Curso Contabilidade Pública e Responsabilidade Fiscal

Disciplina Finanças Públicas

Tema Finanças Públicas: Experiências Recentes
Professor Alcides Mário Amaral de Oliveira Júnior

Introdução
O governo intervém na economia de forma a atender as suas funções
básicas: alocativa, distributiva e estabilizadora; e os instrumentos utilizados por
ele são as políticas monetária e fiscal. A política monetária está diretamente
relacionada à função estabilizadora, que, conduzida pelo Bacen, visa garantir o
crescimento e o desenvolvimento econômico do país com um correto nível de
estabilidade de preços, emprego e produto agregado.
Indiretamente, a mesma política monetária acaba por gerar impactos em
termos das políticas alocativa e distributiva, uma vez que a objetivação da
estabilidade de preços dá melhor oportunidade à população de adquirir bens e
serviços primordiais em termos de qualidade e expectativa de bem-estar.
Esse progresso é refletido na melhor alocação dos recursos
econômicos, bem como na distribuição da renda entre os habitantes do país. E
agora não perca a introdução deste tema com o professor Alcides; assista ao
vídeo que está no seu material on-line.

Problematização
A chamada política fiscal é realizada também pelo governo, mas,
diferentemente da política monetária, é executada por todos os órgãos
(Ministérios, Secretarias, outras Autarquias), além das demais unidades do
governo.
Toda política fiscal executada pelo governo é baseada no chamado
Plano Plurianual (PPA), que procura determinar as diretrizes, os objetivos e as
metas a serem buscadas pelo governo para um período de quatro anos. Agora,

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na sua opinião, qual dos itens não é uma política de planejamento: o PPA, a
LDO ou a LRF?
Não precisa ficar preocupado em responder isso agora, pois antes você
deve ler todo o material para criar uma base sólida e conseguir analisar melhor
a pergunta, dando, assim, a resposta mais adequada.

Finanças públicas no Brasil: experiências recentes entre 1970 e

2010
Pode-se iniciar a análise das finanças públicas no Brasil desde os anos
1970, com o marco deixado pela primeira crise do petróleo. A opção de
crescimento forçado a partir da fonte de recursos externos (financiamento das
empresas estatais via empréstimos externos) levou o país à chamada década
perdida, nos anos 1980.
Ao longo da década de 1970, as finanças do setor público eram
norteadas por uma grande multiplicidade orçamentária:

 o Orçamento Geral da União;

 o orçamento das empresas estatais;

 o orçamento monetário e a conta da dívida.

Até o final da década, as receitas e despesas das empresas estatais não
haviam sido agregadas em um orçamento consolidado. Na verdade, somente
com a criação da Secretaria de Controle das Empresas Estatais (Sest), em
1979, é que o governo pôde ter um conhecimento preciso do número total de
entidades estatais e fazer um orçamento geral para elas no ano seguinte.
O orçamento monetário, destinado somente ao Bacen, funcionava como
uma ferramenta de controle do passivo monetário (base monetária da
economia) e não monetário que era utilizado, em geral, para a política cambial,
a concessão de subsídios, as linhas de crédito, entre outros programas.
Cada orçamento era aprovado por uma autoridade pública diferente e
em momentos também diferentes, o que causava a total desarticulação entre

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as políticas econômicas implementadas pelo governo. Como se não bastasse,
havia ainda a conta da dívida que, a partir do início da década de 1970,
funcionou de forma autônoma e garantiu a cobertura dos juros e das
amortizações (serviço da dívida), sempre por meio da emissão de novos títulos.
Esse processo ficou conhecido como o “giro da dívida interna” do país.
Era impossível efetuar um controle eficaz da política monetária e do
endividamento público sem que antes fosse realizada uma reforma que
fortalecesse o Banco Central e reordenasse o controle financeiro do governo. A
dívida foi evoluindo em função de diversos fatores, inclusive em função dela
mesma e do financiamento de gastos extraorçamentários.
Observação: obviamente não se soube o quanto do crescimento da
dívida foi devido a cada fator.
A estratégia adotada pelo governo, ao longo da década de 1970, foi de
utilização da autoridade monetária como banco de fomento, no processo de
desenvolvimento econômico, como forma de atender a meta de “crescimento
com endividamento”. Grandes volumes de recursos eram levantados sem
aumento na carga tributária, ou seja, sem desestabilizar o regime militar
vigente. A contrapartida era sempre a expansão monetária ou a elevação da
dívida.
Com o segundo choque do petróleo em 1979, o governo deparou-se
com uma nova crise que o forçou a promover um ajuste na economia brasileira
e, consequentemente, nas finanças públicas do país.
Este assunto é muito importante e bem interessante para seus estudos,
então que tal acompanhar um pouco mais acerca das finanças públicas no
nosso país? Você encontrará o vídeo do professor Alcides no material digital.

As finanças públicas entre 1980 e 1994

O período entre os anos 1980 e 1994 foi caracterizado por intensas
divergências entre economistas. Enquanto alguns defendiam o ajuste fiscal
acima de tudo, outros não davam importância ao déficit e buscavam combater

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apenas a inércia inflacionária.
Quando foi feito o primeiro acordo com o FMI (derivado da crise da
dívida externa que avassalou todos os países subdesenvolvidos), ainda no
período dos governos militares, tivemos a implementação de políticas
econômicas essencialmente voltadas para o combate à inflação de demanda.
Tais políticas não alcançaram êxito na busca pela estabilidade e os teóricos
que defendiam essa linha de pensamento perderam sua credibilidade.
Em contrapartida ao insucesso das políticas econômicas até então
adotadas, foi realizada a implementação de diversos planos econômicos
elaborados por economistas ditos heterodoxos1, os quais não tinham grande
preocupação com o déficit fiscal brasileiro. Todos eles (Plano Cruzado,
Bresser, Verão, Collor I e Collor II) não obtiveram sucessos duradouros na
busca pela estabilização.
O fim do ciclo militar no Brasil surgiu de uma aliança entre o PMDB
(Tancredo Neves) e a Frente Liberal (José Sarney). Com a morte do presidente
eleito, Sarney foi quem assumiu a função, mas não pôde desempenhá-la de
forma satisfatória, pois não contava com o apoio dos deputados e senadores
peemedebistas.
Importante: o que elevou ainda mais a fragilidade política do governo
Sarney foi a eclosão de demandas populares por investimentos e gastos
públicos, as quais eram anteriormente sufocadas pelo regime autoritário.
Com a implementação de diversas alterações na legislação a partir de
1985 e com a promulgação da Constituição Federal de 1988, vieram as
chamadas mudanças institucionais. Do ponto de vista das finanças públicas,
destacamos alguns pontos positivos:

 a extinção da conta-movimento do Banco do Brasil (autofinanciamento);

 a incorporação do orçamento monetário ao Orçamento Geral da União

(OGU), tornando o orçamento uno;

1
O conceito de heterodoxia está associado à utilização de medidas econômicas não
tradicionais (elevação ou queda de juros etc.), nos moldes dos congelamentos de preços,
salários, aluguéis e outros.
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  a extinção das funções de fomento do Banco Central;

 a criação da Secretaria do Tesouro Nacional (STN);

 a incorporação das despesas com pagamentos de juros da dívida ao

OGU.
Alguns pontos negativos são a elevação do repasse de verbas a
Estados e municípios, a sobrecarga do sistema previdenciário e uma elevação
no volume de receitas vinculadas. Esta provocou a redução na margem de
manobra do poder executivo no que tange à alocação de recursos, o que
conceituaremos posteriormente como um dos problemas do federalismo fiscal.
Todos os fatores ora narrados, somados aos impactos da crise externa e
à ação dos planos heterodoxos (keynesianos), contribuíram para uma elevação
no déficit a partir de 1987, quando se passou a observar uma combinação de
níveis de arrecadação constantes e gastos públicos crescentes, impactando
ainda mais negativamente sobre as contas públicas.
A partir do governo de Fernando Collor, o Brasil experimentou uma
grande abertura econômica, acompanhada dos processos de privatização de
empresas estatais. Naquele momento, observou-se que embora a inflação
provesse recursos para o governo, essa mesma inflação depreciava o valor
dos tributos e, portanto, a própria receita pública. Tratava-se do fenômeno
conhecido como “Efeito Tanzi”, o qual foi amenizado por meio de uma profunda
indexação das obrigações tributárias.
Dessa forma, com a implantação do Plano Real, a condução das
finanças públicas passou a ter outra vertente, expurgando-se a inflação como
uma das grandes responsáveis pelas distorções nos resultados das contas
públicas no país.
As finanças públicas no nosso país entre 1980 e 1994 sofreram algumas
mudanças, não é verdade? Para saber mais a respeito disso, convidamos você
a assistir ao vídeo do professor Alcides, o qual se encontra no material digital.

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As finanças públicas de 1994 a 2009
Você deve saber que o Plano Real teve como pressuposto o combate à
inflação inercial herdada do período Collor, e, por isso, o ataque à inflação
centrou-se em três fases.
Podemos dizer que a primeira estava relacionada ao ajuste fiscal das
contas públicas, de forma a minimizar a expansão inflacionária. O chamado
Plano de Ação Imediata (PAI), adotado no governo de Itamar Franco,
baseou-se no corte de despesas, na diminuição das transferências voluntárias
do Governo Federal, bem como no aumento da tributação.
Importante: em referência a esse último ponto, foi criado pelo Governo
Federal o chamado Imposto Provisório sobre Movimentação Financeira que,
por seu caráter universal, abrangia toda e qualquer movimentação de recursos
a débito nas contas correntes.
A segunda fase do plano foi a indexação da economia por meio da
implantação da chamada Unidade Real de Valor (URV), em fevereiro de 1994,
que teve seu valor igualado a uma unidade de dólar norte-americano. A mesma
URV seria avaliada pelo número de cruzeiros reais, tendo seu valor variável em
função da mudança dos principais índices de preços (IPCA, IGPM).
Você sabe qual era a ideia básica desse plano?
A ideia básica era a seguinte: um número considerável de preços
(salários, contratos etc.) foi convertido em URV, sendo os demais preços
convertidos pelos agentes econômicos. Assim, naquele momento, a URV
passava a representar a unidade de conta, uma das funções da moeda, para
expressar os preços das mercadorias. Não obstante, como a URV não era
ainda representada como meio de troca, todas as transações eram liquidadas
em cruzeiros reais. Diante desse fato, a inflação corroia apenas a moeda CR$,
mas não a URV, que mantinha sempre a sua relação como unidade de conta
(URV) com a moeda meio de troca (CR$).
Após cerca de quatro meses, o governo introduziu uma nova moeda, o
real, que teve o seu valor igualado a uma URV vigente, na época igual CR$

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2.750,00, além de se igualar a uma unidade de dólar americano. De forma a
dar segurança e estabilidade à nova moeda, o Governo Federal restringiu o
crescimento da oferta monetária e impôs aumentos nos depósitos compulsórios
e nas operações de crédito do sistema financeiro. A moeda manteve-se
estável, especialmente pela política de taxa de juros elevada.
Devido ao excesso de liquidez internacional e o consequente afluxo de
moeda estrangeira para o país, proveniente dos altos juros, no primeiro
momento do Plano Real, a moeda nacional valorizou em relação ao dólar,
chegando sua taxa nominal de câmbio a um patamar próximo de R$ 0,80 por
unidade de moeda norte-americana.
O resultado da apreciação da moeda nacional foi o estímulo à
importação de bens, que dessa forma continha a subida dos preços internos e
da própria inflação. Essa política foi apelidada de “âncora cambial” do plano.
Depois, a queda paulatina da inflação, dado a inexistência de choques
ditos heterodoxos, provocou um aumento considerável no poder de compra das
classes menos favorecidas. A concessão de crédito passou a ampliar-se, pois
agora se tornava possível prever a taxa nominal de juros na qual o governo
trabalharia.
O processo de estabilização, conforme vimos, contribuiu para a redução
dos piques inflacionários, uma vez que os bens nacionais passaram a sofrer
com a concorrência dos bens importados. Apesar disso, podemos destacar que
tal fenômeno acontecia somente com os bens ditos “tradables”, que são
aqueles negociados no mercado internacional (soja, automóveis, açúcar etc.),
já que os serviços “non-tradables” (aluguéis, médicos) continuaram a subir
dado o ganho, em termos de poder de compra, da sociedade.
Mesmo depois de todo o processo de estabilização econômica, as
contas do governo já começavam a apresentar uma sensível deterioração,
derivada das mudanças promovidas pela CF/88. Tais mudanças resultaram na
perda de recursos tributários antes administrados pela União e que passaram a
ser transferidos – compulsoriamente, por meio dos Fundos de Participação de

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Estados e municípios – aos demais entes da federação, sem uma efetiva
contrapartida em termos de repasse de atribuições constitucionais relacionados
aos gastos com saúde e educação.
A solução adotada pelo governo foi a criação do Fundo Social de
Emergência, que depois veio a se chamar Fundo de Estabilização Fiscal (FEF).
Este, constituído pela EC n. 10/96, foi originado dos recursos financeiros
retidos pela União e, consequentemente, não repassados aos demais entes da
federação destinados ao pagamento de gastos de caráter vinculado
determinado pela Constituição.
A desvinculação de recursos surgiu, inicialmente, a partir da criação do
Fundo Social de Emergência (FSE), de 1994, constituído pela Emenda de
Revisão n. 1, que liberava 20% de recursos vinculados constitucionalmente à
área social para livre disposição pela área econômica do governo.
Já em 2000, o FEF passa a receber a denominação de Desvinculação
das Receitas da União (DRU) que teve nova prorrogação, por meio da Emenda
Constitucional n. 56 de 2007, sendo válida até 31 de dezembro de 2011.
É importante que você saiba que, em conjunto com a criação do FEF, a
União remeteu ao Congresso Nacional projetos de leis para criação de
contribuições que, por sua natureza, não teriam o resultado da arrecadação
fatiado com Estados e municípios. O objetivo disso era, naturalmente, o reforço
do cofre público federal diante das significativas perdas de receitas em
decorrência da nova Constituição.
Ainda procurando diminuir a geração de constantes déficits, o Governo
Federal reduziu os investimentos públicos, ação que pôde ser efetivamente
sentida com a falta de capacidade de geração de energia elétrica ocorrida no
fim dos anos 1990.
Não obstante, como não bastava apenas o esforço federal no sentido de
reduzir os gastos públicos, a União promoveu, em 1997 e 1998, o processo de
reestruturação das dívidas públicas de Estados e municípios por meio da sua
federalização. A contrapartida dessa assunção foi a imposição de regras

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rígidas aos demais entes para geração de novas dívidas; essas regras ficaram
definidamente estabelecidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal, aprovada no
ano 2000.
Em termos de balanço de pagamentos, o balanço comercial passou a ter
constantes déficits, provocados tanto pelo crescimento das importações quanto
pelo decréscimo das exportações.
Diferentemente do que ocorreu nas Transações Correntes, a
manutenção dos juros em um patamar elevado contribuiu para o fechamento
do balanço de pagamentos positivo, o que, no entanto, era feito à custa de
entrada de capital volátil, aquele destinado às aplicações financeiras ao invés
da realização de investimentos produtivos, afetados negativamente pelos juros.
A continuidade da política vigente no Brasil teve o seu primeiro grande
obstáculo com a crise ocorrida na economia mexicana, a qual provocou a
desvalorização da sua moeda (que antes se precavia por um regime de
similaridade com o dólar). A crise chegou de forma gradativa ao país,
estimulando a saída de capitais e a consequente perda de reservas.
Mas o governo adotou uma solução para isso, você sabe qual foi?
Bom, a solução foi realizar a desvalorização da sua moeda, que passava
a ter sua cotação fixada pelo governo, tendo para isso uma margem de
flutuação anual da ordem de 7% ao ano. A nova política cambial empurrou a
condução da economia a um regime de câmbio praticamente fixo, que vigorou
no Brasil até o ano de 1998.
O resultado do aumento dos juros associado à contenção do crédito de
forma a desestimular a demanda agregada levou a um processo de retração
econômica no início de 1995. O aumento dos juros trouxe ainda o aumento da
inadimplência por parte dos devedores, o que contribuiu, inclusive, para a
quebra de dois grandes bancos privados.
A crise no sistema financeiro foi controlada pelo Banco Central por meio
do chamado Programa de Estímulo à Reestruturação do Sistema Financeiro
Nacional (Proer), que teve como princípio a ajuda financeira, bem como o

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estímulo aos processos de fusão e abertura para o capital estrangeiro do
sistema financeiro como um todo. Juntamente a esse programa, o Programa de
Incentivo à Redução do Setor Público Estadual na Atividade Bancária (Proes)
permitiu a realização de empréstimos pela União para cobertura dos déficits
dos bancos, com a vinculação de que estes promovessem a privatização do
seu braço financeiro.
Assim, a política cambial adotada, que promovia o controle inflacionário
via âncora cambial, junto com a manutenção de alta taxa de juros, elevou
significativamente a dívida pública, impondo pressões constantes pelo lado da
política fiscal do governo.
Ressaltamos aqui que o crescimento da dívida pública ao invés de ser
combatido no âmbito interno por meio do aumento do resultado primário do
governo (superávit primário), teve seu resultado ampliado, uma vez que o
próprio superávit passou de cerca de 3%, entre os anos 1991 e 1994, para
apenas 0,2%, entre os anos 1995 e 1998.
E você faz ideia de qual foi o principal motivo dessa piora?
Se sua resposta foi que o principal motivo foi o aumento dos gastos não
financeiros, especialmente os devidos ao pagamento de benefícios
previdenciários, você acertou.
A conjuntura econômica do país, representada por fortes déficits tanto
nas transações correntes quanto nas contas públicas (déficits gêmeos),
associada à sequência de crises internacionais (Ásia e Rússia) – que levaram a
corrida por moeda forte – tiveram peso decisivo na crise cambial brasileira no
fim de 1998. Essa crise foi representada pelo ataque especulativo à moeda
nacional devido à desconfiança dos investidores internacionais na
incapacidade do país de arcar com seus compromissos financeiros.
A política cambial foi sustentada ainda pela elevação significativa da
taxa básica de juros a 45% ao ano, que impôs um estímulo adicional à
manutenção dos recursos externos financeiros incertos na economia nacional.
Com a adoção do flutuante de câmbio, o Banco Central estabeleceu, em

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julho de 1999, o chamado Regime de Metas de Inflação, no qual o Conselho
Monetário Nacional, estrutura maior de decisão do sistema financeiro nacional,
deveria estabelecer metas anuais de inflação para o país, tendo o mesmo
Banco Central a possibilidade de lançar mão do seu principal instrumento para
combater os picos de preços, chamado taxa de juros.
Dessa maneira, o regime de metas inflacionárias demonstrou o
comprometimento da autoridade monetária com a condução da economia em
um patamar de variação de preços consistente com o crescimento econômico,
isto é, todo e qualquer impacto sobre a inflação, seja pelas crises internas ou
pelas externas, deveria ser combatido fortemente pelo Bacen rumo ao
cumprimento da meta inflacionária.
Nesse período entre 1994 e 2009, as finanças públicas também foram
bem conturbadas em nosso país, você não acha? Para maiores
esclarecimentos quanto a esse período, veja o que o professor Alcides tem a
dizer no vídeo que está no material digital.

A condução da economia e das finanças públicas a partir da crise de 1999

O empréstimo feito pelo Fundo Monetário Internacional (FMI) ao Brasil
foi cercado por uma série de exigências, especialmente as referentes à
manutenção de política de geração de superávits primários nas contas
públicas. O objetivo de tal política foi estimular o país a gerar caixa para fazer
frente ao pagamento dos juros da dívida externa, e esses mesmos superávits
tenderiam a diminuir à necessidade do uso da taxa de juros como captadora de
recursos para fechamento das contas externas.
As reformas fiscais adicionais que tinham o objetivo de ampliar a base
de arrecadação do governo – como a criação da CPMF em substituição do
IPMF agora com alíquota de 0,38%, a elevação da Cofins e sua extensão às
instituições financeiras, além da incidência da contribuição previdenciária sobre
inativos – levaram a respostas consideráveis no resultado primário nos anos
posteriores à crise de 1999. Somente no mesmo ano, o déficit operacional

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reduziu de 7,5% do PIB para 3,2%.
No ano 2000 foi promulgada a Lei de Responsabilidade Fiscal, que veio
também como exigência no conjunto do pacote de recursos do FMI. Tal lei
procurou limitar o gasto com a principal rubrica do orçamento dos entes
estatais, sendo não só aquelas referentes às despesas com pessoal como
também uma série de outras medidas (limites de dívida e sua constituição,
renúncias de receita pública e controle da execução orçamentária).
A passagem de governo, em termos de política econômica, manteve-se
igual, baseando a condução da economia neste tripé:

 metas de inflação;

 câmbio flutuante;

 superávit primário.
O PIB do ano 2000 apresentou um crescimento de cerca de 4,5%, o que
não ocorreu em 2001 e 2002 devido a fatores internos e externos, como a crise
na Argentina e as eleições presidenciais no país. Já no início de 2003, como
forma de corroborar a condução da política econômica, o Governo Federal
reduziu seus gastos e promoveu, no âmbito da política monetária conduzida
pelo Bacen, o aumento dos juros como forma de evitar o recrudescimento
inflacionário significativo.
Assim, a partir de 2003, o país aproveitou a boa “maré” internacional,
que se refletiu na entrada massiva de capital estrangeiro, tanto especulativo
quanto produtivo. Adicionado a esse fato, a política de estímulo às exportações
e a desvalorização cambial ocorrida no fim de 2002 para o ano seguinte
promoveram o crescimento vertiginoso dos resultados do balanço comercial e
das transações correntes, os quais alcançaram, entre 2004 e 2006, valores, em
termos de superávits anuais, respectivamente, da ordem de US$ 40 bilhões e
US$ 13 bilhões.

A crise dos créditos subprimes e os impactos na economia brasileira

A economia mundial ainda vive os reflexos da crise financeira

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internacional iniciada na economia americana no início de 2008, ocasionada a
partir dos créditos subprimes, os quais são caracterizados por instrumentos
financeiros (títulos) lastreados (que tinham como garantia) nos empréstimos
baseados em hipotecas de imóveis financiados por companhias hipotecárias
americanas.
A crise ocorreu pelo fato dos mutuários2 dos imóveis não mais poderem
pagar pelos bens adquiridos, promovendo uma avalanche em todos os
instrumentos financeiros que só possuíam valor justamente por seu lastro ser
realmente seguro.
Os títulos foram comprados por muitos bancos que, ao tentarem
resgatar os valores, viam-se diante da impossibilidade de reaverem as quantias
investidas. Esse problema levou a uma avalanche de quebras de bancos e
seguradoras que resguardavam os recursos dos bancos, estendendo-se por
todo o Sistema Financeiro Internacional.
Importante: no Brasil, a crise inicialmente gerou pequenos impactos,
uma vez que os bancos brasileiros pouco possuíam desses títulos lastreados
em hipotecas.
Apesar disso, considerando que grandes bancos internacionais, bem
como investidores estrangeiros, possuíam aplicações tanto no país quanto no
exterior e que fora do país os investidores encontravam-se carentes de
recursos que simplesmente sumiram, eles optaram por sacar seus recursos
das diversas economias, reduzindo demasiadamente o crédito circulante na
economia nacional.
O evento provocou a queda brusca do nível de empréstimos dos bancos
brasileiros a consumidores e produtores, inicialmente devido ao medo da crise
internacional, o que fez com que a crise saísse da economia financeira e se
propagasse por todo o setor real da economia, impactando diretamente o nível
de emprego.

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Devedores.
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 Em nível interno, o governo, em conjunto com o Banco Central, tomou
uma série de medidas visando reduzir o impacto da crise. Inicialmente, o Bacen
reduziu as taxas de depósitos compulsórios dos bancos para possibilitar a
utilização de recursos oriundos do redesconto e do Fundo Garantidor de
Crédito (FGC), no qual os próprios bancos depositavam recursos por conta de
possíveis crises isoladas em Instituições Financeiras.
O governo realizou, ainda, passado o primeiro momento, a redução
substancial da taxa básica de juros, alcançando o menor patamar da história
(atualmente em 8,75% ao ano).
O Governo Federal procurou estimular a economia via políticas fiscais
de redução dos impostos incidentes sobre a renda e a produção de bens
industrializados em setores de grande geração de empregos, como o
automotivo e o da construção civil. Essas políticas obrigaram o governo a
reduzir suas metas de superávit primário, uma vez que foram aumentados os
seus gastos e reduzidas as receitas provenientes da tributação.
No mês de maio, após mais de nove anos de seguidos superávits
primários (excluindo-se os ajustes do mês de dezembro), o país apresentou o
primeiro resultado negativo, da ordem de R$ 300 milhões, encarado não como
a falta de controle do governo de suas contas, mas sim como a solução
minimizadora dos impactos da crise internacional sobre o país.
A partir da segunda metade do ano de 2009, a economia do país
começou a se recuperar, apresentando sinais de melhora na concessão de
crédito pelos bancos, na produção industrial e no próprio consumo. O resultado
derivado dessa melhora foi o aumento das receitas tributárias que,
consequentemente, tem permitido ao Governo Federal manter a sua política de
geração de superávits primários necessários à manutenção das contas
públicas em patamar seguro para o país.

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Comportamento das contas públicas e financiamento do déficit público
no Brasil
É importante que você saiba que a evolução nos resultados das contas
públicas no país tem apresentado um comportamento relativamente positivo.
Com o conjunto de medidas tomadas pelo Governo Federal e pelo
Banco Central após a grave crise financeira vivida no fim dos anos 1998 e
1999 – dentre as quais o estabelecimento da delimitação dos saldos de
resultado primário das contas públicas em relação ao total do Produto Interno
Bruto (PIB) –, o regime de metas de inflação, assim como a promulgação de
Lei de Responsabilidade Fiscal, poderia, aos poucos, especialmente a partir da
metade do primeiro mandato do Presidente Lula, reorientar a formação da
dívida pública a partir das sucessivas ocorrências de déficits.
O estabelecimento de metas de cumprimento de resultado primário
positivo (superávit), em percentual do PIB, capacitou o governo a gerar saldos
para pagamentos cada vez maiores dos juros da dívida (resultado operacional),
diminuindo a evolução da dívida pública.
O regime de metas de inflação funcionou, e ainda funciona, como um
parâmetro para estabelecimento de níveis máximos de variação dos preços no
país. Essa política tendeu a reduzir a necessidade de subida das taxas de juros
pelo Banco Central, via apenas a sua sinalização de que, caso ocorressem
picos inflacionários, a autoridade monetária encontrar-se-ia disposta a elevar a
taxa de juros. O resultado da política embasa-se apenas na confiança da ação
do Bacen, quando necessário, reduzindo assim a necessidade da subida
efetiva dos juros.
Pela análise das contas públicas, a elevação dos juros tende a aumentar
as necessidades de financiamento do setor público sob o conceito operacional
e, consequentemente, nominal, diminuindo a capacidade do governo de
realizar políticas de estímulo ao crescimento via investimentos públicos.
Finalmente, com a promulgação da Lei de Responsabilidade Fiscal, que
estabeleceu normas de Finanças Públicas voltadas para a responsabilidade na

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gestão fiscal, procurou-se promover sensíveis melhoras nas contas públicas e
diminuição de déficits via prevenção de risco e desvios capazes de afetar o
equilíbrio das contas, especialmente por meio do cumprimento de metas de
resultado de receitas e despesas.
Atenção: não podemos afirmar que essa série de medidas impediu por
completo o crescimento da dívida pública, haja vista a série de políticas
assistencialistas implementadas pelo Governo Central (expansão do Bolsa
Família), bem como as turbulências sofridas pelo país advindas do exterior.
Entretanto, o que podemos verificar é a tendência da diminuição das
NFSP no conceito nominal em relação ao PIB, passando de cerca de 10%, em
2002, para cerca de 2%, em 2007. Já em 2008, ocorreu uma elevação das
necessidades de financiamento, passando para cerca de 2,5% do PIB,
derivado especialmente da diminuição da arrecadação tributária do governo.
Essa política foi utilizada como forma de promover uma política fiscal
expansionista diante da crise externa, uma vez que objetivava impactar
diretamente a renda disponível dos trabalhadores e das empresas, além do
próprio aumento dos gastos do governo, que tendeu a reverter ao máximo a
queda do PIB.
O ano de 2009 foi de recuperação econômica, passando tanto pela volta
do crescimento do PIB quanto pela arrecadação tributária. As necessidades de
financiamento no conceito nominal atingiram 3,33% do PIB, capitaneadas
especialmente pelos juros incidentes sobre a dívida pública, a qual atingiu
5,38% também do PIB. Logicamente, a minimização do déficit das contas
públicas foi derivada do superávit primário, que atingiu 2,05% do somatório de
riquezas geradas no país.
O resultado das contas públicas em 2010 foi positivo quando comparado
aos dois últimos anos, tendo as NFSP, conceito nominal, fechado o mês de
maio de 2010 como sendo de 2,69% do PIB. O crescimento econômico tem
ajudado positivamente esses indicadores.
Segundo a última sinalização emanada pelo Relatório de Inflação,

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divulgado pelo Bacen, a expectativa de crescimento da economia em 2010 era
de 7,3% em relação ao ano de 2009, um número bastante robusto quando
comparado com os resultados da última década.
Se você tem interesse em ver a página do Bacen em que são
encontrados todos os aspectos relacionados às NFSP e os seus resultados
desde 2002, acesse estes links: <http://www.bcb.gov.br/?SERIEDLSP> e
<http://www.bcb.gov.br/?SERIEFINPUB>.

Você leu nesta parte do material como foi conduzida a economia e as

finanças públicas a partir da crise de 1999, certo? Para complementar seus
estudos, veja o que o professor Alcides também tem a dizer sobre isso. O
vídeo você encontra no material digital.

Hipóteses teóricas de crescimento das despesas públicas

As hipóteses teóricas de crescimento das despesas públicas baseiam-se
na identificação dos verdadeiros determinantes da expansão de gastos do
governo. A constatação é feita segundo a análise empírica de dados,
utilizando-se, na grande maioria, a ferramenta estatística e os conceitos
econômicos derivados.
A primeira teoria a respeito do crescimento das despesas públicas foi
formulada por Adolph Wagner, sendo assim chamada de “Lei de Wagner”,
cientificamente denominada de “Lei de Crescimento Incessante das Atividades
Estatais”, a qual diz que:
“À medida que cresce o nível de renda dos países industrializados, o
setor público cresce sempre a taxas mais elevadas, de tal forma que
a participação relativa do governo na economia cresce com o próprio
ritmo de crescimento econômico do país.”

Assim sendo, à medida que ocorra o crescimento da renda dos países

ditos industrializados, o setor público crescerá a taxas superiores, fazendo com
que a participação do governo em sua atividade interventiva na economia seja
cada vez maior.
A primeira constatação feita por Wagner é relacionada ao crescimento

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das funções administrativas e de segurança pública, derivadas da
complexidade da vida urbana. Já a segunda razão que o autor dá para o
crescimento da atividade do Estado na economia é que ele é ocasionado pelo
crescimento das necessidades de promoção ao bem-estar social, cuja própria
demanda deve crescer sustentada pelo maior crescimento do país.
Por fim, a terceira razão encontra-se no maior desenvolvimento de
condições para a criação de monopólios, principalmente pela crescente
realização de investimentos para a expansão de setores industriais, como
petróleo, energia elétrica, entre outros. A atuação do Estado dar-se-ia pela
intervenção direta ou indireta, reduzindo os prejuízos à sociedade.
Diferentemente do que pensa Wagner, Peacock e Wiseman assinalam
que o crescimento da participação do setor público, por meio do aumento dos
gastos, está mais condicionado às possibilidades de obtenção de recursos do
que da expansão dos fatores que explicam o crescimento da demanda de
serviços produzidos pelo governo.
Essa proposição dos autores citados tentou uma explicação acerca do
mecanismo de geração de recursos como condição indispensável para a
expansão da oferta. Ou seja, o crescimento da oferta está condicionado ao
crescimento da tributação.
Observação: em condições normais, não há fácil aceitação pela
sociedade quanto ao aumento da tributação.
De todo modo, em situações de anormalidade, como em caso de
guerras, os indivíduos da sociedade enxergam no governo a responsabilidade
pela adoção de medidas para enfrentar a situação momentânea, aceitando
assim o aumento da tributação.
Não obstante, muito embora venha a ocorrer a sustação do período
anormal, a sociedade continua a aceitar a geração de fonte adicional de receita
via aumentos da tributação. A essa situação os autores denominaram de efeito
“translação”.
Destaca-se ainda que o efeito “translação” pode ser adaptado à vivência

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da economia brasileira até o início da década de 1990. Segundo esse efeito, à
medida que os componentes da sociedade sofrem de ilusão monetária, a
impossibilidade de expansão da receita tributária pode ser contornada pela
emissão de papel-moeda. Geradora de inflação, essa política permite ao
governo cobrar o “imposto inflacionário”, derivado da diferença entre o valor
dado à moeda na sua emissão e o efeito corrosivo no seu valor com a
existência da inflação.
Ainda relacionado às hipóteses teóricas de crescimento das despesas
públicas, adicionamos aqui os entendimentos de Musgrave, Rostow e Herber.
Vejamos com atenção na sequência.
Para Musgrave, a expansão dos gastos está diretamente associada ao
desenvolvimento da economia de um país. Países em estágios de
desenvolvimento iniciais, nos moldes dos países subdesenvolvidos, necessitam
realizar atendimentos às demandas básicas de infraestrutura econômica e
social, relacionadas à saúde, educação, transportes, além de energia e
telecomunicações.
Diferentemente, para países em estágio intermediário de
desenvolvimento, os gastos públicos estão associados à complementação da
atividade privada, nos moldes das propostas de Parcerias Público-Privadas
(PPPs), recomendadas pelo Governo Federal.
Por fim, para Musgrave, os países em estágio avançado de
desenvolvimento têm seus gastos na forma de investimentos públicos
novamente aumentados, derivados do crescimento da renda e da necessidade
de aplicação e criação de estruturas produtivas modernas e com alta
tecnologia.
Já Rostow destaca de forma particular o crescimento dos gastos
públicos em economias desenvolvidas. Segundo ele, o Estado necessita
ampliar os seus investimentos nos serviços sociais face ao processo da própria
evolução da expectativa e da qualidade de vida da população.
Não menos importante, Herber, em linha com as proposições teóricas de

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Wagner, afirma que os gastos públicos crescentes estão associados à
necessidade de intervenção estatal devido à grande industrialização e à
necessidade de regulação desses setores.
O entendimento do crescimento dos gastos públicos é crucial para os
formuladores e avaliadores das políticas públicas realizadas pelo governo.
Cabe aqui mencionar que as hipóteses teóricas são baseadas em
constatações empíricas ao longo dos últimos 100 anos, em que a figura do
governo foi incorporada especialmente pela necessidade de atendimento das
demandas sociais.
Não deixe de assistir ao vídeo com o professor Alcides, que está no seu
material digital, para saber mais acerca das hipóteses teóricas de crescimento
das despesas públicas.

Revendo a problematização
Muito bem! No início deste tema apresentamos uma problematização a
respeito da política fiscal, certo? Então, agora, chegou a hora de você
responder à pergunta, vamos lá!
Opção 1: O PPA.
Opção 2: A LDO.
Opção 3: A LRF.
Veja os feedbacks no seu material on-line.

Síntese
Hoje vimos que com a ajuda do PPA, o governo elabora a LDO, a qual
visa fazer a interface entre o PPA e a LOA, tendo como referência as metas e
as prioridades do governo para o exercício seguinte.
Partindo das metas e das prioridades governamentais, elabora-se o
orçamento anual do governo, representado pela LOA. Esse orçamento é a
sistematização e a orientação para a aplicação da política fiscal governamental,
que, a partir da origem e previsão da receita orçamentária, fixa as despesas a

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serem executadas nas diversas áreas atendidas pelo Estado, como a saúde, a
educação, os transportes, a assistência social, entre outras.
Os parâmetros de política fiscal são estabelecidos no orçamento anual,
sempre em linha com o PPA e a LDO. E, agora, finalize este material assistindo
ao vídeo de conclusão do professor Alcides, o qual se encontra no material
digital.

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Referências
ALÉM, A. C.; GIAMBIAGI, F. Finanças Públicas: teoria e prática no Brasil.
4. ed. Rio de Janeiro: Campus, 2011.
BIDERMAN, C.; ARVATE, P. Economia do Setor Público no Brasil. Rio de
Janeiro: Campus, 2004, p. 171.
MUSGRAVE, R. A. Teoria das Finanças Públicas. São Paulo: Atlas, 1974.
VICECONTI, P. E. V.; NEVES, S. das. Introdução à economia. 8. ed. São
Paulo: Frase, 2007.

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Atividades
Ao longo da história e, principalmente, nos dois últimos séculos, a
participação do Estado na economia vem crescendo por várias razões.
Identifique a alternativa incorreta no que se refere às razões do
crescimento da participação do setor público na atividade econômica.

a. Durante períodos de guerra, a participação do Estado na economia

aumenta, mas o gasto público se reduz.

b. As mudanças tecnológicas, como a inovação do motor de combustão,

significaram maior demanda por rodovias e infraestrutura.

c. O crescimento da renda per capita gera um aumento da demanda de

bens e serviços públicos.

d. Novos grupos sociais passaram a ter maior presença política,

demandando, assim, novos empreendimentos públicos.

Com relação às hipóteses teóricas do crescimento das despesas

públicas, indique a opção falsa.

a. Os modelos microeconômicos do crescimento dos gastos públicos são

desenvolvidos com a finalidade de explicar as variações nas demandas
pelos produtos finais do setor público.

b. As mudanças demográficas são uma importante variável para explicar

as alterações e o crescimento dos gastos públicos, seja pelo acréscimo
absoluto da população ou por sua própria distribuição etária.

c. Wagner estabeleceu como lei de expansão das atividades do Estado

uma situação em que os gastos cresceriam inevitavelmente mais rápido
do que a renda nacional, em qualquer Estado progressista.

d. Peacock e Wiseman estabeleceram que o crescimento do setor público,

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 em que pese o crescimento da oferta, estaria limitado pelas
possibilidades de expansão da demanda, a qual, por sua vez, é limitada
pela possibilidade de crescimento da tributação.

Com relação à descentralização fiscal no Brasil, indique a opção errada.

a. Em meados dos anos 1990, o processo de descentralização fiscal foi

aprofundado com a criação do Fundo de Estabilização Fiscal (FEF).

b. O processo de descentralização, iniciado nos anos 1980 e aprofundado

com a Constituição de 1988, teve basicamente uma motivação política.

c. Com o agravamento da crise econômica e o processo de

redemocratização do país ao fim dos anos 1970, as esferas
subnacionais de governo começaram sua luta pela descentralização
tributária.

d. A partir da Constituição de 1988, a combinação de maiores receitas,

com a assunção de responsabilidades que inicialmente eram da União,
levou a soma de Estados e municípios a ter uma participação crescente
no total do gasto público do país.

Em organizações federativas, o sistema tributário é o elemento central

na estruturação das relações financeiras entre níveis de governo. Com
relação ao Federalismo Fiscal no Brasil, não se pode afirmar que:

a. A Constituição Federal brasileira de 1988 provocou graves

desequilíbrios no federalismo fiscal, especialmente porque não
dimensionou bem as atribuições de cada ente federado e suas
respectivas fontes de receitas.

b. Na concepção do federalismo fiscal de 1988, não foi considerado o

cenário de abertura e de competitividade econômica internacional nem
os processos de integração econômica internacional.

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c. O equilíbrio federativo e a descentralização fiscal são importantes para
que o Brasil insira-se em um contexto de integração econômica
internacional com uma harmonização jurídico-tributária, e a remoção de
tributos que inviabilizem a competição e impeçam uma integração
econômica bem-sucedida.

d. Em termos verticais, os principais privilegiados pelo processo de

descentralização brasileiro, principalmente após a Constituição de 1988,
foram os Estados, que praticamente dobraram sua participação no total
da receita tributária disponível.

De acordo com a Portaria n. 42, de 14 de abril de 1999, entende-se por

“atividade”:

a. O instrumento de organização da ação governamental visando à

concretização dos objetivos pretendidos.

b. Maior nível de agregação das diversas áreas da despesa que competem

ao setor público.

c. As despesas que não contribuem para a manutenção das ações do

governo.

d. Um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um

programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de
modo contínuo e permanente, que resulta em um produto necessário à
manutenção da ação do governo.

O gabarito comentado você encontra no material on-line.

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