MARCO TEÓRICO

Teorías relacionadas al tema

Gasto: RAE (2018) es la acción de gastar (emplear el dinero en algo, deteriorar

con el uso). En un sentido económico, se conoce como gasto a la cantidad que se gasta o
se ha gastado. El gasto es un concepto de utilidad tanto para las familias como para las
empresas o para el gobierno.

Gasto es el conjunto de desembolsos pecuniarios, o de valores y bienes

equivalentes, realizados en el ejercicio o desempeño de una actividad periódica
permanente. (Carrasco, 2009).

Según Galiana y Puerto (2016) el Plan General de Contabilidad define el gasto

como "decrementos en el patrimonio neto de la empresa, ya sea en forma de salidas o
disminuciones en el valor de los activos, o de reconocimiento o aumentos de pasivos,
siempre que no tengan la consideración en distribuciones, monetarias o no, a los socios
o propietarios".

Así pues, el gasto será el consumo que se efectúa de algún recurso que hace que
se incremente la pérdida o que disminuya el beneficio, y que por tanto produce un
decremento en el patrimonio.

Publico: RAE (2018) el latín publĭcus, el término público es un adjetivo que

hace referencia a aquel o aquello que resulta notorio, manifiesto, patente, sabido o visto
por todos. Por ejemplo: “Un hecho público de semejante magnitud no pudo pasar
desapercibido para el presidente”, “Diego Maradona es una figura pública y debería
saber que sus palabras siempre son reproducidas por los medios de comunicación de
todo el mundo”, “No tuvo ningún pudor para desnudarse en público”.

Según Capriotti (2012) el estudio de los públicos debe enfocarse analizando las
relaciones individuo-organización para llegar a conocer el vínculo fundamental que se
establece entre ambos que llevará a que cada público tenga unos intereses particulares
en relación con la organización. Así pues, los públicos se establecerían a partir de las
consecuencias de la acción de la organización sobre las personas o viceversa. Surge un
vínculo, una relación entre los dos en base a dichas consecuencias. De esta manera las
personas al reconocer las consecuencias de la organización sobre ellos pasan a
constituirse en públicos de la institución. La noción de vínculo es fundamental ya que a
partir de la relación establecida entre la organización y los individuos se formarán los
diversos públicos, los cuales tendrán unos intereses específicos en función de dicho
vínculo.

Gasto es el conjunto de desembolsos pecuniarios, o de valores y bienes

equivalentes, realizados en el ejercicio o desempeño de una actividad periódica
permanente. (Carrasco, 2009).

El gasto público: (Larrañaga en CEPAL 1996: 19) es el reflejo de la actividad

financiera y económica del Estado lo que puede expresarse, en términos más operativos,
como una manifestación de su plan económico y social diseñado a través de su
presupuesto. Las disponibilidades financieras, aun cuando han tenido que ver mucho
con cobertura y calidad de los servicios públicos municipales no han sido los únicos
factores ya que intervienen en ello "la organización institucional del sector público
local, el diseño de las fuentes que financian los servicios sociales y las reglamentaciones
que enmarcan el funcionamiento del sector público y privado en este terreno"

El gasto público se refiere en que se incurra por los gobiernos centrales, estatales
y locales de un país. El gasto público se puede definir como: "Los gastos realizados por
las autoridades públicas como los gobiernos centrales, estatales y locales para satisfacer
necesidades sociales del colectivo de la gente que se conoce como gasto público." A lo
largo del siglo 19, la mayoría de los gobiernos siguieron laissez faire económico y sus
funciones se limitaban sólo a la defensa de la agresión y mantener la ley y el orden. El
tamaño del gasto púbico era muy pequeño. Pero ahora el gasto de los gobiernos de todo
se ha incrementado significativamente. En el siglo 20, John Maynard Keynes defendió
el papel del gasto público en la determinación del nivel de ingresos y su distribución. En
los países en desarrollo, la política de gasto público no sólo acelera el crecimiento
económico y promueve las oportunidades de empleo, sino que también desempeña un
papel útil en la reducción de la pobreza y las desigualdades en la distribución del
ingreso.

Roca (2013) señala que “el gasto público es el desembolso de dinero que
realizan las unidades ejecutoras de los diferentes niveles de gobierno: central, regional y
local para cumplir sus objetivos políticos, garantizando bienes y servicios por la
ciudadanía y promoviendo una distribución más justa de la riqueza”.

Como señala el MEF (2007), el problema de eficacia y calidad del gasto público
se puede resumir en seis causas:

(i) La ausencia de coordinación entre el planeamiento y el presupuesto desde una

visión de metas.
(ii) La inconsistencia de normas que demoran la administración organizacional y no
favorecen la visión por metas.
(iii) Los sistemas de información, monitoreo y diagnostico en los sectores e
instituciones que den cuenta clara y oportuna de la situación de los resultados y
productos.
(iv) La competencia mínima administrativa de gestión de las organizaciones
dirigidas a metas, tanto en términos de los recursos humanos como en términos
del mecanismo que promuevan la articulación de objetivos.
(v) La escasa rendición social de participación informada de la sociedad civil en el
proceso de toma de decisiones.
(vi) Un ordenamiento institucional y de funciones que no facilita el logro de
resultados.

En el Perú junto con los esfuerzos recientes del planeamiento estratégico y

programación multianual, los cuales no han tenido resultados, ha comenzado a trabajar
en un sistema de indicadores de desempeño que se espera integrar plenamente al tema
presupuestario. Además, otros instrumentos de incentivos y control del gasto de mayor
antigüedad en el Perú son los Convenios de Gestión, las evaluaciones de impacto de los
programas, así como el Sistema Nacional de Inversión Pública.

El gasto público estatal y municipal, la discusión se realiza con base en un

análisis de las cifras del gasto público desde el punto de vista económico. Es decir, el
énfasis se encuentra en el gasto efectivamente realizado, el cual se considera en función
de su impacto económico y la atención se centra primariamente sobre el gasto estatal y
secundariamente sobre el gasto municipal. El hilo de la exposición se desarrolla con
base en el análisis de: la composición porcentual del gasto de administración, de
inversión, y los egresos por concepto de transferencias al sector privado; su evolución; y
su relación respecto al Producto Interno Bruto (PIB) y la población de la localidad. El
trasfondo teórico se constituye con base en el debate sobre la descentralización y
centralización de la intervención estatal en la economía (Zepeda, 1992).

Organización de los gastos públicos

Los gastos públicos se organizan de acuerdo a lo contemplado por el presente artículo y

en forma específica, de conformidad con el clasificador de los Gastos Públicos que
emitan la Dirección Nacional del Presupuesto Público. Su organización de acuerdo al
nivel de gasto es la siguiente:

Categoría del gasto

Según el MEF (2014) comprende los gastos corrientes, de capital y el servicio de la

deuda:

 “Son gastos corrientes los destinados al mantenimiento u operación de los

servicios que presta el estado.
 Son gastos de capital los destinados al aumento de la producción o al incremento
inmediato o futuro del patrimonio del estado.
 Son gastos del servicio de la deuda los destinados al cumplimiento de las
obligaciones originadas por la deuda pública, sea interna o externa”.

Grupo genérico de gastos

Agrupa los gastos según su objeto, de acuerdo a determinados características comunes.

Modalidad de aplicación: determina así la aparición de gastos, implica una

contraprestación para el pliego. Son aplicaciones direc1as aquellas que representan la
contraprestación alguna para el cumplimiento (Ley de presupuesto art 14°)

Clasificación del gasto público

Hace referencia al ordenamiento sistemático de los ítems que podrían generar gastos
para el gobierno. Los diferentes gastos públicos se revisan a continuación:
Clasificación Funcional

Esta clasificación se basa en las funciones que generan un gasto para el estado. El
gobierno realiza diversas funciones como la defensa, bienestar social, agricultura,
infraestructura y desarrollo industrial. Los gastos realizados en estas funciones se
incluyen en esta clasificación.
 A. Ingresos y gastos de capital.

Son gastos de consumo realizados en la administración civil, ministerio de defensa,

ministerio de salud, educación y mantenimiento de equipos y maquinaria de propiedad
del gobierno.

Este gasto es recurrente y se incurre año tras año. Además, los gastos de capital se
realizan en la construcción de carreteras, represas, irrigaciones y adquisición de
maquinaria y equipo.

En cambio, los gastos no recurrentes, se dan en forma de inversiones de capital. El

propósito de estos gastos, es mejorar la capacidad de producción de la economía.

B. Transferencia y los gastos

No Transferible Pigou (1920), economista británico, ha clasificado al gasto público

como:

B.1. Gastos de transferencia:

Se refieren a los gastos con cargo y sin retorno correspondiente. Estos gastos
incluyen:

 Pagos a Pensionistas.
 Los pagos de intereses.
 Subsidios y Subvenciones.
 Pensiones a desempleados.
 Subsidios de desempleo.
 Prestaciones sociales a los sectores más débiles, etc.

Al incurrir en estos gastos, el gobierno no consigue nada a cambio, pero mejora el

bienestar de las personas, sobre todo de los sectores más pobres de la sociedad.

Estos gastos se manifiestan en la redistribución de los ingresos monetarios de la

sociedad.

B.2. Gastos no transferidos:

Se refiere a los gastos generados mediante ingresos o salidas de dinero. Dicho gasto no
contempla las transferencias de desarrollo, ni los gastos originados por la falta de
desarrollo que se evidencia en la crear fuentes de producción directa o indirectamente.
  Infraestructura económica, como la energía, el transporte, riego, etc.
 Infraestructura social, como educación, la salud y la familia.
 Derecho interno y el orden y la defensa.
 Administración pública, etc.

Al incurrir en esos gastos, el gobierno mejora las condiciones de salud y del medio
ambiente para las actividades económicas.

Debido al crecimiento económico, el gobierno puede ser capaz de generar ingresos en

forma de derechos y de impuestos.

C. Gastos productivo e improductivo.

Esta clasificación se basa en la creación de la capacidad productiva.

C.1. Productividad del gasto:

El gasto en el desarrollo de infraestructuras, empresas públicas y el desarrollo de la

agricultura aumenta la capacidad productiva de la economía y aporta ingresos al
gobierno. Por lo tanto, este gasto es productivo.

C.2. Improductividad del gasto:

Los gastos en la naturaleza del consumo, como la defensa, los pagos de intereses, el
gasto en las fuerzas policiales, orden público y la administración pública, no generan
ningún activo productivo que aporte ingresos o rentas para el gobierno.

Estos gastos son improductivos.

D. Los gastos de desarrollo y no desarrollo.

Los economistas han modificado esta clasificación en distinción entre los gastos de
desarrollo y no desarrollo.

D.1. Gastos de desarrollo:

Todos los gastos que promueven el crecimiento económico y el desarrollo se llaman

como los gastos de desarrollo. Estos son los mismos que el gasto productivo.

D.2. Gastos de no desarrollo:

Los gastos improductivos se llaman como los gastos de no desarrollo.

 E. Becas y precio de compra.

Esta clasificación ha sido sugerida por el economista Hugh Dalton (1953)

E.1. Becas:

Las subvenciones son los pagos efectuados por una autoridad pública, por lo que su no
puede haber ningún quid-pro-quo, es decir, no habrá recepción de bienes o servicios.
Por ejemplo, la pensión de vejez, las prestaciones por desempleo, subsidios, seguros
sociales, subvenciones, etc. Son los gastos de transferencia.

E.2 Los precios de compra:

Son los gastos originados para que el gobierno reciba los bienes y servicios a cambio.

Por ejemplo, los sueldos y salarios a empleados del gobierno y la compra de bienes de
consumo y de capital.

Hugh Dalton ha clasificado a los gastos públicos de la siguiente manera:

 Los gastos de ejecutivos de política: mantenimiento de los jefes de Estado,

como el presidente.
 Gastos administrativos: para mantener la administración general del país, al
igual que los departamentos gubernamentales y oficinas.
 Gastos de seguridad: para mantener las fuerzas armadas y las fuerzas
policiales.
 Los gastos de administración de justicia: incluyen el mantenimiento de los
tribunales, jueces y fiscales.
 Los gastos de desarrollo: promover el crecimiento y desarrollo de la economía,
al igual que el gasto en infraestructura, riego, etc.
 El gasto social: en la salud pública, el bienestar de la comunidad, seguridad
social, etc.
 Cargos púbicos de la deuda: incluyen el pago de intereses y el reembolso de la
cantidad de principio.

Clasificación del gasto público según el desarrollo de capacidades

Para Sen (1995), el gasto público debe organizarse en base a los esfuerzos realizados
por las políticas públicas superando la bipolaridad encerrada en el concepto de gasto
social incorporado al enfoque teórico propuesto y los postulados de la economía del
bienestar. Según Sen, estas políticas se relacionan con:

a. “El acceso a servicios básicos (atención médica, educación, vivienda y otros servicios
sociales),

b. Los aspectos normativos institucionales (protección del consumidor, seguridad

ciudadana, administración de justicia)

c. Las acciones orientadas a mejorar la eficiencia económica (infraestructura, regulación

de tarifas públicas, políticas en relación con externalidades como las regulaciones sobre
el medio ambiente)”

Además de dichas políticas y de sus repercusiones distributivas, se crean condiciones

para generar sostenibilidad económica y social a largo plazo mediante una estructura
institucional que sea perdurable y eficaz "ya que los mercados operan bien cuando están
apoyando, también por otro tipo de redes sociales" (Esser, 1994, p. 3).

De esa manera, en forma conjunta con el sector privado, las políticas públicas deben
contribuir a crear ventajas de localización y competitividad al sector productivo en
respuesta a los nuevos requerimientos de la economía mundial.

Análisis del gasto público

En él Perú, el análisis del gasto público, se concentra en las cifras de ejecución del
gasto. El nivel de ejecución del presupuesto no siempre se relaciona con la calidad de la
ejecución del gasto. Por ejemplo, un municipio puede no haber ejecutado totalmente su
presupuesto, pero ha ejecutado proyectos con resultados sociales muy altos y mediante
procesos de compra, y licitaciones transparentes.

En cambio, otro gobierno local puede ejecutar la todo su presupuesto y estos proyectos
demuestran poca rentabilidad social y podrían ser corruptos.

A los ciudadanos lo que les interesa es que los recursos públicos se usen para mejorar
sus condiciones de vida, no que los recursos se gasten y punto. Parella, es muy
importante analizar la calidad del gasto público, entendida como la capacidad del
Estado de proveer bienes y servicios con estándares adecuados.

La inadecuada calidad del gasto es una cualidad presente en toda la gestión pública
peruana, sobre todo en las municipalidades. Aunque se ha intentado mayores recursos a
sectores como educación y salud, mayoría de indicadores no demuestran un avance que
acorde a los mayores presupuestos.

Al analizar el gasto público se concluye que con frecuencia no solo se gastan los
recursos con disponibilidad, sino que no se incrementa el impacto de los recursos
gastados.

Pastor (2014) afirma que el origen principal de estos problemas suelen ser tres factores:
deficiente planificación y diseño, inadecuados incentivos y escasa rendición de cuentas.
Por ello, es importante dotar a los gobiernos de las capacidades necesarias, de esquemas
de incentivos adecuados y de mecanismos de rendición de cuentas.

Gran parte de las municipalidades se beneficiarán con la asesoría en la elaboración de

proyectos de inversión social rentable. El contar con equipos públicos o privados que
brinden dicha asesoría generaría una mejora sustancial en la calidad del gasto en dichas
municipalidades. En cuanto a crear los incentivos adecuados, una valiosa herramienta
con que se cuenta es el presupuesto por resultados, el cual se implementó hace años y
presenta una opción atractiva para diagnosticar el desempeño generando incentivos a la
buena gestión pública.

Al establecer el presupuesto de acuerdo al cumplimiento de objetivos, se premia la

eficiencia si las metas son definidas adecuadamente. Un efecto semejante puede tenerlos
convenios de gestión que establecen premios por cumplimiento de objetivos. Otra
herramienta muy importante para controlar la calidad del gasto son las evaluaciones
posteriores tales como las evaluaciones de impacto que permiten aprender de lo hecho,
introduciendo mejoras y descartando malas prácticas.

Este se enlaza en un desarrollo del aprendizaje con el presupuesto por resultados.

También sería valioso y sencillo contar con un monitor de la inversión pública. Permite
comparar los costos y los plazos de proyectos en diversas regiones, mejorando la
rendición de cuentas. Existe amplio espacio para avanzar en estos frentes y los
principales responsables de que se logre este avance son los propios gobiernos
regionales y locales.
Sistema de monitoreo y evaluación

Los objetivos del sistema de seguimiento y evaluación del gasto público es optimizar
los procesos relativos a la calidad, la disponibilidad, la demanda y el uso de la
información, para mejorarla gestión pública y los procesos de una decisión.

La información que se usa para diseñar políticas, debe estar a disposición de la sociedad
civil y que participe en el uso de esa información. Existen varias agrupaciones civiles
que participan y trabajan con el sistema de monitoreo que usan la información de la
oficina nacional de estadística.

La medición de la eficiencia ha sido calculada continuamente para el sector privado, sin

embargo, no se ha evaluado con la misma frecuencia al sector público. Debido a que las
organizaciones del sector privado cuentan con incentivos que maximizan sus utilidades,
en sentido contrario deberán asumir la penalidad de ir a la quiebra si es que no gestionan
eficientemente sus recursos.

Trillo (2002) afirma que, “en el sector público, no solo se tiene una multiplicidad de
objetivos, sino que, además, frecuentemente no existen mecanismos de evaluación de la
gestión de las diferentes instituciones que lo conforman, dando lugar a la baja
productividad del factor trabajo o a la discrecionalidad de agentes con poder de
decisión”.

Dada la complejidad que implica el cálculo de una medida de eficiencia en la que se

tome en cuenta todos los insumos que se utilizan y todos los productos que se obtienen,
lo más usual incluso en el sector privado, es que se utilicen otros indicadores como los
de productividad individual.

Medir la eficiencia en la producción en el sector público más complicado que en el

sector privado. Así, en este último es más usual tener una mayor disponibilidad de
estadísticas sobre el nivel de producción, sobre los insumas utilizados para conseguirlos
y el precio de los bienes o servicios que ofertan.

Los productos o resultados del sector público, en la mayoría de casos no son de carácter
financiero, no tienen un precio de mercado, o no es posible generar un cálculo preciso
sobre su valor social y en los casos en que es más factible, a veces no están disponibles.
Incluso, los objetivos que persiguen las instituciones del sector público pueden ser
difícil de medir debido a la complejidad o el costo de recoger la información a escala
nacional.

Las teorías de las finanzas públicas establecen que se deben considerar factores políticos
y socioeconómicos para explicar las finanzas de los gobiernos. Por un lado, la tesis de
"política partidista" sostiene que los partidos progresistas contribuyen a aumentar el
déficit público. Por otro lado, la débil hipótesis del gobierno.

Roubini y Sachs (1989) en su obra "Gasto del gobierno y déficit presupuestarios en los
países industriales. Política económica: un foro europeo”, afirman que, cuanto mayor es
la fragmentación del gobierno, mayor es el gasto, el déficit y la deuda. En
consecuencia, nuestro trabajo evalúa si la ideología municipal y la fuerza política tienen
un impacto en el gasto público y los impuestos. Con este objetivo, analizamos una
muestra representativa de municipios para el año 2005.

Encontramos una influencia del tamaño de la mayoría política sobre la situación

financiera municipal. Sin embargo, no encontramos evidencia del impacto de la
ideología política del gobierno. Las variables económicas y de población se encuentran
altamente significativas. Los datos también muestran un efecto "flypaper" en el sector
municipal.

Gasto público en el Perú

En los últimos años, el Perú ha logrado avances importantes en el aspecto

macroeconómico, obteniendo un crecimiento anual promedio del PBI de 6.9% durante
el período de 2005 a 2010, con la tasa más alta de 9.7% para el año 2007. La balanza de
la cuenta corriente logró el nivel más alto en su historia por el aumento en las
exportaciones, tanto en volúmenes como en precios; con un desempeño creciente del
sector de exportaciones no tradicionales, promoviendo el empleo descentralizado.

La inflación se mantuvo baja a lo largo del período, por un prudente manejo

fiscal, Sin embargo, estas condiciones macroeconómicas favorables no significaron
avances considerables en la reducción de la pobreza. Su tasa nacional sigue siendo
mayor de 50%, con niveles significativamente más altos en ciertas regiones: 67.7% de
la población andina y 59.5% de la Amazonía viven en situación de pobreza.
 En algunos de los departamentos más pobres del país como Huancavelica, los
indicadores muestran una situación aún más dramática: 85.7% de la población vivía en
situación de pobreza y 68.6% en pobreza extrema en el año 2003. Allí donde hay
pobreza, los niños y las niñas son los más afectados. En ese mismo año, en
Huancavelica, la tasa de niños con edades entre los 0 y 11 años en situación de pobreza
superó el 97%. Considerando la importancia de la inversión en la niñez para contribuir a
romper el ciclo de pobreza que va de generación en generación, el Perú logró algunos
avances en los últimos años al priorizar los temas de infancia en su agenda para el
desarrollo. En abril del 2004, se firmó el Compromiso Político, Social, Económico de
Corto Plazo del Acuerdo Nacional, el cual prioriza los siete temas más importantes para
el pleno desarrollo de niñas y niños peruanos. En abril del 2005, el Plan Nacional de
Acción por la Infancia y la Adolescencia (PNAIA) 2002-2010, fue elevado a Ley de la
República, bus- cando asegurar su cumplimiento. La prioridad de la niñez para el
adecuado desarrollo del país, ha sido incluida también en la agenda internacional, donde
seis de los ocho Objetivos de Desarrollo del Milenio se relacionan directamente al tema
de la niñez.

Si bien los montos que el Perú invierte en programas sociales son todavía muy
escasos para la magnitud del problema, durante los últimos años se ha hecho un
esfuerzo fiscal importante por destinar mayores recursos. En el período 2000-2010 se
experimentó un crecimiento del PBI corriente del orden del35.4% y el gasto público
creció en 58.1%. Sin embargo, este mayor gasto se destinó básicamente al rubro
remuneraciones, pues el gasto corriente aumentó en 90.4%. El gasto en personal y
obligaciones sociales prácticamente se duplicó, de 6,300 millones de nuevos soles en el
2000 a 12,500 millones de nuevos soles en el 2005. Por el contrario, no se avanzó lo
suficiente en los procesos de reforma de la gestión pública para mejorar la calidad e
impacto de los programas sociales. La inversión en programas sociales es una
herramienta poderosa para el cumplimiento de los compromisos asumidos si se ejecuta
de manera efectiva.

El gasto público en Perú en 2016, disminuyó 1.531,7 millones, un 3,97%, hasta un total
de 37.041,3 millones de euros. Esta cifra supone que el gasto público en 2016 alcanzó el
20,97% del PIB, una caída de 1,28 puntos respecto a 2015, cuando el gasto fue el
22,25% del PIB.
 La posición de Perú frente al resto del mundo en 2016, en cuanto a gasto se
refiere, ha progresado de forma positiva, si consideramos que gastar más es mejorar, ya
que ha pasado del puesto 57 que ocupaba en 2015 al 56. Más que la cantidad gastada es
comparable el porcentaje del PIB que ésta supone y en este caso ha descendido, con un
porcentaje bajo comparado con el del resto de los países, que le sitúa en el puesto 161
de 189 países, del ranking de Gasto público respecto al PIB.

En 2016 el gasto público per cápita en Perú, fue de 1.177 euros por habitante. En
2015 fue de 1.238 euros, luego el gasto público por habitante ha descendido en 61
euros. Si miramos diez años atrás vemos que entonces el gasto público por persona era
de 483 euros. En la actualidad según su gasto público per cápita, Perú se encuentra en el
puesto 107 de los 189 publicados.

Además de saber cuánto gasta un país, es importante saber en qué lo gasta. En el caso
de Perú, según los últimos datos publicados, dedicó a educación un 17,6% de su gasto
público, a sanidad un 15% y a defensa un 6,54%.

Gasto social en el Perú.

En los últimos años la proporción del PBI que se destina al gasto social público ha
crecido de 7.9% en el año 2000 a 9.2% en el año 2005 y en el año 2010 es de 15%
Actualmente, aproximadamente la mitad del gasto público se destina, de una u otra
manera, a los sectores sociales. El nivel del gasto social en el Perú es significativamente
menor que el promedio regional de América Latina, medido tanto por el porcentaje del
gasto social respecto al PBI (8% versus 15%), como por el gasto social por habitante
(170 dólares Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el desarrollo (PENUD)
PERU – Informes sobre desarrollo humano.

Entre el año 2000 y 2005, el gasto público se incrementó en aproximadamente 17,100

millones de nuevos soles, gracias al crecimiento económico y la mayor presión
tributaria. Diversos estudios han demostrado la relativa efectividad del gasto social en el
Perú, debido a problemas de filtración, superposición de actividades y descoordinación
entre los organismos públicos e insuficiente evaluación y retroalimentación, para
permitir mejoras sostenidas de la gestión. Mientras no se atienda esta problemática de
manera consistente, la mayor asignación de recursos no garantiza ningún avance en los
indicadores sociales, existiendo el riesgo de que se generen gastos recurrentes que
limiten la capacidad del Estado para mejorar la gestión de sus programas sociales.

Los departamentos de Moquegua y Tacna reciben más de 1,500 nuevos soles por
alumno, mientras que departamentos con mayor índice de pobreza, como Amazonas,
Caja- marca y Huánuco, reciben menos de 900 nuevos soles por alumno. Para reflejar el
promedio regional en América Latina y alcanzar las metas de asignación presupuestal,
como el compromiso de aumentar el gasto en educación hasta 6% del PBI y en salud
hasta 3% del PBI, se necesitaría un monto adicional de 12,388 millones de nuevos soles.

Aumentar el gasto en educación y salud implicaría realizar una reforma tributaria que
permita incrementar los ingresos del Estado, revisando exoneraciones y ampliando la
base tributaria. De muy poco serviría ello si no se hace una reforma de la ejecución del
gasto en paralelo. Ambas reformas son fundamentales. Aunque todavía hay una brecha
importante, en los últimos años el monto absoluto del gasto en educación se ha
incrementado de manera constante, de S/. 862 nuevos soles por alumno en el año 2000 a
S/.1,168 nuevos soles en el 2005. El mayor aumento ha sido en el rubro de
remuneraciones mientras que el nivel de inversión se mantuvo sin aumento. Una
oportunidad inmediata para destinar mayores recursos a programas e inversiones
sociales es el canon.
En el 2006 el presupuesto del canon minero casi se duplicó: de S/.1,156 a S/. 2,184
millones. Sin embargo, ello sólo beneficia a algunos departamentos con índices de
pobreza altos, como Cajamarca y Cusco, pero no a otros, como Amazonas y Huánuco,
que tienen similares índices de pobreza y no reciben dicho recurso.

El Gasto Social Peruano En El Contexto De América Latina

En América Latina (AL) se observa una importante heterogeneidad entre países. En

general, los países con ingresos más altos destinan mayores recursos a lo social y
muestran mejores indicadores de gasto. Se aprecia que países como Uruguay y
Argentina alcanzan niveles de 20.9% y 19.4% de gasto social como porcentaje del PBI
respectivamente, mientras que países como Guatemala y Ecuador alcanzan 6.5% y 5.7%
respectivamente. La heterogeneidad del gasto social hace que AL tenga un nivel
promedio de gasto de 15.1%, superado solamente por países como Uruguay, Argentina,
Bra- sil, Costa Rica y Panamá. El Perú alcanza un nivel de gasto social ascendente al
8% del PBI, casi la mitad del promedio de la región.

Evolución del gasto público en el Perú 1990-2016.

La calidad del gasto hace referencia a si los recursos públicos están siendo
adecuadamente utilizados, llegan a quienes deberían llegar, se utilizan total y
oportunamente y generan los resultados esperados. La mejora de la calidad del gasto
público en el Perú será un proceso lento y complejo por la diversidad e interrelación de
los factores implicados. Las principales restricciones que enfrentamos son: la ausencia
casi total de un servicio público calificado y profesional; y la carencia de una
legislación, normas administrativas e instrumentos de gestión orientados al
cumplimiento de resultados de forma eficiente y transparente. En primer lugar, existe
una profusión de instituciones y programas públicos 40 poco articulados que
representan verdaderos “pisos geológicos” de los esfuerzos de diferentes gobiernos en
los últimos 25 años en distintas áreas. La superposición y duplicación de esfuerzos y el
gasto de recursos debería ser ordenado mediante la fusión e integración de programas.
Por ejemplo en el área de combate a la pobreza se podrían desarrollar sinergias,
racionalizar aparatos burocráticos, coordinar mejor los esfuerzos con áreas como
educación y salud, si se integraran acciones o instituciones como el Fondo de
Cooperación para el Desarrollo Social (FONCODES), el Programa Nacional de Manejo
de Cuencas Hidrográficas y Conservación de Suelos (PRONAMACHS), el Instituto
Nacional de Bienestar Familiar, el Programa Nacional de Asistencia Alimentaria
(PRONAA), Provias Rurales, el Programa Nacional de Agua y Saneamiento Rural
(PRONASAR) y el nuevo Programa Nacional de Apoyo a los Más Pobres (JUNTOS).
Estos 7 aparatos institucionales dependen de 5 ministerios diferentes. Corporación
Financiera Internacional (IFC), institución del Banco Mundial, mide el clima de
negocios en 183 países. La meta trazada por el gobierno es que el país ocupe el primer
lugar en América Latina y el puesto 25 en el reporte DB. De acuerdo con el último DB
2011, el Perú es el primer país de Sudamérica y el segundo país de América Latina
(después de México) con mejor clima de negocios al facilitar la formación y
crecimiento de empresas. En la Apertura de un Negocio se ha mejorado 49 posiciones
respecto al DB 2010, pasando del puesto 103 al 54. Ahora abrir una empresa toma 6
trámites y 27 días, en comparación al 2007 que tomaba 10 trámites y 72 días. Como se
señaló, el principal objetivo de la administración fue reducir la pobreza y mejorar las
condiciones de vida de los más pobres en el país. El balance de las metas planteadas en
materia social de los últimos 5 años es positivo. La pobreza total se redujo de 48,7% en
el 2005 a 34,8% en el 2009, la pobreza extrema pasó de 17,4% a 11,5% en el mismo
período. De este modo, el número de departamentos con una tasa de pobreza inferior al
30% pasó de apenas 3 (Arequipa, Ica y Tumbes) en el 2005 a 8 (Tacna, Tumbes, Lima,
Ica, Arequipa, Moquegua, Ucayali y Madre de Dios) en el 2009. De otro lado, el
número de departamentos con una tasa de pobreza superior al 70% se redujo de 6
(Apurímac, Ayacucho, Huánuco, Loreto, Pasco y Puno) a 2 (Huancavelica y Apurímac)
en el mismo período. A nivel distrital entre el 2007 y 2009 la pobreza se redujo en
alrededor de 1 000 distritos.

La evolución favorable de la economía ha impactado en el bienestar de los hogares de

diversas formas. Los ingresos de los hogares se han incrementado en 42% entre el 2005
y 2009, sobre todo en el quintil más pobre, cuya variación fue de 60%. Asimismo, el
crecimiento de los ingresos fue mayor en el resto del país (48,1%) que en Lima (35,0%).
Por otro lado, el gasto del hogar, que es fundamental para determinar el nivel de
pobreza, se incrementó en 34,2% entre el 2005 y 2009. A nivel departamental,
Huancavelica, Madre de Dios y Loreto, registraron un mayor incremento en el gasto de
los hogares (alrededor de 70%), en tanto que en aquellos ubicados en la costa como la
Libertad o Lambayeque el aumento bordeó el 20%. Si bien, el crecimiento económico y
la generación de empleo descentralizado jugaron un rol fundamental en la mejora de los
indicadores sociales, también lo hicieron las activas políticas sociales. El gasto social
total (incluyendo educación, salud, pensiones) pasó de S/. 24 980 millones en el 2005 a
S/. 40 757 millones en el 2010, es decir, aumentó en alrededor de S/. 16 mil millones o
un 63%, en beneficio de los más pobres.

La Sociedad Nacional de Industrias (SNI) señaló que durante el quinquenio 2011-2015

la inversión pública se incrementó 1.3% por año (6.9% en 5 años), mientras que el gasto
público corriente en remuneraciones del gobierno general se incrementó a una velocidad
de 7.6% anual, sextuplicando la velocidad del crecimiento de la inversión pública.

Según el gremio industrial, mientras el Estado gastó S/ 0.86 en salarios por cada S/ 1
invertido en capital productivo en el 2010, cinco años después desembolsó 35% más en
salarios (S/ 1.16) para invertir el mismo S/ 1.

En ese sentido, la SNI remarcó que mientras la inversión pública no creció en mayor
proporción y el gasto corriente del Estado casi se duplicó, pasando de S/ 57,000
millones a S/. 97,000, millones, la calidad del gasto estatal se deterioró en el último
lustro, ya que el Perú pasó del puesto 37 al 117 entre 140 países, bajando 80 puestos en
eficiencia del gasto público desde el 2011, según el Foro Económico Mundial (WEF,
por sus siglas en inglés).

La aparente paralización del gasto en inversión pública durante los últimos cinco años
responde específicamente a la reducción de la inversión de gobiernos subnacionales
(6.3%), la cual se compensó por el aumento de la inversión del gobierno nacional
(14.5%).

La entidad gremial hizo énfasis en que el gasto estatal en el último quinquenio se

orientó más hacia el gasto permanente de naturaleza remunerativa y no hacia un shock
significativo de inversión pública productiva. Y aunque en los primeros tres meses del
presente año el gasto en inversión pública creció en 18.9%, este aumento no debe ser un
esfuerzo transitorio sino permanente que impulse la demanda interna y, en especial, la
articulación productiva, la productividad y competitividad de la economía.

La SNI precisó que pese a que en el Marco Macroeconómico Multianual 2017-2019 se

proyecta un crecimiento de la inversión pública 3.8 veces mayor que el del consumo
público (5.7% vs 1.5% anual), este cambio positivo de tendencia del gasto del Estado
estaría sujeto a la fuerte incertidumbre por la cercanía del cambio de administración
pública.

Frente al panorama expuesto, y para mejorar el nivel y calidad del gasto del Estado en
inversión, la SNI considera fundamental en el próximo quinquenio, por un lado
aumentar la productividad del funcionario público, y; por el otro, promover la
competencia entre las instituciones públicas para así incentivar un mejor desempeño de
estas.

En el primer caso, elevar la productividad del servidor público, planteamos agilizar la

reforma del servicio civil, centrándose en las entidades de menor ejecución presupuestal
del gasto de inversión y mayores brechas sociales y de infraestructura, establecer
rotaciones de funcionarios con experiencia en el gobierno central hacia los gobiernos
sub-nacionales y capacitar adecuadamente a los funcionarios públicos responsables de
las decisiones de inversión.

Finalmente, para una óptima introducción de competencias, es fundamental que se fije

un esquema de incentivos entre instituciones públicas para que puedan competir por
presupuestos, y además, se tiene que dar a conocer los indicadores de desempeño,
mediante la publicación periódica de un ranking que precise los avances en ejecución de
gasto de inversión de cada entidad estatal.
Sin duda, incrementar tanto la cantidad, como la calidad de la inversión pública para
proveer servicios públicos adecuados, representa una tarea impostergable para cerrar las
brechas sociales y de competitividad pendientes en el Perú.

A. En materia de infraestructura y saneamiento.

Se buscó reducir las brechas existentes, incrementar la competitividad nacional y el

PBI potencial. Así, la inversión pública ascenderá a 5,9% del PBI en el 2010, el nivel
más alto en 25 años y una diferencia sustancial respecto al promedio 2001 y 2005 de
apenas 3%. La inversión pública en los tres niveles de gobierno (Gobierno Nacional,
Regional y Local) se multiplicó casi por 4 veces y pasó de S/. 6,7 miles de millones en
el 42 2005 a S/. 25,3 mil millones en el 2010. Cabe señalar que los Gobiernos
Regionales y Locales pasaron de representar 47,7% de la inversión pública por nivel de
gobierno en el 2005 a 60,9% en el 2010. De otro lado, los gastos del Estado por los
contratos bajo la modalidad de Asociaciones Público-Privadas (APP) han sido
crecientes pasando de S/. 108 millones en el año 2006 a S/. 2 441 millones al mes de
noviembre del 2010.

Dicho incremento es explicado por el creciente gasto en concesiones viales, en

particular porque en el año 2008 se iniciaron los Pagos Anuales por Obras (PAO). Del
mismo modo, los Pagos Anuales por Mantenimiento y Operación (PAMO) se
triplicaron respecto al año 2007. El mayor gasto está asociado a la IIRSA NORTE y el
IIRSA SUR. Asimismo, en el caso de concesiones aeroportuarias, se han destinado
recursos, principalmente, al pago de las expropiaciones e indemnizaciones de los
terrenos adyacentes al Aeropuerto Internacional Jorge Chávez. El gasto total por
concesiones aeroportuarias registró S/. 494 millones al mes de noviembre del 2010. Por
el lado de las concesiones, en el período julio 2006 a noviembre 2010 se han
adjudicado alrededor de 40 proyectos de inversión en los sectores de energía,
transporte, agricultura, comunicaciones y saneamiento, por un monto referencial de
alrededor de US$ 4 960 millones, siendo energía y transportes los sectores que han
tenido mayor importancia en los procesos de promoción de la inversión privada.

B. El Gasto Público Social En Educación Y Cultura Se elevó en 62% de S/. 7 847

millones a S/. 12 680 millones entre el año 2005 y 2010, así el gasto en
instituciones educativas de educación pública primaria por alumno creció en 36%
de S/. 922 en el 2006 a S/. 1 254 en el 2009. El Gobierno impulsó la Carrera Pública
Magisterial, sobre la base de la meritocracia. Hacia fines del año 2011, se habrían
incorporado a 55,5 mil maestros. Entre los años 2006 y 2009, a través del Programa
Nacional de Formación y Capacitación Docente, se capacitó a más de 115 mil 43
docentes. Durante el 2010, se espera capacitar a más de 40 mil docentes y al cierre
del 2011 se habrán capacitado a más de 200 mil docentes. Se buscó elevar los
estándares del sistema educativo peruano, habiéndose obtenido una mejora en los
logros de aprendizaje del segundo grado de primaria, tanto en Comprensión Lectora
como en Lógico Matemático. En efecto, en el año 2009, el desempeño suficiente de
Comprensión Lectora fue 23,1% y el de Lógico Matemático 13,5%, representando
un incremento de 7,2 y 6,3 puntos porcentuales, respectivamente, en relación a los
resultados del año 2007. En la misma línea de mejora se ubican los resultados
obtenidos en la prueba del Programa Internacional de Evaluación de Estudiantes
(PISA), pues en el 2000 el Perú se ubicaba en las materias de comprensión lectora,
matemáticas y ciencia por “debajo del nivel 1”, en el 2009 en las tres materias
evaluadas se ha ascendido al “nivel1” (siendo el nivel 5 el máximo). Si bien aún
tenemos rezago respecto a países como Chile (ubicado en el Nivel 2) o Brasil
(ubicado en mejor posición en el Nivel 1), Perú registra la mayor mejora en el
mismo período. De otro lado, se ha logrado un avance sustantivo en la
alfabetización. A la fecha, nueve regiones (Tumbes, Tacna, Lima, Ica, Arequipa,
Moquegua, Ucayali, Loreto y Callao) tienen menos del 4% de personas analfabetas,
por lo que se consideran libres de analfabetismo. De otro lado, entre 2007 y y 2011,
se completará la distribución de 70 millones de libros para alumnos de primaria y
secundaria, así como 13 millones de cuadernos de trabajo para el nivel inicial y para
primero y segundo de primaria. En similar período se distribuirá equipamiento para
28 mil bibliotecas de primaria. Para el año 2011, la inversión en textos y materiales
educativos superará los S/. 900 millones. Asimismo, mediante el Programa Una
Laptop por Niño, para el mes de julio del 2011 serán distribuidas 830 mil laptops,
las cuales cubrirán el 100% de las instituciones educativas públicas de primaria y
secundaria en el ámbito nacional, beneficiando a alrededor de5 millones de
alumnos. En relación a la infraestructura educativa se han inaugurado las 44 obras
de rehabilitación y construcción de doce colegios emblemáticos. Al cierre del 2010,
se habrán concluido las obras en 10 colegios más en Lima Metropolitana e iniciado
2 en provincias, el gasto en educación tiene una tendencia creciente como se
 muestra en el grafico siguiente en el periodo de estudio ya que el estado se ha
centrado en invertir en educación.

C. El gasto público social en salud y saneamiento.

Se incrementó 132% de S/. 3 953 millones a S/. 9 182 millones entre el 2005 y
2010. El Perú ha logrado una significativa reducción de la mortalidad materna e
infantil debido en parte al mayor acceso a los servicios de salud, así como por los
efectos positivos entre la educación de la madre y el uso de los servicios de salud.
Lo anterior se traduce además en una mayor proporción de partos institucionales,
indicador que pasó del 57,6% del total de partos en el 2000 a 76,0% en el 2007 y,
para el primer semestre del 2010 llegó a 81,2%.

Es decir, la proporción de partos que fueron atendidos por un Fuente: Programa de

las Naciones Unidas para el desarrollo (PENUD) PERU – Informes sobre desarrollo
humano. Elaboración: Propio 45 profesional en un establecimiento de salud se
incrementó en más de 20 puntos porcentuales en la presente década. En las zonas
rurales el porcentaje de parto institucional se ha incrementado de 49,4% en el 2007
a 58,5% en el 2010. Por su parte, la desnutrición infantil se redujo de 22,9% el 2005
a18,3% el 2009.

Ello se ha logrado a través de un trabajo articulado entre el Programa Juntos y la

Estrategia Crecer, que agrupa a los sectores Salud, Educación, Vivienda, entre
otros, y en coordinación con los tres niveles de gobierno, lo que se ha reforzado con
la asignación de recursos mediante el Presupuesto por Resultados (PpR).

D. El aseguramiento universal en salud (aus).

Es el proceso que permitirá que la mayor proporción de la población disponga o

acceda a un seguro de salud, con una cobertura no menor del Plan Esencial de
Aseguramiento en Salud (PEAS). Actualmente el 61% de la población accede a un
seguro de salud (36% accede al régimen subsidiado y el 25% a un seguro
contributivo de Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el desarrollo
(PENUD) PERU – Informes sobre desarrollo humano.
 Mediante el Decreto de Urgencia N.º 048-2010 se asignó S/. 78,2 millones con el
propósito de ampliar focalizadamente la cobertura de beneficiarios en Lima
Metropolitana y el Callao, en tres departamentos completos (Ayacucho,
Huancavelica y Apurímac) y en algunas provincias de otros 8 departamentos (San
Martín, La Libertad, Loreto, Amazonas, Lambayeque, Piura, Junín y Cusco). La
utilización del Sistema de Focalización de Hogares (SISFOH) permitirá establecer
la elegibilidad de los beneficiarios. En este sentido, entre julio y noviembre de 2010
el SISFOH ha otorgado la elegibilidad a 150 000 personas en Lima Metropolitana
y, se estima que al 31/07/2011 habrá otorgado elegibilidad a no menos de 350 000
personas.

Con el AUS, las Instituciones Administradoras de Fondos del Aseguramiento en

Salud (IAFAS) públicas o privadas están obligadas a ofrecer planes de beneficios
que no puede ser inferior en cobertura al PEAS. Es decir, debe permitir que todos
los afiliados accedan a prestaciones de salud de carácter preventivo, promocional,
recuperativo y de rehabilitación que se traducen en atenciones de salud, exámenes
auxiliares, medicamentos, servicios de hospitalización y cirugía para el 80% de
motivos de consulta en los establecimientos de salud (o Instituciones Prestadoras de
Servicios de Salud, IPRESS). Corresponderá a la Superintendencia Nacional de
Salud (SUNASA) el velar por el funcionamiento del sistema y el cumplimiento de
las garantías de calidad y oportunidad de atención de salud de los afiliados.

El presupuesto del año 2016 es de S/.8,197 millones y el proyecto del 2017 es de S/.
8,245 millones. El incremento es mínimo. Por ejemplo, el Seguro Integral de Salud pasa
de S/. 1,657 millones a S/. 1,409 millones. Es decir, hay una disminución de casi S/. 250
millones. Según voceros del Ministerio de Salud, estos S/. 250 millones han sido
incluidos en las transferencias que se harán a los gobiernos regionales para el pago de
los servidores del régimen laboral 1057 (CAS). Aunque sea así, no hay incremento sino
disminución en un rubro esencial para la población.

Por otro lado, resalta el incremento presupuestal de Susalud, de S/. 45,575 a S/. 47,499
millones, porque es una actividad que no tiene impacto directo en la atención de salud
de los ciudadanos.
Existe un ligero incremento del presupuesto del Instituto de Enfermedades Neoplásicas
(INEN) de S/. 267,242 millones a S/. 327,351 millones. Es una buena medida, aunque
insuficiente, porque involucra a la lucha contra el cáncer. Pero el ajustón fiscal que
propone el ejecutivo para el gasto corriente, de casi S/. 20,000 millones, afecta de modo
directo a la salud porque consume remuneraciones, cargas sociales, bienes y servicios,
además de otras actividades conexas. No es posible brindar atención médica sin
personal; en este caso, médicos, profesionales de la salud y trabajadores. Además, los
bienes y servicios se refieren a medicamentos, insumos y equipos.