La Administarción Pública Ssssssss

DERECHO ADMINISTRATIVO – LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
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INTRODUCCIÓN
La administración pública en el Perú es llevada a cabo por las entidades

que conforman el poder ejecutivo tales como: los ministerios, los
gobiernos regionales y locales , como también los Organismos Públicos
Descentralizados, el Poder Legislativo , el Poder Judicial, los Organismos
que la Constitución Política del Perú y las leyes confieren autonomía y las
personas jurídicas bajo el régimen privado que prestan servicios públicos
o ejercen función administrativa, en virtud de concesión, delegación o
autorización del Estado, conforme a la normativa de la materia.
El término “Administración Pública” se identifica de modo tradicional con el

Estado. De igual manera, en los diccionarios de términos jurídicos se
menciona a la Administración Pública como “el Poder Ejecutivo en acción
con la finalidad de cumplir y hacer cumplir cuanto interesa a la sociedad
en las actividades y servicios públicos”.
En la legislación peruana el concepto de Administración Pública ha ido

variando con el transcurrir de los años, siendo pertinente hacer una
evaluación de los textos de las normas que han regulado el tema
administrativo a efectos de poder apreciar el mencionado concepto.
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I. LA ADMINISTARCIÓN PÚBLICA
Es usual que el término de la Administración Pública se acepte sin

mayor reflexión para asuntos sin mayor trascendencia, sin
embargo, cuando se pretende hacer un estudio serio sobre la
materia, presenta, desde el primer momento, grandes dificultades
para delimitar el campo correspondiente a su competencia, y en
especial cuando su enfoque es sincrético, es decir, integral y no
favorece, por tanto, a una sola escuela de pensamiento.
La administración ofrece un doble aspecto:
Un sentido Objetivo (sustancial- material) y,

Un sentido Subjetivo (orgánico-formal).
OBJETIVAMENTE:
Es una acción, un conjunto de actividades enderezadas hacia un
fin, con tal prescindencia de la índole del órgano, agente o autor del
acto. Es la actividad concreta dirigida a través de una acción
positiva a la realización de los fines de seguridad, progreso y
bienestar de la colectividad, función por tanto encaminada a la
integración de la actividad individual en vista del interés colectivo.
Se aparta de lo formal y contingente para considerar lo sustancial,
ósea que puede haber administración en la actividad de los
órganos fundamentales del Estado (órgano ejecutivo, órgano
legislativo y órgano judicial).
SUBJETIVAMENTE:
La administración implica una estructura orgánica, un ente o
complejo de entes al que el ordenamiento jurídico le atribuye la
función de administrador. En otros términos administración pública
en sentido subjetivo equivale a aparato administrativo, dentro del
ámbito más general del aparato estatal (Alessi Y Giannini) que
integra también el aparato legislativo y el jurisdiccional; de allí que
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se hable en ocasiones de un estado administrado y a un estado

juez. Con más propiedad, la administración en sentido subjetivo
estás integrada por el conjunto de órganos que es centro de
función administrativa.
EN SENTIDO OBJETIVO:
FUNCIÓN ADMINISTRATIVA
ADMINISTRACIÓN
EN SENTIDO SUBJETIVO:
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
1. FUNCIONES DEL ESTADO Y LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA.
Debemos tener en cuenta los aspectos sustantivos, orgánicos y

procesales de las funciones del Estado, en donde encontraremos a la
función administrativa:
LA FUNCIÓN GUBERNATIVA O POLÍTICA:
a) Aspecto Sustancial: (¿Qué?)

Tengamos en cuenta que el aspecto sustancial (¿Qué?) se
define “la naturaleza” o “contenido esencial” de la actividad
pública comprendida en la función del poder de que se trate.
La función gubernativa o política es la actividad estatal
direccional sin límites jurídicos. Es realizada en ejecución de
una directa atribución constitucional por motivos de
oportunidad, merito, o conveniencia, fundados en razones
de seguridad, orden y defensa de la propia comunidad
política.
Consiste precisamente, en fijar las grandes directrices de la
orientación política. Mediante la gestión de asuntos que
afectan los intereses vitales de la comunidad, respecto de su
seguridad interna, relaciones internacionales y relaciones
interorgánicas o entre poderes.
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b) Aspecto Orgánico: (¿Quién?)

Tengamos en cuenta que el aspecto orgánico ¿Quién?
determina “el sujeto” u “órgano” que cumple la función.
La función gubernativa no requiere de un órgano específico
de realización. Puede ser ejecutada tanto por el ejecutivo
como por el legislativo. Desde el punto desde vista orgánico,
es una actividad indelegable, que está vedada en todos los
puestos al órgano jurisdiccional.
Sin embargo, adquiere su verdadero carácter en el ámbito y
en la actuación del órgano ejecutivo, típicamente
gubernativo.
El Poder Ejecutivo no se limita a la administración, sino que
tiene la máxima responsabilidad en la dirección superior del
desarrollo nacional, determinando los objetivos políticos y
las estrategias.
Así tenemos en la Constitución:
“Artículo 118º.- Corresponde al Presidente de la

República: (…)
3. Dirigir la política general de Gobierno (…,)
4. Ejercer las demás funciones de gobierno y
administración que la Constitución y las leyes le
encomiendan”.
c) Aspecto procesal: (¿Cómo?)

Tengamos en cuenta que por el aspecto laboral (¿Cómo?)
se especifican el “continente” o “modo de preparación de
formación (legislativos, judiciales y administrativos) y
manifestación (ley, sentencias, decretos) de los actos del
poder:
 Gubernativa.
 Legislativa.
 Jurisdiccional.
 Administrativa.
La función gubernativa se exterioriza a través de una de las

modalidades de actos del poder: “actos políticos”, “de gobierno” o
“institucionales”.
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De lo expuesto, podemos indicar las principales características de ps

actos políticos, de gobierno e institucionales:
 Ejecutan directamente una norma constitucional.

 Son dictados en ejercicio de una actividad discrecional
indelegables de los órganos ejecutivo y/o legislativo, sin límites
jurídicos y por motivos de oportunidad o mérito.
 Se vinculan a propia “organización y subsistencia del Estado” y se
justifican por una finalidad política vital para la seguridad, defensa y
orden del Estado.
No se trata de asuntos atinentes a la simple marcha de la buena
administración.
 No inciden directa ni indirectamente en la esfera jurídica del
administrado.
 Son unilaterales en su estructura y de alcance o efecto general.
 Son irreversibles, no judiciales, no justiciables y no invalidadles
judicialmente. Están exentos del control jurisdiccional.
Los actos políticos, de gobierno o institucionales se pueden clasificar:
 Actos relativos a las relaciones internacionales.

 Actos relativos a la seguridad interna.
 Actos relativos a las relaciones entre los tres poderes del estado.
Estos actos sólo pueden emitirse en los casos constitucionales expresa o

razonablemente conferidos a los órganos estatales de legislación y
ejecución y dictarse con efectos jurídicos generales.
LA FUNCIÓN LEGISLATIVA:
a) Aspecto Sustancial: (¿Qué?)

La función legislativa es la actividad estatal reglada o discrecional,
cuyos límites son constitucionales, y cuya finalidad es
principalmente la elaboración o creación del derecho por medio de
normas jurídicas generales.
b) Aspecto Orgánico: (¿Quién?)
Se caracteriza la función legislativa como la actividad originaria,
privativa, especializada y, en principio indelegable del órgano
legislativo.
La función legislativa nos e determina por el sólo hecho de que
cumpla el órgano encargado de legislar, pues no toda su actividad
es legislativa, ni se expresa en forma de ley.
Únicamente los actos que emanen del órgano específico legislativo
y por el procedimiento establecido podrá llamarse ley.
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La creación de normas generales dadas por el ejecutivo o judicial

se consideran, Función Administrativa.
Los órganos administrativos no ejercen función legislativa (Artículo
118 inciso 8 de la Constitución).
c) Aspecto procesal: (¿Cómo?)

La función legislativa se exterioriza por “actos legislativos” (leyes),
una de las especies de actos del poder, dictados en virtud de un
procedimiento constitucional (para la sanción de las leyes), que
producen efectos jurídicos generales, abstractos, objetivos e
impersonales, de carácter imperativo y permanente.
FUNCIÓN JURISDICCIONAL:
La función jurisdiccional dirime los conflictos de interés que alteran o

pueden alterar el orden social. A ese fin, el Estado monopoliza la
jurisdicción y proscribe la autodefensa, sustituyendo la actividad privada
por la actividad pública, salvo casos excepcionales de legítima defensa-
los individuos han sido privados de la facultad de hacerse justicia por su
mano; por eso, el orden jurídico les a investido del derecho de acción y al
estado del deber de jurisdicción.
a) Aspecto sustancial (¿qué?):

Comprende la decisión, con fuerza de verdad legal, de una
controversia entre partes, que determine y restablezca el derecho
en el caso concreto; definiendo en los casos individuales la
aplicación de la normatividad jurídica para la efectiva protección de
las garantías y derechos consagrados por la legislación.
b) Aspecto orgánico (¿quién?):

Es un órgano parcial e independiente, encargado por mandato
constitucional y exclusivo del ejercicio de la función jurisdiccional.
Función jurisdiccional y jurisdicción judicial son expresiones y
actividades idénticas, titularizadas por un órgano estatal
constitucional caracterizado por su imparcialidad e independencia.
Es:
 Independiente.
 Indelegable.
 Decisorio, ejecutorio e instrumental.
c) Aspecto procesal (¿cómo?):

En cuanto a su exteriorización, la función judicial se manifiesta a
través de normas jurídicas; y la producción del acto jurisdiccional
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se ajusta a un procedimiento judicial (civil, comercial, laboral,

penal) que regula la preparación, emisión e impugnación de la
voluntad estatal judicial.
Es síntesis, por función jurisdiccional entendemos aquella actividad del

Estado comisionada para dirimir controversias entre partes con fuerza de
verdad legal y ejercida por un órgano constitucional, imparcial, exclusivo e
independiente, que se manifiesta a través de una norma jurídica
individual, producida por un procedimiento reglado.
LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA
a) Aspecto sustancial (¿qué?):

La función administrativa objetivamente, es un conjunto de
actividades encaminadas hacia un fin, con prescindencia del
órgano o agente que la realice y que se traduce en una ejecución
concreta y práctica.
Así pues, la función administrativa cubre un amplio espectro de
actividades públicas no sólo de ejecución estatal, de contenido
heterogéneo que puede consistir en:
 El dictado de normas jurídicas generales (reglamentos) o

individuales (actos administrativos).
 La actuación material en ejecución de decisiones para
satisfacer necesidades públicas (hecho administrativo).
 La certificación de los hechos jurídicamente relevantes, tanto a
petición de particulares interesados (registros, transcripciones,
certificaciones) como de oficio (actas, inspecciones).
 La constitución, modificación y extinción de relaciones entre los
particulares (inscripciones en los registros públicos, etc.).
 Consulta (dictámenes, informes, pareceres, etc.) a fin de
informar o asesorar a los órganos activos (simples actos de
administración).
 El control preventivo o sucesivo de legitimidad u oportunidad de
la actividad de los órganos estatales: Confiar es bueno, pero
controlar mejor.
 La promoción de la actividad de los órganos llamados a
satisfacer un interés público concreto.
 La efectiva realización de los intereses públicos por medio de
actos, hechos, etc.
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b) Aspecto orgánico (¿quién?)

La función administrativa implica una estructura orgánica, que
equivale a la administración pública, es decir, el conjunto de
órganos no sólo estatales encargados de la ejecución concreta y
práctica de los cometidos estatales. Incluye todos los órganos que
forman el aparato tradicionalmente llamada “administración
estatal”.
c) Aspecto procesal (¿cómo?):

Tiene modos especiales de exteriorización, y son las formas
jurídicas administrativas (acto, hecho, simple acto, reglamento y
contrato administrativo), que se producen, preparan, emiten y
extinguen por vía de los procedimientos administrativos, reglados al
efecto.
De lo expuesto podemos concluir:
Que las funciones administrativas indican que la acción pública se cumple

cuando un órgano (que ejerce el poder) pone en movimiento una función
(forma como ejerce el poder) y a través de un procedimiento de
preparación se produce un acto de poder o modo de exteriorización o
manifestación de él-
Luego:
Que la función administrativa constituye el objeto propio del poder del

derecho administrativo.
La administración que tiene en vista el bien común y la justicia distribuida:

Es administrada pública; y la administración que tiene en vista el bien
particular y la justicia conmutativa es la administrativa privada.
LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA EN LOS TRES ÓRGANOS:
Sistémicamente podemos indicar la función administrativa en los tres

órganos:
a) Función administrativa en el órgano ejecutivo.

Las vías principales de esta actividad son:
 La intervención: Policía, defensa.
 Fomento: Promoción y estímulo a los particulares.
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 Servicio público: Prestación positiva del estado para la

satisfacción de las necesidades públicas, a través de una
actividad técnica, regular y Continúa.
b) Función administrativa en el órgano legislativo.

 La actividad de control inter-orgánico: controlar al órgano
ejecutivo es de naturaleza administrativa.
 Juicio político: es una actividad administrativa que pone fin a la
relación de empleo público en virtud de un procedimiento
constitucional.
 Actos de organización: es una actividad administrativa.
 Legislación administrativa: son actos administrativos emitidos
por el Poder Legislativo.
c) Función administrativa en el órgano judicial.

 Actos de organización: Es una actividad administrativa.
 Jurisdicción no contenciosa: Es una actividad administrativa.
LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA DE LOS ÓRGANOS LEGISLATIVOS,

JUDICIAL Y DELOS ENTES NO ESTATALES.
La función administrativa no está atribuida con exclusividad a ninguno de

los órganos del poder público.
Un poder político unitario, actuante por el cauce de plurales funciones y

ejercidos por os diversos órganos.
La función administrativa la hemos definido simplemente por exclusión.

Siendo tres las funciones del estado, la que no sea legislativa ni
jurisdiccional, tendrá forzosamente que ser función administrativa. Sin
embargo, todos los órganos del estado también ejercen la función
administrativa, es decir, la función administrativa comprende diversidad de
especies de actividad estatal; por ello su contenido es heterogéneo y su
concepto indefinido. Esta especie de actividad estatal no tiene un
contenido unitario, ni puramente jurídico ni puramente factico; las
controversias doctrinarias son múltiples y varias al respecto.
La administración se presenta como una “acción” encaminada hacia un

fin.
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Cuando la actividad administrativa tiene en vista el “bien común” y la

“justicia distributiva”, hablamos de la “administración pública”.
De igual modo al igual al igual que las funciones gubernativa, legislativa y

jurisdiccional, en la administración se produce distinguir aspectos
sustanciales, orgánicos y procesales, referidos al contenido, sujeto y
forma de actuación respectivamente.
De la llamada “división de poderes” no resulta más que una separación de

funciones y correlativamente una separación de órganos y competencias,
pues, en estricta interpretación constitucional, el “poder”, el “gobierno”, lo
integran los órganos máximos del Estado (Legislativo, Ejecutivo y
Judicial), que lo ejercen por medio de diversas funciones, evitando la
concentración autoritaria o la “suma de poder público”.
Las funciones del poder son distintas formas de bajo las cuales se
manifiestan la actividad del estado. Es decir, los modos por lo que se
canalizan el ejercicio de la actividad pública en manos de determinados
órganos públicos.
LA SEPARACIÓN E INTERDEPENDENCIA ORGÁNICA Y FUNCIONAL

ES UN PRESUPUESTO DE AUTÉNTICA GARANTÍA POLÍTICA PARA
LA DEFENSA DE LA LIBERTAD.
El poder es uno; las funciones son varias (gubernativa, legislativa,

jurisdiccional y administrativa). Son también diversos los órganos a los
que la norma constitucional confía el ejercicio de competencias públicas.
De esta manera, las funciones del poder del estado no son sino los
modos y los medios de llevar a cabo sus fines. Ahora bien, la actividad
total del estado se ejercita mediante normas así sean éstas de carácter
general o particular.
LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA EN EL ÓRGANO LEGISLATIVO.
La actividad administrativa del órgano legislativo es variada. De modo

meramente enunciativo digamos que abarca.
a) Actividad de control interorgánico: La actividad que realiza el

Congreso a efectos de controlar el órgano ejecutivo, como por
ejemplo las investigaciones, informes, autorizaciones, etc., esd e
naturaleza administrativa.
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b) El juicio político: Es la actividad administrativa que pone fin a la

relación de empleo público en virtud de un procedimiento
constitucional.
c) Actos de organización: Todos los actos que realiza el órgano

legislativo respecto de su propia organización o relaciones al
personal administrativo, pertenecen al régimen jurídico-
administrativo. Así por ejemplo, todo lo referente a la organización
y funcionamiento de la biblioteca (compra de libros, mesas,
ficheros, nombramiento y remoción de empleados, entre otros).
d) De autorización: También revisten naturaleza administrativa

ciertos actos que, no obstante su valor formal de leyes, carecen de
generalidades y tienen un contenido concreto y limitado, por
ejemplo, las leyes autorizan a la administración central a enajenar o
gravar sus bienes, transar, las que establecen pensiones
extraordinarias.
LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA EN EL ÓRGANO JUDICIAL:
La actividad administrativa del órgano judicial es también variada. De

modo meramente enunciativo digamos que abarca:
a) Actos de organización: Nombra, remueven empleados, alquila,

adquiere locales, compra libros, emite fallos, adquiere elementos
de trabajo; evidentemente toso estos casos realiza una actividad
administrativa.
Tratase de actos realizados por el órgano judicial relativos a su
propia organización interna y a cuestiones de personal análogo.
b) Jurisdicción voluntaria: Como actividad no jurisdiccional

cumplida por los magistrados judiciales tenemos la llamada
jurisdicción voluntaria o no contenciosa. Constituye típicamente una
actividad administrativa, aunque por la clase de relaciones jurídicas
en que incide se trata de una administración judicial con un
cometido estrictamente administrativo.
La jurisdicción voluntaria es una forma particular de actividad del
estado perteneciente a la función administrativa. En definitiva, se
trata de una función administrativa cumplida por el órgano
jurisdiccional.
La jurisdicción voluntaria no es una materia encomendada al
órgano jurisdiccional como función jurisdiccional, sino como función
administrativa, así tenemos entre otros:
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Informaciones para la dispensa de la ley, declaración de

fallecimientos, nombramientos de tutores.
Se procura dar fuerza y autenticidad a ciertos actos, sin
controversias, ni partes; siendo el conocimiento del juez
simplemente informativo.
Las materias que comprende la jurisdicción voluntaria varía según
la legislación: nombramiento de tutor o curador, habilitación para
comparecer en juicio, entre otros.
Las expresiones “en cuanto proceden por derecho”, “sin perjuicio”,
“en cuanto haya lugar”, son los términos utilizados para caracterizar
la ausencia de cosa juzgada. Mediante ellos, los jueces no juzgan
ni prejuzgan. Se limitan a fiscalizar si lo que afirmado el peticionarte
es prima facie cierto, con arreglo a las pruebas que él mismo
aporta.
LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA DE ENTES NO ESTATALES.
Las personas públicas pueden ser no estatales, es decir, no pertenecer,

orgánicamente al Estado, ni integrar la administración pública, aunque
ejerzan función administrativa. Tales entidades no estatales tiene
personalidad jurídica propia reconocida o concedida por el Estado y, en
todo o en parte, se regulan por normas de derecho público; por ejemplo,
la iglesia católica (con personalidad jurídica reconocida) y los colegios
profesionales que hayan sido creados y organizados por ley o acto
estatal.
No toda persona pública es necesariamente estatal. En definitivas público

y estatal no se identifica. Actualmente existen entidades que no son del
Estado, pero que cumplen actividades idénticas a la de este y se regulan
primordialmente por el Derecho Público.
Las entidades con personalidad jurídica otorgada o concedida, llamadas

en doctrina cuerpos intermedios, son personas públicas que no integran la
estructura orgánica estatal, ni figuran en su presupuesto, pero
técnicamente cumplen función administrativa y tienen cometidos y
organización semejantes en muchos aspectos a los entes públicos
estatales.
De allí, pues, que tales entidades, cuando son creados por el Estado, que
les otorga personalidad jurídica, deban considerarse descentralizadas ya
que se les reconoce poderes y competencia, pero reservándose el Estado
el papel de árbitro y coordinador.
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El ejercicio de la función administrativa por los entes no estatales plantea

una vez más el tema de la colaboración y participación de los
administrados en la actividad de la administración; modalidad de
descentralización por colaboración, por la cual organizaciones de carácter
privado realizan actividades públicas y gozan para ello de prerrogativas
del poder público, por ejemplo, colegios profesionales.
Son entes que cumplen una función autónoma o de administración

mediante potestades públicas que reciben por trasferencia (delegación o
autorización) del Estado, titular originario de tales prerrogativas.
Lo administrativo no es ya patrimonio exclusivo de las instituciones

públicas estatales, sino que también incumben a instituciones de
organización privada o semi-privada (que denominamos personas
públicas no estatales) que incorpora el estado a su órbita; por ejemplo la
concesión de servicios públicos.
CLASES DE FUNCIÓN ADMINISTRATIVA
Hemos afirmado que la función administrativa es reconocida por todos

como el ombligo del derecho administrativo.
La función administrativa puede ser clasificada:
Función Gubernamental:
En donde se adoptan decisiones de orden político que acceden de la

administración normal de los asuntos del Estado. Esta función es atribuida
al presidente de la Republica (nivel superior de las Entidades que forman
parte del Poder Ejecutivo) como Jefe de Estado (poder ejecutivo o de
gobierno.
Función Legislativa:
Es la actividad estatal que se manifiesta en la creación, modificación, o

derogación de normas jurídicas de carácter general. Si bien se le atribuye
constitucionalmente como función propia del Poder Legislativo, también
es ejercida por otros órganos del poder público (incluye niveles de
administración regional o local, con potestad para expedir normas con
rango de ley y ejercer la potestad reglamentaria.
Función Jurisdiccional:
Resolución de conflictos de intereses de manera definitiva y potestad de

usar la fuerza para garantizar la eficiencia en las decisiones.
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Originalmente atribuida al Poder Judicial en exclusividad. No es un

ejercicio de una función cuasi-jurisdiccional.
Función Administrativa:
El Estado entra en relación con los particulares como sujetos de derecho.

No es ejercida en forma exclusiva por el Poder Ejecutivo, si no por las tres
entidades ejercida en forma exclusiva por el Poder Público o Función
Público.
Encontramos las siguientes clasificaciones de la función administrativa:
1. Por razón de la materia:
1.1 Activa:
Es la actividad decisoria, resolutoria, ejecutiva, directiva u
operativa de la administración.
1.2 Consultiva:
Es la actividad desplegada por órganos competentes, que por
medio de dictámenes, informes, opiniones y pareceres
técnico-jurídicos, asesoran a los órganos que ejercen función
administrativa activa, facilitándoles elementos de juicio para la
preparación y formación de la voluntad administrativa.
1.3 De Control:
La actividad administrativa debe siempre realizarse el orden
normativo y para evitar que se transgredan existe la actividad
de control, realizada por diversas clases de órgano de la
administración, que ajustan la actividad administrativa dentro
de la legitimidad y la eficacia. De aquí que podemos afirmar
que la función administrativa de control es aquella que tiene
por objeto verificar la legalidad de la actividad administrativa.
1.4 Jurisdiccional:
Es la actividad de la administración de que sustancia y
contenido jurisdiccional: por ejemplo, la aplicación de
sanciones administrativas o la resolución de un recurso
administrativo.
2. Por la organización:
2.1 Centralizada:
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Es cuando las atribuciones permanecen en los órganos

superiores, es decir, que la actividad está centralizada en la
SEDE CENTRAL: Ministerios, etc.
2.2 Desconcentrada:
Se da atribuciones permanentes a órganos inferiores dentro
de la misma organización de una entidad pública, careciendo
de personalidad jurídica y patrimonio propio.
2.3 Descentralizada:
Se da atribuciones administrativas o competencias públicas
en forma permanente a entidades dotadas de personalidad
jurídica, que actúan en nombre propio y por cuenta propia
bajo control del Poder Ejecutivo.
3. Por los efectos:

3.1 Interna:
Para lograr el mejor funcionamiento del ente, así por ejemplo,
las directivas, las circulares.
3.2 Externa:
Produce efectos jurídicos y mediatos respecto a los
administrados.
4. Por la estructura orgánica:

4.1 Burocrática:
Quien ejerce la función es un órgano-institución integrado por
un solo hombre, regulada por la Jerarquía.
4.2 Colegiada:
Quien ejerce la función administrativa es un órgano-institución
integrada por más de una persona física: el colegio.
5. Por la regulación normativa:

5.1 Reglada:
Cuando una norma jurídica predeterminada concretamente
regula la conducta que debe observar el órgano
administrativo.
5.2 Discrecional:
Cuando el órgano puede decir, según su real saber y
entender, si debe actuar o no, y en caso afirmativo que
medida adoptar.
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LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA ES UNA NOCIÓN FUNDAMENTAL EN

EL DERECHO ADMINISTRATIVO.
Por lo siguiente:
 El derecho administrativo regula la actividad del estado, la misma

que se realiza en forma de “función administrativa”.
 La función administrativa es la actividad de la administración, es
decir, es la consecuencia directa del ejercicio de la potestad
administrativa. La administración actúa como autoridad
disponiendo transformación en el mundo jurídico de los
administrados, cuya validez solo puede ser discutida a posteriori.
Se trata de momentos autoritarios asistidos de la soberanía que en
la distribución de la potestad recibe el poder administrativo.
 La función administrativa es la que el Estado realiza bajo un orden
jurídico y que consiste en la ejecución de actos materiales o de
actos que determinan situaciones jurídicas para casos individuales.
 La función administrativa es aquella actividad estatal resituaría o
remanente que tiene por objeto la realización y ejecución practica
de cometidos estatales mediante actos y hechos jurídicos.
El régimen jurídico de la actividad administrativa comprende la forma

jurídica y los principios jurídicos del obrar administrativo estatal.
El quehacer del estado se manifiesta por la conjunción de tres elementos:
Una acción (acto administrativo), llevada a cabo por un agente u órgano

(función pública) y a veces hecha posible por el uso de “un medio
económico” (presupuesto-régimen patrimonial).
ACCIÓN, ÓRGANO Y MEDIOS = QUE HACER DEL ESTADO.
La Ley Nº27444. Ley del procedimiento Administrativos General,

norma:
<<Articulo I.- Ámbito de Aplicación de la Ley
La presente Ley será de aplicación para todas las entidades de la

administración pública.
Para los fines de la presente ley, se entenderá por “entidad” o

“entidades” de la administración pública:
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1. El Poder Ejecutivo, incluyendo el Ministerio y Organismos Públicos

y Descentralizados;
2. El Poder Legislativo;
3. El Poder Judicial;
4. Los Gobiernos Regionales;
5. Los Gobiernos Locales;
6. Los Organismos a los que la Constitución Política del Perú y las
leyes confieren autonomías.
7. Las demás entidades y organismos, proyectos y programas del
Estado, cuyas actividades se realizan en virtud de potestades
administrativas y, por tanto se consideran sujetas a las normas
comunes de derecho público, salvo mandato expreso de ley que
las refiera a otro régimen; y
8. Las personas judiciales bajo el régimen privado que presentan
servicios públicos o ejercen función administrativa, en virtud de
concesión, delegación o autorización del Estado, conforme a la
normativa de la materia>>.
<<Articulo II.- Contenido
1. La presente Ley regula las actuaciones de la función

administrativa del Estado y el procedimiento administrativo
común desarrollados en las entidades. (…)>>
DEFINICIÓN FORMAL DE LAS FUNCIONES DEL ESTADO.
Definir las tres funciones del Estado, formalmente, es precisarlas según la

naturaleza de los órganos que intervienen o actúan.
En efecto, la Constitución del Estado distingue diferentes órganos e indica

que autoridades la constituye.
DESDE EL PUNTO DE VISTA FORMAL, EFECTOS:
a) La Función Legislativa, es la que se ejerce por el órgano

legislativo del ESTADO. Es decir, formalmente la ley, al acto
legislativo se define como un acto realizado por el órgano
legislativo cuales quiera que sean sus alcances.
El Parlamento se manifiesta a través de la Ley.
b) La Función Administrativa, es aquella que se ejerce por los

órganos ejecutivos o administrativos del Estado (corresponde al
Poder Ejecutivo).
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c) La Función Jurisdiccional, es la ejercida por los tribunales. Son

actos jurisdiccionales todos aquellos realizados por un tribunal, sea
que solucione o no un proceso.
2. ACTIVIDADES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
2.1 DEFINICIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBICA.
¿QUÉ ES LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA?

En la realidad no hay una buena definición de Administración
Pública. Quizás haya buenas definiciones breves, pero no una
buena explicación breve.
DWIGHT WALDO indica:
<<…El efecto inmediato de todas las definiciones de

Administración Pública de una sola frase o de un solo párrafo
es la parálisis mental y no el esclarecimiento estímulo…>>
JOSÉ ROBERTO DROMI señala:
<<La noción conceptual de administración es controvertida en

el orden doctrinario; las divergencias son muy diversas y
variadas; por ello nada se ganara con revisar las numerosas
definiciones propuestas, aunque la trascendencia del tema es
fundamental, dado que de la idea de administración deriva la
nota calificadora del Derecho Administrativo…>>
WILBURG JIMÉNEZ CASTRO señala:
<<La administración es el sistema ideológico de principio para

realizar cosas por medios de personas, es decir, la dirección de
un organismo social y su efectividad de alcanzar sus objetivos,
fundado en la habilidad de conocer a sus integrantes>>.
La administración ofrece un doble aspecto: Un sentido objetivo

(sustancial-material) y en sentido subjetivo (orgánico-formal).
OBJETIVAMENTE:
 Es una acción, un conjunto de actividades enderezadas hacia un

fin, con total prescindencia de la índole del órgano, agente o autor
del acto. Es la actividad concreta dirigida a través de una acción
positiva a la realización de os fines de seguridad, progreso y
bienestar de la colectividad, función por tanto encaminada a la
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integración de la actividad individual en vista del interés colectivo.

Se aparta de lo formal y contingente para considerar lo sustancial,
o sea que puede haber administración en la actividad de los tres
órganos fundamentales del Estado (órgano ejecutivo, órgano
legislativo y órgano judicial).
 Sentido material o objetivo, que es la actividad considerada en sí
misma.
 Es la actividad estatal permanente, ininterrumpida, concreta y
practica que tiende a satisfacer inmediatamente las necesidades el
grupo social y de sus integrantes, mediante la realización de los
cometidos puestos a su cargo, por actos generales, subjetivos,
actos condición y operaciones materiales.
 Es la actividad realizada por los entes y órganos que la integran
(administración dinámica).
 No es una actividad.
SUBJETIVAMENTE:
 La administración implica una estructura orgánica, un ente o

complejo de entes al que el ordenamiento jurídico le atribuye la
función de administrar. En otros términos Administración Publica es
sentido subjetivo equivale al aparato administrativo, dentro del
ámbito más general del aparato estatal (Alessi y Giannini) que
integran también el aparato legislativo y jurisdiccional; de allí que
se hable en ocasiones de un estado administrador, frente a un
Estado Legislador y a un Estado Juez. Con más propiedad, la
administración en sentido subjetivo está integrada por el conjunto
de órganos que es centro de función administrativa.
 Sentido orgánico o subjetivo, que denuncia los órganos que
cumplen una cierta actividad.
 Son los órganos.
 Se entiende por administración pública un conjunto de entes;
 Es el sujeto, orgánicamente, se entiende por administración pública
un conjunto de entes-conjunto de órganos (administración estática).
Ambos puntos de vista se distinguen en todo momento por la doctrina,

pero poniendo en énfasis sobre uno de ellos.
Nosotros, de acuerdo con la doctrina preponderante en la actualidad,

nos inclinamos por esta concepción formal de la administración
pública; concepción que se desgrama en las siguientes afirmaciones:
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1ª La Administración Pública consiste en un complejo orgánico y una

serie de entes- los entes públicos menores- encuadrados en el
poder ejecutivo.
2ª dichos órganos y entes realizan funciones de índole legislativa,

jurisdiccional y ejecutiva. Estas funciones constituyen la
administración pública en sentido objetivo.
3ª A sensu contrario, no puede hablarse de una función administrativa

desarrollada por el Poder Legislativo o el Poder Judicial.
4ª Dentro del Poder Ejecutivo se comprende también el gobierno por

lo que no puede establecerse una igualdad entre aquel y la
De esta manera, podemos graficar:
EN SENTIDO OBJETIVO:
FUNCIÓN ADMINISTRATIVA
ADMINISTRACIÓN
EN SENTIDO SUBJETIVO:
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Recordemos lo que significa: Público
 Conocido por todos. Notorio, Patente.

 Es lo Universal o Inmanente, sabio por todos.
 Es lo relativo al pueblo.
 Lo que pertenece al pueblo con interés general y gobernado por el
Estado.
 Lo administrado por el Gobierno, cuya propiedad es del pueblo y es
de interés común para todos.
 Todo lo que proviene de la autoridad competente o tiene calidad
oficial, en oposición a la privada o particular.
Nos damos cuenta que en derecho administrativo, cuando se habla de

la <<administración>>, simplemente no estamos refiriendo a la
<<administración pública>>
22
2.2 FINES Y MEDIOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: LAS

ACTIVIDADES Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
La administración pública en su actuar persigue:
 El interés general;
 La utilidad pública; y
 El bien común,
De ahí que se dice los servidores están al servicio de la

Nación. De ahí que emerja totalmente desinteresada.
Cuando la administración es particular, la ventaja o el interés

personal-lucros es el fin prevalente en el accionar de los
particulares: podrá variar según las psicologías individuales,
pero todos concluyen en este común denominados: provecho
materia o patrimonial, triunfo personal, dignidad, prestigio,
satisfacción de un ideal.
La precisión del interés general se revela imposible por ser un

concepto de contenido contingente, variable según las épocas,
las técnicas y las fuerzas, sociales. La relatividad de los
valores demuestra de lo que fue así considerado hace veinte
años, o menos, hoy es un concepto en desuso.
Se debe tener en cuenta que a distintos fines corresponde

distintos medios, es decir, si los particulares persiguen su
ventaja personal, la administración pública persigue el interés
general al que debe satisfacer.
La administración pública tiene como fin la persecución del

interés público en la que no puede recurrir a una relación
jurídica de igualdad con los particulares, porque de ser esto
así la administración pública seria víctima de las resistencias
de los obligados cuyos móviles no se ajustan a sus exigencias.
Es necesario que esta igualdad no exista y que la

administración pública este dotada de una potestad, de una
autoridad, que se imponga a estas y otras resistencias a esto
se le llama poder público, y este poder público es una fuerza
nacida de la voluntad social destinada a dirigir al grupo en la
consecución del bien común y capaz de imponer a los
miembros la actitud que ella ordena, según la constitución y las
leyes.
23
La administración está dotada de una potestad, de una

autoridad, que se imponga a estas resistencias, que la doctrina
francesa denomina tradicionalmente: El poder público.
Por poder público debe entenderse el conjunto de

prerrogativas otorgadas a la administración para ser prevalecer
el fin que persigue.
Se trata de procedimientos autoritarios, coactivos. Son estos

los que han dado el carácter de autoritarismo o de despotismo
y aun de arbitrariedad a nuestra disciplina.
Muchas veces la administración pública en la persecución de

la obtención del interés general encuentra voluntades
particulares que coincidirán con sus puntos de vista. La
administración pública en estos casos empleara la técnica del
contrato que con variantes, en base a la ausencia de igualdad
de las partes intervinientes, se admite en el derecho
administrativo. Lógicamente que esto no es lo más frecuente
ya que los característico y lo más común en su accionar es
que acuda a la decisión unilateral, es decir, el acto
administrativo.
El interés público y prerrogativas excepcionales respecto al

derecho común caracterizan a la administración pública en
cuanto a fines a obtener y a medios a utilizar.
La administración pública es una organización que forma parte

de la actividad del Estado, pero depende directamente del
Poder Ejecutivo y se caracteriza por un conjunto de órganos
centralizados y desconcentrados, y por excepción,
necesidades públicas, organizadas en servicios administrativos
generales o en la forma de servicios públicos.
El fin de la administración pública es la realización del interés

general por medio de una acción desinteresada de todo
propósito de lucro.
La doctrina afirma:
La administración no es la única tarea del poder ejecutivo, pero

la administración es exclusivamente la terea del Poder
Ejecutivo.
24
Nos damos cuenta que la administración pública es la parte

más dinámica de la estructura estatal, actúa en forma
permanente, sin descanso y sin horario y acompaña al hombre
desde su nacimiento hasta su desaparición de la vida terrestre.
Corresponde a la administración pública llevar a cabo,

concreta, continua y espontáneamente, la ejecución de las
leyes administrativas que encierran los fines de interés general
y que se traducen en mandar como autoridad y servir como
administrador.
De este modo entiende, en estricto marco de su competencia,

las grandes necesidades de nuestra sociedad, por medio de
una organización adecuada y con una actividad cada vez más
intensa.
En conclusión sobre la naturaleza jurídica de la administración

pública, podemos afirmar, que la administración pública es:
1. La organización y dirección de hombres y materiales para

lograr los fines del gobierno.
2. El arte y la ciencia de la dirección aplicada a los asuntos
del estado. La idea central de la administración pública es
la acción racional definida como acción correctamente
calculada para la consecución de determinados fines
perseguidos.
3. Consiste en todo aquello que tiene por finalidad la
aplicación o realización de la política nacional.
4. En conjunto de medios de acción, sean directos o
indirectos, sean humanos materiales o morales, de los
cuales dispone el gobierno nacional para lograr los
propósitos y llevar a cabo las tareas de interés público que
no cumplan las empresas privadas o las particulares y que
determinan los poderes constitucionales, legalmente
dedicados a recoger y definir la política general de la
nación.
 La parte de los órganos del estado que dependen
directa, o indirectamente, del poder ejecutivo, tiene a
su cargo toda la actividad estatal que no desarrollan
los otros poderes (legislativo y judicial), su acción es
continua y permanente, siempre persigue el interés
público, adopta una forma de organización
jerarquizada y cuenta con:
25
a) Elementos personales;
b) Elementos patrimoniales;
c) Estructura jurídica; y
d) Procedimientos técnicos…
 La acción dinámica y permanente de un conjunto de

entidades con múltiples acciones, adecuada y
técnicamente coordinados entre sí.
Este complejo, se denomina <<administración
pública>>, identificada dentro del sistema
constitucional con el Poder Ejecutivo, que
comprende el Gobierno Nacional y la Administración.
 Un conjunto de ideas, actitudes, normas, procesos,
instituciones y otras formas de conducta humana
que determinan como se distribuye y ejerce la
autoridad política y como se atiende los intereses
públicos.
 La actividad estatal;
 Permanente, ininterrumpida, practica, concreta
(concepto material);
 Que tiende a satisfacer inmediatamente las
necesidades del grupo social y de los individuos
integrantes, mediante la realización de los cometidos
puestos a su cargo (concepto finalista);
 Con actos generales, condiciones, subjetivos y
operaciones materiales (concepto jurídico-formal);
Es en otras palabras, la maquina operativa del Estado.
3. ORGANIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
3.1 SUJETOS Y ELEMENTOS DE LA ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA:
INTRODUCCIÓN:
Preveniente indicamos sobre las personas jurídico-

administrativas, luego señalaremos la organización de la
a) Las personas jurídico-administrativas:

La palabra persona, en el lenguaje jurídico, designa un
sujeto de derecho, es decir, un ser capaz de tener derechos
26
que le pertenecen en propiedad y obligaciones que le

incumben.
b) La administración pública: La organización tiene
carácter jurídico:
Para que el Estado pueda cumplir eficazmente sus
esenciales de lograr el bienestar de la colectividad, es
proceso e indispensable la acción dinámica y permanente
de un conjunto de entidades con múltiples acciones
adecuadas y técnicamente coordinadas entre sí.
Es complejo, se denomina en términos generales
<<administración pública>>, identificada entro del sistema
constitucional con el Poder Ejecutivo, que comprende al
gobierno nacional y a la administración.
De esta manera reiteramos que la administración pública es
un conjunto de ideas, actitudes, normas, procesos y
procedimientos, institucionales y otras formas de conducta
humana que determinan cómo se distribuye y ejerce la
autoridad política y cómo se atiende los intereses políticos.
Las personas jurídicas carecen de medios psíquicos y
físicos imprescindibles para alcanzar sus fines. Los
individuos o personas físicas deben, pues, prestarles sus
facultades intelectuales y manuales. También necesitan,
igual que los individuos, bienes para emplearlos en
conseguir sus objetivos.
Los individuos humanos y sus medios materiales están en
las personas jurídicas ordenados de conformidad con
determinados principios o criterios.
Recibe el nombre de organización administrativa al servicio
de la administración pública.
Toda persona necesita una determinada forma o estructura
para conseguir sus fines. Esta responde a unos principios o
criterios de ordenación.
Las leyes dan los criterios básicos para la ordenación de los
medios de la administración pública. Después, estás,
mediante un poder propio, inherente a toda organización,
establecen y desarrollan su estructura. Ésta es el
denominado poder de organización. Las consecuencias de
este poder recaen su mismo titular. Se trata de un poder
autoorganización del sujeto administrativo.
La organización administrativa tiene carácter jurídico, pero
que tanto las normas como el poder de organización tienen
caracteres distintos de lo que corresponde a las normas de
27
conducta y al poder administrativo. Aquellos no regulan

relaciones entre sujetos, sino la manera de ser un sujeto. El
poder de organización no crea e impone situaciones
jurídicas a sujetos distintos de quien lo ejercita, sino al
propio titular de dicho poder.
SUJETO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
Sujeto activo:
El estado es el principal sujeto activo en el derecho público
y en particular en el derecho administrativo.
Debemos indicar que otras entidades que se denomina
genéricamente sujetos jurídicos públicos o entidades
descentralizadas o personas de derecho público se
comprende en la denominación de sujetos activos de la
El Estado es él es la única persona activa soberana e
independiente, con atributos superiores a otras personas de
derecho público.
Sujeto pasivo:
El sujeto pasivo de la administración pública son los sujetos
de derecho: personas naturales o personas jurídicas,
destinatarios de la actividad del Estado.
3.2 ELEMENTOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

La administración pública es un conjunto de medios de acción,
o sea el aspecto operativo del gobierno.
¿Cuáles son los elementos de que dispone la administración
para que logre su finalidad?
Estos elementos son cuatro:
a) Morfología de la administración o estudio de las estructuras
gubernamentales…
b) La dinámica de la administración: los procedimientos
administrativos.
Las normas jurídicas a las cuales las actividades
administrativas deben ajustarse.
c) Instalaciones materiales y equipos…
d) El factor humano o psicología de la conducta administrativa.
Los autores sobre temas de administración pública
coinciden en que el factor humano, es el más
importante de sus elementos. El valor y la eficiencia de
28
los servicios públicos dependen principalmente en

todos los campos de la capacidad técnica y de la
conciencia profesional de los funcionarios y/o
servidores públicos. La verdadera administración, la
administración concreta se hace con hombres, para
hombres y por hombres.
Se señala:
a) La teoría del órgano estima que las personas físicas al
incorporarse a una persona jurídica se integran en la
misma. El individuo humano al servicio de la
administración pública se constituye en uno de sus
elementos componentes.
b) La declaración de voluntad del individuo-órgano es la
declaración de voluntad de la Administración Pública.
c) La actuación de cada órgano es la actividad misma de la
persona jurídica a la que pertenece. La persona física en
el interior de la administración pública, podríamos decir,
es un sujeto diferente de este, pero hacia el exterior no
es independiente y distinta de la misma. En la actualidad
prevalece la tesis de que el individuo al entrar al servicio
de la administración pública se integra en esta como uno
de sus componentes.
Las demás personas jurídicas activas son dependientes
del estado y están subordinadas al régimen jurídico, que
establece principios de control y responsabilidad de
ellas.
3.3 CARACTERIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Las notas que caracterizan a la administración pública:
a) La idea de administración remite a la existencia de una
comunidad soberana. En efecto: La administración está al
servicio de una comunidad organizada políticamente a partir
de una constitución en la cual encaja o inserta. Existe. Pue,
una comunidad que posee una organización superior, que
prima sobre la administración a la cual impone sus
decisiones y criterios.
b) La administración tiene una posición subordinada a los
centros superiores de poder, los cuales existen por
sobre ella. La administración en cuanto gestora de
intereses, debe estar, en principio, a lo que los propietarios
de los intereses decidan a través de normas legales
emanadas de dichos centros superiores.
29
c) La administración es actividad sometida a derecho,

puesto que no puede actuar y decidir arbitrariamente; debe
ajustarse a las instrucciones, si existen de los centros
soberanos. La administración, si bien está dotada de ciertas
facultades o poderes discrecionales, siempre esta
jurídicamente ordenada, y esto es lo que, en definitiva,
caracteriza a una administración como tal.
d) La actividad de la administración es jurídica, es a la vez
activa raciona, pues debe perseguir la máxima eficacia,
con la ayuda de técnicas adecuadas aun las importadas del
sector privado lo cual exige organización, plan de
operaciones, distribución de medios que incluyen tanto los
elementos personales como materiales.
e) La actividad de administración, es una actividad
privilegiada, ya que cuanta con instrumentos distintos de
los que pueden disponer o utilizar los particulares, lo que
explica la ventaja posicional de que dispone la
administración para vencer eventuales resistencias de los
ciudadanos que intentan hacer prevalecer sus intereses
particulares sobre los intereses generales o colectivos que
aquella representa.
f) La administración gestiona intereses públicos, los
cuales son contingentes y variables pues dependen en
buena medida, del espíritu que anime a una constitución o
a una sociedad determinada. No existe, en principio, una
definición válida para todos los climas y para todos los
regímenes, de los cuales sean los intereses que la
administración deba tutelar. En términos generales si puede
decirse que los intereses públicos que gestiona la
administración son definidos en el marco de las grandes
decisiones políticas.
g) El control de la administración. Si la gestión de esta es
subordinada, si debe estar sometida al principio de la
legalidad, no cabe dudad que los órganos supremos del
estado tienen un decidido interés en que la administración
se mantenga en el seno del marco estructurado por ellos.
Apoyamos la afirmación de que ninguna consideración

supuesta científica, ninguna teoría abstracta de la
administración pública, debe en ningún instante hacer olvidar
este axioma básico y fundamental: El factor humano siempre
predomina en el desarrollo de todas las labores administrativas.
30
3.4 CARACTERIZACIÓN DE LOS ORGANISMOS DE LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
Por ser la administración pública la organización a través de la
cual actúa el gobierno, me permito indicar las características
principales de los organismos de la administración pública:
a) Son entes creados por Ley, por voluntad del gobierno y

como expresión de soberanía del Estado. Tiene un régimen
jurídico especial constituyéndose como persona jurídica de
derecho público. El derecho público es el derecho que rige
las relaciones jurídicas en la que el estado en cuanto
responsable de la realización del bien común-es sujeto
pasivo o deudor de la distribución de ese bien común.
Para que una relación y la norma que la regula sean de
derecho público es necesario:
 Que sean sujetos de ella el Estado o cualquiera de
los entes generados por este; y,
 Que estos entes obren como poder político y
soberano, ejerciendo funciones de imperio.
b) Tiene fine públicos, y a través de ellos se desarrollan

funciones esenciales del estado al servicio de la Nación, es
decir, persiguen fines públicos orientados al bien común.
Los fines públicos son los fines colectivos generales, que en
alguno de los casos se sobreponen a los intereses
individuales o particulares.
c) Son medios del poder político, es decir, que están

dotados de facultad de imperio, pueden realizar actos
administrativos o emitir decretos y resoluciones que afecten
derechos o intereses de particulares, o que creen
obligaciones a su cargo.
Son características de los entes públicos que obren como
medios del poder político y soberano ejerciendo gobierno o
funciones de imperio.
d) Son de propiedad del estado: Su patrimonio es del

estado. El gobierno les asigna recurso de capital, etc.
e) Sus autoridades tiene origen público: Por elección o

designación se constituyen funcionarios públicos, quienes
31
ejercen el poder en representación del pueblo y limitados

por las leyes. Por tanto, la función pública es el ejercicio de
funciones de gobierno y administración por los funcionarios
y servidores públicos, que conllevan responsabilidades,
tanto administrativas, como civiles y penales.
3.5 CLASIFICACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

En el Derecho Administrativo, como en otras ramas jurídicas,
cada autor acude a su propio criterio para clasificar o definir, a
ellos se deben que existan abundantes clasificaciones de la
administración pública, además de las previstas por la ley.
Citaremos las principales.
a) Activa y contenciosa:
Este es un concepto muy propio de la doctrina francesa, en
la que la administración activa es decisoria, resolutiva,
directiva u operativa.
La administración activa:
Es la que funciona normalmente dependiendo del poder
ejecutivo conforme a la competencia que le señala en orden
jurídico.
Es la que decide y ejecuta. Es aquella cuya actividad es
acción y obra.
Es la que diariamente realiza los actos y operaciones más
importantes de la administración.
La actividad de la administración activa es: Deliberante en
los casos en que determina o contribuye a determinar la
voluntad de la administración.
La actividad de la administración es ejecutiva, en los casos
en que se lleve a la realidad o a la práctica esa voluntad.
El órgano activo puede ser: Unipersonal o colectivo. Y esto
puede gravitar en las atribuciones para decidir y ejecutar lo
decidido: En principio, decide el órgano y ejecuta quien lo
preside.
La administración contenciosa:
Supone la existencia de tribunales administrativos que
dirimen controversias entre el estado y los particulares por
actos de aquel, que lesionen los interese de estos, por
ejemplo, el tribunal fiscal.
Están facultados para resolver conflictos entre los
gobernantes y la propia administración pública.
32
b) Directa e indirecta:
La administración directa:
Es la que se ejerce por los órganos centralizados
dependientes del poder ejecutivo.
La administración indirecta o paraestatal:
Es la que se realiza a través de organismos
descentralizados y empresas de participación estatal u otras
instituciones.
c) De control:
Administración de control:
Es la que tiene por objeto verificar la legalidad
administrativa.
El control es un acto o procedimiento que cumple una
persona u órgano, debidamente autorizado al efecto y por
medio del cual se examina un acto realizado por otra
persona u órgano, con el fin de verificar si en la
preparación y emisión de dicho acto han sido
observados todos los requisitos exigidos por la ley, es
decir, tiene el objeto de verificar la legalidad
administrativa.
Se controla la conformidad de los actos de la administración
activa, de los actos de los administrados vinculados a ella y
la actividad de los órganos administrativos, con
determinadas normas (legitimidad) o su correspondencia y
proporción con determinados fines (oportunidad o
conveniencia).
Puede ser:
 Jerárquico:
Actúa dentro de la administración centralizada: El
superior jerárquico lo ejerce sobre el inferior.
 Administrativo:
Lo realiza un órgano de la administración activa
sobre la actuación o comportamiento de un ente
descentralizado.
d) Burocrática y consultiva:
Administración burocrática:
Es aquella en que las funciones están asignadas a
personas físicas que obran individualmente. Esta
administración constituye un trasunto del ordenamiento
33
jerárquico, en el que las funciones corresponden a personas

físicas que actúan aisladamente y bajo su responsabilidad.
En dicho ordenamiento prima la jerarquía, o sea la voluntad
del órgano superior respecto de la del órgano inferior.
Administración consultiva:
Es la actividad de naturaleza administrativa desarrollada por
órganos competentes que por intermedio de dictámenes,
informes, opiniones y pareceres técnicos-jurídicos, asesoran
a los órganos que ejercen la función administrativa activa de
manera preparatoria, facilitándoles elementos de juicio para
la formación de la voluntad administrativa.
Trata de ilustrar con sus pareceres u opiniones o
dictámenes.
e) Colegiada:
Es pluripersonal, las funciones son asignadas y cumplidas
simultáneamente por un conjunto de personas físicas que
no obran aisladamente sino que actúan entre sí en un
estricto pie de igualdad. En la administración colegiada
prima la voluntad de la mayoría, cuya voluntad se expresa
a través de las deliberaciones, pues ninguno de sus
integrantes tiene competencia para emitir un acto por sí
solo.
Hemos afirmado que la función administrativa es una, al
igual que la función legislativa es la función jurisdiccional.
Todas ellas son formas específicas de la actividad del
estado, que se exterioriza por actos de poder: Actos
administrativos, actos gubernamentales, actos legislativos,
actos jurisdiccionales.
La administración pública en el Perú, según el área donde
desarrolla sus actividades se clasifican en:
1. Administración nacional, que abarca todas las
dependencias ministeriales, las instituciones públicas y
las empresas estatales.
2. Administración regional, que cubre el área de las
regiones y de las circunscripciones departamentales.
3. Administración local, que cubre el área denominada
municipal o comunal.
También se puede clasificar en centralizada,
desconcentrada y descentralizada. Este criterio está
34
referido a la forma de relacionar los órganos

administrativos con el titular del Poder Ejecutivo.
Asimismo, según la competencia de cada órgano, se
puede hablar de administración política, de seguridad,
agropecuaria, industrial, educativa, etc.
3.6 LA ORGANIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

No es fácil generalizar sobre los sistemas de organización de la
administración Pública. Sin embargo tenemos los siguientes
componentes:
Primer componente: Es el Presidente de la Republica cabeza
del poder ejecutivo.
Segundo componente: El Consejo de Ministros.
Tercer componente: Los departamentos oficiales de gobierno
o ministerios, que están bajo la supervisión directa del Poder
Ejecutivo. Estos ministerios a menudo constituyen el núcleo de
la Administración Pública; sus funciones se llevan a cargo de
acuerdo a su Ley Orgánica, al Reglamento de Organización y
Funciones (ROF), a su Manual de Organización y Funciones
(MOF), entre otros.
Cuarto componente: Son las regiones y los municipios.
Quinto componente: Son los vice-ministros, las Direcciones
Generales, Direcciones, Unidades, Divisiones, Oficinas.
El Sexto Elemento: Miembros ordinarios del personal, los que
llevan a cabo órdenes y las disposiciones, hacen el trabajo de
línea, manteniendo el contacto con los administrados y las
instituciones propias del gobierno.
El maestro PEDRO PATRÓN FAURA nos enseña:
<<…La Administración Pública ejerce sus actividades en el ámbito de

los siguientes órganos del Estado:
1. Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial.

2. Organismos Autónomos.
3. Sectores Públicos, que abarca:
a) Instituciones;
b) Empresas estatales
4. Gobiernos Regionales.
5. Gobiernos Locales.
El vocablo gobierno se ha restringido en el derecho administrativo
para expresar solo la idea de un poder centra que representa a la
35
sociedad en la persona de un Jefe de Estado investido de todas

las facultades necesarias para hacer cumplir la Ley>>.
La estructura básica de la administración pública peruana, es:

a) Los Tres Poderes del Estado, y entes autónomos vinculados de
formas indirectas a estos poderes (Gobierno Nacional).
b) Una Organización Administrativa del Poder Ejecutivo,
desagregada en Ministerios y Organismos Públicos
Descentralizados (instituciones y empresas).
c) Otros niveles de Gobierno: Los Gobiernos, Regiones y los
Gobiernos Locales.
d) Los organismos a los que la Constitución Política del Perú y las
leyes confieren autonomía.
e) Las demás entidades y organismos, proyectos y programas del
estado, cuyas actividades se realizan en virtud de potestades
administrativas y por tanto se consideran sujetas a las normas
comunes de Derecho Público, salvo mandato expreso de la Ley
que la refiera a otros regímenes; y
f) Las personas jurídicas bajo el régimen privado que presten
servicios públicos o ejercen función administrativa en virtud de
concesión, delegación o autorización del estado, conforme a la
normativa de la materia.
(Ley Nº27444; Ley de Procedimiento Administrativo General, Título
Preliminar Artículo 1º)
3.7 LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y EL DERECHO

ADMINISTRATIVO.
La Administración Pública es organización- estructura y es
acción:
 Como Organización es una creación social encaminada a
realizar con medios jurídicos, técnicos y materiales, los
fines del Poder Público en forma concreta continua y en
estrecha relación con la vida social.
 Como Estructura está compuesta de numerosos órganos
a quienes legalmente se les asigna una actividad
determinada. Este derecho es el Derecho Administrativo,
disperso en numerosas leyes que asignan funciones
específicas a los órganos administrativos.
Por lo tanto, en ninguna forma se puede confundir a la

administración pública con el Derecho Administrativo, aunque
mantienen estrechas y fundamentales relaciones. El campo de
36
la administración pública es más extenso y muchos de sus

problemas no son problemas jurídicos por que la administración
pública va más allá del ordenamiento jurídico administrativo.
Nosotros afirmamos, que existen relaciones, pero estimamos

que estas relaciones no son subordinadas ni de continuidad,
sino son relaciones de coordinación.
De lo expuesto podemos señalar sobre: Administra y

ejecutar:
 En la distribución del poder sus funciones y la asignación

en forma preferente de estas a órganos estatales debemos
precisar la distinción entre administrar de ejecutar; el
concepto de administración es más amplio y comprensivo
que el de ejecución, porque dentro del concepto de
administración quedan comprendidas las actividades
ejecutivas y de directiva u orientación.
A pesar que la función administrativa esta la administración
y la ejecución, sin embargo, podemos distinguir en ellas:
 Una, por la que se formula pronunciamientos jurídicos
concretos, actos y operaciones técnicas destinadas a
mantener en condiciones de actividad los organismos
estatales y de preparar su acción física y material:
 Otra, la función ejecutiva que traduce la acción como etapa
de los pronunciamientos y operaciones técnicas del Estado.
Es, decir, tenemos dos funciones a fines pero de naturaleza

distinta, la administrativa propiamente dicha y la ejecutiva.
Entre el pensamiento estatal y la acción física del Estado hay
un complejo funcional, un conjunto de actividades que forman
la administración. Y luego viene la acción física del Estado
propiamente dicha, a esa le llamamos ejecución.
Es la acción mental o espiritual y la acción física.
3.8 ADMINISTRACIÓN Y PODER EJECUTIVO.

En la división del poder en funciones la administración la
ubicamos en el Poder Ejecutivo, pero
¿Es la administración absorbida por este poder?
Debemos precisar:
 El poder ejecutivo emerge como centro primario, de valor
nuclear y originario.
37
 Pero de los afirmados, no implica aceptar que toda la

administración quede reducida a la actividad del Poder
Ejecutivo, porque también ejercen función administrativa,
además de este complejo orgánico, los organismos
funcionalmente descentralizados, el Poder Legislativo y el
Poder Judicial, entre otros.
 No podemos enclaustrar la función administrativa en el
marco de la actuación del Poder Ejecutivo.
3.9 ADMINISTRACIÓN Y GOBIERNO.

Hemos afirmado que gobierno es el órgano supremo de la
jerarquía de la administración del Estado que, ejerciendo
poderes tutelares sobre las autarquías locales e institucionales,
puede decirse que rige toda la vida administrativa de un país.
Es este el órgano a quien incumbe tomar las decisiones
fundamentales vinculadas con el futuro nacional, como: La
declaración de guerra, la planificación de la economía pública,
entre otras. En esto se diferencia el gobierno de la
administración que es la actividad cotidiana
ininterrumpidamente desplegada para conseguir fines de
interés general.
Al gobierno lo hemos considerado (aunque reiteremos) desde
dos puntos de vista:
a. Desde el punto de vista objetivo: Aspecto dinámico del
Gobierno, aparece este como una actividad política,
actividad de orden superior que concierne a la Dirección
Suprema y General del Estado en su conjunto y en su
unidad.
b. Desde el punto de vista subjetivo: Aspecto estático del
gobierno, aparato gubernamental, es la estructura
institucional especializada mediante la cual el Estado hace
efectivas sus especificas; es el conjunto de órganos,
agentes, por medio de los cuales actúa el estado.
Al Poder Ejecutivo le corresponde la actividad administrativa y

la actividad gubernamental por eso se ha podido afirmar que la
actividad administrativa y la actividad política son dos especies
de una misma función que es la ejecutiva.
Pero la actividad de gobierno o política está reservada a los

órganos supremos del Poder Ejecutivo, en el Perú el
Presidente del Republica, mientras los demás funcionarios
cumplen actividad administrativa.
38
La administración pública es la actividad que se realiza para

satisfacer las necesidades del Estado, de acuerdo con las
leyes y las directrices del gobierno.
El gobierno, por consiguiente, ejerce la función de iniciativa; da

impulso y dirección a la Administración Pública.
El gobierno es la cabeza la administración es el brazo
39
II. EL ORDENAMIENTO JURÍDICO ADMINISTRATIVO.
INTRODUCCION
El ordenamiento jurídico se refiere al conjunto de normas y
principios que regulan la función de administrar el Estado
vinculadas entre sí y ordenas de acuerdo a la importancia de las
fuentes que generan dichas normas.
La actividad estatal es jurídica. En su quehacer rigen ciertos
principios jurídicos y se aplica estimativamente los valores jurídicos.
Además, en virtud de ese principio de juridicidad que rige la
organización, estructura y desenvolvimiento de la actividad estatal,
la misma se manifiesta o exterioriza a través de ciertas formas
jurídicas.
En consecuencia, en un caso concreto, la administración se
pronuncia en ejercicio de una atribución reglada o discrecional a
través de una de las formas jurídicas autorizadas: Hecha
administrativo, acto administrativo, simple acto de la administración,
reglamento. Contrato.
Puede, al ejercerla, lesionar o afectar un derecho subjetivo, interés
legítimo o interés simple, por lo que en todos los casos se puede
controlar la legitimidad y oportunidad del proceder administrativo
estatal.
La juridicidad importa también ciertas garantías a favor de los
administrados.
La eficacia por meritoria que sea, no debe dejar de respetar los
derechos y las libertades de los particulares que actúan como
freno, límites y controles de la actividad administrativa.
Estos límites son señalados por la ley en virtud del principio
genérico de legalidad, por las normas provenientes de la misma
administración (Reglamentos) y demás principios generales del
derecho.
El estado actúa en el orden normativo siempre en este sentido la
actuación estatal se manifiesta en:
1. LA FUNCIÓN DE PREDISPOSICIÓN NORMATIVA:

Consiste esencialmente en dar la ley, es decir establecer el
derecho. La ley debe ser dada con anterioridad al hecho de que
se trate, es decir, que la ley no es retroactiva, que sólo rige para
el futuro, <<ex-nunc>>y no <<ex –tunc>>.
Sólo tiene carácter constitucional la irretroactividad de la ley
penal (salvo la de la ley penal más benigna). El dar la ley es
atribución exclusiva del Poder Legislativo.
40
2. LA FUNCIÓN NORMATIVA EN LA VÍA ADMINISTRATIVA:

Consiste en la producción de actos para proveer en concreto el
cumplimiento de los fines asignados por la ley a los entes
administrativos.
La ley está dada; hay que llevarla a la práctica por el órgano
correspondiente que de esta manera adquiere carácter de parte
o sea es un portador de intereses.
El árbitro y el desorden imperante antes del advenimiento del
estado de derecho fueron sustituidos a partir de ese momento
por un proceso de legalización constituido por normas
integrantes de un sistema en dos grandes principios:
1. La necesidad de asegurar la eficacia de la acción estatal

directa que se expresa mediante la <<ejecutoriedad del acto
administrativo>>, y la discrecionalidad, en que el ente
administrativo puede obrar libremente dentro de los límites
de la ley.
2. Tutelar los derechos de los habitantes, rodeando el acto
administrativo de una expresión externa que le confiere
certeza y publicidad como para que los particulares puedan
reconocerlo y ejercer en su caso la defensa correspondiente;
lo cual se logra mediante la instauración de normas de
procedimiento.
En esta esfera las funciones del Estado son:
 Defensivas: Para poner a la Nación en estado de repeler los

ataques exteriores e interiores.
 Sociales: Para lograr el máximo de bienestar a la población:
Crea los servicios.
 Económicos: Para fomentar el trabajo, el comercio, etc.
Así pues:
 Predisponer la ley;
 Actuar la ley; y,
 Asegurar la correcta aplicación de la ley, son objetivos de
cada una de las tres funciones estatales, y se corresponden
a la vez con la materia propia de cada uno de los tres
poderes que forman el gobierno: Legislativo, Ejecutivo y
Judicial.
41
3. LA FUNCIÓN NORMATIVA EN LA VÍA JUDICIAL.

Consiste en asegurar la conservación del orden jurídico en los
conflictos establecidos entre los particulares o entre estos y el
Estado.
De esta manera se impide la concentración del poder en una
sola persona.
SÍNTESIS DEL ORDEN NORMATIVO ADMINISTRATIVO.

El orden normativo administrativo está basado en la pirámide
jurídica normativa:
 La Constitución Política del Perú.
 Los Tratados y los Convenios Internacionales incorporados al
Ordenamiento Jurídico Nacional.
 Las Leyes.
 Los Decretos Supremos.
 Normas reglamentarias, los estatutos y reglamentos de las
entidades.
 Resoluciones supremas.
 Las resoluciones emitidas por la administración pública.
 Las demás normas subordinadas a los reglamentos.
 La doctrina.
 La jurisprudencia.
 Los pronunciamientos vinculantes de aquellas entidades
facultadas expresamente para absolver consulta sobre la
interpretación de normas administrativas, que apliquen en su
labor, debidamente difundidas.
 Los principios generales del Derecho Administrativo.
1. FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

1.1 INTRODUCCIÓN
El estudio de las <<FUENTES>> es una rama específica del
derecho, correspondiéndole a la Teoría General del Derecho y
son las mismas para todo el ordenamiento jurídico, es decir,
son comunes a todas las disciplinas del derecho. Sin embargo,
según sea la rama a considerar, las diversas fuentes tendrán
que asumir cierta relevancia.
1.2 GENERALIDADES
NOCIÓN DE <<FUENTE>>
 Sentido etimológico:
42
Fuente proviene del latín, fons, fontis y esta a su vez,

fundo, dare, que significa, derramar, esparcir, manantial de
aguas que brota de la tierra p más convenientemente,
brotar.
Fuente etimológicamente significa principio, fundamento u
origen de algo.
 En el mundo del derecho la palabra <<fuente>> se toma en
sentido metafórico:
La aceptación de este vocablo en el mundo del derecho
implica una metáfora, es decir, que la palabra fuente es
utilizada en un sentido metafórico, para indicar el principio,
fundamento u origen de donde emerge la norma que
integran el ordenamiento jurídico vigente en una
determinada sociedad y época.
En el orden jurídico, las fuentes del derecho están
constituidas por todo lo que es punto de partida y causa de
sus manifestaciones.
La palabra <<fuente>>es un concepto equivoco que reviste
diversas significaciones, de esta manera, la palabra
<<fuente>> tomada por el derecho en sentido metafórico
tiene una amplitud, que puede ser tomada en diversos
sentidos:
a) Como origen del derecho general.
b) Como manifestación del derecho.
c) Como autoridad que crea el derecho: Poder Legislativo,
la comunidad para el derecho consuetudinario.
d) Como fundamento de validez, o razón suficiente formal
de las normas jurídicas.
Nosotros proponemos considerar como <<fuente de

derecho>>:
a) A todas aquellas que informan al derecho.

b) A la manifestación o exteriorización de la regla jurídica,
es decir, causa, origen, nacimiento del derecho,
establecimiento de reglas jurídicas.
c) Al lugar donde brota, emana la norma jurídica es lo que
constituyen las fuentes del derecho: Fuentes del
derecho donde se crean las reglas jurídicas.
Se trata de demostrar que la fuente del derecho es el hecho

social:
43
Los hechos son las fuentes del derecho administrativo,

considerando que hecho, viene del latín factum, deriva del
verbo latino facere, que significa hacer, supone en su
significación etimológica, la acción del hombre.
Desde este punto de vista, los hechos son las acciones

realizadas o ejecutadas por el hombre, generalmente. Lo
que trato de establecer es que la realidad social en el fondo
es la fuente de todo el derecho. Las causas sociales que
originan la expedición de las normas jurídicas, estimo que
tiene dos fases.
1. La realidad social misma que evidencia la necesidad

de una norma, y,
2. El elemento racional que, a través de los

procedimientos establecidos, llegan a plasmar esa
norma.
Por lo tanto, la fuente de la norma viene a ser el hecho social

que toma en cuenta la persona encargada de redactarla,
precisamente para adecuar la legislación a la realidad social
y es así como los cambios económicos, políticos, filosóficos,
culturales, las devaluaciones, los movimientos armados, los
descubrimientos científicos, el desarrollo tecnológicos que
tiene la sociedad determinada, originan la norma.
1.3 LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

CONCEPTO:
El derecho administrativo reconoce las mismas fuentes que el

derecho en general.
Es en términos generales se designa fuentes del derecho
administrativo:
Al conjunto de conocimientos escritos y no escritos que el
derecho administrativo a empleado para surgir y desarrollarse,
es decir, que las fuentes del derecho administrativo nos son
otra cosa que el origen de donde emana las normas jurídico-
administrativa.
DEFINICIONES SOBRE LAS FUENTES DEL DERECHO

ADMINISTRATIVO
RAFAEL BIELSA, afirma:
44
<<El derecho administrativo, como toda rama de derecho,

tiene sus fuentes, o sea los modos o formas por los
cuales se establece las normas jurídicas que lo
constituyen.
En general, la fuentes principales del derecho se reducen
a dos: el reconcomiendo en conciencia del derecho y
expresión formal de la regla jurídica: La costumbre y la
ley. En lo q al derecho administrativo se refiere,
conceptuamos q sus fuentes son todas las
manifestaciones reales de las fuerzas creadoras que
concurren a formarlo, y las normas positivas o leyes en
sentido substancial…>>
ANDRÉS SERRA ROJAS, indica:

<<Las fuentes del derecho administrativo son los actos o
hechos creadores, en los que tiene su origen los
principios y leyes administrativas y en general la fuentes
mismas del derecho…Las fuentes del derecho
administrativo son las mismas fuentes del derecho
general, pero referidas a la materia administrativa, es
decir, son las diferentes maneras como se crean las
reglas jurídicas que regulan el funcionamiento de la
administración pública y el ejercicio de la función
administrativa>>.
PEDRO PATRÓN FAURA-PEDRO PATRÓN BEDOYA,

manifiesta:
<<Fuentes. En términos generales se signa así al
conjunto de conocimientos escritos y no escritos que el
Derecho Administrativo a empleado para surgir y
desarrollarse>>.
ENRIQUE SAYAGUES LAZO, señala:

<<Puntualizamos simplemente…que se utiliza el termino
para indicar los diversos orígenes posibles de las normas
que interesas al Derecho Administrativo. Con este alcance
son fuentes todos los elementos, formales y no formales,
de los cuales surgen normas de Derecho Administrativo.
Las fuentes del Derecho Administrativo no son otra cosa
que el procedimiento de origen de las normas jurídico-
administrativas>>.
45
CLASIFICACIÓN DE LAS FUENTES DEL DERECHO

ADMINISTRATIVO:
La clasificación de las fuentes del derecho general y en
especial del Derecho Administrativo en particular, ha sido
objeto de las más variadas y extraños criterios de clasificación,
son numerosas las clasificaciones, por lo tanto, la doctrina no
es uniforme en cuanto a su denominación, así por ejemplo, a
las fuentes materiales se les denomina también fuentes de
producción, y a las formales, fuentes de conocimiento.
Nosotros seguimos la clasificación de propuestas por el
maestro Gustavo Bacacorzo, quien precisa:
<<Nosotros distinguiremos con la mayor claridad posible las

dos grandes vertientes válidas para considerar el Derecho,
sea en su emoción de la sociedad (fuentes reales o
sociológicas) o sus propias objetivaciones o expresiones
formales (fuentes formales)>>, como postula JACQUES
DEMBOUR, profesor de la Universidad de LIEJA (Bélgica),
de quien nos apartamos en atención a la realidad peruana
en algunos aspectos>>.
 Fuentes reales y sociológicas

 Fuentes formales:
- Principales
- Secundarias
- Menores
Se explica:
FUENTES REALES O SOCIOLÓGICAS:
Concepto:
Las fuentes reales o sociológicas tienen una esencia sociológica,

responden a un criterio de la realidad, es decir, son aquellas:
 Condicionantes y generadores del derecho;

 Indican como nacen, como entran en el campo del <<debe
ser>>;
 Indican como una determinada conducta tiene trascendencia
en el derecho.
LAS FUENTES REALES DEL DERECHO
 Los grupos de poder:
46
Es el conglomerado reducido, que pugna por mantener el

status e impedir que los grupos mayoritarios los desplacen.
- Individuos que tratan de mantenerse en las posiciones
del Gobierno.
- Es un grupo interesado y egoísta, ya que impide que los
grupos mayoritarios asciendan a este nivel.
Sin órganos individuales o más comúnmente colectivos que

tienen posibilidad actuante de decisión. Pueden estar en el
Gobierno, pero su influencia es extraordinariamente
impactante en las altas esferas públicas, a fin de garantizar
nuevos logros a su favor o cuando menos mantener el
status, por móvil egoísta o altruista que sea.
Estos grupos, por lo general, reúnen en sí, el poder

económico, que a la postre les dará también poder político.
Es precisamente, el grupo de poder, que ostenta el poder
económico y el poder político, por lo general.
 Grupos de presión:
Son las grandes mayorías que pugnan permanentemente
por superar su condición de marginados y disminuir al
<<grupo de poder>>. Este grupo quiere desplazar a los que
están en la esfera del poder.
Pueden ser personalistas (sólo por subir), o altruistas (a
favor de las masas).
Hay un movimiento de flujo y reflujo entre los dos grupos o
poderes antagónicos. De aquí, que de su lucha nace el
derecho, pues, en última instancia, el que se impone es el
que hace las normas del derecho.
Desde esta manera, el grupo de presión es aquel que se
constituye para influir en las decisiones del poder político
como un común objetivo concreto y determinado, sin asumir
las responsabilidades de la decisión política. Su objeto es
defender los intereses del grupo y hacer triunfar una
doctrina.
Uno de los caracteres en la voluntad de influir las decisiones
de la autoridad pública, lo que constituye un rasgo común
con los partidos. Su acción es tanto oculta como visible.
47
 Derecho Internacional:
Tanto el Derecho Internacional Público como el Derecho
Internacional Privado contribuyen a acercar a los pueblos
generalizando ciertos derechos.
Así tenemos, por ejemplo, el tránsito internacional; las visas;
los pasaportes; el derecho sanitario como normas tendientes
al control de emigrantes e inmigrantes, etc. Influyen en el
derecho nacional, por cuanto se incorpora a nuestro
ordenamiento normas de derecho internacional.
 El Derecho Comparado:
Significa, que conocedores de nuestro derecho, lo podemos
comparar sistemáticamente con derechos extranjeros, de allí
surgen normas, que las incorporamos en el derecho
administrativo, de acuerdo a nuestra realidad.
Es, pues, una elucubración de alto contenido científico y
filosófico como producto de un profundo razonamiento y en
el que tenemos formulas resueltas de ante mano de
situaciones dadas.
Existe el peligro de copiar, ya que la realidad de los mismos
países son diferentes. Nos debe servir de modelo, pero no
plagiarlos sino para sacar ideas y ahorrar trabajo y estudio.
 La Jurisprudencia:
Recordemos que la palabra <<jurisprudencia>>, deriva del
latín iurispudentia que etimológicamente significa: <<ver
anticipadamente el derecho>>, previsión, conocimiento (de
ius, derecho; prudentia, previsión; prudentia es contracción
de pro, antes y video, ver que significa: Ver de antemano,
conocimiento anterior). La jurisprudencia se encuentra en la
repetición de fallos concordantes, es reflexiva.
En acepción más corriente se entiende por jurisprudencia la
interpretación y aplicación del derecho de los órganos
judiciales a cuyo, efecto se le asigna cuatro características.
- Explicativa,
- Supletoria,
- Diferencial y
- Renovadora
Se explica:
- Se dice explicativa porque aclara y fija el alcance de la

ley cuando ésta es oscura;
48
- Se dice supletoria porque da solución a los casos no

previstos por la ley;
- Se dice diferencial porque adapta la ley al caso
concreto, evitando que su aplicación indiferenciada
consagre injusticias;
- Se dice renovadora porque la ley envejece rápidamente,
pero merced a la acción de jurisprudencia, se prolonga
su vigencia en el tiempo, haciéndose más flexibles y
duraderos sus preceptos.
La jurisprudencia va elaborar un derecho más justo, acorde

con las preocupaciones inspiradoras de quienes tienen por
misión interpretar la ley sin desviarlas de las exigencias
sociales, del respeto debido a la comunidad y sobre la base
de una estimación jurídica que valore el fin económico y
social de las prerrogativas individuales.
En el Perú, la jurisprudencia, constituye fuente de

producción del derecho administrativo, ya que es el criterio
constante y uniforme de aplicar el derecho a través de los
decretos y resoluciones.
En este aspecto, se presentan dos situaciones.
a) Jurisprudencia Judicial, que es la efectuada por el

quehacer de la administración de justicia: Orden Judicial.
b) Jurisprudencia Administrativa, que es la efectuada por el
quehacer de la administración pública.
Los fallos judiciales y resoluciones administrativas, son pues,

fuentes reales del Derecho Administrativo, ya que ambas
tienen valor de aplicación práctica de la norma.
Es un elemento cambiante y se debe a las condiciones

reales en las que se dicta el fallo. Influye en la formación
ideológica jurídica de quienes ejercen el derecho. La
jurisprudencia viene a ser el reflejo de la realidad en un
momento dado del país.
Finalmente se indica:
- Idea base: La jurisprudencia es la repetición orgánica y

concordante de fallos sobre un mismo criterio para
resolver cuestiones similares en los fallos y sentencias,
que debe tener cierto carácter permanente.
49
Cuando los fallos son aislados no hay jurisprudencia.
- Se recurre a ella:
- A falta de texto legal expreso.
- Al recurrir hay que advertir que la jurisprudencia debe
reposar sobre normas positivas y jurídicas, es decir, debe
desenvolverse siempre entre la ley, sino invadiría el
campo del legislador.
- Es importante que el derecho administrativo:
 Porque tiene una misión explicativa, cuando la ley
es oscura, la jurisprudencia aclara y fija su
alcance.
 Porque tiene una misión supletoria, porque el
legislador no puede preverla todo; la
jurisprudencia debe dar la solución a los casos
que la ley no ha previsto.
 Porque tiene una misión de diferenciación, es
decir, la tarea de adaptar la ley a los casos
concretos de la vida real.
 Porque tiene una función renovadora que no daña
a la ley sino por lo contrario prolonga su
existencia, su vigencia y hace flexible y duraderos
sus conceptos.
 La costumbre:
¿Qué se entiende por costumbre?
Con la palabra costumbre se designa una regla que no ha
sido impuesta por el poder legislativo, sino que ha nacido
espontáneamente de las necesidades y de los usos de la
vida social. La costumbre se impone por el habito y por la
tradición.
Es un fenómeno social complejo y, por ello, sus definiciones
no siempre logran aprehender p precisar bien su contenido.
Se entiende por costumbre:
- A la norma jurídica no escrita consagrada por el uso. Es
decir, que la costumbre en una norma jurídica que no
resulta de una manifestación de voluntad, sino de un
simple comportamiento uniforme y constante, practicado
con la convicción de que responde a una obligación
jurídica (opinio juris et necessitatis).
50
- Al comportamiento constante y uniforme de una conducta

de los miembros de una colectividad organizada, con la
convicción de que es jurídicamente obligatoria.
- Al uso implantado en un grupo social, que expresa un
cierto sentimiento jurídico; un uso implantado por la
colectividad y considerado por ella como jurídicamente
obligatoria, es el derecho implantado por la costumbre.
- La costumbre en derecho, es llamada también derecho
consuetudinario, ley no escrita (ius non scriptun).
Elementos de la costumbre:
De los expuesto, resulta, por tanto la repetición de hechos

materiales en un determinado sentido (usos), acompañada
del elemento psicológico que consiste en considerar
obligatorio tal comportamiento frente al ordenamiento
jurídico.
Es la única fuente del derecho no escrito.
Para que tenga efectos jurídicos valederos ha de contar

siempre con dos elementos:
- Elemento material.- Constituidos por los actos

constantes y duraderos que se llevan a acabo uniforme o
casi uniformemente.
- Elemento Psicológicos.- Se realizan dichos actos en la
creencia de su legitimidad, que se trata positivamente de
un derecho.
Hay pues, una obra jurídica. La persona que hace uso de
la costumbre está convencida de que es un derecho y
los demás respetan creyendo a su vez <<que es un
deber jurídico obrar de ese modo>>.
El elemento material, consiste en la reiteración de un
determinado comportamiento; reiteración y permanencia
de determinados actos.
El Elemento Psicológico, es la opinio juris, es el Elemento
Psicológico que dicho comportamiento es obligatorio,
con la creencia de que se actúa de acuerdo a ley.
La costumbre administrativa:
La costumbre es también fuente del derecho administrativo,
esto es que crean normas administrativas. Nosotros
51
sostenemos que la costumbre es una fuente fundamental del

derecho.
Teniendo en cuenta la relación de la costumbre con la ley, la
costumbre se clasifica:
a) Supletoria de la ley (praeter legen);
b) Según la ley (secundum legen), y
c) Contrario a la ley (contra legen).
El precedente administrativo es cuando tiene un aplicación

reiterada por parte de los órganos del estado, conforme una
modalidad particular de costumbre administrativa con un
contenido jurídico normativo integrante del ordenamiento
jurídico.
Se debe distinguir entre costumbre administrativa y uso

administrativo:
El uso administrativo:
Consiste en que el uso administrativo es limitado, restringido

a alguna época o a algunos organismos. Se le pude llamar
costumbre menor, y muchos autores le llaman <<prácticas
administrativas>>, mediante el ejercicio constante y uniforme
que luego son decisivas en lo sucesivo para la acción de
estas autoridades.
En la práctica, el muso administrativo, aparece como uno de

los elementos de la costumbre, constituido por la repetición
durante un largo periodo de tiempo, de una manera de obrar
constante y uniforme en el tratamiento de una relación
jurídica.
La doctrina, enseña que estos usos administrativos

significan solo una forma acción de psíquica, que actúan
como fuerza motivadora, junto a otros factores. Son, pues,
meras normas usuales, de carácter y eficacia puramente
internos de la administración pública, derivado de principios
técnicos administrativos o de buena administración que los
funcionarios y/o servidores públicos siguen en el desarrollo
de sus actividades o funciones son en una palabra: La rutina
administrativa que es fuente del derecho administrativo.
Por ejemplo: Una costumbre de circunstancias restringida a

una época cronológica (v.gr.1950, a una región (Arequipa), a
52
una institución (museo, archivo, biblioteca), o un cierto nivel

político-administrativo (ministro, rector, embajador).
Mientras que la costumbre administrativa tiene un amplio

espectro y cuyo valor jurídico reposa en la tradición y en su
cumplimiento constante y uniforme a través del tiempo con la
misma fuerza de la ley.
El uso tiene un campo estrecho.
La corruptela es una costumbre que tiene el primer elemento

(material) pero carecer del segundo (psicológico). Sea
consciente o inconscientemente practicado. Es la costumbre
antijurídica o ilegal que no puede convalidad por prolongado
que sea su ejercicio…>>.
 El estado de necesidad:
El estado de necesidad tiene su principal y más conocida
esfera de aplicación en el derecho penal.
El estado de necesidad es la situación de peligro actual de
los intereses protegidos por el derecho, frente a la cual no
queda otro remedio que la violación de los derechos de otro,
jurídicamente protegidos. Los estados de necesidad
constituyen situaciones de carácter excepcional, hechos
sociales nuevos que no se admiten una provisión jurídica.
Supone, pues, la situación de dos sujetos con derechos que
como tales no debe lesionarse, pero que si no actuara la
voluntad de uno de los sujetos se lesionaría un derecho, si
no más legal, a menos más justo; así pues, se trata de una
colisión de derechos en la cual uno de ellos tiene una
prevalencia que la ley reconoce y autoriza defender en
detrimento del otro.
Los estados de necesidad son emergentes, circunstanciales
y imprevistos, al menos en la ley, y ninguna cuestión se
presenta que no sea la validez de la ley frente a la
constitución en cuanto esta es el único límite a las
modificaciones que puedan introducirse las normas
adoptadas en estado de necesidad.
Los estados de necesidad se cubren con normas o
preceptos de orden en sentido estricto, que se singularizan
por caracteres propios de su naturaleza y función, a saber:
53
- Cumplen una función supletoria, que procura cubrir el

vacío jurídico y realizar la función ordenadora propia del
derecho;
- Son normas provisionales, con las que se procura salvar
una situación que se presume transitoria, estableciendo
un orden precario o temporal, hasta que se instaure y
desenvuelva en orden jurídico definitivo.
- Son preceptos excepcionales, al margen del
ordenamiento, no comprendido en su sistema, sino
anexados a él, no perteneciente a un desenvolvimiento si
no a una vida patológica, provocada por revoluciones,
guerras, dictaduras y en general por acontecimientos
extraordinarios de la vida política. Sus determinaciones
se limitan al hecho que les da origen, sin q ue afecten sus
principios a los restantes comportamiento del
ordenamiento jurídico constitucional.
En el derecho administrativo el estado de necesidad,
como justificativo del daño causado es fuente de derecho
administrativo.
La distinción de las fuentes reales o sociológica y fuentes
formales es artificial, porque la estructura de la norma es
tanto real (realidad social valorada que forma el
presupuesto de la norma) como formal (la forma obligada
que debe revestir el precepto jurídico.
La relación entre fuentes reales o sociológicas y las
fuentes formales, es que las fuentes formales
representan el cauce o canal por donde corren y se
mantiene las primeras.
FUENTES FORMALES
Las fuentes sociológicas o reales han servido para promover la

generación del derecho, y este emana o brota a través de
formas estrictamente jurídicas, y así se va formando el
ordenamiento jurídico de la nación.
Reciben el nombre de formales porque se caracterizan por la

forma que revisten, no por la índole de los mandatos que
contienen.
CONCEPTO
Son las formas que revisten estas normas o estos principios a

través de los cuales, ellos se objetivizan.
54
Para nosotros el concepto de fuente formal atiende:
A la pregunta ¿En qué forma se establece el derecho?
- A los procesos;
- A las formas por los cuales el derecho administrativo se
elabora se manifiesta.
El derecho es producido en formas de leyes, decretos,

resoluciones, reglamentos, sentencias, costumbres, contratos,
etc. Estas formas o modos como se elaboran o establecen y
exteriorizan las normas jurídicas, adquieren la nota de derecho
positivo y obligatorio.
El concepto de fuente formal atiende a los procesos, a las

formas por las cuales el derecho administrativo se elabora, se
manifiesta o se fabrica.
Son pues, procedimiento o técnicas de producción de principios

en los cuales la eficacia normativa debe dar una norma.
Son procedimientos o técnicas de producción de principios.
Son, pues aquellos productos jurídicos, es decir, en donde se

encuentra el derecho en concreto y no como nacen, sino como
Derecho Administrativo escrito.
La doctrina señala tres procedimientos o técnicas para fabricar el

derecho, a saber:
- La elaboración espontanea que concluye en la regla

consuetudinaria.
- La elaboración por la autoridad pública que concluye en el
dictado de la regla de derecho escrita, cuyo prototipo es la
ley; y,
- La elaboración por el juez que nos da la regla
jurisprudencial.
Los diversos sistemas jurídicos, según el tiempo y el espacio,

recurren en forma muy desigual a estos procedimientos,
acordando diferente preponderancia a unos y a otros.
En nuestro Derecho Administrativo Interno, la predominancia de

las fuentes formales es la de las escritas.
55
CLASIFICACIÓN DE LAS FUENTES FORMALES
Las fuentes formales han sido objeto de múltiples

clasificaciones.
La clasificación más sencilla es la que se distingue las fuentes

basadas o no, en normas o principios administrativos. Así
tendríamos:
 Fuentes directas:
Las fuentes directas son las normas jurídicas positivas.
Estas fuentes directas pueden ser:
 Fuentes inmediatas:
Son los textos, así tenemos la constitución, la ley, los
tratados, etc.
 Fuentes indirectas:
Las fuentes indirectas son las que son se basan en el
derecho positivo, caso doctrina. Estas fuentes indirectas
pueden ser:
 Fuentes mediatas:
Son fuentes indirectas, tendríamos a las que no
tienen texto expreso, así tenemos a la analogía.
Nosotros seguimos a BACACORZO que presenta la siguiente

clasificación:
- Fuentes formales principales;

- Fuentes formales secundarias;
- Fuentes formales menores.
1.4 EL ORDEN NORMATIVO ADMINISTRATIVO:

El Derecho Administrativo está relacionado con el sistema
general de fuentes, aquello de lo que el derecho procede. La
Ley Nº27444, Ley del Procedimiento Administrativo
General norma al respecto:
<<Articulo V.-Fuentes del Procedimiento Administrativo
1. El ordenamiento jurídico administrativo integra un sistema
orgánico que tiene autonomía respecto de otras ramas del
derecho.
2. Son fuentes del procedimiento administrativo:
2.1 Las disposiciones constitucionales.
2.2 Los tratados y convenios internacionales incorporados
al ordenamiento jurídico nacional.
56
2.3. Las leyes y disposiciones de jerarquía equivalente.

2.4 Los derechos supremos y demás normas
reglamentarias de otros poderes del estado.
2.5 Los demás reglamentos del poder ejecutivo los
estatutos y reglamentos de las entidades, así como
los de alcance institucional o proveniente de los
sistemas administrativos.
2.6 Las demás normas subordinadas a los reglamentos
anteriores.
2.7 La jurisprudencia proveniente de las autoridades
jurisdiccionales que interpreten disposiciones
administrativas.
2.8 Las resoluciones emitidas por la administración, a
través de sus tribunales o consejos regidos por leyes
especiales, estableciendo criterios interpretativos de
alcance general y debidamente publicadas.
Estas decisiones generan precedente administrativo,
agotan la vía administrativa y no pueden ser anuladas
en esa sede.
2.9 Los pronunciamientos vinculantes de aquellas
entidades facultadas expresamente para absolver
consultas sobre la interpretación de normas
administrativas que apliquen en sus labores
debidamente difundidas.
2.10 Los principios generales dl derecho administrativo.
3. Las fuentes señalas en los numerales 2.7; 2.8; 2.9 y 2.10

sirven para interpretar y delimitar al campo de aplicación del
ordenamiento positivo al cual se refieren>>.
El derecho es producido en forma de leyes, decretos, resoluciones,

reglamentos, sentencias, costumbres, contratos, etc.
Estas formas o modos como se elaboran o establecen y
exteriorizan las normas jurídicas, adquieren la nota de derecho
positivo y obligatorio.
En nuestro Derecho Administrativo Interno, la predominancia de las
normas formales son las escritas.
57
2. LAS RELACIONES ENTRE LA LEY Y EL REGLAMENTO
2.1 La Ley:
Nosotros nos referimos a la ley jurídica, a la ley como norma
de derecho, aquella que emana del ejercicio de la función
legislativa.
Clasificación de la ley:
Para una mejor exposición, debemos tener en cuenta que la
doctrina, que la doctrina sobre todo la comparada, admiten
varias clasificaciones de la ley.
Nosotros presentamos la siguiente clasificación:
 Ley Formal
 Ley Material
SENTIDO ETIMOLÓGICO DE <<LEY>>:
El vocablo <<ley>> etimológicamente proviene del latín lex-

legis, derivado del verbo latino legere, que significa escoger,
según unos, y leer, en opinión de otros; porque la LEY
escoge mandando unas cosas y prohibiendo otras para
utilidad pública.
Se señala que la ley en sentido jurídico se conoció unos tres

siglos antes de cristo, siendo la más importante las leyes de
las XII Tablas; con posterioridad se extendió a las ciencias
naturales para expresar las relaciones de causalidad que
gobiernas los fenómenos de la naturaleza; luego se extendió
a la ética para referirse a los principios que gobiernan el
comportamiento humano en relación con Dios (leyes
religiosas) o con los demás hombres en función de la
conciencia del bien o del mal (normas morales); finalmente
se extendió a la sociología y a la economía.
De los expuesto debemos señalar que la expresión <<Ley>>

es utilizada en todos los ámbitos científicos; así se habla
<<leyes económicas>>, <<políticas>>, <<sociológicas>>,
<<jurídicas>>, <<morales>>, etc.
Por la ley se entiende:
- Ordenamiento jurídico de carácter general, abstracto,

obligatorio, impersonal y que contiene un sanción directa
o indirecta en caso de inobservancia.
58
- La ley es la norma emanada del Congreso cuya finalidad

es regular en el más alto nivel, las actividades,
atribuciones, responsabilidades establecidas por la
Constitución Política del Estado.
- La ley es una prescripción dictada por el órgano
competente del Estado, según formas prefijadas en la
constitución, que mandan, que prohíbe, o autoriza, algo
en consonancia con la justicia y para el bien de todos los
miembros de una comunidad. La norma legal es dictada
sobre la base de la descripción de la realidad social.
LA LEY COMO FUENTE DEL DERECHO

ADMINISTRATIVO:
En los países de derecho escrito, la ley es la primera fuente

formal de derecho y, por consiguiente, el modo más
importante en que se manifiestan las normas que reguilan
con carácter obligatorio la conducta humana social.
Aparte de la constitución que es fuente primaria de todo

derecho elaborado por el Estado, la fuente principal del
Derecho Administrativo es la ley. La ley tiene que ser una
norma jurídica de carácter general para que sea fuente de
Derecho Administrativo.
Por lo tanto después de la constitución política, la ley es la

fuente cualitativamente más importante del Derecho
Administrativo, jerárquicamente ubicada inmediatamente
bajo la constitución.
El Derecho Administrativo debe de ajustarse en sus

preceptos normativos al contenido de la norma fundamental,
pero también está por encima de los reglamentos. Es pues,
una fuente de su importancia en el Derecho Administrativo.
LEY FORMAL:
Es toda disposición establecida según el procedimiento

reglado en la constitución para la formación y sanción de las
leyes, cualquiera sea el carácter y objeto de la misma, es
decir, aquella norma que es sancionada por el poder
legislador (El Congreso), y que luego es promulgada por lo
general (no siempre) por el Poder Administrador (Poder
Ejecutivo), contiene a su vez una norma objetiva de derecho.
59
Las leyes formales solo las da el Poder Legislativo, por

tanto, no hay ley formal al margen del congreso.
Es una ley formal: Todo acto establecido en la forma

prescrita para la formación y sanción de las leyes, cualquiera
sea su contenido jurídico.
Nuestra Constitución Política norma:
<<Artículo 102º.- Son atribuciones del Congreso:
1. Dar leyes y resoluciones legislativas, así como

interpretar, modificar o derogar las existentes…
2. Velar por el respeto de la constitución y de las leyes, y
disponer lo conveniente para hacer efectiva la
responsabilidad de los infractores…>>
<<Artículo 107º.- El Presidente de la Republica y los

Congresistas tienen derecho a iniciativa en la formación de
leyes.
También tienen el mismo derecho en las materias que le son

propias los otros poderes del Estado, las instituciones
públicas autónomas, los gobiernos regionales, los gobiernos
locales y los colegios profesionales.
Asimismo lo tiene los ciudadanos que ejercen el derecho de

iniciativa conforme a ley>>.
Articulo modificado por el artículo único de la ley Nº28390, publicada el

17.11.2004.
<<Artículo 31º.- Los ciudadanos tienen derecho en

participar en los asuntos públicos mediante referéndum;
iniciativa legislativa; remoción o revocación de autoridades y
demanda de rendición de cuentas…es nulo y punible todo
acto que prohíba o limite al ciudadano el ejercicio de sus
derechos>>.
La ley genéricamente, se puede definir como norma

emanada del congreso, cuya finalidad de reglar, en el más
alto nivel, las actividades, atribuciones y responsabilidades
de los poderes públicos, en cumplimiento de los mandatos
constitucionales.
60
LEY MATERIAL:
Concepto:
La ley en sentido material es:
 Toda regla de derecho, todo precepto normativo escrito

creado por los órganos estatales dentro de los límites de
sus respectivas competencias.
 Aquella que contiene una noema de derecho objetivo;
cuando menos, una; pueden contarse cientos y miles-
como en los códigos o leyes muy complejas y muy
extensas pero solo se requiere que haya una para que
propiamente sea ley material.
 La que proviene de los diversos órganos del Estado y
puede ser del cualquier órgano del Estado.
 Aquella que contiene el conjunto de normas escritas y
que se encuentran vigentes (derecho objetivo).
 Todo acto mediante el cual el estado y sus organismos
pertinentes crean una norma de derecho objetivo (todo
el ordenamiento descansa en la norma jurídica), es
decir, un ingrediente que integra el ordenamiento jurídico
nacional.
DIFERENCIA: LEY FORMAL Y LEY MATERIAL
LEY FORMAL LEY MATERIAL

1. Emana del Poder Emana de cualquier órgano
Legislativo. estatal.
2. No siempre contiene una Contiene siempre una norma de

norma. derecho objetivo.
3. No trata de casos Siempre trata de casos generales.

generales, p.e. ascensos,
etc. Cuando se habla de ley, se refiere
generalmente a las leyes
4. Están las resoluciones materiales.
administrativas, p.e.
La ley material (criterio objetivo) está determinado por la

naturaleza de la actividad del Estado y no por la del
órgano del cual emana (derecho subjetivo).
La ley material contiene siempre normas jurídicas.
61
NORMAS ADMINISTRATIVAS
DECRETOS:
La Constitución Política del Perú, 1993, norma lo
siguiente:
Artículo 118º, inc.8: Corresponde al Presidente de la
Republica dictar decretos y resoluciones; y en el inciso
19, se norma que el Presidente de la Republica puede
dictar medidas extraordinarias, mediante decretos de
urgencia con fuerza de ley, en materia económica y
financiera, cuando así lo requiera el interés nacional y
con cargo de dar cuenta al congreso. El congreso puede
modificar o derogar los referidos decretos de urgencia.
Por lo tanto, el Poder Ejecutivo ejerce la potestad de
reglamentar las leyes sin transgredirlas ni
desnaturalizarlas, y, dentro de tales límites, dicta
decretos y resoluciones:
La Constitución Política del Perú de 1993, norma:
<<Artículo 118º.- Corresponde al Presidente de la
Republica: (…)
8. Ejercer la potestad de reglamentar las leyes sin
transgredirlas ni desnaturalizarlas; y, dentro de tales
límites dictar decretos y resoluciones…>>
(Constitución).
2.2 LOS REGLAMENTOS:

En la jerarquía normativa y para los fines pragmáticos de
seguir explicando la Pirámide Jurídica - Normativa del Perú,
el reglamento ocupa el tercer lugar que después de la
constitución y de la ley, y por lo tanto el reglamento es una
fuente más importantísima del derecho administrativo y que
forma una gran parte del orden jurídico bajo el cual se
desarrolla la actividad administrativa.
CONCEPTO:
La doctrina ha dado los siguientes conceptos de reglamento:
 El reglamento es el acto unilateral dictado en ejercicio de
la función administrativa que crea normas jurídicas
generales:
 El reglamento es la manifestación unilateral del voluntad
de la administración que crea normas jurídicas generales;
62
 El reglamento es una declaración de voluntad unilateral y

escrita del Poder Ejecutivo que crea normas jurídicas
generales.
NUESTRA DEFINICIÓN:
El reglamento es un acto unilateral de la voluntad de la
administración, dictado en ejercicio de función
administrativa. Que crea normas jurídicas generales.
Se explica:
Es un acto: una manifestación o declaración de la voluntad
de la administración, es decir, es un querer que se expresa.
Pero ese querer debe provenir de un órgano actuando en
función administrativa. El reglamento importa un proceso de
exteriorización intelectual. Siempre que nos encontremos
con un acto normativo dictado por la administración en
cualquiera de sus vertientes-central, regional, local o
institucional – en virtud de su competencia propia estaremos
en presencia de un reglamento.
Unilateral:
La manifestación o declaración de voluntad es unilateral, es
decir, emana del órgano competente y nace y se perfecciona
por su sola voluntad.
Por oposición a bilateral (contratos).
No se requiere la conformidad ni siquiera el asentamiento de
las personas a las cuales alcanza.
VOLUNTAD DE LA ADMINSITRACIÓN:
Por autoridad competente. Es un querer que se exprese, que
se encarna en un decreto. Puede ser ejercido por cualquier
de los órganos del Estado: Ejecutivo, Legislativo y Judicial.
Desde el momento en el que el reglamento es un
instrumento jurídico inherente a la función administrativa y
constituye uno de sus atributos fundamentales, la facultad o
poder reglamentario corresponde a los órganos jerarcas del
Estado.
DICTADO EN EJERCICIO DE LA FUNCIÓN

ADMINISTRATIVA:
El poder reglamentario es inherente a la función
administrativa y por consiguiente a la propia administración;
63
esta tiene a su cargo múltiples cometidos para cuyo

cumplimiento de modo eficiente necesita realizar
operaciones materiales, dictar actos subjetivos y también
dictar normas generales, especialmente para regular la
actuación de sus propios órganos.
El poder reglamentario radica en la naturaleza misma de la
La Constitución Política el Perú de 1993, norma:
<<Artículo 118º.- Corresponde al Presidente de la
Republica: (…)
8. Ejercer la potestad de reglamentar las leyes sin
transgredirlas ni desnaturalizarlas; y, dentro de tales
límites dictar decretos y resoluciones…>>
La Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, Ley Nº29158,

norma:
<<Artículo 11º.- Facultad Normativa del Presidente
de la Republica corresponde al Presidente de la
Republica dictar los siguientes dispositivos:
1. Decretos Legislativos…
2. Decretos de Urgencia…
3. Decretos Supremos…
4. Resoluciones Supremas (…)>>.
CREA NORMAS JURÍDICAS GENERALES:
El carácter normativo hace a la esencia misma del

reglamento. Este produce efectos jurídicos generales
indeterminados, generando derechos y obligaciones sin
consideración a las singularidades y subjetividades.
Sus efectos normativos se imponen como acto regla, tanto a

la administración como a los administrados.
El reglamento es una norma jurídica de carácter general.
La nota distintiva del reglamento respecto de las otras

formas jurídicas por las que se manifiesta el obrar
administrativo estatal, está dada por su alcance normativo
general, abstracto indeterminado impersonal.
NATURALEZA JURÍDICA DEL REGLAMENTO:
Jurídicamente el reglamento goza de las prerrogativas de la

ley, de ahí que en un juicio, la existencia el reglamento no
64
está sujeta a prueba. La jerarquía normativa del reglamento

como forma jurídica idónea para exteriorizar la actividad
administrativa del Estado, es indiscutible.
El reglamento tiene un régimen jurídico específico, propio,

distinto de los actos administrativos y de los simples actos
de la administración. El equívoco surge de confundir las
formas jurídicas en las que se encarnan o materializa la
actividad administrativa del Estado (acto administrativo) con
los modos o procedimientos de su exteriorización (decreto,
resolución, etc.), que el derecho positivo prescribe para cada
caso.
CARACTERÍSTICAS DEL REGLAMENTO:
Las principales características del reglamento son:
 Carácter permanente.
 Es obligatorio.
 Dispone para el futuro.
 Es irrenunciable.
 Generalmente lo labora y lo aprueba el Poder Ejecutivo.
 Establece la aplicación de la ley.
 Crea, modifica o extingue un vínculo jurídico.
 Esta siempre subordinada a la ley.
UN REGLAMENTO ES ILEGAL:
 Si modifica la ley;
 Si no resta lo que la ley confiere;
 Si establece normas contrarias a la constitución y las
leyes.
 Si regula normas que constitucionalmente corresponde al
legislador.
 Si invade atribuciones que compete a otra autoridad.
 Si contraria un reglamento dictado por autoridad superior.
2.3 RELACIONES ENTRE EL REGLAMENTO Y LA LEY

 La ley es superior jerárquicamente al reglamento, por
tanto hay una distinción de grado;
 Consecuencia de los anterior es que encontraremos la
reserva de la ley;
 Es decir, ciertas materias por su trascendencia, solo serán
reguladas por la ley y no por el reglamento.
65
 La ley, orgánicamente emana del Poder Legislativo, en

tanto que el reglamento lo emite, con mayor frecuencia el
Poder Ejecutivo.
 El procedimiento de creación es distinto, según los
órganos que emitan estas disposiciones.
 Todo reglamento está vinculado a una ley: No hay
reglamento sin ley (incluye la constitución).
 Ningún reglamento puede abrogar o derogar a una ley,
tanto que la ley si puede dejar sin vigencia parcial o total a
un reglamento.
Por lo tanto, el reglamento es una institución que tiene un

sentido práctico; si la ley es lo general, lo abstracto es un
complejo normativo que tiene una finalidad concreta, que
resuelve en definitiva situaciones esbozadas en la ley en
términos de vaguedad.
Es de advertir lo siguiente:
 Si los reglamentos que entran en contraposición con ley

se prefiere la ley.
 A falta de ley o norma o vacío legal es de aplicación el
reglamento.
Debemos indicar la finalidad y las clases del reglamento:
Es evidente que el reglamento nos permite llegar al detalle de

las situaciones contempladas en el orden normativo superior
(la ley); pero su finalidad es solo de complementación de la
Ley, sino que también crea situaciones jurídicas generales lo
que en esfera administrativa hace posible afrontar de manera
equitativa problemas que se presenten dentro de la dinámica
social. Es necesario hacer notar que la finalidad del
reglamento no es meramente administrativa; pues sus
normas son de aplicación general y su observancia
corresponde a todo individuo que se coloque en el supuesto
previsto por el propio reglamento, el cual puede referirse a
materias de muy distinta naturaleza (mercantil, laboral,
registral, electora, etc.) tiene, pues, el reglamento una
finalidad práctica, por cuanto la administración pública
maneja más el reglamento que la misma ley.
66
CLASES DE REGLAMENTOS:
La actividad reglamentaria de la Administración Pública es

muy variada, se ejerce de múltiples maneras y en diversidad
de ocasiones y de ahí que pueden individualizarse en
diferentes clases de reglamentos. La clasificación:
a) Por el sujeto que la dicta:

Es decir, en atención a la persona jurídica de que emana,
los reglamentos pueden ser;
 Estatales.
 Regionales
 Locales
 Institucionales
b) Por su relación con la ley, pueden ser:

 Secundun legen, o intra legen o prolegen:
Es el reglamento en el que dada una ley ordinaria la
complementa asignándole detalles o desarrollando
contenidos específicos que la ley los trae muy amplios
y generales. Por ejemplo, el Decreto Legislativo 276 y
su Reglamento de Carrera Administrativa.
 Praeter legen o estra legen:

Es el reglamento en que la administración debe actuar
creando normatividad sobre una determinada materia o
actividad. No existe ley o las normas que ella trae son
insuficientes y resultan imprescindibles poner orden y
garantizar la bondad del servicio o del bien y prestigiar
al propio tiempo al estado y aun al país mismo.
 Contra legen:
Es el reglamento que es tenido por irrito, pues contraria
los mandatos y la extensión de la ley que se desea
trasparentar, reglamentar. Es un complejo normativo
nulo.
c) Por su contenido pueden ser:

 Internos (o de organización)
 Externos (o de relación): regulan las relaciones entre
la administración pública o los particulares o entre los
distintos órganos estatales.
67
Debemos indicar que el reglamento se puede estudiar

desde dos puntos de vista:
a) Desde el punto de vista formal, el reglamento es
toda disposición de carácter general que proviene
de un órgano distinto al legislativo.
b) Desde el punto de vista material, podemos decir,
que el reglamento es una norma de carácter
general, generadora de derechos tan igual como la
ley, pero no más que la ley.
Finalmente debemos reiterar:

 El legislador no puede delegar su potestad
normativa a la administración pública, para que
esta dicte regulaciones por vía reglamentaria, en
materia que por texto constitucional expreso, le ha
sido atribuida al reglamento como competencia
propia.
Tal delegación seria nula ipso facto.
 La administración pública no puede invadir en vía
reglamentaria, la materia reservada de la ley
(reserva la ley: hemos indicado que se refiere a
ciertas materias que no son susceptibles de
regulación por el poder ejecutivo mediante
reglamentos, sino que pueden serlo por ley).
La ley tiene una esfera propia y excluyente en que
la administración no puede introducir
modificaciones.
De lo expuesto, señalamos que el Reglamento es un acto

administrativo de efectos generales, objetivos, impersonales,
desenvolviéndose bajo las normas de la jerarquía normativa,
por tanto es un medio jurídico de vital importancia en los
cometidos de la sociedad, es así que todos los días aumenta
su número, aunque no siempre observando los requisitos que
constitucionalmente corresponde.
Dentro de la Administración Pública Peruana solamente el
Presidente de la República puede reglamentar las Leyes; la
facultad del Artículo 118º, inciso 8 de la Constitución Política
del Estado, que ordena que:
<<(…) corresponde al Presidente de la república ejercer la

potestad de reglamentar las leyes sin transgredirlas ni
68
desnaturalizarlas; y, dentro de tales límites, dictar

decretos y resoluciones>>, es indelegable de tal modo
que el reglamento, que reglamente una ley y que sea
expedido por cualquier otra autoridad será violatorio de la
ley suprema, es decir, de la Constitución>>.
La exigencia de su cumplimiento se subordina a su publicidad.

El acto de notificación carece de sentido, además de ser
materialmente imposible, ante una norma con efectos tan
generales.
De ahí que se imponga su publicación. Se excluye el caso de
los reglamentos internos de las entidades estatales, que
agotan su eficacia en el ámbito de la propia administración,
sin que regulen o repercutan en relaciones entre la
administración y los particulares o entre entes públicos. Esta
falta de alteridad de los reglamentos internos ha llevado en
más de una ocasión a los autores a negarles la juricidad;
criterio por nosotros no compartido.
Elementos de los reglamentos en cuanto actos

administrativos:
a) Deberá ser dictado por un sujeto o ente público, y, dentro
de éste, por el órgano al que el ordenamiento jurídico
atribuye en cada caso la competencia al respecto.
b) La declaración de voluntad o mandato que constituye su
contenido deberá ser posible, lícita y determinada o
determinable.
c) Dicha declaración de voluntad deberá ser elaborada con
observancia del procedimiento aplicable en cada caso.
d) Para que pueda dictarse un Reglamento deberá concurrir
la causa predeterminada por el derecho positivo.
e) El reglamento deberá dictarse precisamente para la
persecución del fin determinante de la atribución de la
potestad reglamentaria en el supuesto en cuestión.
f) Por último, casa reglamento deberá adoptar la forma
prescrita por el derecho vigente.
CONSECUENCIAS DE SU INCUMPLIMIENTO:
a) Si falta alguno de estos elementos, por aplicación de los

principios generales observables en materia de nulidad de
los actos administrativos, el reglamento será invalido,
siendo nulo de pudo derecho, aparte de los casos…
69
1º Los dictados por el órgano manifiestamente

incompetente.
2º aquellos cuyo contenido sea imposible o sean
constitutivos de delito.
3º Los dictados prescindiendo total y absolutamente del
procedimiento legal establecido para ello o de las
normas que contienen las reglas esenciales para la
formación de la voluntad de los órganos colegiados…
En los países de derecho escrito, la ley es la primera fuente

formal de derecho y, por consiguiente, el modo más
importante en que se manifiesta las normas que regulan con
carácter obligatorio la conducta humana social.
Aparte de la Constitución que es fuente primaria de todo
derecho elaborado por el estado, la fuente principal de
derecho administrativo es la ley. La ley tiene que ser una
norma jurídica de carácter general, para que sea fuente de
Derecho Administrativo.
Por lo tanto, después de la Constitución Política, la ley es la
fuente cualitativamente más importante del Derecho
Administrativo, jerárquicamente ubicada inmediatamente bajo
la Constitución.
El Derecho Administrativo debe ajustarse en sus preceptos
normativos al contenido de la norma fundamental, pero
también ésta por encima de los reglamentos. Es pues, una
fuente de suma importancia en el Derecho Administrativo.
Nuestra Constitución Política norma:

<<Artículo 102º.- Son atribuciones del Congreso:
1. Dar leyes y resoluciones legislativas, así como
interpretar, modificar y derogar las existentes…
2. Velar por el respeto de la Constitución y de las
leyes, y disponer lo conveniente para hacer
efectiva la responsabilidad de los infractores.
(…)>>.
<<Artículo 102º.- El Presidente de la República y los

Congresistas tiene derecho a iniciativa en la
formación de leyes.
También tiene el mismo derecho en las materias que

les son propias de otros poderes del Estado, las
institucionales públicas autónomas, los Gobiernos
70
Regionales, los Gobiernos Locales y los colegios

profesionales. Asimismo lo tienen los ciudadanos que
ejercen el derecho de iniciativa conforme a ley>>.
Articulo modificado por el artículo único de la ley Nº28390,

publicada el 17.11.2004.
<<Artículo 31º.- Los ciudadanos tienen derecho en

participar en los asuntos públicos mediante
referéndum; iniciativa legislativa; remoción o
revocación de autoridades y demanda de rendición de
cuentas…es nulo y punible todo acto que prohíba o
limite al ciudadano el ejercicio de sus derechos>>.
La ley en sentido material es:
 Toda regla de derecho, todo precepto normativo escrito

creado por los órganos estatales dentro de los límites de
sus respectivas competencia.
 Aquella que contiene un norma de derecho objetivo;
cuando menos una; pueden contarse cientos y miles
como los códigos o leyes muy complejas y extensas, pero
sólo se requiere que haya una para que propiamente sea
ley material;
 La que proviene de los diversos órganos del Estado y
puede ser objeto de cualquier órgano del Estado.
 Aquella que contiene el conjunto de normas escritas y que
se encuentran vigentes (derecho objetivo).
 Todo acto mediante el cual el Estado y sus organismos
pertinentes crean una norma de derecho objetivo (todo el
ordenamiento jurídico nacional.
La ley material (criterio objetivo) está determinada por la

naturaleza de la actividad del estado y no por la del órgano
del cual emana (derecho subjetivo).
La ley material contiene siempre normas jurídicas.
DIFERENCIA ENTRE LEY Y DECRETO
La más impórtate diferencia que se puede establecer entre

Ley y Decreto radica en los alcances de una y otro, pues
mientras la primera regula situaciones de forme general y en
abstracto, el segundo lo hace en concreto y particularizando.
71
También hay una distinción de jerarquía, ya que el Decreto

está supeditado tanto a la Ley como al Reglamento.
Por otro lado, atendiendo a su esencia podemos afirmar que

el Derecho es una acto administrativo y la ley es un acto
legislativo, sin importar qué órgano lo emita. El Derecho ha
de ajustarse, en el fondo y la forma, a lo dispuesto por la Ley
para los actos de Derecho Público.
Un Decreto Administrativo o Judicial puede derogar o abrogar

una Ley; ésta puede modificar algún Decreto, siempre que no
resulte retroactiva en perjuicio del gobernado…
Los Decretos del Ejecutivo son actos administrativos, que por

su trascendencia y disposición de la ley, deben ser
refrendadas y publicados en el Diario Oficial.
Desde el punto de vista material puede ser:
a) Reglamentarios, según que importan actos con contenido

general.
b) No reglamentarios, según que importen actos con
contenido particular y concreto.
En doctrina se afirma, que el decreto es por antonomasia la

expresión de las potestades reglamentarias de gobierno.
Siendo esto si nos permitimos describir el decreto como:
Disposiciones especialmente del poder ejecutivo y de

carácter administrativo, de declaración de voluntad del poder
administrador.
Se recomienda que cabría sostener la conveniencia de que el

calificativo de <<decreto>> se reserve exclusivamente para
los reglamentos que dicta el Poder Ejecutivo, y que sus
divisiones individuales fueran denominadas
<<resoluciones>>.
3. PRINCIPIO DE LEGALIDAD
La Ley de Procedimiento Administrativo General, Ley Nº27444,
norma:
<< Artículo IV.- Principios del Procedimiento
Administrativo.
72
1. El procedimiento administrativo se sustenta

fundamentalmente en los siguientes principios, sin
perjuicio de la vigencia de otros principios generales del
Derecho Administrativo>>.
COMENTARIO:
PRINCIPIOS SUSTANCIALES –CONSTITUCIONALES.
Los Procedimientos Administrativos contiene en los ordenamientos

jurídicos positivos una serie de principios de carácter general que
hacen a la propia función del procedimiento, a las características
que demandan la actividad administrativa para poder realizarse con
eficacia y la debida defensa del status del administrado.
La fuente de esos principios es la Constitución Política del Perú, así

como la Ley de Procedimiento Administrativo General.
Son de jerarquía normativa Constitucional, justificativos de la

finalidad primaria del Derecho Administrativo-Procedimiento
Administrativo. Esto es asegurar y garantizar la participación de los
administrados en el inter de la voluntad pública y tutelar de defensa
de la propia legalidad.
La Ley de Procedimientos Administrativos General, Ley

Nº25444, norma:
<<Artículo IV.- (…)
1.1 Principio de legalidad.- Las autoridades administrativas

deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al
derecho, dentro de las facultades que le estén
atribuidas y de acuerdo con los fines para los que le
fueron conferidas>>.
COMENTARIO:
Cuando tratamos de la función administrativa, señalamos que

constituye una función del Estado que se realiza bajo un orden
jurídico.
Esta idea es expresada, dándole un carácter de mayor generalidad

por lo llamado principio de legalidad, que consiste en que ningún
órgano del Estado puede tomar una decisión individual que no sea
conforme a una disposición general anteriormente dictada.
73
En principio de legalidad se puede entender desde dos puntos de

vista:
a) Desde el punto de vista material, en cuyo caso su alcance es

el de que la norma en la que se funda cualquier decisión
individual tiene que ser una norma de carácter abstracta e
impersonal.
b) Desde el punto de vista formal, significándose entonces que
además de ser una ley desde el punto de vista material la
norma que precede al acto individual, debe también tener los
caracteres de una ley desde el punto de vista formal, es decir,
que debe ser una disposición expedida por el PODER que
conforme al régimen constitucional esté normalmente
encargado de la formación de las leyes.
El principio de quien ningún órgano del Estado puede realizar actos

individuales que no estén previstos o autorizados por disposición
general anterior, tiene en todos los Estados modernos un carácter
casi absoluto; pues salvo el uso de facultad discrecional, en ningún
otro caso y por ningún motivo es posible hacer excepción a este
principio fundamental.
El principio de legalidades la columna vertebral de la actuación

administrativa y como ello puede concebírselo como externo al
Derecho Administrativo –Procedimiento, constituyendo
simultáneamente la condición esencial para su existencia.
La Legalidad es:
 La cualidad de los que es conforme a la ley.

 La conformidad del derecho y es sinónimo de regularidad
jurídica.
Como la actitud del Estado resolviendo casos individuales sin

sujeción a normas generales constituye la definición clásica del
despotismo y como esta noción es contraria a todos los sistemas
constitucionales modernos, se ha considerado que el principio de
legalidad desde el punto de vista material no debe sufrir, fuera de
la señalada, ninguna excepción.
Recordemos que el derecho administrativo:
 Persigue no solo el respeto y la garantía de los derechos de los

administrados, sino también la aplicación de la ley;
74
 Hace posible la sujeción de la administración pública a la

legalidad.
 Hace que en sus actividades las autoridades administrativas
estén obligadas a ceñirse a la Ley o más debidamente, a la
legalidad.
El principio de la legalidad constituye una limitación del poder

administrativo. Por lo tanto, las autoridades administrativas deben
actuar con respeto a la Constitución y a la Ley y al Derecho, dentro
de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines
para los que les fueron conferidas.
Este principio se aplica en Francia y constituye la base del

Derecho Administrativo y la jurisdicción administrativa, que es
guardián. Se determina jurídicamente por la concurrencia de
cuatro condiciones que forman su contexto:
1. Delimitación de su aplicación (reserva legal).

2. Ordenación jerárquica de sujeción de normas a la ley.
3. Determinación de selección de normas aplicables al caso
concreto, y,
4. Precisión de los poderes que la forma confiere a la
administración.
¿EN QUE CONSISTE EL PRINCIPIO DE LAGALIDAD?:
Consiste en que:
 El principio de legalidad aplicado a la administración expresa la

regla según la cual la administración debe actuar conforme al
derecho.
 Se trata de medios dados por el ordenamiento jurídico no sólo
para tutelar los derechos e intereses de los particulares, sino
también a la defensa de la misma norma jurídica con el fin de
mantener el imperio de la legalidad y justicia en el
funcionamiento de la administración pública; el interés público
de una recta e imparcial administración, debiendo en todo
momento reiterarse que el interés de la administración pública
debe basarse siempre en ese interés público a través del
imperio de la ley.
75
CARACTERIZACIÓN DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD:
El principio de legalidad administrativa se caracteriza por una serie

de derivaciones jurídicas, que sistematizados siguiendo a Fiorini
del siguiente modo:
1) La normatividad jurídica:
Toda la actividad administrativa debe encontrar siempre su
sustento en normas jurídicas, cualquiera que fuera su fuente:
constitucional. Legislativa o administrativa; general, particular o
individual.
La totalidad del ordenamiento jurídico rige para cada
administrativo. No obstante que un hecho se encuadre en una
norma específica que le ha sido destinada, siempre es
aplicable la totalidad del ordenamiento jurídico positivo.
2) Jerarquía normativa:
Ninguna norma o acto emanada de un órgano inferior podrá
dejar sin efecto lo dispuesto por otra de rango superior. Las
formas u órdenes del jerarca no serán jamás derogadas o
rectificadas por el inferior. Ello hace la unidad del sistema y al
normal desenvolvimiento del orden jurídico.
A su vez, todo particular debe estar de acuerdo con la norma
general.
3) Igualdad jurídica:
La Administración no puede actuar desigualmente concediendo
prerrogativas o privilegios a unos o negando arbitrariamente
derechos a otros.
4) Razonabilidad:
Todo acto de la administración debe ser manifiestamente
razonable, es decir, que encuentre su justificación en preceptos
legales, hechos, conductas y circunstancias que lo causen.
La razonabilidad del acto responde al debido proceso de
verificación de los hechos que justifican y la apreciación
objetiva que debe valorarlos.
Debe de haber una valoración lógica, adecuada y
proporcionada entre el consecuente y los antecedentes, entre
el objeto y el fin.
5) Control judicial:
76
En principio, todos los actos de la Administración pueden ser

controlados jurisdiccionalmente. La injusticiabilidad de los actos
administrativos repugna al principio de juridicidad.
EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD SEGÚN LA CONSTITUCIÓN:
El principio de legalidad administrativa, en cuanto garantía

constitucional tiene normas específicas en la Constitución Política
de 1993:
<<Artículo 2º.-Toda persona tiene derecho: (…)
24. A la libertad y a la seguridad personal. En

consecuencia:
a) Nadie está obligado a hacer lo que la ley no

manda, ni impedido de hacer lo que ella no
prohíbe..>>
El principio de legalidad se debe aplicar sin ligerezas,

enconos, ni venganzas:
<<todo con la ley nada sin la ley>>.
4. POTESTADES REGLADAS Y DISCRECIONALES

La administración pública actúa bajo la Constitución y las leyes, es
una actividad sublegal, es decir, la administración pública está
sometida a derecho, la administración está ligada a la ley.
Pero existen algunos casos en que la ley a pesar de ser norma
objetiva y general, es tan detallista que liga toda actuación de la
administración indicándole etapa por etapa, lo que debe hacer, en
otras, por imposibilidad en provisión total, se deja un margen, más
o menos amplio, para que la administración adopte con cierta
libertad las decisiones a tomar, o, el no dictarlas.
En este caso, la Administración Pública aprecia la oportunidad o la
conveniencia de accionar o no, posee este margen de libertad, es
decir, la administración actúa discrecionalmente, posee poder
discrecional, pero siempre dentro del marco legal.
¿QUÉ SIGNIFICA DISCRECIONAL?

Significa que se hace libre y prudencialmente, pero no es sinónimo
de <<arbitrariedad>>.
77
Una facultad es discrecional siempre que el ordenamiento jurídico

no establece:
1. ¿Cuándo debe ejercitarse?
2. ¿Cómo debe ejercitarse?
3. En qué sentido se debe ejercitar?
Ello puede obedecer a una de las dos circunstancias:
a) A que no exista una ley que regule los tres aspectos o

momentos citados o,
b) A que existiendo, en aras de la eficacia administrativa, permita
la discrecionalidad de los tres o alguno de ellos.
Al ejercer las facultades discrecionales la administración pública no

puede decidir y actuar caprichosamente, porque en definitiva la
discrecionalidad es solo la posibilidad de apreciar libremente la
oportunidad o conveniencia de la acción administrativo dentro de lo
razonable.
El acto discrecional no puede oponerse radicalmente al acto

reglado, porque todos los actos administrativos son más o menos
reglados o más o menos creacionales, según los casos.
Difícilmente habría casos reglados que no tengan algo de

discrecional, así como discrecionales que no tengan algo de
reglado. La mayor o menor discrecionalidad surge de los textos
constitucionales o legales, en forma expresa o implícita.
En general, nos permitimos a afirmar que cuando la ley,

refiriéndose a la administración pública, emplea el termino
<<debe>>, estamos en presencia de competencia reglada, y
cuando emplea el termino <<puede>> hay margen de
discrecionalidad. Esta afirmación es un criterio práctico que merece
ajustes en cada caso concreto, pero es un criterio válido a los
efectos de determinar el margen de discrecionalidad.
Hay poder discrecional para la Administración, dice BONNARD,

cuando la ley o reglamento, previendo para la Administración cierta
competencia en ocasión de una relación de derecho con él un
particular, dejan a la administración un poder libre de apreciación
para decidir si debe obrar o abstenerse, en que momento debe
obrar y qué contenido va a dar a su actuación.
El poder discrecional consiste, pues, en la libre apreciación dejada

a la administración para decidir lo que es oportuno hacer o no
78
hacer. La facultad de la Administración de obrar libremente sin que

su conducta esté determinada por la regla de derecho es lo que
constituye la facultad discrecional; pero esta facultad debe
distinguirse del Poder arbitrario, en la que el titular de un órgano
administrativo obra impulsado por sus pasiones, sus caprichos o
sus preferencias. El poder discrecional tiene un origen legítimo
como lo es la autorización legislativa.
LAS POTESTADES ADMINISTRATIVAS
La dominación legitima de carácter racional se instrumentaliza a

través del ejercicio de la denominada potestad, exteriorización del
poder público, consecuencia de la organización de las sociedades
del Estado, el que luego de un proceso histórico convulsivo devino
en estado de derecho, escenario en el cual se produce la
<<fragmentación y redistribución del poder>>
Esta potestad asume el carácter de legal por cuanto el estado

moderno y, en especial, bajo la forma de estado de derecho no se
puede ejercer el poder sin un marco jurídico previo; principio de
legalidad que impone a la administración la exigencia del
cumplimiento de la ley.
Pero ¿qué es potestad estatal, en que consiste y cuáles son

sus dimensiones?
La potestad se articula al poder, por lo estamos ante el ejercicio del

poder del estado, el cual es asumido como único y que en cuyo
desenvolvimiento funcional se manifiesta de formas diversas
siendo una de ellas la administración.
Articulando potestad y administración podríamos concluir que las

potestades administrativas se encuentran positivizadas o
juridizadas, por lo que la acción administrativa constituye el
ejercicio de las mismas por el que se <<creará, modificara,
extinguirá, protegerá, ejercitara relaciones jurídicas concretas>>,
exteriorización de la discrecionalidad.
La potestad estatal se desenvuelve a través de la administración y

burocracia, las cuales se encuentran sometidas a la legalidad
objetiva, siendo objeto del derecho público en general y de la
administración en particular.
En consecuencia la administración en su cotidiana actividad ejerce

las potestades de discrecionalidad, cuya esencia radica <<en la
79
esencia de una pluralidad de soluciones entre las cuales la

administración puede elegir con libertad>>, pudiendo ser regladas y
discrecionales, las mismas que son objeto de control mediante la
verificación del cumplimiento de los límites establecidos en la ley;
escenario en el que se desenvuelven las Contrataciones y
Adquisiciones del Estado.
LAS POTESTADES REGLADAS Y DISCRECIONALES
Entre legalidad y atribución de potestades existe un nexo causal.
Toda atribución es otorgada y delimitada por la ley; pudiendo ser,

según el caso, regladas y discrecionales.
En la primera las potestades regladas, la ley <<determina

agotadamente todas y cada una de las condiciones del ejercicio de
la potestad construyendo un supuesto legal completo <<definido en
todos sus términos y consecuencias>>; en la segunda las
potestades discrecionales, la misma ley, además de explicar la
potestad que atribuye a la administración remite, paralelamente a la
estimación subjetiva de la administración, el resto de dichas
condiciones, bien en cuanto a la integración ultima del supuesto de
hecho o bien en cuanto al contenido concreto, dentro de los limites
aplicables>>.
Para GARCIA DE ENTERRÍA, en los casos de potestad reglada la

administración reduce su acción a la aplicación de la ley, siendo el
control la constatación del cumplimiento de la misma; mientras que
en las discrecionales, la estimación subjetiva no implica el
otorgamiento de ninguna facultad <<extralegal>>, sino que
constituye <<una estimación cuya relevancia viene de haber sido
llamada expresamente por la ley que la ha configurado>> con lo
que la discrecionalidad tiene un margen preciso y un fin concreto.
El artículo 1ºde la ley al precisar que <<ella establece las normas

básicas que contiene los lineamientos que deben observar las
entidades del sector público dentro de los criterios racionalidad y
transparencia>>, presentan ambos tipos de potestades,
correspondiendo a la discrecionalidad un margen de acción que se
reduce a consecuencias de las directivas emitidas por
CONSUCODE y la Contraloría General de la República , normas
que tiene por finalidad evitar la desnaturalización de las potestades
otorgadas por la ley a la Administración Pública en este ámbito
específico>>.
80
5. LEYES QUE SE VINCULAN CON LA ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA.
5.1. SEGÚN LA CONSTITUCION POLITICA DEL PERU
En el Capítulo IV, al referirse a La Función Pública, la actual

Constitución incurre en los mismos errores que la Constitución
anterior, pues los Arts. 39°. 40°,41° y 42°, no tratan de la
Función Pública, sino más bien se refieren a los funcionarios y
trabajadores públicos, a la carrera administrativa y a derechos
de los servidores públicos. A nuestro modo de ver, la Función
Pública es una institución jurídica constitucional distinta al
instituto referido a los funcionarios y a los servidores públicos
en general, pues la función corresponde al órgano, las mismas
que son cumplidas por funcionarios y/o servidores públicos en
general, como veremos más adelante.
5.5.1 Función pública, funcionarios y servidores públicos
Si bien la Función Pública, es la actividad que realiza el

Estado a través de sus diferentes órganos, cabe
enfatizar que esta función estadual implica actos
soberanos de poder relacionados a función política,
función legislativa, función jurisdiccional, función
administrativa y funciones especiales, tendientes todas a
la realización de sus propios fines. La Constitución
Política del Perú, basada en una tesis anticuada del siglo
pasado, es natural que induzca a sus Órganos
Constituidos a serios errores en el cumplimiento de sus
funciones, fundamentalmente en cuanto se refiere a la
función legislativa; empero, aun ignorando los
verdaderos alcances de la Función Pública, determina a
cada órgano, sus atribuciones, potestades,
competencias y funciones.
Los funcionarios y servidores públicos, que refieren los

artículos antes mencionados, son los agentes al servicio
del Estado, unos cuyo título emana de elección popular,
son los funcionarios gobernantes, es decir ipso jure, que
puede ser de primer grado, cuando la elección es
directa, Presidente de la República, Congresistas,
Presidentes de Gobiernos Regionales, Alcaldes y
Concejales; de segundo grado, como es el caso de los
Vocales Supremos o Ministros de Estado y titulares de
81
los Órganos Constitucionales que son designados y de

tercer grado, cuando el ingreso es por concurso público
y/o por contrato, infiriéndose del texto de dichos
dispositivos, no solamente discriminaciones entre los
funcionarios y trabajadores públicos que prestan
servicios en los diferentes órganos del Estado, sino
confusiones normativas, como consecuencia de los
errores conceptuales acotados y del propio texto
constitucional.
El ingreso a la Carrera Administrativa que refiere el Art.

40°, está instituido por la Ley de Bases de la Carrera
Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público,
aprobado por Decreto Legislativo N° 276 y su
Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N° 005-90-
PCM, que alcanza a un sector de servidores
básicamente del Poder Ejecutivo, cuyo comentario
obviamos por ahora.
5.2 EL DECRETO SUPREMO Nº 006-67-SC
Conocido como el Reglamento de Normas de Procedimientos

Administrativos, consideraba como administración Pública
únicamente al Poder Ejecutivo (Presidencia, Consejo de
Ministros y Ministerios); a las entidades del subsector público
independiente incluidas las empresas estatales y, por último, a
los gobiernos locales representados por los municipios.
Como vemos, el concepto de Administración Pública es

restrictivo y sólo se menciona al sector estatal, excluyéndose al
sector privado que también ejercía función administrativa a
través de sus organismos, órganos y persona órgano. Pero la
decisión política, la margen de que ejercieran o no función
administrativa fue excluirlos.
5.3 LA LEY Nº 25035
Conocida también como la Ley de Simplificación Administrativa,

amplía considerablemente el concepto de Administración
Pública. “Comprende a los Poderes Legislativo, Judicial y
Ejecutivo, las reparticiones de éste último, las entidades,
instituciones u órganos a los que la Constitución les confiere
autonomía, las instituciones públicas descentralizadas, las
empresas de Derecho Público, los Gobiernos Regionales, los
82
Gobiernos Locales, los Organismos Descentralizados

Autónomos y, en general , las entidades de Derecho Público
del Estado en cuanto ejerzan funciones administrativas. Como
vemos, esta norma excluye a los no estatales. Esto debido a
que hubo un insuficiente manejo del concepto de
Administración Pública”.
5.4 EL DECRETO LEGISLATIVO Nº 757.
Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada,

reconoce como entidades de la Administración Pública a los
ministerios, instituciones y organismos públicos y a otras
instituciones de la administración pública de cualquier
naturaleza, sean dependientes del Gobierno Central,
Gobiernos Regionales o Locales. Como apreciamos,
nuevamente se excluyó al sector no estatal que también ejerce
5.5 EL DECRETO LEY Nº 26211
Elevó a la categoría de Ley al Reglamento de Normas

Generales de Procedimientos Administrativos. Con ello, el
Poder ejecutivo lo retiró de su esfera de dominio, es decir que
ya no podía modificarlo por vía reglamentaria. Ello equivale a
decir que sólo podía modificarlo a través de la emisión de una
norma con rango de Ley. Posteriormente, se dictó el Decreto
Supremo Nº 02-94-JUS, el cual aprobó el Texto Único de la Ley
de Normas Generales de Procedimientos Administrativos.
Aquí se plasmó un concepto de Administración Pública mucho

más amplio y acorde con la doctrina en materia administrativa.
La Administración Pública comprende aquí además de las
entidades del sector estatal a otras instituciones públicas o
privadas que presten servicios públicos, incluidas las
universidades. Se incluye pues al Sector no estatal, situación
que era impensable años atrás.
5.6 LA LEY Nº 27444.
Ley del Procedimiento Administrativo General es la norma que

actualmente regula los procedimientos administrativos en el
país y en palabras de ELOY ESPINOZA-SALDAÑA, ésta tiene
una vocación didáctica y pedagógica. Por ello señala que “…
en ocasiones esta norma tiene una redacción bastante más
próxima a la de un manual de Derecho Administrativo, ya que
83
su innegable preocupación por proporcionar a la Administración

y a los administrados múltiples elementos e insumos
destinados a facilitar una cabal interpretación de sus preceptos
le ha hecho recoger una explicación detallada sobre una serie
de temas, además de consignar una larga lista de conceptos
que en la mayoría de las normas existentes en el Derecho
Comparado no están recogidos expresamente, pues se dan por
conocidos y presupuestos” .
Al revisar el texto del Artículo I del Título Preliminar de la Ley

del Procedimiento Administrativo General observamos que para
los fines de la presente norma se entenderá por “entidad” o
“entidades” de la Administración Pública al Poder Ejecutivo,
incluyendo a los Ministerios y Organismos Públicos
Descentralizados; al Poder Legislativo; al Poder Judicial; a los
Gobiernos Regionales y Locales; a los Organismos a los que la
Constitución Política del Perú y las leyes les confieren
autonomía; también a las demás entidades y organismos,
proyectos y programas del Estado, cuyas actividades se
realizan en virtud de potestades administrativas y, por tanto se
consideran sujetas a las normas comunes de derecho público,
salvo mandato expreso de Ley que las refiera a otro régimen; y
finalmente las personas jurídicas bajo el régimen privado que
prestan servicios públicos o ejercen función administrativa, en
virtud de concesión, delegación o autorización del Estado,
conforme a la normativa de la materia.
Como se aprecia, aquí se mantiene la tendencia de considerar

dentro del concepto de Administración Pública no solo a las
entidades estatales sino también en el caso de los particulares,
sobre todo en el caso que se presten servicios públicos o se
ejerce una función administrativa. Observemos entonces que
en la práctica “…no sólo existe Administración Pública en el
Poder Ejecutivo, sino en gran parte del Estado e incluso en
entes privados que desempeñan funciones administrativas por
habilitación del Estado. Del latín “ad-ministrare”, que significa
servir, o de “ad manus trahere” que alude a la idea de manejar
o gestionar”.
Es pertinente citar a MORÓN URBINA, quien manifiesta sobre

este tema que “No se trata de un concepto unitario de lo que se
conceptúa como Administración Pública aplicable a todos los
ámbitos normativos e incluso para todo el ámbito del Derecho
84
Público. Este catálogo no es opuesto ni deroga los contenidos

del término Administración Pública establecidos para fines
presupuestarios, de la contratación pública, o para fines de
régimen laboral público. Se trata, exclusivamente, de un
concepto para identificar a cuales entidades le serán aplicables
las normas de esta Ley
5.7. CÓDIGO DE ÉTICA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA
Los fines de la función pública son el Servicio a la Nación, de

conformidad con lo dispuesto en la Constitución Política y la
obtención de mayores niveles de eficiencia del aparato estatal,
de manera que se logre una mejor atención a la ciudadanía,
priorizando y optimizando el uso de los recursos públicos.
Ley y dispositivos aprobados:
Ley N° 27815 - Código de Ética de la Función Pública
Resolución Ministerial N° 295-2009-PRODUCE
Aprobar la Directiva General N° 006-2009-PRODUCE

"Disposiciones para la aplicación del Código de Ética de la
Función Pública y su respectiva difusión en el Ministerio de la
Producción"
Resolución Ministerial N° 471-2009-PRODUCE
Modificar los numerales 6.1.3; 6.1.4 y 6.4.1 de la Directiva

General "Disposiciones para la aplicación del Código de Etica
de la Función Pública y su respectiva difusión en el Ministerio
de la Producción".
5.8 LEY DE EMPLEO PUBLICO ley 28175.
El objeto del presente ensayo es realizar un análisis de la Ley

Marco del Empleo Público, Ley Nº 28175, importante
herramienta de gestión, desde la perspectiva de una gestión
estratégica de los recursos humanos aplicado al sector público
y en la búsqueda de un punto de partida de reflexiones
posteriores.
La dación de esta norma fue el producto de las diversas

presiones surgidas de la propia colectividad nacional
85
preocupada por introducir mejoras en el sistema del empleo

público, conscientes de la situación presente. Al respecto,
según el diagnóstico realizado a través del informe elaborado
por la Comisión Multisectorial Encargada de Estudiar la
Situación del Personal de la Administración Pública Central,
emitido el 15.JUL.2001, el sistema de gestión del empleo
público, adolece de graves deficiencias en diversos órdenes,
siendo una de las principales la ausencia de un sistema
institucionalizado de ordenación de los recursos humanos del
Estado, que permita un desempeño óptimo y eficiente de la
Administración en beneficio de la ciudadanía.
En tal sentido, la Ley Marco del Empleo Público, en adelante

LMEP, inicia un proceso de reforma del empleo público, y en
esa medida es valiosa en tanto supone el punto inicial de un
proceso largo y costoso, en el entendido que ningún modelo es
perfecto, que se trata de ir mejorando en forma continua y
permanente a través de la gestión del modelo, reto que asume
el gobernante de turno al dictar una norma cuyos frutos se
verán en el futuro y que no necesariamente reditúa votos en el
presente.
La norma desde el Título Preliminar enuncia que su finalidad es

establecer los lineamientos generales para promover,
consolidar y mantener una administración pública moderna,
jerárquica, profesional, unitaria, descentralizada y
desconcentrada, basada en el respeto al Estado de Derecho,
los derechos fundamentales y la dignidad de la persona
humana, el desarrollo de los valores morales y éticos y el
fortalecimiento de los principios democráticos, para obtener
mayores niveles de eficiencia del aparato estatal y el logro de
una mejor atención a las personas. Este enunciado se enmarca
dentro de una búsqueda de la revisión y el repotenciamiento
del Sector Público que tiene sus inicios en la década de los
ochenta. Si bien en los países de Europa Occidental y en los
países anglosajones los impulsores del cambio eran
fundamentalmente la crisis fiscal y la expansión cualitativa y
cuantitativa de la demanda de servicios públicos, en los países
latinoamericanos, entre ellos el Perú, la presión por el cambio
proviene de los problemas asociados a la debilidad del Estado
y de sus sistemas democráticos, como por la presión de los
organismos internacionales que ofrecían soluciones importadas
para superar su situación.
86
Como resultado de ello, y desde los ochentas en nuestro país,

la modernización de las administraciones públicas se configura
como un rasgo distintivo o consustancial a su propia existencia,
por lo que la dación de la norma objeto de análisis cobra
gravitante actualidad y singular importancia. Finalmente, cabe
indicar que en la misma línea de la LMEP y con la finalidad de
lograr priorizar y optimizar el uso de los recursos públicos, el
Decreto Supremo Nº 034-2004-PCM, ha aprobado los
lineamientos para la elaboración y aprobación del Cuadro para
Asignación de Persona – CAP de las Entidades de la
Administración Pública a fin de generar la aprobación de un
CAP que contenga una correcta definición de los cargos,
acorde con la estructura orgánica de cada Entidad y con los
criterios de diseño y estructura de la Administración Pública
que establece la Ley Nº 27658, Ley Marco de Modernización
de la Gestión del Estado.
87
CONCLUSIÓN
 Que el derecho administrativo es el conjunto de normas y principios

de derecho público interno que tiene por finalidad la institución,
organización y funcionamiento de la administración pública, como
generadora de los servicios públicos, bajo un poder contralor
jurisdiccional.
 Que el derecho administrativo trata del aspecto formal de las normas,
mientras que la administración pública es la ciencia de la acción que
origina cambios concretos de la conducta humana y en las
circunstancias de la vida social y de la vida del Estado.
 Que la administración pública es la organización social generada por
la voluntad del Estado, para actuar a su servicio en el contexto de la
realidad nacional y en orden a los intereses que define el poder
político.
En tanto, la organización política administrativa, es el instrumento a
través del cual se ejerce la función de gobierno y se desarrollan
determinados procesos productivos de bienes y servicios en todo el
territorio nacional.
 Que el Derecho Administrativo regula y estructura; la administración
pública, le da marco de referencia dentro del que debe desenvolverse;
el derecho administrativo orienta, crea normas; la administración
pública las ejecuta y exige su cumplimiento; Ambas se complementan.
 Administración pública es un término de límites imprecisos que define
al conjunto de organizaciones estatales que realizan la función
administrativa del Estado.
 La administración pública pone en contacto directo a la ciudadanía
con el poder político, satisfaciendo los intereses públicos de forma
inmediata, por contraste con los poderes legislativo y judicial, que lo
hacen de forma mediata. Está integrada principalmente por el poder
ejecutivo y los organismos que dependen de éste. La administración
pública como factor involucrado en el cambio social, debe partir del
lugar que ocupa ella misma en el modo de producción capitalista; más
precisamente, de su ubicación con relación al Estado y la sociedad
civil.
88
BIBLIOGRAFIA
 Derecho Administrativo y Derecho Procesal Administrativo – Marco

Antonio Vásquez - Rosa Quintana Vivanco.
 Delitos Contra La Administración Pública – Ramiro Salinas Siccha.
 Constitución Política del Perú.
 Ley del Procedimiento Administrativo General – Ley N°27444.
 http://www.monografias.com/trabajos95/la-administracion-
publica/la-administracion-publica2.shtml#ixzz41KRw0lcg
 http://tareasmiascom-derechoadministrativo.blogspot.com/2011/11/la-
administracion-publica.html
 http://es.scribd.com/doc/68093318/ADMINISTRACION-PUBLICA
89

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DERECHO ADMINISTRATIVO – LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

La administración pública en el Perú es llevada a cabo por las entidades

El término “Administración Pública” se identifica de modo tradicional con el

En la legislación peruana el concepto de Administración Pública ha ido

Es usual que el término de la Administración Pública se acepte sin

Un sentido Objetivo (sustancial- material) y,

se hable en ocasiones de un estado administrado y a un estado

1. FUNCIONES DEL ESTADO Y LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA.

Debemos tener en cuenta los aspectos sustantivos, orgánicos y

LA FUNCIÓN GUBERNATIVA O POLÍTICA:

a) Aspecto Sustancial: (¿Qué?)

b) Aspecto Orgánico: (¿Quién?)

Así tenemos en la Constitución:

“Artículo 118º.- Corresponde al Presidente de la

c) Aspecto procesal: (¿Cómo?)

La función gubernativa se exterioriza a través de una de las

De lo expuesto, podemos indicar las principales características de ps

 Ejecutan directamente una norma constitucional.

Los actos políticos, de gobierno o institucionales se pueden clasificar:

 Actos relativos a las relaciones internacionales.

Estos actos sólo pueden emitirse en los casos constitucionales expresa o

a) Aspecto Sustancial: (¿Qué?)

La creación de normas generales dadas por el ejecutivo o judicial

c) Aspecto procesal: (¿Cómo?)

La función jurisdiccional dirime los conflictos de interés que alteran o

a) Aspecto sustancial (¿qué?):

b) Aspecto orgánico (¿quién?):

c) Aspecto procesal (¿cómo?):

se ajusta a un procedimiento judicial (civil, comercial, laboral,

Es síntesis, por función jurisdiccional entendemos aquella actividad del

a) Aspecto sustancial (¿qué?):

 El dictado de normas jurídicas generales (reglamentos) o

b) Aspecto orgánico (¿quién?)

c) Aspecto procesal (¿cómo?):

De lo expuesto podemos concluir:

Que las funciones administrativas indican que la acción pública se cumple

Que la función administrativa constituye el objeto propio del poder del

La administración que tiene en vista el bien común y la justicia distribuida:

LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA EN LOS TRES ÓRGANOS:

Sistémicamente podemos indicar la función administrativa en los tres

a) Función administrativa en el órgano ejecutivo.

 Servicio público: Prestación positiva del estado para la

b) Función administrativa en el órgano legislativo.

c) Función administrativa en el órgano judicial.

LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA DE LOS ÓRGANOS LEGISLATIVOS,

La función administrativa no está atribuida con exclusividad a ninguno de

Un poder político unitario, actuante por el cauce de plurales funciones y

La función administrativa la hemos definido simplemente por exclusión.

La administración se presenta como una “acción” encaminada hacia un

Cuando la actividad administrativa tiene en vista el “bien común” y la

De igual modo al igual al igual que las funciones gubernativa, legislativa y

De la llamada “división de poderes” no resulta más que una separación de

LA SEPARACIÓN E INTERDEPENDENCIA ORGÁNICA Y FUNCIONAL

El poder es uno; las funciones son varias (gubernativa, legislativa,

LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA EN EL ÓRGANO LEGISLATIVO.

La actividad administrativa del órgano legislativo es variada. De modo

a) Actividad de control interorgánico: La actividad que realiza el

b) El juicio político: Es la actividad administrativa que pone fin a la

c) Actos de organización: Todos los actos que realiza el órgano

d) De autorización: También revisten naturaleza administrativa

LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA EN EL ÓRGANO JUDICIAL:

La actividad administrativa del órgano judicial es también variada. De

a) Actos de organización: Nombra, remueven empleados, alquila,

b) Jurisdicción voluntaria: Como actividad no jurisdiccional