


sumario en que :el imputado pueda ejercer su derecho de defensa.

28
5) El imputado podrá lIer aaiatido por su defenlor desde el primer momento
de su procesamiento: y podrá presentarse espontáneamente al instructor del eu-
mario para aclarar su .ituación y ofrecer prueba. De todos modo. deberá ser ci-
tado a declarar para que haga su defenla y formule su. deacar.gol, debiéndole
hacerle saber el hecho que le le atribuye.

6) Debe proveerse a la prueba de deacargo oportunamente ofrecida por el


imputado o su defensa.

7 La prueba producida debe .er concretamente valorada conforme a la.


regla. de la sana critica.

8) El proceso penal contravencional debe tener un trámite y lenguaje llano


y sencillo. Los hechoa probados que hagan a la conclusi6n definitiva de la sen-
tencia deben aer conllignado. expresamente en la misma, y la ley en que ee funde
debe aer citada.

9) A Ealta de expresoa texto. legalea que reglen el proceao penal contra-


venciona1, debe regir en forma .upletoria el correspondiente Códi¡o Procesal Penal.

10) Salvo prohibición expresa de la ley del cuo, deben aplicaree en _e


preceso la. pertinente. in.titucione. de la Parte General del ~ ~_I.

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