La técnica

impugnatoria
del acto
administrativo

Derecho
Procesal IV
(Procesal Público)
 La técnica impugnatoria del acto
administrativo

La técnica impugnatoria del acto administrativo como nota de su

especialidad.
A diferencia de lo que ocurre con los actos jurídicos emanados del derecho privado los actos
administrativos deben haber causado estado para poder ser sometidos al escrutinio judicial. Esto
último significa que debe tratarse de un acto administrativo definitivo (es decir que haya resuelto
sobre el fondo del asunto) o asimilable a definitivo (cuando si bien no resuelve sobre el fondo de la
cuestión no permite proseguir por causar un gravamen) contra el cual se hayan interpuesto todos
los recursos pertinentes dentro de los plazos previstos produciéndose el agotamiento de la vía
administrativa.

El agotamiento de la vía administrativa. Objeto y condiciones.

Los actos administrativos, esto es la expresiones individuales de voluntad de la administración
pública dictadas en ejercicio de función administrativa y que producen efectos jurídicos hacia
terceros, debe ser cuestionados en sede administrativa mediante la interposición en tiempo y
forma de los recursos previstos en las leyes de procedimiento. Una vez agotadas las instancias
administrativas el acto puede ser revisado judicialmente.
Debe quedar bien en claro, que si el administrado no impugna en tiempo y forma el acto
administrativo que le causa gravamen éste deviene firme y no puede ser revisado judicialmente,
quedando dentro de la zona de reserva de la administración pública.
Entonces, debe quedar en claro que en el ámbito del derecho administrativo, rige la necesidad del
agotamiento de la vía administrativa como requisito previo e ineludible, para arribar a sede judicial
con la intención de cuestionar los actos de la administración pública. Como fundamento de esa
prerrogativa de la administración pública se ha invocado la necesidad de obtener una decisión de
la autoridad jerárquica superior, de permitirle a está la corrección de lo decidido en una instancia
inferior, de posibilitar una etapa de conciliación entre las partes antes de promover un pleito.
Lo cierto es que en la actualidad ninguna de esas finalidades se cumple. El tránsito recursivo por
sede administrativa se ha convertido en una verdadera carrera de obstáculos en donde la
administración pública ve al administrado como una especie de “enemigo”. Por ello desde la
doctrina española, García de Enterría ha destacado, que la exigencia de la vía administrativa
previa, a los fines de acceder al contencioso, carece ya de toda justificación desde la perspectiva

77
Cámara del Trabajo, Sala 1ª, Sentencia N° 212 del 28/10/1999, "Castaño Enrique R. c/ Corporación
Cementera Arg. S.A. – Demanda”.
del funcionamiento constitucional de los poderes públicos, señalando, como única solución, la
conversión de la vía previa en facultativa78.

Plazos para accionar. Su naturaleza jurídica. La cuestión de la

imprescriptibilidad de los vicios
Como vimos, los actos administrativos deben ser impugnados en sede administrativa a través de
la interposición de los recursos reglados dentro de un plazo de caducidad. Una vez que se ha
producido el agotamiento de la vía administrativa ese acto debe ser cuestionado en sede judicial
dentro de los plazos de caducidad que prevén las normas específicas. El fenecimiento de esos
términos fatales determina la firmeza de la decisión y la imposibilidad de su revisión judicial.
Existe una teoría que sostiene la “imprescriptibilidad de los vicios que posen una nulidad
absoluta”. A partir de ello se considera que para el cuestionamiento de un acto administrativo que
porta una nulidad absoluta e insanable no existen plazos de caducidad ni de prescripción para
promover acción judicial. Cabe destacar que esta postura no ha tenido acogida en la actualidad
por los tribunales en nuestro sistema federal ni en la Provincia de Córdoba.

Estrategias ante la mora administrativa. Medios legales

alternativos.

La inactividad de la administración pública puede presentarse de dos formas, Como una

inactividad material frente al incumplimiento del Estado de sus obligaciones materiales, como por
ejemplo si se encuentra obligado constitucionalmente o legalmente a prestar un servicio y omite
hacerlo. En segundo lugar, la inactividad puede ser de carácter formal, esto es, la falta de
respuesta de la autoridad pública ante una petición realizada por el administrado.
Por lo general, las consecuencias de este incumplimiento formal varían en cada regulación
normativa. En algunos ordenamientos, como el federal, se prevé que una vez vencidos los plazos
para que la autoridad administrativa resulte se produce la denegatoria tacita de lo solicitado por
vía de silencio. En otros sistemas, en cambio, para que se produzca el silencio es necesaria la
interposición de un pronto despacho.

Estrategias ante la mora administrativa. Medios legales alternativos a nivel federal

El Art. 23 c) de la ley 19549 señala que podrá ser revisado judicialmente un acto administrativo
cuando se diere el supuesto de silencio o ambigüedad previsto en el Art. 10.
El Art. 10 de la LNPA establece el instituto de la denegatoria tácita para los supuestos que la
administración no se ha pronunciado dentro del plazo previsto al efecto. Ello implica otorgarle al
silencio un efecto negativo de la pretensión del administrado. Sólo puede atribuírsele un carácter
positivo cuando lo autorice expresamente una norma.
Si lo que se ha interpuesto es un recurso de reconsideración y existe una autoridad jerárquica
superior deberá solicitarse una vez vencido el plazo para resolver que se eleven las actuaciones al
superior jerárquico. Si éste tampoco resuelve dentro del plazo previsto para hacerlo vuelve a
producirse la denegatoria tácita deberá promoverse la demanda judicial dentro del término de
prescripción, conforme lo establece el Art. 26 de la LNPA.
Ahora bien, si la normativa aplicable a la especie no especifica un plazo para que la
administración resuelva, el Art. 10 prescribe que el mismo no podrá exceder los sesenta días. Una

78
GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo, Hacia una nueva justicia administrativa, Madrid, Editorial Civitas, 1989,
pág. 66/67.
vez vencido éste el administrado deberá interponer un pronto despacho y si transcurrieren otros
treinta días sin producirse la resolución se considerara configurado el silencio.

Amparo por mora. Frente al silencio de la administración pública el administrado tiene dos
opciones. Por un lado, puede considerar denegada tácitamente su pretensión y continuar
escalando en la pirámide administrativa hasta lograr el agotamiento. Si está ante la máxima
autoridad tiene la posibilidad de promover directamente la acción judicial. En segundo término, si
pretende un pronunciamiento exprese puede utilizar la figura del amparo por mora.
Esa herramienta que constituye una orden judicial de pronto despacho de las actuaciones
administrativas79, se encuentra regulada en el Art. 28 de la L.N.P.A.
De acuerdo a lo establecido por dicha norma el amparo por mora será viable en la medida en que
hayan vencido los plazos para que la autoridad administrativa se pronuncie. En caso de que no
esté previsto un plazo, deberá aguardarse un tiempo razonable.
En cuanto al trámite esa disposición obliga al juez a requerir un informe a la autoridad
administrativa para que fundamente las razones de la demora. Una vez contestado el informe o
vencido el plazo para ello, el juez dictará sentencia ordenando, si correspondiere, el dictado de un
acto administrativo.

El amparo por mora provincial.

Ya hemos mencionado más arriba que el amparo por mora es una acción que tiene por objeto
lograr un mandato judicial que imponga a la administración el dictado de un acto administrativo.
Al respecto, el Art. 52 de la Const. Prov., tiene establecido que “Para el caso de que esta
Constitución, una ley u otra norma impongan a un funcionario, repartición o ente público
administrativo un deber concreto a cumplir en un plazo determinado, toda persona afectada puede
demandar su cumplimiento judicialmente y peticionar la ejecución inmediata de los actos que el
funcionario, repartición o ente público administrativo se hubiera rehusado a cumplir. El juez, previa
comprobación sumaria de los hechos enunciados, de la obligación legal y del interés del
reclamante, puede librar mandamiento judicial de pronto despacho en el plazo que
prudencialmente establezca.”
En el caso de la Provincia de Córdoba, tenemos una ley que regula específicamente la cuestión
(Ley 850880)
La legitimación activa de esta acción está supeditada a la afectación de un derecho subjetivo o
interés legítimo (Art. 1)
En consonancia con el Art. 1° de la Ley 7182, son considerados sujetos pasivos del amparo por
mora todo órgano o persona de derecho público estatal o no estatal, dotado de potestad pública,
en todos los casos en que actúen en ejercicio de la función administrativa.
La competencia para la tramitación de los amparo por mora está reservada a los tribunales que
tienen atribuida la materia contenciosa administrativa.
El Art. 5º establece cuales son los requisitos que deberá reunir el escrito de demanda, entre los
que se destacan los siguientes:
1) Nombre, apellido, domicilio real y constituido del accionante. Si se tratare de persona
jurídica, su denominación, domicilio social, domicilio constituido, el nombre de sus
representantes y datos de inscripción registral cuando correspondiera.
2) Relación circunstanciada del deber omitido por la administración, con indicación precisa del
derecho subjetivo o interés legítimo afectados, de la norma que predetermine en concreto
la obligación y de la autoridad administrativa involucrada.

79
IVANEGA, Miriam Mabel, Amparo, Medidas Cautelares y otros procesos urgentes en la Justicia
Administrativa, Juan Carlos Cassagne Director, Abeledo Perrot, UCA, Buenos Aires, 2007, pág. 93.
80
B.O. 17/11/1995.
 3) El ofrecimiento de la prueba de que pretendiera valerse el accionante. Siempre que se
invoque representación legal o mandato de terceras personas, se acompañarán con la
demanda los instrumentos legales que lo acrediten.

El Art. 6º contempla la posibilidad de rechazar in limine, es decir, sin sustanciación la demanda de

amparo por mora cuando la misma fuera manifiestamente inadmisible.
Si la demanda ha sido admitida se emplazará a la autoridad pública demandada para que en el
plazo de cinco días informe las razones de la mora que se le endilga. En ese mismo término la
administración podrá solicitar participación y contestar la demanda ofreciendo las pruebas que
estime conveniente, teniendo en cuenta que se encuentra vedada la absolución de posiciones y
que el número de testigos no puede ser mayor a tres.
Luego de sustanciada la prueba ofrecida el juez dictará sentencia. En caso de ser admitida la
acción se ordenará a la administración el dictado de un acto administrativo dentro del plazo que se
fije al efecto.
No debe soslayarse el contenido del Art. 11 en cuanto establece que las resoluciones que se
dicten serán irrecurribles. La partes sólo podrán interponer los recursos de casación, revisión e
inconstitucionalidad.
Es importante destacar que el Art. 12 pone sobre el tribunal la carga de impulsar el proceso.

La necesidad de habilitar la instancia como condición para

demandar al Estado.

Como dijimos, a diferencia de lo que acontece cuando se enjuicia a sujetos particulares de

manera previa a demandar a la administración pública por el dictado de sus actos administrativos
resulta preciso el agotamiento de la vía administrativa a través de la interposición de los recursos
administrativos necesarios dentro de los plazos previstos en la Ley de Procedimientos
administrativos aplicable a la especie. Una vez que el acto ha causado estado deberá promoverse
la demanda dentro de los plazos de caducidad previstos en la normativa.
Se ha señalado que un acto que causa estado es aquel que es definitivo contra el cual, se han
interpuesto en tiempo y forma los recursos administrativos, produciéndose el agotamiento de la
vía administrativa81.
Una vez promovida la demanda, el cumplimiento de estos recaudos le corresponde al tribunal
contencioso administrativo competente. Ese análisis previo a la notificación de la demanda se
denomina habilitación de instancia y de ser favorable implicará que el administrado está en
condiciones de enjuiciar a la administración pública.
El fundamento de la realización de este juicio previo tuvo por objeto evitar la tramitación de largos
pleitos para luego advertir que no se había agotado correctamente la vía administrativa o que se
había soslayado el cumplimiento de los plazos de caducidad para promover la acción contencioso
administrativa82.
Es necesario tener en cuenta que la jurisprudencia nacional y provincial ha sido contestes en
afirmar que en éste ámbito rige el principio de congruencia según el cual, deben mantenerse los

81
Cfr. SESIN, Domingo J., “La materia contencioso administrativa en Córdoba”, en Revista de Derecho
Público Nº 2003-1, Proceso administrativo-I, Rubinzal – Culzoni, Santa Fe, 2003, pág. 109
82
COMADIRA, Julio Rodolfo, Procedimientos Administrativos, Ley Nacional de Procedimientos
Administrativos, Anotada y Comentada, La Ley, Buenos Aires, 2002, pág. 408/9.
agravios invocado en sede administrativa al plantearse la acción judicial. Sin embargo, ello no
impide que se puedan agregar nuevos argumentos jurídicos83 .

Las particularidades del sistema federal

Tal como lo destacamos con anterioridad, en el ámbito federal también existe el juicio previo en el
cual el Poder Judicial controla el correcto agotamiento de la vía administrativa. Debe tenerse
presente, que ese control debe ser realizado de oficio por el juez de acuerdo a lo normado por el
Art. 12 de la Ley 25.34484.
Como ya dijimos con anterioridad a nivel federal no existe un Código Contencioso administrativo
sino que la regulación de esta materia se halla dispersa en diferentes cuerpos normativos. Como,
en definitiva, hay regulación algunos autores consideran que en realidad si hay una regulación
normativa85. Lo que si resulta claro que esa dispersidad normativa logra colocar en una situación
de indefensión al administrado que no cuenta con un mecanismo unificado que regle la manera de
enjuiciar a la administración pública.
De este modo la revisión de la actividad administrativa se va a regir por el Título IV de la Ley
19.549 (Ley Nacional de Procedimiento Administrativo, el Código Procesal Civil y Comercial de la
Nación, por la Ley de Demandas contra la Nación (3952) y un conjunto de normas individuales
que regulan asuntos específicos y que establecen recursos directos o judiciales antes las
decisiones de la administración, aspecto que será abordado específicamente.
El título IV de la Ley 19549 va a prever mecanismos diferentes de acuerdo a cual es el objeto de
impugnación. En virtud de ello y al solo efecto didáctico utilizaremos como método de exposición
el plasmado en dicho cuerpo normativo.

a) Actos Administrativos.
De acuerdo a lo prescripto por el Art. 23 de la ley 19549 para la impugnación judicial de un acto
administrativo se requiere que:
a) Que el acto sea definitivo para lograr de ese modo que el órgano jurisdiccional supervise las
decisiones que evidencian la voluntad de la administración pública y no los que son preparatorios
de ésta o están orientados a que la autoridad de pronuncie.
A esos efectos, un acto administrativo debe ser considerado como definitivo cuando resuelve, sea
de manera directa o indirecta, sobre el fondo de la cuestión debatida en el expediente, poniendo
en evidencia la voluntad de la administración pública86.
Con relación a la exigencia del agotamiento de la vía remitimos a lo señalado en el punto a) 1. El
objeto de esa exigencia es que se hayan agotado todas las instancias dentro de la propia esfera
administrativa.
En la órbita nacional el agotamiento de la vía administrativa se produce con la interposición de un
recurso de reconsideración ante la misma autoridad que dictó la decisión dentro de los diez días.
Este recurso es de carácter optativo y lleva implícito el recurso jerárquico. Este último, en cambio,
es obligatorio y procede en los casos en que el órgano que decide posea una autoridad jerárquica
superior dentro de la organización administrativa. El recurso, deberá ser interpuesto dentro de los
quince días ante la misma autoridad que dictó el acto que se cuestiona, la cual lo deberá elevar al
superior jerárquico dentro de los cinco días.

83
SESIN, Domingo J., “La materia contencioso administrativa en Córdoba”, en Revista de Derecho Público
Nº 2003-1, Proceso administrativo-I, Rubinzal – Culzoni, Santa Fe, 2003, pág. 106.
84
B.O. 21/11/2000.
85
AVALOS, E., op. cit. pág. 236.
86
Cfr. COMADIRA, Julio R., Procedimientos Administrativos..., op. cit., T. I, pág. 444.
Para los supuestos en que se pretenda cuestionar actos administrativos emanados de la máxima
autoridad de un ente autárquico descentralizado podrá interponerse a opción del interesado un
recurso de alzada dentro de los quince días, el que será resuelto por el órgano que encabeza la
administración central.
En inciso b) del Art. 23 hace referencia a los casos en que el acto es asimilable a definitivo, esto
es cuando el acto no resuelve sobre el aspecto principal pero impide la tramitación de la petición
formulada, como ocurre por ejemplo con la declaración de caducidad del procedimiento.
En ambos casos –acto definitivo y asimilable a tal- el Art. 25 establece que la acción judicial
impugnatoria deberá ser interpuesta dentro del plazo perentorio de noventa días hábiles judiciales
contados desde la notificación del acto administrativo, de conformidad a las previsiones del
R.N.P.A.
El Art. 40 del R.N.P.A. establece que en las notificaciones de los actos administrativos se
“indicarán los recursos que se puedan interponer contra dicho acto y el plazo dentro del cual
deben articularse los mismos, o en su caso si el acto agota las instancias administrativas”.
Entonces, si bien a partir de la notificación del acto éste adquiere eficacia (Art. 11 L.N.P.A.) para
ello, debe realizarse correctamente y cumpliendo con los recaudos que destacamos en el párrafo
anterior.
Dicho precepto indica que cualquier omisión o error en la indicación de aquellos extremos “no
perjudicará al interesado ni permitirá darle por decaído su derecho”. Esta última parte de la norma
ha recibido sus críticas pues, no parece correcto que si la notificación es defectuosa comiencen a
correrle los plazos al administrado para interponer los recursos que por omisión de la autoridad,
no sabe cuáles son, denotando dicho precepto la aplicación del informalismo pero a favor de la
administración ya que su propia torpeza la favorece87.
En el supuesto en que se omita indicar los recursos que deben interponerse, a partir del día
posterior al de la notificación “se iniciará el plazo perentorio de sesenta días para deducir el
recurso administrativo que resulte admisible”.
En cambio, si no se indica que el acto administrativo notificado agotó las instancias administrativa,
el plazo de noventa días (Art. 25 L.N.P.A.) previsto para interponer la demanda, comenzará a
correr una vez vencidos el plazo de sesenta días indicado anteriormente.
Por último, el Art. 40 contempla el supuesto específico de los recursos judiciales directos. En el
caso, en que se omita su indicación, a partir del día siguiente al de su notificación “se iniciará el
plazo de sesenta días hábiles judiciales para deducir el recurso previsto en la norma especial”.
Sobre este punto, Hutchinson88 ha cuestionado la validez de esa cláusula, ya que, si el plazo para
interponer el recurso judicial o directo ha sido establecido por una ley no puede ser modificado por
un reglamento como el decreto 1759/72 (R.N.P.A.) por aplicación del principio de paralelismo de
formas.
En síntesis, la norma comentada establece una prolongación de los plazos cuanto la notificación
es defectuosa por la omisión de los recaudos exigidos, con lo cual, esa prolongación tiene efectos
sobre el acto retardando su firmeza y por ende, sobre la apreciación del plazo de caducidad para
interponer el amparo.

b) Vías de Hecho.
El Art. 23 d) de la ley 19.549 hace referencia al cuestionamiento de las vías de hecho previstas en
el Art. 9. Deben catalogarse como tal a 1) Los comportamientos materiales de la administración
pública que violente un derecho o garantía constitucional. 2) La ejecución de actos estando
pendiente la resolución de algún recurso administrativo de los que en virtud de norma expresa

87
Cfr. HUTCHINSON, T., Régimen..., op. cit., pág. 276.
88
Ibídem.
impliquen la suspensión de los efectos del acto administrativo o que habiendo sido dictado no
haya sido notificado pues esta última es su condición de eficacia (Art. 11 LNPA)
En los casos de vías de hecho los noventa días hábiles judiciales debe ser contados desde el día
en que fueren conocidos por el afectado (Art. 25 Inc. d)

c) Reglamentos.
Los reglamentos se encuentran constituidos por las normas generales que dicta el Poder
Ejecutivo, en general, sobre aquellas materias que pertenecen su zona de reserva89. A través de
su dictado, no se aplica una ley sino la propia Constitución de manera directa.
Así, la denominación de autónomo o independiente del reglamento deriva de que consiste en el
ejercicio de facultades que no dependen de ley alguna sino que son propias del Poder Ejecutivo,
conforme lo establece la Constitución90.
Por su parte, Gordillo ha definido a este tipo de reglamentos como una declaración unilateral
realizada en ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos generales en
forma directa91.
Algunos autores, distinguen entre actos administrativos de alcance general y reglamentos. En tal
sentido, Cassagne92 ha señalado que lo que caracteriza al reglamento –mas allá de sus atributos
específicos de generalidad, publicidad, entre otros- es su pertenencia al ordenamiento jurídico. En
ese orden, el reglamento viene a integrar el género de los actos del alcance general pues, no todo
acto administrativo de alcance general es un reglamento93. A su vez, Comadira94, efectúa una
distinción entre actos de alcance general normativo y no normativo. Los primeros, están dirigidos a
sujetos indeterminados, pretenden su inserción en el ordenamiento y tienen vocación de
permanencia. Los segundos, en cambio, poseen carácter consuntivo ya que se consumen con su
aplicación95.
En este punto, debe tenerse presente que en el marco del Decreto-ley 19.54996, dicha distinción,
no tiene efectos prácticos97 habida cuenta que dicho cuerpo legal hace referencia a los actos de
alcance general. Dicha circunstancia, ha llevado a Cassagne a sostener que todos los

89
En doctrina, se encuentra controvertida la existencia de una zona de reserva de la administración pública.
A favor de su existencia: CASSAGNE, J., “La configuración...”, La Ley, 2004-A, 1144; MARIENHOFF, M.,
Tratado... op. cit., T., I, pág. 260. En contra: GORDILLO, A., Tratado..., op. cit., T. I, VII-61.
90
Cfr. MARIENHOFF, M., Tratado..., op. cit., T., I, pag. 261.
91
GORDILLO, A., Tratado..., op. cit., T. I, VII-33.
92
CASSAGNE, Juan Carlos, “Sobre la impugnación de reglamentos y demás actos de alcance general”
E.D., 131:911.
93
Cfr. AVALOS, E. op. cit., T. II, pág. 171.
94
COMADIRA, Julio Rodolfo, Procedimientos Administrativos, Ley Nacional de Procedimientos
Administrativos, Anotada y Comentada, Buenos Aires, La Ley, 2002, pág. 193/194.
95
Como ejemplos de este tipo de actos de alcance general pueden enumerarse, el reglamento para un
concurso, los pliegos licitatorios particulares, otros.
96
Denominada Ley nacional de procedimientos administrativos (L.N.P.A.)
97
Cfr. AVALOS, E., op. cit., T. II, pág. 172. También, debe distinguirse entre actos de alcance general y el
acto plural o colectivo, este último se encuentra excluido de los mecanismos de impugnación de los
primeros. En tal caso, se trata de un acto administrativo particular que proyecta sus efectos sobre varios
sujetos. Como ejemplo de acto plural puede invocarse el supuesto de una resolución por cuyo conducto se
sanciona a varios empleados o administrados. (Cfr. SAMMARTINO, Patricio M.E., Principios
Constitucionales del amparo administrativo, El contencioso constitucional administrativo urgente, Buenos
Aires, Lexis Nexis Abeledo-Perrot, 1ª Ed., 2003, pág. 197)
reglamentos y demás actos de alcance general se encuentran comprendidos dentro del régimen
de impugnación98.

Forma de impugnar los reglamentos. Plazos.

En el marco de la L.N.P.A., los actos de alcance general pueden ser impugnados a través de las
siguientes maneras: a) Directa: Reclamo administrativo impropio; b) Indirecta: recursos
administrativos y 3) Excepcional: Acción de amparo.
Ahora bien, como lo analizaremos a continuación, la práctica judicial evidencia que los
administrados utilizan muy pocas veces el reclamo administrativo impropio a la hora de cuestionar
actos de alcance general ya que, por lo general, acuden a la acción de amparo o bien aguardan
su aplicación a través de un acto particular e impugnan el mismo a través de la vía recursiva.
Resulta importante señalar, que la petición del administrado frente al acto de alcance general o
individual que lo aplica, debe tener por objeto lograr la derogación o modificación parcial de aquél
y no la exclusión de su contenido. Pues, la petición del administrado no puede estar dirigida a
requerir que no se le aplique el reglamento, en virtud de la vigencia del principio de
inderogabilidad singular de los reglamentos. A causa de este principio, “ningún órgano
administrativo puede válidamente violar sus propias reglamentaciones”99 y por ello, el
administrado, no puede quedar excluido –mediante un acto administrativo individual- de la
aplicación de un reglamento dado que la administración se encuentra vinculada por la juridicidad.
Pues, “siempre debe prevalecer el reglamento anterior sobre el acto individual posterior”100.

Directa: Reclamo administrativo impropio

Como lo sugiere el título, los actos administrativos de alcance general, pueden impugnarse de
manera directa, en sede administrativa, a través de la interposición de un reclamo administrativo
impropio (en adelante RAI) ante la misma autoridad de la que emana el acto 101, conforme lo
establece el Art. 24 Inc. a) de la ley 19.549.
Estamos en presencia de una vía facultativa, ya que, si el administrado no ataca directamente el
acto de alcance general puede impugnar, a posteriori, el acto que aplica a aquél102.
En cuanto a la legitimación para interponer dicho remedio, se requiere la afectación cierta e
inminente de derechos subjetivos 103 de intereses legítimos104o derechos de incidencia
colectiva105.

98
Cfr. CASSAGNE, J., “Sobre la impugnación de reglamentos...” E.D., 131:911.
99
S.C.B.A., “Promenade”, cit. En esta causa, el Dr. Vivanco manifestó en su voto –citando anteriores
precedentes- que “para poder dictar un acto particular que se aparte de la reglamentación general, es
menester derogar la norma preexistente, modificarla o interpretarla en forma tal de permitir que junto a la
regla general coexista una excepción razonable, creada bajo datos objetivos, susceptible de ser utilizada
por cuantos se encuentren en la misma situación“.
100
Cfr. GORDILLO, A., Tratado..., op. cit., T. I, VII-42.
101
Cfr. DIEZ, Manuel María, Derecho Procesal Administrativo, Buenos Aires, Editorial Plus Ultra, 1996, pág.
224.
102
Cfr. HUTCHINSON, Tomás, Régimen de procedimientos administrativos, Ley 19.549, Buenos Aires,
Editorial Astrea, 1998, 4ª Edición actualizada y ampliada, 1ª reimpresión, pág. 158/159.
103
Cfr. HUTCHINSON, T., Régimen..., op. cit., pág. 159; DIEZ, M., Derecho..., op. cit., pág. 222.
104
Cfr. CASSAGNE, Juan Carlos, “El control jurisdiccional de la actividad reglamentaria y demás actos de
alcance general”, en Derecho procesal Administrativo, Obra Conjunta, Homenaje a Jesús González Pérez,
Buenos Aires, Hammurabi, 2004, pág. 993; SAMMARTINO, P., Principios Constitucionales..., op. cit., pág.
202/3; AVALOS, E., op. cit., T. II, pág. 173. Según este autor, ello encuentra su fundamento en la
inteligencia del Art. 83 y 3 del RLNPA. El primer precepto autoriza a las partes en el procedimiento
administrativo incoado a solicitar la derogación del acto de alcance general y el segundo, otorga carácter de
Debe destacarse, que la ley no establece plazo para la interposición del RAI 106 y por ello, el
particular puede hacerlo en cualquier momento107 siempre y cuando respete el plazo de
prescripción108.
Una vez interpuesto el RAI pueden darse, al menos, tres alternativas posibles: 1) Que el mismo
sea acogido favorablemente; 2) Que el planteo sea rechazado expresamente y 3) Que la
autoridad no resuelva el reclamo.
En el primer supuesto, es decir, si la administración acoge favorablemente el reclamo, dejando sin
efecto el reglamento, ya sea derogándolo o modificándolo parcialmente, no será necesario
promover ninguna acción judicial pues, la pretensión del administrado ha sido considerada en
sede administrativa
En segundo lugar, si el reclamo es denegado expresamente, el administrado deberá promover
demanda ante el juez competente dentro del plazo de caducidad de noventa días hábiles
judiciales109, contados desde la notificación de la denegatoria del RAI. (Art. 25 Inc. b)110. Debe
tenerse en cuenta que el acto que resuelve el RAI es irrecurrible en sede administrativa, conforme
lo prevé el Art. 73 del R.N.P.A.
A pesar de lo que establece el último precepto legal citado, Bianchi111 sostiene que contra el acto
que resuelve el RAI puede interponerse el recurso de reconsideración previsto en el Art. 100 del
mismo cuerpo legal y el mismo, suspende el plazo de noventa días hábiles judiciales previsto en el
Art. 25 de la ley 19.549. Asimismo, este autor considera que contra dicho acto en el caso de que
sea procedente –en virtud de la jerarquía del funcionario que resuelve la denegación del RAI-
puede interponerse recurso jerárquico y los plazos se mantendrán suspendidos hasta la
resolución del mismo.
En tercer término, si no existiere pronunciamiento de la autoridad sobre el reclamo interpuesto,
debemos interrogarnos si existe un plazo para que la autoridad resuelva el RAI.
Sobre tal punto no existe acuerdo. Para algunos, no existe normado un plazo para ello112 aunque
para otros, la administración tiene sesenta días para resolver el reclamo por aplicación del Art. 10
de la ley 19.549 y en caso de silencio, el interesado debe interponer pronto despacho y

parte en el procedimiento administrativo, tanto al que invoca un derecho subjetivo como al que invoca un
interés legitimo.
105
Cfr. CASSAGNE, J., “El control jurisdiccional...", op. cit., pág. 993.
106
Cfr. HUTCHINSON, T., Régimen..., op. cit., pág. 159; SORIA, Daniel Fernando, “Las vías administrativas
previas en el contencioso federal contra la administración”, en Derecho Procesal Administrativo, Obra
Conjunta, Homenaje a Jesús González Pérez, Buenos Aires, Hammurabi, 2004, pag. 825; CASSAGNE, J.,
“El control jurisdiccional...”, op. cit., pág. 992 y “Sobre la impugnación de reglamentos...”, E.D., 131:911;
SAMMARTINO, P., Principios Constitucionales... op. cit., pág. 203.
107
Cfr. BIANCHI, Alberto B., “¿Tiene fundamentos constitucionales el agotamiento de la instancia
administrativa?”, La Ley, 1995-A, 397, esp. Pág. 412.
108
Cfr. AVALOS, E., op. cit., pág. 173
109
Conforme lo entiende Bianchi, si bien la norma no exige expresamente el agotamiento de la vía
administrativa, ello se entiende implícitamente en tanto luego de su interposición, puede solicitarse su
revisión judicial (BIANCHI, Alberto B., “¿Tiene fundamentos constitucionales...?”, La Ley, 1995-A, 397)
110
Con relación a los plazos de caducidad para demandar al Estado, Cassagne ha propiciado su
inconstitucionalidad (CASSAGNE, Juan Carlos, “El acceso a la justicia administrativa”, La Ley, 16/06/2004)
Asimismo, con relación a dicha temática puede verse: MAIRAL, Héctor Aquiles, “Los plazos de caducidad
en el Derecho Administrativo Argentino”, en Derecho Procesal Administrativo, Obra conjunta, Homenaje a
Jesús González Pérez, Buenos Aires, Hammurabi, 2004, pág. 881 y sigtes.
111
BIANCHI, A., “¿Tiene fundamentos constitucionales....”, La Ley, 1995-A, 397.
112
Cfr. SAMMARTINO, P., Principios Constitucionales..., op cit., pág. 203.
trascurridos treinta días más si que exista resolución, se configura la denegatoria tacita113. Por su
parte, Cassagne propugna aplicar el plazo genérico de 10 días establecido por el Art. 1º, ap., e) de
la LNPA o el establecido para el silencio en el Art. 10 de la misma ley114.

Excepciones a la necesidad de interponer RAI:

Si bien la normativa federal es clara al exigir la previa interposición del RAI, a los fines de poder
revisar judicialmente el contenido del reglamento, existen supuestos en donde la doctrina o la
jurisprudencia ha considerado que ello resulta innecesario. Entre tales causales pueden
enumerarse las siguientes:

Ritualismo inútil.
El ritualismo inútil, fue derogado por la ley 25.344 como excepción a la necesidad de interponer
reclamo administrativo previo a promover la demanda judicial. A pesar de ello, los tribunales no
han vacilado en sostener su vigencia.
En este sentido, la C.N.C.A.F. ha señalado que “el ritualismo inútil traduce un principio jurídico que
subsiste como tal, no obstante haber sido normativamente suprimido por la reforma que la ley
25.344 (Art. 12) introdujo al Art. 32, Inc. e, de la ley 19.549”115. Asimismo, desde la doctrina, se ha
indicado que la subsistencia de la excepción basada en el ritualismo inútil conserva vigencia ya
que, tiene su fundamento en normas constitucionales (Art. 18 C.N.) y en los tratados
internacionales con jerarquía constitucional. (Art. 75 Inc. 22 y 24 C.N.)116.
En lo que hace la aplicación de la noción de ritualismo inútil, dentro del ámbito del RAI, en la
causa “Caplan”117 la C.N.C.A.F. ya había señalado que “la exigencia de la previa interposición de
un reclamo administrativo impropio en los términos del Art. 24 Inc. a) de la ley 19.549, no sería
imprescindible cuando ello importe un inconducente y excesivo rigor formal, dilatorio de la defensa
en juicio garantizada en el Art. 18 del Constitución Nacional”.
De dicho precedente se deduce, además, la aplicación analógica del ritualismo inútil – utilizado en
el ámbito del reclamo administrativo previo- al RAI.
En otra causa, el mismo tribunal estimó que constituía un ritualismo inútil el exigir la previa
interposición del RAI –con la correlativa afectación del derecho de defensa del administrado-.
Pues, teniendo en cuenta que la finalidad de aquél remedio es que el órgano del que emanó el
reglamento lo revise “lo relevante es que ello sea probable y no meramente posible, en el caso
concreto”. Luego, señaló que de los considerandos de la norma se desprendía que no existían
buenas razones para suponer la modificación de tal criterio118.
También, se ha señalado que el “exceso de rigor formal (que sin dudas se configuraría si no se
reconociera al administrado la posibilidad de prescindir del reclamo de aquellos supuestos
excepcionales en los que –como en el sub lite- se ha comprobado de modo manifiesto la
oposición de la administración) resulta incompatible con las reglas del debido proceso y el
adecuado servicio de justicia”119. Pues, “Si la administración demandada al contestar la demanda

113
Cfr. AVALOS, E., op. cit., T. II, pág. 173
114
CASSAGNE, J., “El control jurisdiccional...”, op. cit. pág. 995.
115
C.N.C.A.F., Sala I, 15/3/01, “Young, Silvia Norma y otros c E.N., (ENTel Residual) s/ Proceso de
conocimiento”; C.N.C.A.F., Sala II, 30/04/2002, “Fazzari, Oscar y otros c/ E.N., (ENTel Residual) y otros s/
Proceso de conocimiento”
116
Cfr. PERRINO, Pablo E., “La excepción de ritualismo inútil y su vigencia a pesar de su derogación por la
ley de emergencia 25.344”, Rev. De Der. Adm. Nº 36/38, año 2001, pág. 408.
117
C.N.C.A.F., Sala IV, 10/12/96, “Caplan”.
118
C.N.C.A.F., Sala I, 22/6/93, “Gondra”.
119
C.N.C.A.F., Sala IV, 30/10/2001, “Bejarano, Nicanor Norberto y otros c/ DGFM s/ Empleo Público”.
se opone a su progreso en una clara actitud negativa a la pretensión, obligando al administrado a
reclamar en sede administrativa sobre la pretensión incoada, constituiría un ritualismo inútil que no
debe admitirse120.
También, se ha considerado que constituye un ritualismo inútil exigir la previa interposición del
RAI, cuando se impugna un acto administrativo de alcance general que emana del jerarca de la
administración y cuando existen precedentes administrativos reiterados sobre la cuestión debatida
que hacen presumir el rechazo121.

Planteo de inconstitucionalidad.
La impugnación con base constitucional, exime al recurrente de interponer el RAI atento a que la
autoridad administrativa carece de la potestad de declarar inconstitucional una norma.
Así se desprende de la jurisprudencia de la C.N.C.A.F.122. De manera análoga, lo entendió tal
tribunal en “Romani”, al indicar que “no empecé a la admisibilidad de la vía la falta de impugnación
en sede administrativa del acto mencionado en atención a que –en definitiva- se pretende obtener
la declaración de inconstitucionalidad de una disposición legal”.123
En idéntico sentido, Soria ha señalado que si “el objeto perseguido por la pretensión se
circunscribe al planteo de inconstitucionalidad de una norma legal sobre cuya base se fundamenta
el obrar administrativo, exigir la vía previa también fue considerado ritual, por cuanto, se entiende,
esas cuestiones no pueden ser dirimidas por la Administración, sino, exclusivamente, por el
órgano jurisdiccional124.

Situaciones que pongan en juego la integridad de un derecho.

Según Sammartino el administrado queda dispensado de interponer el RAI a los fines de poder
cuestionar judicialmente el contenido de un acto de alcance general, en aquellos casos en que
existan situaciones de urgencia objetiva que previsiblemente tengan aptitud para poner en riesgo
la integridad de un derecho125.

Forma indirecta: Recurso administrativo:

El Art. 24 de la L.N.P.A señala que “El acto de alcance general será impugnable por vía judicial:
[...] b) cuando la autoridad de ejecución del acto de alcance general le haya dado aplicación
mediante actos definitivos y contra tales actos se hubieren agotado sin éxito las instancias
administrativas”
Como surge del precepto legal citado, el mecanismo indirecto de impugnación se efectiviza a
través de la interposición de los recursos administrativos pertinentes contra el acto de aplicación
del reglamento, conforme el Art. 73 del R.N.P.A.
La denominación de indirecta, se deriva, de la circunstancia de que la impugnación sea realiza
contra el acto administrativo por cuyo conducto se aplica el reglamento.
Resulta imperioso, que el derecho que de dice lesionado, se derive de acto de alcance general
habida cuenta que, lo que se impugna no es la invalidez del acto de aplicación sino el reglamento

120
C.N.C.A.F., Sala II, 26/12/02, “Perrota, J. Carlos y otros c / E.N., M. Del Interior s/ Empleo Publico”;
C.N.C.A.F. Sala I, 27/11/97, “Blas Humberto A. C. Universidad de Buenos Aires”, L.L, 1998-A, 287;
C.N.C.A.F., Sala I, 20/11/97, “Barsanti, Agustina c. Universidad de Buenos Aires”, L.L., 1998-A, 293.
121
Cfr. SORIA, D., “Las vías administrativas...”, op. cit., pág. 836.
122
C.N.C.A.F., Sala II, 03/08/2000, “Aguirre Miguel Ángel y otros c. M.T. y S.S. y otro.
123
C.N.C.A.F., Sala IV, 06/03/2001, “Romani Hugo H. c/ Secretaria de Turismo de la Nación”, DT, 2002-A,
805; C.N.C.A.F., Sala II, 03/08/2000, “Aguirre Miguel Ángel y otros c. M.T. y S.S. y otro.
124
SORIA, D., “Las vías administrativas...”, op. cit., pág. 836.
125
SAMMARTINO, P., Principios Constitucionales... op. cit., pag. 206.
que le da base126. Dicha impugnación puede estar motivada tanto en razones de legitimidad como
de oportunidad, tal como lo establece el último precepto legal citado.
Una vez interpuesto el recurso, deberá seguirse el cauce recursivo que será objeto de tratamiento
en un capítulo especial.

Forma excepcional: Acción de amparo

Siguiendo con el análisis de los diversos medios de impugnación, ingresamos al estudio del papel
que puede desempeñar la acción de amparo a la hora de cuestionar un acto del alcance general.
Así, tratándose de un acto de autoridad pública aquellos pueden impugnarse por este cauce
excepcional, siempre que se verifiquen los requisitos para ello. (Art. 43 C.N. y ley 16.986)
Resulta importante indicar, que el amparo, no se abre como una posibilidad en igualdad de
condiciones al RAI, sino que esta acción expedita y rápida, requiere el cumplimiento de ciertos
recaudos –procesales y sustanciales- que de omitirse obstan su procedencia. En tal orden, la
nulidad del reglamento debe ser manifiesta u ostensible para que proceda este medio de tutela, en
cambio, ello no es preciso para la procedencia del RAI habida cuenta que basta su ilegitimidad127.

Efectos de la derogación y de la anulación judicial del acto de alcance general:

Primero que todo, debe diferenciarse entre los efectos de su derogación en sede administrativa y
su anulación en sede judicial, es decir los efectos de una sentencia que anula un reglamento.
En sede administrativa, el Art. 83 del RLNPA establece que los reglamentos pueden ser
derogados, de manera total o parcial y reemplazarse por otros. Dicha atribución, puede efectuarse
de oficio, ante la petición de parte interesada y mediante recursos en los casos en que sea
procedente. Cassagne señala que la derogación puede ser realizada tanto por razones de mérito,
oportunidad o conveniencia como por razones de ilegitimidad 128. Dicha disposición, deja a salvo
los derechos adquiridos durante la vigencia del reglamento y prevé la posibilidad de reclamar
daños y perjuicio por parte del administrado.
La cuestión relativa a los efectos de la anulación judicial de un reglamento, es un tema que ha
despertado un gran debate en la doctrina129 y ha motivado la intervención de la Corte Suprema.
Así, desde el plano doctrinal, Hutchinson se ha manifestado a favor de la validez inter partes de la
anulación pero sostiene que indirectamente se traslada sus efectos a todos los afectados por la
vigencia de la norma, agregando que una vez que el juez ha declarado ilegítimo un reglamento la
administración debe derogarlo130. Para Linares, en cambio, la anulación de reglamento sólo
excluye de su aplicación al que lo impugna131. Cassagne, por su parte se ha pronunciado en el
sentido de que la derogación del reglamento tiene efecto erga omnes132.
126
Idem., pag. 202.
127
Idem., pag. 210.
128
CASSAGNE, J., “Sobre la impugnación...” E.D., 131:911.
129
Véase MAIRAL, Héctor, “Los efectos de la sentencia que acoge la impugnación de un reglamento”,
REDA, año 1, septiembre-diciembre 1989, nº 2, pág. 223 y ss.; GARCIA PULLES, Fernando R., “Efectos de
la sentencia anulatoria de un reglamento”, Perspectivas procesales, constitucionales y de derecho
administrativo, La Ley, 14-6-2000; CASSAGNE, Juan Carlos, “Acerca de la eficacia erga omnes de las
sentencias anulatorias de reglamentos”, E.D., 185:703.
130
HUTCHINSON, T., Régimen... op. cit., pág. 159; SAMMARTINO, P., Principios Constitucionales..., op.
cit. pág. 209.
131
LINARES, Juan Francisco, Derecho Administrativo pág. 401, citado en SAMMARTINO, P., Principios
Constitucionales op. cit., pág. 202. Bianchi, por su parte, se ha manifestado a favor de los efectos inter
partes de la sentencia que anula un reglamento. (BIANCHI, Alberto B., “¿Tiene fundamentos
constitucionales...”, La Ley, 1995-A, 397, esp. pág. 413.)
132
CASSAGNE, J., “Sobre la impugnación...” E.D., 131:911.
Desde el ámbito jurisprudencial, la C.S.J.N. in re “Mongues” 133 le otorgó efecto erga omnes a la
sentencia por medio de la cual decidió anulación de una disposición reglamentaria.

La habilitación de instancia en régimen provincial

La exigencia prevista en el Art. 1° de que el acto administrativo que se cuestione haya causado
estado tiene una estrecha vinculación con las previsiones del Capítulo II del Código cuando
obligan al administrado a preparar la acción contenciosa administrativa.
Ambas exigencias están orientadas a exigir que el administrado agote la vía administrativa a
través de la interposición de los recursos administrativos pertinentes dentro de los plazos previstos
legalmente a los fines de obtener un pronunciamiento de la máxima autoridad de la escala
jerárquica administrativa. Una vez que ha cumplido con esa carga debe promover la acción dentro
de los plazos de caducidad.
Por tal razón el Art. 6° exige que “La demanda Contencioso administrativa debe prepararse
mediante el o los recursos necesarios para obtener de la autoridad competente de última
instancia, el reconocimiento o denegación del derecho reclamado o interés legítimo afectado”.
En consonancia con el Art. 67 Inc. g) y h) de la Ley 6658 (Ley Provincial de Procedimiento
Administrativo) el Art. 7º establece que la autoridad competente deberá expedirse en el término de
ciento veinte días hábiles administrativos, en el caso de petición, y de treinta días hábiles
administrativos, en el caso de recurso necesario, contados desde la interposición. Este plazo ha
sido reputado como “excesivamente” breve desde la doctrina, ya que impide un adecuado
ejercicio del derecho defensa y que carece de justificativos desde el prisma de la seguridad
jurídica134.
En caso de que la autoridad administrativa de máxima jerarquía se pronuncie expresamente a
través del dictado de un acto administrativo, la acción deberá iniciarse dentro de los treinta días
hábiles judiciales, contados desde la notificación de la decisión.
Si así no lo hiciera (en caso de silencio), el interesado deberá presentar "pronto despacho" en el
término de tres meses y si no hubiere pronunciamiento dentro de los veinte días hábiles
administrativos quedará, por este solo hecho, expedita la vía contencioso administrativa, la que
podrá ser iniciada hasta seis meses después de la fecha de presentación del "pronto despacho".
Ya hemos analizado con anterioridad que se la habilitación de instancia consiste en un juicio
previo a la tramitación de la causa en donde el tribunal va a controlar que la decisión que se
cuestiona haya causado estado y que corresponda al fuero contencioso administrativo. El
cumplimiento de tales recaudos debe hacerlo de oficio el tribunal, previa vista al Fiscal.
El pronunciamiento que se dicte sobre este aspecto no obsta a los planteos que pueda hacer a
posteriori el demandado a la hora de oponer excepciones de previo y especial pronunciamiento.
Es que una vez que se ha dictado resolución decidiendo acerca de la procedencia o de tales
excepciones queda vedado a los magistrados pronunciarse sobre el aspecto relativo a la
competencia contenciosa administrativa, hasta el momento de dictar sentencia definitiva, salvo
algunos supuesto previstos en el inciso 2°, 3° y 4° del Art. 24. 135
Sin embargo, si la Cámara considerase que la cuestión no corresponde a su competencia lo
resolverá de tal modo mediante un decreto fundado y lo hará constar así en decreto fundado,
mandando al interesado ocurrir ante quien corresponda. Contra esta resolución podrán deducirse
los recursos de reposición y de apelación o de reposición y de casación, según proceda de
acuerdo a las partes demandadas.
Sin embargo, si la causa ha sido admitida la competencia del Tribunal quedará radicada en forma
definitiva.

133
C.S.J.N., 26/12/96, “Monges, Analía M. c. Universidad de Buenos Aires”, J.A. 1998-I, 348.
134
AGÜERO PIÑERO, J., op. cit., pág. 218.
135
SESIN, D., “La materia contencioso...”, op. cit., pág. 103.
La regulación procesal administrativa en argentina
En este apartado analizaremos los aspectos que tienen que ver con la regulación de la justicia
administrativa en el derecho argentino procurando esclarecer el sistema actual y las reglas que lo
rigen.

Noción, cuestión terminológica y antecedentes comparados.

Sistemas: judicial, administrativo y mixto.
La Revolución Francesa y el resto de los acontecimientos que se suscitaron en Europa a finales
del Siglo XVIII tuvieron una marcada influencia sobre el derecho público. Por una lado, sobre el
esquema de división de poderes del Estado y por el otro, sobre el surgimiento del Estado de
Derecho.
Esa nueva realidad, implicó la subsunción de la actividad de la administración pública al bloque de
juridicidad integrado por la Constitución, tratados internacionales, leyes, reglamentos, principios
generales del derecho, entre otros. De este modo, El control de la juridicidad del actuar estatal le
corresponde en última instancia al Poder Judicial.
Los cauces formales judiciales a través de los cuales se puede revisar la conformidad jurídica de
las decisiones de la administración pública varían ampliamente en el derecho comparado.
A grandes rasgos y al solo efecto de efectuar una clasificación, podemos distinguir entre sistemas
judiciales, administrativos y mixtos. En el primer modelo, el control de juridicidad se halla a cargo
del Poder judicial. Esa atribución puede ser atribuida a los jueces ordinarios como es el caso de
Brasil, Estados Unidos, Japón, Inglaterra y de nuestro país, que siguió en lo que hace a la
organización del Poder Judicial al sistema norteamericano, o que recaiga en cabeza de tribunales
especializados en materia administrativa como acontece en España, Alemania o Uruguay. Este
último, es el sistema de la Provincia de Córdoba en tanto la competencia corresponde a un
tribunal especializado en materia contencioso administrativa.
El segundo modelo es aquel en el cual la titularidad del control de la administración se halla en
cabeza de autoridades comprendidas dentro de la propia organización administrativa 136, tal como
fue concebido en Francia137.
Cabe destacar que, a partir de la Revolución Francesa, se pensaba que juzgar a la administración
era administrar razón por la cual se vedó con base legislativa (Ley 16-24 de 1790) el sometimiento
de la misma al Poder Judicial y que implicó la creación de una justicia administrativa asignada al
Consejo de Ministros y luego a los Ministros cuando se suprime la colegialidad ministerial. En
1799 se transfieren esas competencias al creado Consejo de Estado y al Consejo de Prefectura
ingresando al periodo denominado como de “justicia retenida” en donde dichos organismos
preparaban los proyectos de decisión y era el Jefe de Estado el que aprobaba la medida.
Luego en 1882 se pasa a un sistema de “justicia delegada” donde va a ser el propio Consejo de
Estado el que va a decidir las cuestiones de modo definitivo. En 1953, se crean los Tribunales
Administrativos que suceden a los Consejos de Prefectura y en 1987 nacen los Tribunales
Administrativos de Apelación que tomarán para sí la gran parte de la competencia del Consejo de
Estado
Los modelos mixtos, por su parte, son aquellos en los cuales el control de la actividad
administrativa se divide entre el Poder Judicial y la administración pública.

136
Cfr. AVALOS, Eduardo, en AA.VV. Derecho Procesal Administrativo, (Ignacio Vélez Funes, Dir.),
Córdoba, Alveroni, 2004, T. II, pág. 148.
137
Cfr. LAUBADÈRE, André, Traité de droit administratif, París, edit. Montclorestien, 1996, T. I, pág. 301 y
ss.
Así, ha sido estructurado el sistema italiano de controversias en cual la competencia se reparte
entre el juez ordinario y el juez administrativo, de acuerdo a la situación jurídica subjetiva en que
se encuentra el administrado. Corresponderá el control judicial en los supuestos de lesión a los
derechos subjetivos del interesado y será competente el juez administrativo frente a la afectación
de un interés legítimo138.

Marco jurídico y notas propias de su identidad judicial-pura en el

Derecho Argentino.
En el punto 1.1. observamos que en la Nación no existe un Código Contencioso administrativo y
que estas cuestiones se rigen por lo establecido en el Título IV de la Ley 19.549 y el Código
Procesal Civil y Comercial de la Nación. También, dijimos que en Córdoba, en cambio, existe un
Código Contencioso administrativo que regula este proceso.
Debe quedar en claro, asimismo, que tanto el sistema federal como el cordobés son judicialistas
en tanto la revisión de la actividad administrativa está reservada a los magistrados pertenecientes
al Poder Judicial.

Las normas que regulan la tutela judicial de los derechos

lesionados por la actividad de la Administración
Para su mejor entendimiento este punto será desarrollado conjuntamente con el punto siguiente.

Características orgánicas y procesales en la Nación y en las

Provincias.
La regulación Constitucional de Córdoba ha contemplado expresamente lo relativo a la
demandabilidad del Estado provincial. En tal sentido, el Art. 178 de la Carta Magna provincial tiene
establecido que “El Estado, los Municipios y demás personas jurídicas públicas pueden ser
demandadas ante los tribunales ordinarios sin necesidad de formalidad ni autorización previa de la
Legislatura y sin que en juicio deban gozar de privilegio alguno. La actuación del Estado, los
Municipios y demás personas jurídicas públicas en el ejercicio de Función administrativa quedan
sometidos al control judicial de acuerdo con lo que determine la ley de la materia y sin otro
requisito que el interesado haya agotado la vía administrativa”.
Ya en lo que hace a la regulación del sistema procesal contencioso administrativo cabe destacar
que en Córdoba existe un Código Contencioso desde el año 1984 el cual fue modificado en 1986
con la creación de las cámaras contencioso administrativas como tribunales de primera instancia
en la materia, cuestiones que antes eran competencia del Tribunal Superior de Justicia. Esa es la
“ley de la materia” ha que hace referencia la Constitución provincial en la cláusula transcripta en el
párrafo anterior.
El sistema de revisión de la actividad administrativa en la Provincia de Córdoba puede ser
catalogado como judicialista y especial, ya que dicha tarea está en cabeza de tribunales con

138
Cfr. FALCON, Giandomenico, “La justicia administrativa” en AA.VV. La justicia administrativa en el
derecho comparado, (Javier Barnes Vázquez, coord.), (Tomás Rubio Garrido, trad.), Madrid, Civitas, 1ª ed.,
pág. 207 y ss.
competencia contencioso administrativo. Ya sea por las Cámaras contencioso administrativas en
la Capital y por las Cámaras Civiles, Comerciales y de Familia en el interior.
La organización jurisdiccional en materia contenciosa administrativa se compone de la siguiente
manera: El Tribunal Superior de Justicia, por intermedio de la Sala Contencioso administrativa, ya
sea como segunda instancia en los casos en que la Provincia es parte y por vía de recurso de
casación o inconstitucionalidad en los demás casos. En esa instancia actuará el Fiscal del
Tribunal Superior de Justicia.
Las Cámaras Contencioso Administrativas en la circunscripción capital, como primera instancia.
Se prevé la actuación del el Fiscal de Cámara Contencioso Administrativo.
En las Circunscripciones del interior de la Provincia, las Cámaras Civiles y Comerciales
competentes con la intervención del Fiscal de Cámara Civil.
El Art. 10 de la Ley 7182 establece que las Cámaras Contencioso Administrativas en la Primera
Circunscripción Judicial y las Cámaras en lo Civil y Comercial, en las demás Circunscripciones,
conocen y resuelven en primera instancia las causas en las que la Provincia sea parte (ello
involucra a los entes descentralizados provinciales). En estos casos el TSJ resuelve en segunda
instancia los recursos de apelación que se interpongan.
En las demás causas, esto es cuando no sea parte la Provincia, dichos tribunales lo hacen en
única instancia, sin perjuicio de que pueda ocurrir por vía recursiva ante el Tribunal Superior de
Justicia.
Bibliografías de referencia
Orgaz, J., Montesi, G., Ávalos, E. & Villafañe, L. (2004). Derecho Procesal Administrativo. Tomo
II. Córdoba: Alveroni Ediciones.
Manili, P. L. & otros. (2005). Derecho Procesal constitucional. Buenos Aires: Editorial
Universidad.