La brecha de la implementación*

Merilee S. Grindle
Merüee

Implementación -llevar ideas de política a la práctica- es frecuentemente la

parte más difícil e incierta del proceso de política. Nuestra atención, por su­
puesto, tiende a dirigirse al calor de los debates, negociaciones y votaciones
que caracterizan la aprobación de nuevas políticas, cuando funcionarios y
políticos hablan en pro o en contra del cambio, cuando los medios siguen los
pormenores de apoyo y oposiciónry cuando una variedad de agentes hablan
sobre la intencionalidad de las nuevas políticas. No obstante, consistentemen­
te emergen obstáculos no previstos después que los diseñadores, partidarios y
agentes de nuevas iniciativas declaran la victoria. Con frecuencia, nadie presta
atención mientras estos obstáculos gradualmente magullan la intencionalidad
y el efecto de la política y surge una brecha de la implementación.1
Esta brecha es la disparidad que frecuentemente hay entre lo que se anun­
cia como política y lo que en realidad se ejecuta. Esta transición constriñe a las
políticas públicas en todo el mundo, tanto en los países desarrollados como en
vías de desarrollo, tanto en la política internacional como en la nacional. Esta
es una situación que persiste en países latinoamericanos, pero esta región del
mundo no está sola en su sufrimiento. Es una región que da gran valor a la
existencia legal y formal de la política pública, sin embargo, en los países lati­
noamericanos los hacedores de política y sus ciudadanos pueden generalmen­
te no estar preparados para enfrentar la frecuencia con que se presenta esta
brecha. Las políticas públicas pueden surgir en un sentido legal y formal, pero
esto no asegura que serán efectivamente ejecutadas. E n las nuevas democra­
cias de América Latina, si no se atiende la brecha de la implementación se

"Traducción de Carlos González Barragán.

'La literatura rjue trata la impfementación es vasta, incluyendo un sinnúmero de casos de estudio sobre
“tjué salió una)" en políticas públicas. En países en desarrollo, mucho de! interés específico en la implementación
data de tos ochenta y noventa. En los 2000, ha habido una renovación del interés en e! tema de la implementa­
ción entre aquellos interesados en la ciencia de la administración. Víase, por ejemplo, S.M. Barren (2006); Mi-
chael HÍ1I y Paul Hupe (2002); L. J. O'Toole, jr . (2000), S. C, Winter (2006); T. Younts e I. Davidson ((990).

33
 34 MEK1LEE S. C R IN O L E
puede debilitar Ja aprobación ciudadana del desempeño gubernamental, pro­
vocar decepción cuando las políticas prometidas no son efectivamente ejecu­
tadas o peor, llevar a un cinismo sobre la democracia en general.
En ocasiones, la brecha de la implementación puede ser relativamente
angosta, al introducir cambios sutiles cuando la política pasa del anunció a la
realidad. En otras, puede ser enorme, como el caso de una nueva política que
nunca se ileva a cabo y permanece olvidada en repisas empolvadas. La brecha
puede ser benigna, o incluso útil, por ejemplo hay políticas públicas pobre­
mente diseñadas pero que se ajustan a la realidad en un esfuerzo para hacerlas
más impianentables. Pero, también, puede ser profundamente dañina, como-
cuando ios beneficios de la política son aprovechadas por aquellos que no
tienen derecho a ellos. Pequeña o grande, benigna o dañina, la brecha de la
implementación casi siempre es imprevisible.
La frecuencia de la brecha sugiere la verdad encerrada en las leves de
Murphy: “Nada es tan sencillo como parece. Todo consume más tiempo dé ló
que usted cree consumirá. Si algo puede salir mal, saldrá m al,"2 En el pro­
ceso de la política pública, los postulados de Murphy implican que para
cualquier nueva pojítica, “para cualquier proceso posible de análisis y dise­
ño, existe una probabilidad significativa que lo que se anuncia como políti­
ca sufrirá un revés, reinterpretación, deslizamiento o sabotaje mientras se
hacen esfuerzos para ponerla en práctica”.
Conocemos algo acerca de las causas de un revés, reinterpretación, desli­
zamiento y sabotaje; además, tenemos algo de experiencia en encontrar por lo
menos remedios parciales para “cosas que salen mal’1 en la implementación.
Por ello, es posible anticipar algunas fuentes de los problemas de la implemen­
tación y encontrar formas de eludir otras, minimizando así la magnitud de la
brecha o su efecto nocivo. En este capítulo, primero señalo algunas causas
comunes de la transición de la implementación y luego identifico un número
de maneras en que los hacedores de política, académicos, y otros, han intenta­
do minimizar el efecto de las leyes de Murphy durante la implementación. Por
:Lys orígenes de les leves de Murphy son oscuros. Una versión es que en 1949, e! capitán Edgard Murphy,
un ingeniero de h fuera aérea, dijo sobre un técnico en su proyecto qué: “Si hay alguna manera de hacer algo
nial, él ia encontrará.” Sin embargo, varias fuentes relacionan a las leyes de Murphy con la Ley de Sod y la Ley
de finagle (“si algo puede salir mal, saldrá mal, en e) peor momento posible”). Entre las leyes asociadas con las
leyes de Murphy en la jerga popular se encuentran un número no mencionado en el testo de este capítulo. Por
ejemplo, “si existe la posibilidad de que varias cosas salgan mal, aquella que cause más daño será la que finalmen­
te salga mal,” y “si usted percibe que hay au tro posibles maneras en las que algo puede salir mal, y las elude,
entonces, una quinta manera, para la cual no se está preparado, de pronto surgirá". Véase lictp://en wtkipedia.
<ii g/wifei/Miirphy%2 7sJ a w y hrtp://www,mur]>hys-íaws.ctin'>/rtnirphy/murphy-ti-ue.l!nnl 10 de abril de JOOS.
L A B R E C H A D E L A IM P L E M E N T A C IÓ N 35
lo tanto, el objetivo de este trabajo es describir causas y explorar remedios, no
se trata de erradicar problemas de implementación, sino de maximiznr la me­
dida con la que pueden ser pronosticados y prevenidos. Los procesos de polí­
tica, como las políticas mismas, nunca son perfectos o carentes de daños no
deseados. Sin-embargo, con previsión, pueden ser mejorados v en ocasiones,
una serie de peligros de implementación pueden ser evitados.
F u en tes d e la b r e c h a
En el mundo de la política pública, no es difícil identificar razones por las que
la implementación marcha mal. Con frecuencia hay múltiples factores que se
interponen en la ejecución de la intencionalidad de una política, como con­
cluyen los post-m ortm s sobre qué ha salido mal en experiencias reales de po­
líticas. Estos factores van desde aquellos que son inherentes al tipo de políti­
ca que se persigue, hasta los que tienen que ver con el contexto en que se
está llevando a cabo.
La política pública como problema
Es útil comenzar una lista de retos que tiene implementación, si se acepta
que algunas políticas son simplemente más difíciles de ejecutar que otras.
Algunas -particularmente aquellas que involucran la provisión de servicios
como educación, salud e infraestructura- requieren de largas cadenas de
acciones y muchos actores para ser ejecutadas efectivamente. Cada eslabón
de la cadena debe funcionar -esto es, todas las acciones deben corresponder
a la intención de las políticas y los actores deben asumir responsabilidades
por su papel en el procesó- si la política va a ser implementada efectiva­
mente. En educación, por ejemplo, la implementación de un nuevo plan de
estudios depende del desarrollo oportuno de los libros de texto y los mate­
riales, su distribución en las escuelas, grados, maestros y estudiantes indi­
cados; la capacitación de los maestros; el compromiso de los directores de
las escuelas para apoyarlo; la disponibilidad de inspectores escolares para
asegurar que el plan sea impartido efectivamente; la aprobación de la inno­
vación por parte de los padres de familia, y así sucesivamente. Pressman y
Wildavslty (1973) observaron hace mucho, que por cada eslabón de la cade­
3 6 '■ MERILEE 5. CRINOLE
na al que corresponda un punto de decisión por algún actor, las probabilida­
des de que algo salga mal aumentan.
Los procesos de implementación en cadenas largas pueden ser compara­
dos con políticas de “plumazo” o golpe de pluma que requieren muy pocas
acciones y actores para llevarse a cabo.1 Un ejemplo clásico de este tipo de
política es la decisión de devaluar una moneda, la cual puede ser ejecutada
muy rápidamente, por medio de las acciones de muy pocos individuos clave
-destaca ei gobernador del banco central y el ministro de finanzas. Mientras
que la coqtroversia política y sus repercusiones pueden ser vastas, llevarlas a
cabo resulta un proceso relativamente sencillo. Lo mismo se puede decir acer­
ca de la ímplementación de muchas políticas en el arsenal neoliberal que piden
una desregulación y una iiberalización, y se llevan a cabo dejando de actuar.
Por lo tanto, una fuente importante de los problemas de ímplementación
tiene que ver con las características de las políticas que se lleven a cabo [véa­
se, por ejemplo, Meritee Grindle y John Thomas (1991); Coralie Bryant y
Louise G. White (1982); Marc Lindenberg y Benjamín Crosby (1981); Peter
S. Cleaves (1980)]. ¿Cuántas actividades se requieren para que una política se
ejecute?, ¿cuántos tipos de actores distintos tienen que estar de acuerdo para
que una política se lleve a cabo?, ¿qué tanto deben cambiar su comportamien­
to los oficiales, organizaciones y beneficiarios para que una política sea exito­
sa?, ¿cuánta cooperación se requiere entre los impiementadores, beneficiarios
y otros?, ¿cuántos niveles de gobierno están involucrados? Preguntas como
éstas son útiles en un inicio para anticipar la complejidad del proceso de im-
plementación. Como se sugiere más adelante en este capítulo, estas preguntas
también pueden ser importantes para sugerir medidas que reduzcan la com­
plejidad de algunas políticas.
Rastrear los problemas de Ímplementación al contenido de las políticas es
esencial para políticas que no son factibles en un inicio, esto es, las que son
planeadas sin considerar la realidad económica, política, social o burocrática
que deben afrontar para llevarse a cabo cuando se ejecutan. U n ejemplo
claro de este tipo de política sería la intención del gobierno de Estados
Unidos de construir una democracia en Afganistán e Irak en un periodo
corto. Claramente, el que estas expectativas dan forma a la política; el que
los hacedores de política no puedan apreciar la naturaleza de la sociedad, la
política, historia y conflictos de los países meta y el que no puedan entender
'Este es un punto importante que expone Joan Nelsnn (1999):
LA BRECHA DE LA IM
ÍM PLEM ENTACIÓ N íi 3 7
•la complejidad o las dimensiones temporales de cómo se crean y mantienen las
democracias afectó la implementación.
Las políticas públicas mal sustentadas son, por lo tanto, otra fuente de
problemas. En realidad, las políticas no factibiés son una falla del proceso
de hacer política y no de implementación, aunque frecuentemente son los
impiementadores los que soportan la carga de la culpa por la falla de la po­
lítica. Para estos actores -y a sean individuos o agencias- esta fuente de bre­
cha de la implementación es particularmente frustrante, puesto que frecuen­
temente no están en una posición de informar a los hacedores de política
sobre sus errores.
El contexto como el problema
Hasta las políticas bien diseñadas y bien intencionadas salen mal cuando se
realizan esfuerzos para ejecutarlas en contextos económicos, políticos y socia­
les que son hostiles al cambio.4 Para empezar, las estructuras de poder pueden
no favorecer la implementación de nuevas políticas. Efectivamente, el conflic­
to y la resistencia son inherentes a la mayoría de los esfuerzos para introducir
y mantener nuevas iniciativas de política (Cuesta, 2007). Por su naturaleza, la
mayoría de las políticas no sólo proveen beneficios, sino que también imponen
costos; crean ganadores, pero también perdedores. U na característica casi
universal de las iniciativas de reforma política que crean ganadores y perdedo­
res es que estos últimos tienen grandes incentivos para resistir el cambio y
están plenamente conscientes de sus pérdidas potenciales, mientras que los
ganadores no saben de los beneficios que habrán de recibir y pueden no estar
bien organizados para forzar el cambio. En sociedades democráticas, la capa­
cidad de los perdedores potenciales (y ganadores por supuesto) para dar a
conocer sus preocupaciones es vasta -esta es una parte inherente a un sistema
basado en la noción de igualdad de derechos y libertad de asociación.
Sin embargo, el efecto de la controversia durante la implementación de
las políticas es particularmente notable donde las decisiones sobre política se
toman en contextos relativamente cerrados. Este es, efectivamente, el caso en
muchos países de América Latina, incluso en una era de democracia, en la
cual normalmente, las decisiones de política se realizan por el Poder Ejecuti-
discusión útil sobre problemas institucionales y organizacionaks
4Para una discussion organizacionales en países en desarrollo véase
Francis Fukuyama
Fukuy3ma (2004).
 3 8 f MERH.EE S. GRINDLE
vo, con poca participación de la legislatura o los públicos informados.-5 Con
frecuencia, la capacidad de los medios de comunicación, las universidades y
think tanks es incipiente para contribuir en los debates sobre iniciativas de
política y las estructuras de los grupos de interés están mal articuladas o fa­
vorecen sólo a un grupo de la población. En esos casos, las políticas se pueden
anunciar sin haber generado mucha discusión, escrutinio o información so­
bre lo que se implementará. Las negociaciones, conflictos y compromisos que
se espera caractericen el proceso de formación de políticas son desplazadas a
ios esfuerzos de implementación, en donde los intereses de los ganadores y
perdedores son atendidos de manera fragmentaria por aquellos responsables
de ejecutar las políticas.15
Además, los actores que típicamente se involucran en el proceso de for­
mación de políticas con frecuencia son reemplazados por un grupo diferente
cuando las políticas están siendo implementadas (Soonman Kwon y Michael
R. Reich, 2ÜÜ3; James A. Trostle, Johannes U. Sommerfeld y jonathon L.
Simón, 1997; Soonman Kwon y Michael R. Reich 2003; jam es A. Trostle,
Johannes U. Sommerfeld y Jonathon. L Simón, 1997).
Como consecuencia de un proceso relativamente cerrado de toma de
decisión, la política de la política pública en muchos países de América Lati­
na es con frecuencia la de quién se queda con qué durante la implementación
(Alex Shanldand y Andrea Cornwall, 2007). Es en este punto que las exigen­
cias de beneficios o auxilio, cuando hay costos potenciales, se llevan a los
responsables de ¡mplementar la política. Aunado a esto las redes clientelares
son más capaces de intervenir y distorsionar la distribución de los beneficios
de la política pública (Aferilee S. Grindle, 1980). En ese tipo de casos, aque­
llos con más poder económico o político, capacidad organizacional, redes
informales con las elites o estatus social llegan a tener mayor capacidad para
exigir beneficios (la construcción de una calle en una comunidad en particu­
lar, la obtención de medicamentos u hogares subsidiados, por ejemplo) o
evadir costos {pagar impuestos, compartir agua con comunidades rio abajo,
o perder acceso a subsidios, y así sucesivamente).
El clientelismo, mismo que forma parte extremadamente importante de
muchos sistemas políticos y que puede ser un medio por el cual se mantiene
'Para encontrar ejemplos de estos estilos de ton» de decisiones de política, véase Merilee S. Grindle
OOOO-
‘ E s a es tierra Fértil para sistemas político; en los que el clientelismo es un aspecto importante de las rela­
ciones entre el ¡[suido y la sociedad.
LA BRECHA DE LA IM PLEM ENTACtÓN 39
■ la estabilidad política, frecuentemente se traduce en una distribución de los
recursos de la política pública mediante redes de agentes de poder, influyen­
tes del partido o elites sociales que captan los beneficios con propósitos polí­
ticos o privados. En esos casos, la política puede ser bien intencionada v so-
ciaímente benéfica, pero enfrentará un difícil reto de economía política. En
democracias nuevas, los beneficios de las políticas pueden fluir mediante una
gama de “agentes" políticos, cuya responsabilidad en parte es la de asegurar
que individuos, grupos o comunidades en particular obtengan acceso a ellos
como recompensa a la lealtad partidista, contribuciones a campañas políticas
u otros intercambios informales.
Un tipo diferente de reto de implementadón relacionado ai contexto in­
volucra el que ocurran sucesos no anticipados que hagan más difícil o impo­
sible la ejecución de la política. Incluso, cuando esto pasa, las políticas bien
diseñadas pueden fracasar o ser significativamente alteradas. Algunas veces
esto tiene que ver directamente con la política. Por ejemplo, cuando la imple-
mentación de una nueva política de salud depende de la instalación y uso de
nuevos programas computacionales y éstos no pueden ser distribuidos, se
agotan o no funcionan con las computadoras existentes, el proceso de imple-
mentación se puede retrasar semanas o meses (véase, por ejemplo, David E
Pyle, 1980). Ocasionalmente esto se puede prever, pero en otras resulta im­
posible; incluso se puede remediar, pero se requiere de un replanteamiemo
de la política.
Más difícil todavía es cuando hay factores que retrasan, complican o da­
ñan la implementación de la política sin tener nada que ver con la política en
ejecución: una guerra, una crisis cambiada, un espiral inflacionario, un cam­
bio en el liderazgo político con diferentes prioridades, una huelga de los
proveedores de servidos, una escasez petrolera -estos factores ocurren con
alguna regularidad, aunque frecuentemente no pueden ser previstos mientras
los hacedores de política y los implementadores se enfocan en los requisitos
de una política en particular. En estos casos la ejecución de Jas políticas se
podría interrumpir o abandonar invocando poco las "bondades” de la política
pública en sí misma.
El contexto en el que la política es implementada también incluye las
capacidades administrativas y de gestión de los actores que implementan. De
hecho, los problemas de capacidad se encuentran entre las limitantes que con
frecuencia se pasan por alto (Mary E. Hiiderbfrand y Aderiíee S. Grindle,
1995). Esta capacidad por supuesto tiene que ver con el grado de complejidad
4 0 i MERILEE S. CRINOLE
de las políticas a implementar; aquellas que requieren largas cadenas de ac­
ción y respuesta por parte de los actores son probablemente las que requieren
más sofisticación en la gestión; las que deben ser implementadas en periodos
considerable son probablemente las que requieren de mayor seguimiento
administrativo, aquellas que involucran múltiples niveles de gobierno requie­
ren gran coordinación y habilidades de gestión. Sin embargo, la capacidad
administrativa y de gestión del sector público es notablemente escasa en mu­
chos países de América Latina, y mientras más pobre sea un país, es probable
que esta qpacidad sea deficiente en maneras significativas. Este encuentro
entre contexto y contenido de la política pública puede crear obstáculos insu­
perables a la implementación de algunas políticas.
H a c ie n d o la p o l ít ic a m á s im p l e m e n t a b l e
Si se consideran los múltiples problemas entre la brecha de la implementa-
cíón, con su naturaleza variable, y las políticas es poco probable que desapa­
rezca. De cara a esta difícil verdad, puede ser mejor aceptar que el proceso de
implementación es inherentemente problemático. Con esto como fundamen­
to, el tema, tanto para los practicantes como para los académicos es buscar si
hay maneras de anticipar algunos de los problemas más probables y predeci­
bles que pueden surgir y evaluar formas de minimizarlos o evitarlos.
No creo que sea posible excluir las leyes de Murphy del proceso de hacer
políticas, lo que sí es que un análisis cuidadoso de los contenidos de la políti­
ca y de los contextos puede proporcionar ideas sobre cómo hacer las políticas
más iraplementables, sin pensar en la perfección. D e hecho hay un número
de estrategias .que pueden seguirse para lim itar la magnitud con la que la
brecha de la impiementación destruye buenas políticas.
Simplificar
Como hemos visto, la complejidad es una característica importante de las
políticas que tiene implicaciones directas para la realización de la impiemen-
tación. En general, probablemente es cierto que mientras más compleja sea la
política pública, más difícil será implementarla efectivamente. Dicho de otra
manera, mientras más compleja sea la política, la probabilidad es que la rea-
LA BRECHA DE LA IM PLEM EN TAC IÓ N i 41
■ lización de la implementación se amplíe. Entonces, ¿hay métodos que los
hacedores de política y otros puedan adoptar para simplificar las políticas y
así fortalecer su impíementabilidad?
Una estrategia en los países latinoamericanos que ha sido adoptada con
frecuencia, desde hace 25 años, es aquella que rejiuce las actividades del E s­
tado, Con ello, se suponía que la implementación iba a encontrarse con me­
nos problemas; por ejemplo las políticas neoliberales que redunden en un
menor número de requisitos para licencias y permisos, o aquellas que ¡‘edu­
cen o eliminan subsidios, recortan las acciones y actores que intervienen en­
tre e! objetivo y el logro de éste (véase, por ejemplo, Robert Klitgaard, 1998).
Reducir las actividades del Estado para permitir una transición económica
más rápida o para reducir la corrupción son buenos ejemplos de maneras en
las que pedirle al Estado que haga menos puede significar menor complejidad
de la política pública. En ocasionesr ias iniciativas de..privatización eliminan
la responsabilidad de implementación, especialmente cuando la actividad a
privatizar no tiene que ver con la provisión de bienes públicos. Por supuesto
que en el caso de los bienes públicos y monopolios naturales, ¡as responsabi­
lidades directas de ia implementación han sido frecuentemente reemplazadas
por aquellas que tienen que ver con el monitoreo y regulación de actividades
de terceros, por lo que el resultado neto, podría no ser necesariamente de
menor complejidad de la política.
La solución neoliberal a la complejidad en las políticas no siempre es apro­
piada -h ay muchos países, gobiernos y ciudadanos que están comprometidos
con la provisión de algunos servicios y el control público de algunas activida­
des. E n ese tipo de casos, la magnitud de la complejidad necesaria puede ser
evaluada. Básicamente, los hacedores de política y sus planeadores tienen que
preguntarse si hay maneras más sencillas o directas de alcanzar sus objetivos.
¿Se podrían perseguir menos objetivos en una política, por ejemplo?, ¿involu­
crar a menos actores en la provisión de servicios?, ¿proveer servicios en ven­
tanillas únicas?, ¿habrían oportunidades para dar soluciones con correo elec­
trónico de gobierno?, ¿se podrían simplificar los procesos de m onitoreo y
evaluación?, ¿sería posible replantear las políticas para que los administrado­
res y gestores, así como quienes proveen los servicios, tengan mayores incen­
tivos para promoverlas?, ¿habría manera de adaptarlas políticas, para que los
políticos locales o grupos ciudadanos se conviertan en defensores y monito­
res de la política?, ¿habrían formas razonables de compensar a los perdedores,
para que no se interpongan en el camino de una implementación efectiva de
4 2 •. MERILEE S. CRINOLE
la política? Éstas y otras preguntas dirijen a los hacedores de política en los
contenidos de las políticas que están diseñando y les invitan a que tomen las
medidas necesarias para asegurarse que las cosas se hagan.
El análisis de la implementación com o el análisis d e la política
La posible simplificación de la política para que ésta sea más implementabie
enfoca su atención en la importancia de considerar el análisis de la implemen-
tación como parte del proceso de la hechura de las políticas. Esta observa­
ción parece evidente en sí misma -¿cóm o podría la implementación no ser
considerada parte de las formas en que las políticas son evaluadas y anali­
zadas antes de ejecutarse? Sin embargo, sorprendentemente, hay evidencia
simple de que el análisis de la política, frecuentemente pasa por alto la im­
portancia de pensar sobre el proceso de implementación. Aunque se tiene
una amplia aprobación de que la implementación no es "meramente” admi­
nistración -algo que sucede en automático una vez que la política se aprue­
ba- es sorprendente que con frecuencia esto se asume implícitamente por
aquellos que hacen la política.
Si los hacedores de política están conscientes de la transición de la imple-
mentación -o si se les puede alentar para que la consideren- entonces hay
varias maneras para introducir el tema de la factibilidad de la implementa-
dón en el proceso de diseño de la política. Una forma frecuentemente reco­
mendada -¡pero raramente puesta en m archa!- es la de incluir a los itnple-
mentadores en el proceso de diseño de la política. Si aquellos que tienen
conocimiento de las maneras en las que los asuntos políticos, administrativos
y de gestión afectan la ejecución de las políticas están sentados en la mesa
como parte del proceso del diseño de la política, sus aportaciones podrían ser
valiosas en esta etapa previa a la implementación. Su conocimiento y expe­
riencia pueden anclar una política en un contexto de implementación realista
y, además, pueden proveer de aportaciones significativas sobre qué factores
se deben tomar en consideración. ¿Qué incentivos motivarán a los proveedo­
res de servicio?, por ejemplo, ¿qué tipo de capacitación se requiere?, ¿qué
detalles iogísticos se necesita afinar? y así sucesivamente.
De igual manera, los hacedores de política pueden aprender a utilizar mo­
delos analíticos que les ayuden a pensar sobre el proceso de implementación
desde la perspectiva de la mesa de diseño. Hay numerosos modelos de este
LA BRECHA DE LA ¡MPLEMENTACIÓN 43
tipo, el punto es emplear uno o dos de estos modelos para realizar proyecciones
hacia adelante o atrás, sobre lo que necesita suceder en cada paso del proceso
de implementación para considerar factores que con frecuencia impiden estos
pasos y la manera para encarar hacerlo y tomas' las medidas necesarias.'
Los im plem entadores como soiucionadores d e problem as
Si gerentes, administradores y proveedores de servicios se entrenan para se­
guir reglas y aplicarlas, probablemente no responderán con presteza a los
problemas que puedan surgir durante el proceso de implementación. En
esos casos, con toda seguridad, remitirán el problema a sus superiores, ac­
tuarán sin prestar atención a si las metas de la política se cumplen, usarán la
coerción para forzar la implementación,. o simplemente se rendirán y no
harán nada. En contraste, si los implementadores entienden que sus empleos
deben incluir una solución proactiva de problemas, y si hay incentivos para
que ellos promuevan las metas de la política a pesar del surgimiento de
obstáculos diversos, entonces tendrán mayores probabilidades de superar
por lo menos algunos de los obstáculos en busca de las metas de la política.
Cuando los implementadores ven que parte de su responsabilidad es la so­
lución de los problemas, es porque cuentan con cierta discreción y flexibili­
dad para responder a las diversas clases de asuntos sobre la marcha y tienen
el alcance y aprobación para ser creativos, siempre y cuando esto busque
que las metas de la política se logren,
Así como los implementadores pueden aprender que el principal propó­
sito de sus empleos es aplicar y seguir reglas sin importar el resultado de la
política, también verán que sus habilidades los harán mejores para solucionar
problemas. De hecho, una de las razones del rápido crecimiento de las escue­
las de política pública - y de la crítica a las escuelas de administración pública
tradicionales- en todo el mundo es eí deseo de motivar a los estudiantes para
que resuelvan problemas y sean proactivos, en vez de aplicadores de reglas
pasivos. En estas escuelas, los estudiantes son motivados para desarrollar
habilidades analíticas y de toma de decisiones que son apropiadas para pro­
blemas enredados y complejos; y contextos en los que los tomadores de de­
cisiones no cuentan con información completa.7
7Hay modelos que consideran a la implemen ración como un proceso. Véase, por ejemplo. Grindle v Tilo­
mas (1991. cap. 7), Paul Sabatier (1980), Bryant y White (1982).
4 4 ; MERILEE S. CRINOLE
El método de caso con frecuencia es usado en estas escuelas de política
pública y en los cursos cortos que se ofrecen a los practicantes (C. Roland
Chrístensen y David A. Garvín, 1991; Louis Barnes, C. Roland Christensen,
y Abby Hansen, 1991). Un caso es una descripción de una situación del
“mundo real’’ en la que se tiene que tomar una decisión o alguna acción y en
el que los actores se confrontan con intereses diversos, información incom­
pleta y presiones de tiempo. El desenlace de la historia es el gran ausente, ya
que el propósito es compartir inteligencia, experiencia, habilidades y puntos
de vista pn e! salón de clases y así encontrar una solución viable, más no
siempre perfecta, a un problema complejo. E l método es particularmente
apropiado para fomentar la recopilación de puntos de vista sobre la imple-
mentación de la política en sociedades democráticas, en las que el número de
actores en el proceso de política tiende a ser grande y diverso, en las que las
presiones para actuar o no son grandes y en las que la importancia de la con­
sulta es importante.
Asimismo, las escuelas de política pública enseñan habilidades de nego­
ciación, comunicación y liderazgo, y fomentan el que los estudiantes trabajen
en grupos y usen métodos cuantitativos para comprender situaciones del
mundo real. Las habilidades que se imparten de esta manera desarrollan in­
dividuos que son capaces de analizar asuntos de una forma sistemática, pero
aplicada, y de considerar una variedad de opciones para responder a proble­
mas a medida que surjan en el mundo real. Al igual que las habilidades
aprendidas mediante la discusión de casos, éstas son particularmente apro­
piadas para entornos democráticos, en los que los hacedores de políticas e
ímplementadores necesitan una gama de “habilidades personales" para llevar
a cabo sus responsabilidades.
En escala organizacional, los ímplementadores pueden ser motivados
para dar una solución adecuada a los problemas, y ser recompensados.8 En
años recientes, ha habido una gran discusión sobre fomentar experimentos
con pago por desempeño, gestión orientada a resultados (en las que los imple-
mentadores cuentan con metas claras y alcanzabíes, así como el tiempo para
alcanzarlas), trabajo efectivo en equipo, y otras formas diversas de recompen­
sar este comportamiento como los premios de reconocim ientos innovación.
’Pjra «na discusión reciente de incentivos en la gestión pública, víanse los ocho artículos en In tin ta sia n a i
P u b lk M w tg tm e n fJ o rn ia !, "Symposium on Public Service Motivación", vol. í i, núm. 1, 2008. Para una impor­
tante discusión de incentivos en ja gestión pública en el contexto de países en desarrollo, véase Judich Tendler y
Sara Freedheim, “Trust ín a Rent-Seeking World: Health and Government Transfontied in Northeast Braeil",
HfcrW D tvtlo /im citt, vol. 22, núm. 12 (1994), pp. 1171-1192.
LA BRECHA DE LA IMPLEMENT a C IÓ N r 4 5
Poner estos incentivos en práctica puede llevar tiempo y enfrentar resisten­
cia, pero la reorganización y el remontaje de esto-puede ser una herramienta
valiosa para motivar un compromiso apropiado con la implementación, como
sugieren los proponentes de la nueva gestión pública (J. Boston, J. M artin,].
Pailot y E Walsh, 1996). De igual manera, aquellos que defienden los enfo­
ques “de procesos," en vez de los “de planes de trabajo" para la implementa-
ción también señalan la importancia de la flexibilidad y los incentivos para
fomentar respuestas adecuadas por parte de aquellos responsables de llevar a
cabo las políticas (Bryant y White, 1982).
Ai-evaluar eí potencial para implementar políticas, está claro que algunos
actores podrían tener, casi de manera natural, más incentivos que otros. D e­
trás de los consejos para delegar, por ejemplo, puede estar la percepción quá
aquellos más cercanos al problema, probablemente estén más interesados en
encontrar soluciones a éste (véase, por ejemplo, Shadidjavid Burlo,.Guiller­
mo Perry y William Dillinger, 1999). Los gobiernos locales podrían tener más
interés en ver que las calles se reparen y que los maestros se presenten a tra­
bajar, por ejemplo. Las organizaciones no gubernamentales enfocadas a un
problema en particular pueden ser implementadores muy apropiados para
solucionar problemas, considerando su compromiso inicial; los receptores de
servicios pueden serlo para llevar a cabo el monitoreo y evaluación de las
actividades; los de servicios privados pueden tener mayor interés en el buen
uso del tiempo, equipo y otros recursos ya que hay un interés que busca
obtener utilidades. Por lo tanto, para cualquier política pública, vale mucho
la pena comenzar con una evaluación sobre qué personas probablemente es­
tén interesados en una impíementación efectiva de ía política.
Por supuesto que en cualquier lista de “cosas que se pueden hacer" para
mejorar la implementación, deben figurar, actualmente el monitoreo y eva­
luación. El primero es especialmente valioso para proveer información sobre
dónde y cuándo podrían estar saliendo mal las cosas, y, la segunda es esencial
si se quiere conocer el grado en que se realizó la política. Por supuesto que
hay poca controversia sobre la importancia o eí valor de esto. Con demasiada
frecuencia, sin embargo, el monitoreo no se realiza de manera sistemática o
incluye métricas que pueden desviar a ios ímplementadores de las metas de
la política pública-contar cuántos pacientes se atienden por hora en una clí­
nica de salud, por ejemplo, en vez de una métrica que sea más útil en evaluar
la calidad de la atención. Igualmente, con frecuencia, las evaluaciones se rea­
lizan puntualmente y luego sólo son usadas para ocupar espacio en una repi-
 46 MERILEE S. CRINOLE
sa. El monitoreo y la evaluación sólo son útiles si las aprovechan los gerentes
y pueden informar a los implementadores.
Conten/do y contexto
Así como algunos problemas de la implementación surgen por el contenido
de la política, otros pueden ser rastreados al contexto en el que las políticas se
llevan a cabo, los esfuerzos para minimizar estos problemas incluyen consi­
deraciones de contenido y contexto. ¿Pueden los hacedores de políticas ajus­
tar los contenidos de éstas para hacerlas más factibles?, ¿incluso considerar
cómo aclarar, simplificar o racionalizar una política para que enfrente menos
problemas potenciales mientras se lleva a cabo? Por ejemplo, una ventaja ci­
tada con frecuencia para los mecanismos de transferencia de efectivo, como
una forma de hacer política social, es que requieren mucho menos administra­
ción que otras formas de asistencia social y ponen mucha de la responsabilidad
para el seguimiento de la implementación en el receptor, en vez de en el pro­
veedor del servicio (L. Kawlings y G. Rubio, 2005). De manera similar, ¿pue­
den los'hacedores de política compensar a los perdedores de alguna manera
para que no se interpongan en el camino de una implementación adecuada de
¡a política? Uno de los propósitos de incluir a los realizadores implicados en
el proceso de política y del uso de modelos analíticos es el de pensar cuidado­
samente acerca de las opciones para alterar la política, como ya se está hacien­
do, y tomar en consideración algunas de las fuentes más probables de la
transición hacia la implementación.
Alternativamente, ¿pueden los hacedores e implementadores de políticas
tomar acciones para alterar el contexto en ei cual la política será realizada?
Por ejemplo, puede haber formas para mejorar las habilidades de los imple­
mentadores para solucionar problemas cuando enfrentan obstáculos no anti­
cipados. Puede haber maneras de incorporar grupos ciudadanos o movilizar
a aquellos que tienen un interés en la implementación efectiva para que des­
empeñen un papel en ella (véanse, por ejemplo, Jonathan Fox, 2001; David
JacksGn, 2007; Kiaus Deininger y Paul Mpuga, 2005; Vera Schattan E Coel-
ho, 2007). incluso, habrá manera de involucrar a los políticos, como interce­
sores para la implementación de la política (Marcus, 2007).
Y, por supuesto, para cualquier política en particular, un enfoque estraté­
gico para la implementación debería incluir una combinación de considera-
LA B R E C H A DE L A IM P L E M E N T A C IÓ N 47
dones sobre el contenido de la política y su contexto. La idea de pensar
acerca de sistemas de incentivos, por ejemplo, es la de alterar el contenido de
la política y ai mismo tiempo el medio ambiente en el que se lleva a cabo. Las
formas en las que el contenida y el contexto pueden ser alteradas para fomen­
tar políticas implementables es vasta, por supuesto, y sensible al tipo de po­
lítica y el lugar, en particular, donde se impiementa. Para enfoques estratégi­
cos que hagan frente a la transición de la implementación, sin embargo, el
punto crítico es detenerse para considerar qué se podría hacer para políticas
específicas en lugares exactos.
C o n c l u s io n e s : ¿cuál es la p r e g u n t a * cuándo se d e b e preg u n ta r?
La implementación es. un reto incierto. Muchos análisis del proceso de polí­
tica pasan por alto el problema para uso de 3a implementación. Generalmen­
te se asume que los problemas de decisión, análisis y conflicto político entre
ganadores y perdedores se resolverán en el proceso de elaboración de políti­
cas. Muchos creen que la implementación es una materia ‘'meramente admi­
nistrativa”. Ciertamente, hay mucho revuelo en las fases iniciales de cualquier
proceso de política, sobre todo cuando emergen las ideas e intereses en con­
flicto. Sin embargo, la implementación también es un proceso plagado de
factores que pueden producir una varianza entre lo que se busca que la polí­
tica haga y lo que realmente hace.
Algunos lian argumentado que Murphy era optimista. De hecho, el nú­
mero de cosas que pueden salir mal durante el proceso de implementación de
una política probablemente desafía ios conteos y clasificaciones. Por eso he
argumentado que no es posible derrocar a Murphy y obviar rodos los retos
de la implementación o dominar un proceso libre de problemas. Tampoco se
puede asegurar que las políticas se implementarán correcta y efectivamente,
considerando la gama de asuntos que pueden interponerse en el camino. Los
hacedores de políticas, Implementadores y ciudadanos de sociedades demo­
cráticas desearían que la capacidad para controlar el resultado de las iniciati­
vas públicas fuera mucho mayor, pero la realidad es que ningún proceso de
implementación completamente efectivo se puede garantizar, por mucho que
deseemos este tipo de certeza en la vida pública.
En la medida en que esto es cierto, la pregunta apropiada para los hace­
dores de políticas, los que las planean y cualquier otro interesado en el pro­
4 8 ¡ MERILEE S. CRINDLE
ceso de política es: “ese pueden hacer las políticas más implementables?” He
sugerido la posibilidad de anticipar algún rango de problemas que pueden
surgir durante la implementación y que, además, es posible ser estratégicos
para evadirlos o sacarle la vuelta a algunos de ellos, si no a todos. Esto puede
haberse pensando para el contenido de la política y si éste se puede alterar, así
como considerar el contexto en el que la política debe ser implementada y
pensar si hay maneras de adaptar este entorno para que sea más viable.
Mejorar la implementabiiidad de las políticas es un asunto importante
para líderes, administradores públicos y ciudadanos en sociedades democrá­
ticas. Atender este asunto puede fortalecer la credibilidad del gobierno, incre­
mentar el bienestar de los ciudadanos y mejorar la satisfacción en general con
la democracia. Al mismo tiempo, las dificultades encontradas en la imple-
mentación de políticas en entornos democráticos puede ser vásta, dado que
.suele haber mayor movilización de intereses en el proceso de política, más
competencia entre ganadores y perdedores para determinar el resultado de la
toma de decisiones y m ayor anticipación entre los ciudadanos de que las
políticas públicas sé llevarán a cabo para mejorar su bienestar.
¿Pueden hacérse las políticas más implementables?, es una pregunta sen­
sata, por lo que es particularmente importante que analistas, hacedores de
política e implementadores se la planteen en entornos democráticos. Pero, es
más importante si se hace en el momento indicado, es decir, es más apropiada
mientras la política se formula. Probablemente sería tarde si la pregunta se
hace cuando la política se está implementando. En consecuencia, esta es una
pregunta a la que analistas y hacedores de política deben prestar mayor aten­
ción y no asumir que los administradores e implementadores simplemente se
harán cargo de traducir sus intenciones en realidades. Cuando lo hacen, dejan
que el camino hacia la implementación sea largo y sinuoso.
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