UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA – Finalidad / IMPORTANCIA JURÍDICA –

La falta de tal requisito impide que se avoque conocimiento

[A]unque el asunto sobre el cual se solicita a la Sala Plena de lo Contencioso

Administrativo de lo Contencioso Administrativo asumir conocimiento, tiene una
clara incidencia en el entendimiento, la interpretación y la aplicación de una misma
norma constitucional en el marco de dos medios de control de naturaleza diversa –
nulidad electoral y pérdida de investidura-, tal circunstancia no resulta suficiente
para catalogar el asunto como uno que revista importancia jurídica. En el sub
judice se encuentra que los argumentos planteados por el demandado, si bien
sustentan la necesidad de unificar jurisprudencia, por cuanto identificó con claridad
las posiciones jurisprudenciales divergentes al interior de la Corporación, no tienen
la entidad suficiente para asignar la connotación de importancia jurídica al caso,
pues no refieren a temas jurídicos novedosos, tampoco reportan dificultad práctica
para la resolución de los problemas jurídicos que plantean ni suponen una alta
incidencia en el ordenamiento. Por el contrario el asunto propuesto por el
demandado se encuentra en el ámbito cotidiano de las nulidades electorales que
conoce la Sección Quinta del Consejo de Estado, especializada en asuntos
electorales, la cual conoce de los temas como el que nos ocupa, de manera que el
planteamiento efectuado, acerca de la interpretación del factor temporal de la
causal de inhabilidad prevista en el numeral 5 del artículo 179, resulta propio y
ordinario del debate que se presenta dentro del proceso de nulidad electoral, al
punto que, como se señaló en el escrito de solicitud, la Sección Quinta unificó la
jurisprudencia en dicha materia.

INHABILIDAD DE CONGRESISTA – Tesis de la Sección Quinta y de la Sala

Plena del Consejo de Estado en cuanto al alcance del factor temporal en la
causal por parentesco / SOLICITUD PARA UNIFICAR JURISPRUDENCIA –
Procedente dada la coexistencia de tesis divergentes

[P]ara la Sala resulta evidente que el sub judice pone de presente la coexistencia
de tesis antagónicas al interior de la Corporación en torno a un mismo punto de
derecho, cual es el alcance interpretativo del factor temporal de la inhabilidad
prevista en el numeral 5 del artículo 179 superior, aspecto jurídico que constituye
pieza clave para determinar, en cada caso concreto, si una persona ha violado o
no el régimen de inhabilidades. A su turno, dicha coexistencia de tesis conlleva la
afectación de la congruencia interna del ordenamiento, por cuanto, un mismo
supuesto fáctico, que si bien apareja consecuencias de naturalezas jurídicas
distintas según el medio de control ejercido –nulidad electoral o pérdida de
investidura-, supone la aplicación no uniforme de la misma norma, existiendo
entonces en el ordenamiento un margen para el rompimiento del principio de
igualdad, lo cual a todas luces resulta contrario a la Carta Política. (…). [L]a Sala
considera que la incertidumbre generada a partir de la coexistencia de tesis
divergentes entre la Sección Quinta, autoridad de cierre especializada en materia
electoral, cuyas decisiones obligan a los jueces inferiores, y la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo, máxima autoridad de cierre de la jurisdicción, cuyas
decisiones obligan a todos los falladores, incluidas las salas y secciones del
Consejo de Estado, puede ser determinante en el análisis y configuración de la
confianza legítima. (…). En atención a las razones expuestas, la Sala concluye
palmaria la necesidad de unificar jurisprudencia en la materia solicitada por el
demandado, con el fin de fijar la regla de interpretación acerca del factor temporal
de la causal de inhabilidad prevista en el numeral 5 del artículo 179 de la
Constitución, de manera que la Sala Contenciosa Administrativa en pleno sea la
que discierna cuál es el criterio de interpretación que mejor garantiza los fines del
Estado Social de Derecho, los principios democráticos y los derechos
fundamentales a elegir y ser elegido.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 179 NUMERAL 5 /

LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 271

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a la unificación de jurisprudencia, consultar

entre otras: Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 4 de abril de 2013,
radicación 2013-00019 y Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 11
de septiembre de 2012, radicación 2010-00205. Con respecto a la importancia
jurídica, consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera, asuto de 26 de marzo de
2015, radicación 54001-23-31-000-2002-01809-01(42523), C.P. Jaime Orlando
Santofimio Gamboa. Acerca del alcance dado por la Sección Quinta al factor
temporal de la causal de inhabilidad prevista en el numeral 5 del artículo 179 de la
Constitución Política, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de
unificación que ha sido reiterada, de 26 de marzo de 2015, radicación 11001-03-
28-000-2014-00034-00, C.P. Alberto Yepes Barreiro. Sobre el mismo tema, pero
planteando una tesis diferente, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo, sentencia de 3 de mayo de 2017, radicación 11001-
03-15-000-2016-02058-00(PI), C.P. Gabriel Valbuena Hernández.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 11001-03-28-000-2018-00031-00

Actor: DORA MARCELA CHAMORRO CHAMORRO

Demandada: HERNÁN GUSTAVO ESTUPIÑÁN CALVACHE

Asunto: Nulidad electoral- Auto que resuelve solicitud de dar trámite de

importancia jurídica y necesidad de sentar jurisprudencia

OBJETO DE LA DECISIÓN

Resuelve la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de lo Contencioso

Administrativo la solicitud elevada por el demandado a través de apoderado
judicial, para que asuma por importancia jurídica y necesidad de unificar
jurisprudencia el conocimiento del proceso de la referencia, en el cual se tramita la
demanda de nulidad electoral contra el acto de elección del señor Hernán Gustavo
Estupiñán Calvache como Representante a la Cámara por el Departamento de
Nariño, período constitucional 2018-2022.

I. ANTECEDENTES
1.1. La demanda

La señora Dora Marcela Chamorro Chamorro obrando en nombre propio,

interpuso demanda de nulidad electoral el 4 de mayo de 2018 1 contra el acto de
elección del señor Hernán Gustavo Estupiñán Calvache como Representante a la
Cámara por el Departamento de Nariño, período 2018-2022, el cual consta en el
formulario E-26 CAM del 20 de marzo de 2018.

1.2 Admisión de la demanda

Mediante auto de 8 de mayo de 2018 2, se procedió a admitir la presente demanda

electoral al verificar que la misma fue presentada dentro del término de caducidad
previsto en el literal a) del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011.
Aunado a lo anterior, se constató que la parte actora no incurrió en una indebida
acumulación de causales de nulidad objetivas y subjetivas, según lo prescrito en el
artículo 281 de la mencionada Ley. De la misma forma, se pudo evidenciar el
cumplimiento de los requisitos exigidos en el artículo 162 ídem, que trata sobre el
contenido de la demanda y el artículo 166 ibídem, en relación con los anexos de la
misma.

1.3 Reforma de la demanda

El 18 de mayo de 2018 3, el accionante presentó ante la Secretaría de esta

Sección escrito de reforma de la demanda, con el fin de adicionar el capítulo de
los medios probatorios. Mediante auto del 31 de mayo de 2018 4 se dispuso la
admisión del escrito reformatorio.

1.4 Audiencia inicial

El 23 de julio de 2018 5, se llevó a cabo la audiencia inicial, en la cual se fijó el

litigio de la siguiente manera: “En razón de ello el estudio del presente medio de
control se limitará teniendo en cuenta los hechos, el concepto de violación y las
contestaciones de la demanda expuestos en precedencia, en determinar si el acto
de elección del señor Hernán Gustavo Estupiñán Calvache como Representante
a la Cámara por el departamento de Nariño, período 2018-2022, que consta en el
formulario E-26 CA del 20 de marzo de 2018, es nulo de manera parcial
1
Folios 1 a 11 del cuaderno No. 1.
2
Folios 27 a 28 vuelto del cuaderno No. 1.
3
Folios 39 a 40 del cuaderno No. 1.
4
Folios 3 a 5 del cuaderno de reforma de la demanda.
5
Folios 211 a 222 del cuaderno No. 2.
(únicamente en lo que respecta a la elección de éste) por contrariar lo normado en
el artículo 275.5 de la Ley 1437 de 2011, al haber incurrido el demandado en la
inhabilidad consagrada en el artículo 179.5 de la Constitución Política”.

1.5 Solicitud de remisión a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de

lo Contencioso Administrativo

Mediante memorial recibido en la Secretaría de la Sección Quinta del Consejo de

Estado, el 19 de julio de 2018 6, reiterado el 16 de agosto de 2018 7, el
demandado, a través de apoderado judicial solicitó: “… que en los términos del
artículo 271 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo contencioso
Administrativo se remita el expediente por ante (sic) la SALA PLENA DE LO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
del CONSEJO DE ESTADO, para que sea ésta quien por importancia jurídica y
necesidad de sentar y unificar jurisprudencia, profiera el fallo que en derecho
corresponda dentro del trámite de la referencia.”, al considerar que existe una
diferencia de criterios entre la Sección Quinta y la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, respecto del alcance y aplicación de la
causal de inhabilidad contemplada en el numeral 5 del artículo 179 de la
Constitución Política.

El demandado elevó la solicitud de llevar el presente asunto a la Sala Plena de lo

Contencioso Administrativo de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado por importancia jurídica y necesidad de sentar jurisprudencia, por lo que se
impone decidir tal solicitud en esta oportunidad, toda vez que el expediente se
encuentra pendiente de fallo, cumpliéndose, por ende, la condición establecida en
el artículo 271 de la Ley 1437 de 2011.

La solicitud en cuestión precisa que las razones que soportan la importancia

jurídica y la necesidad de sentar jurisprudencia, son:

1.5.1 La disparidad de criterios existente entre la Sección Quinta y la Sala

Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado

Adujo el apoderado judicial de la parte demandada que existe disparidad de

criterios frente a la interpretación del factor temporal de la inhabilidad
consagrada en el artículo 179.5 Superior, la cual se constituye en una causal
de inelegibilidad por el ejercicio de autoridad por parte de un pariente del
mandatario de elección popular, que se presenta para la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo si dicho ejercicio 1) se realiza el día de las

6
Folios 193 a 200 del cuaderno No. 1 y 201 a 210 del cuaderno No. 2.
7
Folios 374 a 400 del cuaderno No. 2 y 401 a 402 del cuaderno No. 3.
elecciones o, según la tesis de la Sección Quinta 2) si se realiza el día de la
inscripción de la candidatura.

Para sustentar su petición de unificación de jurisprudencia, señaló que existe

proliferación de criterios disímiles en relación con un mismo punto de derecho
como lo es el lapso para contar el término de inicio de la inhabilidad consagrada
en el artículo 179.5 ídem. Para ello presentó las siguientes sentencias con las
cuales pretende demostrar la existencia de la divergencia de juicios, a saber:

Pronunciamientos frente a la causal de inhabilidad consagrada en el

artículo 179.5 de la Constitución Política
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO
Sentencia del 21 de agosto de 2012,
radicación No. 11001-03-15-000-
2011-00254-00(PI), C.P: Hernán
Andrade Rincón: “…Finalmente, en
relación con el cuarto y último requisito
para que se estructure la causal
consagrada en el numeral 5° del
artículo 179 Constitucional, esto es, el
tiempo durante el cual opera la
inhabilidad, la Jurisprudencia de la
Sala ha sido conteste en señalar que si
bien la norma constitucional no fija el
término dentro del cual opera la
prohibición contenida en la causal de
inhabilidad en mención, de acuerdo
con la composición gramatical debe
entenderse que la misma se configura
si se acredita que el pariente del
Congresista demandado ejerció
autoridad civil o política el día de las
elecciones…”
SECCIÓN QUINTA
Sentencia de unificación de 26 de
marzo de 2015, radicación No. 11001-
03-28-000-2014-00034-00
(Acumulados). C.P: Alberto Yepes
Barreiro (E): Estos razonamientos, de
orden constitucional, además de
soportar la subregla según la cual la
inhabilidad estudiada se materializa
desde el día inscripción de la
candidatura al cargo de elección
popular y hasta la fecha en la que
efectivamente se declare la elección del
candidato, permite descartar el uso
de otras interpretaciones del factor
temporal sugeridas por los
demandantes y por el Ministerio
Público, pues acuñarlas implicaría
adoptar una medida demasiado
gravosa para el derecho a ser
elegido. Esta interpretación
materializa la finalidad perseguida
por el constituyente, pero
restringiendo el derecho a ser
elegido, a un mínimo razonable para
garantizar los principios de
transparencia en la elección e
igualdad en la participación
electoral.

En síntesis y teniendo en cuenta los

argumentos antes esbozados se
concluye que la adecuada
interpretación del factor temporal de la

Sentencia de 23 de enero de 2007.
Expediente No. 706-01, criterio
reiterado en sentencia de 15 de
febrero de 2011. Radicación: 11001-
03-15-000-2010-01055-00. Consejero
Ponente: Dr. Enrique Gil Botero:
“…Teniendo en cuenta que la norma
constitucional establece que ‘... no
podrá ser congresista’ quien tenga la
relación de parentesco por ella
prevista, entonces entiende la Sala que
la señora Robayo debió desvincularse
del cargo, a más tardar para el día de
la elección, es decir, el 12 de marzo de
2006.
“Esta idea se refuerza por lo previsto
en el artículo 280 de la ley 5 de 1992 -
ley orgánica que contiene el
reglamento del Congreso-, según el
cual ‘...No podrán ser elegidos
Congresistas...’ (negrillas fuera de
texto) quienes se encuentren incursos
en las causales de inhabilidad
previstas en la Constitución.
“Este artículo clarifica que la
inhabilidad constituye un impedimento
para ‘ser elegido’, circunstancia que,
en términos de esta causal, se
presenta el día en que se realizan las
elecciones, al margen de la posterior
formalización de los resultados,
mediante actos administrativos, que
corresponden a la Organización
Nacional Electoral…”
inhabilidad contemplada en el numeral
5º del artículo 179 de la Constitución,
implica entender que la misma se
configura desde el día de
inscripción de la candidatura al
cargo de elección popular hasta el
día en el que efectivamente se
declare la elección del candidato.
Sentencia del 9 de abril de 2015,
radicación No. 11001-03-28-000-2014-
00061-00, C.P: Susana Buitrago
Valencia: En efecto, el proceso de
elección comprende no sólo el día en
que se llevan a cabo las votaciones,
sino que comienza desde el momento
mismo en el que se realiza la
inscripción de la candidatura ante la
Registraduría Nacional del Estado Civil,
pues es ahí cuando la sociedad tiene
certeza de que aquel se convierte en
candidato.
A este punto es necesario tener
presente que el régimen electoral tiene
rango constitucional. Si la inhabilidad
atañe al candidato como sujeto pasivo
de ésta, se es candidato desde que se
realiza la inscripción de la aspiración.
Así las cosas, el factor temporal de la
inhabilidad del numeral 5º del artículo
179 Constitucional debe interpretarse
circunscrito a este término, que se
extiende a todo el período que
comprende la campaña electoral,
período en el cual el ejercicio de
autoridad civil o política por parte del
pariente puede presentar
favorecimiento para su elección.
En conclusión, el indicado alcance del
factor temporal de la inhabilidad
contemplada en el numeral 5º del
artículo 179 de la Constitución, es que
se configura desde el día de
inscripción de la candidatura al
cargo de elección popular hasta el
 día en el que se lleve a cabo la
votación para la elección respectiva.
Sentencia de 3 de mayo de 2017.
Expediente No. 2016-02058 C.P:
Gabriel Valbuena Hernández “(…) la
Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo de lo Contencioso
Administrativo mantiene la tesis de que
<<para incurrir en la causal de
inhabilidad contemplada en el numeral
5º del artículo 179 de la Constitución>>,
el pariente del congresista elegido
debería estar ejerciendo autoridad el
día en que se celebraron las
elecciones:

<<Cuarto requisito: el tiempo durante el

cual opera la inhabilidad

Finalmente, en relación con el cuarto y

último requisito para que se estructure
la causal consagrada en el numeral 5º
del artículo 179 Constitucional, esto es,
el tiempo durante el cual opera la
inhabilidad, la Jurisprudencia de la Sala
ha sido constante en señalar que si
bien la norma constitucional no fija el
término dentro del cual opera la
prohibición contenida en la causal de
inhabilidad en mención, de acuerdo con
la composición gramatical debe
entenderse que la misma se
configura si se acredita que el
pariente del Congresista demandado
ejerció autoridad civil o política el día
de las elecciones (…) 8
(…)

6.4.5- Quinto elemento: el tiempo

durante el cual opera la inhabilidad

En lo que atañe al quinto de los

8
Reiterados en Sentencia de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de lo Contencioso
Administrativo, 21 de agosto de 2012. Radicación número: 11001-03-15-000-2011-00254-00 (PI)
Consejero Ponente: Dr. Hernán Andrade Rincón.
requisitos para que se configure la
causal consagrada en el numeral 5º del
artículo 179 de la C.P., la Sala, en
aplicación de la regla reiterada en esta
providencia, encuentra que este
elemento no se configura en el
presente caso, por estar plenamente
demostrado que mediante Resolución
17580 de 9 de septiembre de 2013, la
Gobernación de Santander, le aceptó la
renuncia al señor NÉSTOR
FERNANDO DÍAZ BARRERA del cargo
de alcalde de Floridablanca, a partir del
10 de septiembre de 2013, hecho éste
que acaeció seis (6) meses antes de la
fecha en que su hermano, el Señor
MARCOS YOHAN DÍAZ BARRERA fue
elegido como Representante a la
Cámara por el Departamento de
Santander para el periodo
constitucional 2014-2018.

Las razones expuestas hasta aquí

permiten concluir que en el sub lite no
se reúnen la totalidad de los
presupuestos de la causal de
inhabilidad consagrada en el numeral
5º del artículo 179 de la C.P., por
cuanto el señor NÉSTOR FERNANDO
DÍAZ BARRERA no ejerció autoridad
civil o política para el día de las
elecciones, esto es, para el 9 de marzo
de 2014. Recuérdese que su renuncia
se aceptó con efectos a partir del 10 de
septiembre de 2013. (…)”.

1.5.2 Afectación de derechos fundamentales

Sobre este aspecto, el apoderado judicial de la parte demandada sostuvo que el

presente asunto reviste importancia jurídica, porque de no unificarse la
jurisprudencia en torno al factor temporal de la inhabilidad estudiada, se puede
impactar la forma en que los ciudadanos ejercen su derecho fundamental de
elegir y ser elegidos, en la medida en que no se tiene claridad acerca del
momento en que opera la causal de inelegibilidad consagrada en el artículo 179.5
de la Constitución Política.
 II. CONSIDERACIONES

2.1 Competencia

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de lo Contencioso Administrativo

del Consejo de Estado es competente para resolver la solicitud de conocimiento
por importancia jurídica, en atención a lo dispuesto en el numeral 5º del artículo 37
de la Ley 270 de 1996 en concordancia con el numeral 3º del artículo 111 y el
artículo 271 de la Ley 1437 de 2011.

2.2 Problema jurídico

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de lo Contencioso Administrativo

debe decidir si existe mérito suficiente para asumir el conocimiento del presente
asunto y dictar sentencia de unificación, referente al alcance interpretativo del
factor temporal de la causal de inhabilidad prevista en el numeral 5 del artículo 179
superior.

Para ello, en primer término se analizará la procedencia de la solicitud formulada

por la parte demandada. Superado este aspecto, se abordarán los siguientes
tópicos: i) Unificación de jurisprudencia por parte de la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo de lo Contencioso Administrativo ii) Tesis divergentes
entre la Sección Quinta y la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de lo
Contencioso Administrativo iii) Caso concreto.

2.3 Procedencia de la solicitud

De conformidad con el artículo 271 9 de la Ley 1437 de 2011, la Sala Plena de lo

Contencioso Administrativo de lo Contencioso Administrativo advierte que la
9
Decisiones por importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de
sentar jurisprudencia. Por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o
necesidad de sentar jurisprudencia, que ameriten la expedición de una sentencia de unificación
jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de
fallo, de oficio o a solicitud de parte, o por remisión de las secciones o subsecciones o de los
tribunales, o a petición del Ministerio Público.

En estos casos corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de lo Contencioso

Administrativo del Consejo de Estado dictar sentencias de unificación jurisprudencial sobre los
asuntos que provengan de las secciones. Las secciones de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado dictarán sentencias de unificación en esos mismos eventos
en relación con los asuntos que provengan de las subsecciones de la corporación o de los
tribunales, según el caso.

Para asumir el trámite a solicitud de parte, la petición deberá formularse mediante una exposición
sobre las circunstancias que imponen el conocimiento del proceso y las razones que determinan la
importancia jurídica o trascendencia económica o social o a necesidad de unificar o sentar
solicitud presentada reúne los presupuestos legales exigidos, por las siguientes
razones:

2.3.1 El pedimento fue realizado por el demandado, motivo por el cual cumple lo
previsto en el inciso primero de la mencionada disposición, que autoriza al
Ministerio Público y a las partes para formular la solicitud.

2.3.2 La misma fue debidamente motivada, pues el apoderado del demandado

expuso las circunstancias y razones por las que considera que el caso reviste
importancia jurídica y requiere de la unificación jurisprudencial, como sustento de
la solicitud de conocimiento del proceso por parte de la Sala.

2.3.3 El proceso se encuentra para dictar fallo y cursa en el seno de la Sección

Quinta del Consejo de Estado.

Como consecuencia de lo anterior, la Sala decidirá si asume o no el conocimiento

del caso, para dictar sentencia de unificación conforme a la solicitud interpuesta
por el demandado

2.4 La unificación de jurisprudencia10

2.4.1 La función de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado, en su

condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, se sustenta en la
necesidad de garantizar los principios de igualdad y seguridad jurídica. En tanto
las normas jurídicas tienen cierto grado de indeterminación, resulta necesario que
tanto los operadores jurídicos como la ciudadanía en general tengan certeza
respecto del alcance, interpretación y aplicación de las mismas, de conformidad
con las situaciones fácticas que las dotan de contenido.

2.4.2 Así pues, la unificación de jurisprudencia hace posible la unidad y coherencia

del ordenamiento, y por tanto asegura el tratamiento igualitario de los asuntos que
cuentan con identidad o similitud fáctica y jurídica, pues existiendo una regla de
unificación sobre un determinado aspecto normativo, el juez, al momento de
interpretar la ley, no puede otorgarle un sentido diferente al que se le ha conferido

jurisprudencia. Los procesos susceptibles de este mecanismo que se tramiten ante los tribunales
administrativos deben ser de única o de segunda instancia. En este caso, la solicitud que eleve una
de las partes o el Ministerio Público para que el Consejo de Estado asuma el conocimiento del
proceso no suspenderá su trámite, salvo que el Consejo de Estado adopte dicha decisión.

La instancia competente decidirá si avoca o no el conocimiento del asunto, mediante auto no

susceptible de recursos.
10
Sobre la unificación de jurisprudencia se pueden consultar entre otras decisiones, las siguientes:
Corte Constitucional. Sentencia C-104 del 11 de marzo de 1993. MP. Dr. Alejandro Martínez
Caballero. Expediente D-164; Sentencia C-836 del 9 de agosto de 2001. MP. Dr. Rodrigo Escobar
Gil. Expediente D-3374. Consejo de Estado. Sección Tercera. Auto del 4 de abril de 2013.
Expediente 2013-00019; Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de lo Contencioso
Administrativo. Auto del 11 de septiembre de 2012. Expediente 2010-00205.
en punto de la unificación, salvo que, para ello, motive y justifique de manera
transparente y suficiente la distinciones que tiene el caso concreto y que permiten
al fallador separarse de la regla unificadora, en virtud de la autonomía e
independencia judicial de la que goza.

2.4.3 De suyo, se concluye que para garantizar la seguridad jurídica y la igualdad

de tratamiento ante la ley dentro del Estado Social de Derecho, es necesario que
las decisiones se fundamenten en la interpretación uniforme y consistente del
ordenamiento jurídico, y para ello ha sido instituida la función unificadora de los
órganos de cierre jurisdiccional, como lo es el Consejo de Estado.

2.4.4 Conforme con lo dicho, se tiene que el artículo 271 de la Ley 1437 de 2011
brinda un abanico de posibilidades o supuestos bajo los cuales la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo de lo Contencioso Administrativo puede avocar el
conocimiento de un determinado asunto, para dictar la sentencia de unificación
que corresponda.

2.4.4.1 Así lo prevé la disposición: “Por razones de importancia jurídica,

trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia, que
ameriten la expedición de una sentencia de unificación jurisprudencial, el Consejo
de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo, de oficio
o a solicitud de parte, o por remisión de las secciones o subsecciones o de los
tribunales, o a petición del Ministerio Público (…)”. (negrilla fuera de texto).

2.4.5 Sobre la necesidad de sentar jurisprudencia, el Consejo de Estado, en auto

del 26 de marzo de 2015 11 señaló que dicha expresión contenida en el artículo
271 ejusdem, como causal que la faculta para proferir sentencias de unificación,
“(…) pretende establecer criterios uniformes sobre el entendimiento de cierta
problemática jurídica cuando se ha podido verificar una disparidad de
razonamientos sobre un mismo asunto en los diversos niveles de la jurisdicción.
Mediante esta causal se revalida una de las funciones más relevantes del
precedente judicial cual es el de generar seguridad jurídica pues la Sala se
ocupará de interpretar de manera unificada el ordenamiento sobre determinado
tema o problema jurídico y a partir de allí, vía aplicación del precedente de una
sentencia de unificación, se impondrá a los demás partícipes de la práctica jurídica
seguir este criterio de interpretación. 12

11
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Auto
de 26 de marzo de 2015, Radicación número: 54001-23-31-000-2002-01809-01(42523), Consejero
Ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
12
Al respecto ver entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Segunda, auto del 1º de febrero de 2018, C.P: Sandra Lisset Ibarra Vélez, radicado No. 73001-23-
33-000-2014-00580-01(4961-15)
2.4.6 Como se observa, la necesidad de sentar jurisprudencia como hipótesis que
sustenta un fallo de unificación proviene, entre otras posibilidades, de la existencia
de divergencias, contraposiciones o contradicciones, por ejemplo: i) entre normas
jurídicas aplicables a un mismo asunto, por lo que resulta indispensable
determinar cuál de ellas resulta aplicable; o ii) entre diversas interpretaciones
sobre temas jurídicos que resultan conexos o transversales a las Salas o
Secciones de la Corporación; o iii) en el alcance de la interpretación y aplicación
dado a una misma norma, por diferentes jurisdicciones o por distintas instancias
dentro de la misma jurisdicción.

2.4.7 Conforme con lo dicho, cuando se presentan pronunciamientos judiciales

que acogen posiciones divergentes frente a una misma norma, punto de derecho o
tema jurídico, se hace necesaria la adopción de una decisión unificadora que
elimine la discrepancia, como garantía de los principios de igualdad y seguridad
jurídica, así como de la coherencia y univocidad del ordenamiento.

2.4.8 Otro de los eventos en los que es permitido a la Sala Plena de lo

Contencioso Administrativo avocar el conocimiento de un asunto para dictar
sentencia de unificación, es el de la importancia jurídica. Sobre este concepto, la
Sección Tercera del Consejo de Estado, en auto del 26 de marzo de 2015 13, se
refirió en los siguientes términos: “la importancia jurídica del asunto, es claro que
el motivo determinante en dicho concepto es la necesidad que ve la respectiva
Sala de abordar un tema que reviste un interés jurídico superlativo dada su
novedad, dificultad teórica y/o práctica o impacto sobre el ordenamiento jurídico”.

Conforme con lo anterior, aunque el asunto sobre el cual se solicita a la Sala

Plena de lo Contencioso Administrativo de lo Contencioso Administrativo asumir
conocimiento, tiene una clara incidencia en el entendimiento, la interpretación y la
aplicación de una misma norma constitucional en el marco de dos medios de
control de naturaleza diversa –nulidad electoral y pérdida de investidura-, tal
circunstancia no resulta suficiente para catalogar el asunto como uno que
revista importancia jurídica.

En el sub judice se encuentra que los argumentos planteados por el demandado,

si bien sustentan la necesidad de unificar jurisprudencia, por cuanto identificó con
claridad las posiciones jurisprudenciales divergentes al interior de la Corporación,
no tienen la entidad suficiente para asignar la connotación de importancia
jurídica al caso, pues no refieren a temas jurídicos novedosos, tampoco reportan
dificultad práctica para la resolución de los problemas jurídicos que plantean ni
suponen una alta incidencia en el ordenamiento.

13
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Auto
de 26 de marzo de 2015, Radicación número: 54001-23-31-000-2002-01809-01(42523), Consejero
Ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
Por el contrario el asunto propuesto por el demandado se encuentra en el ámbito
cotidiano de las nulidades electorales que conoce la Sección Quinta del Consejo
de Estado, especializada en asuntos electorales, la cual conoce de los temas
como el que nos ocupa, de manera que el planteamiento efectuado, acerca de la
interpretación del factor temporal de la causal de inhabilidad prevista en el
numeral 5 del artículo 179, resulta propio y ordinario del debate que se presenta
dentro del proceso de nulidad electoral, al punto que, como se señaló en el escrito
de solicitud, la Sección Quinta unificó la jurisprudencia en dicha materia.

2.5 Tesis divergentes entre la Sección Quinta y la Sala Plena de lo

Contencioso Administrativo

Revisados los pronunciamientos identificados por el solicitante y la línea

jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, la Sala advierte que, en efecto,
existen dos tesis al interior de la Corporación a partir de las cuales se interpreta,
de manera distinta, el alcance del factor temporal de la causal de inhabilidad
prevista en el numeral 5 del artículo 179 constitucional, que en su tenor reza así:
“No podrán ser congresistas: (…) 5. Quienes tengan vínculos por matrimonio, o
unión permanente, o de parentesco en tercer grado de consanguinidad, primero
de afinidad, o único civil, con funcionarios que ejerzan autoridad civil o política.
(…)

2.5.1 Tesis de la Sección Quinta

2.5.1.1 Sobre esta tesis se tiene que, a partir de la sentencia de unificación dictada
por la Sección Quinta el 26 de marzo de 2015 14, dentro del medio de control de
nulidad electoral, con fundamento en el criterio de interpretación teleológico de la
norma constitucional y atendiendo al efecto útil de la norma, se consideró que la
subregla aplicable al factor temporal de la inhabilidad, es aquella que entiende
materializada la misma si el familiar del congresista electo ejerce autoridad
desde el día de inscripción de la candidatura al cargo de elección popular y
hasta la fecha en la que efectivamente se declare la elección del candidato.
Consecuentemente, en los pronunciamientos posteriores de la Sección, la
jurisprudencia unificada ha sido reiterada 15.

Así mismo, la decisión unificadora determinó que la regla fijada para el

entendimiento del factor temporal de la inhabilidad contemplada en el numeral 5º

14
Radicación No. 11001-03-28-000-2014-00034-00 (Acumulados). C.P: Alberto Yepes Barreiro.
15
Verificado y consultado el sistema de relatoría de la Corporación, se advierte que con
posterioridad a la sentencia de unificación del 26 de marzo de 2015, se ha reiterado la
jurisprudencia unificada en la Sentencia de nulidad electoral del 9 de abril de 2015. MP. Dra.
Susana Buitrago Valencia. Expediente: 11001-03-28-000-2014-00061-00.
del artículo 179 Constitucional, se aplicaría hacia las elecciones futuras y por
tanto, no se declaró la nulidad de la elección del congresista demandada.

2.5.1.2 Ahora bien, dicho fallo unificador cambió la tesis que tradicionalmente
había sostenido la Sección Quinta 16 sobre el mismo punto de derecho, a partir de
la cual se había interpretado, con fundamento en el criterio de interpretación
exegético, que la condición temporal de la causal de inhabilidad no se configuraba
si el pariente del elegido popularmente se separaba del cargo cargo a más tardar
el día de la elección, en consideración a que la conjugación del verbo ejercer, se
encuentra en tiempo presente, infiriendo de ello, sustentado en la interpretación
restrictiva que corresponde a este tipo de limitaciones, que se refiere a la jornada
electoral.

2.5.2 Tesis de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo

2.5.2.1 Sobre este particular se advierte que en el marco del medio de control de
pérdida de investidura, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, en los mismos términos que lo hizo la Sección Quinta hasta el
año 2015, ha prohijado desde la década de los noventa hasta ahora 17, que el
requisito temporal de la causal de inhabilidad se configura al momento de
realizarse las votaciones, es decir, sólo se encuentra inhabilitado el
congresista cuyo familiar ejerce cargo de autoridad civil o política el día de
los comicios.

2.5.3 Expuestas las tesis que han hecho carrera al interior del Consejo de Estado
en cuanto al alcance de la interpretación que debe darse al factor temporal de la
causal de inhabilidad que ocupa a la Sala, queda claro que la Sección Quinta del

16
Verificado el sistema de relatoría de la Corporación y revisado el contenido de los fallos
relacionados directamente con la causal del numeral 5 del artículo 179 de la Constitución, se
advirtieron los siguientes pronunciamientos dictados en la materia, en donde se aludió de manera
expresa al factor temporal de la causal en el sentido señalado: Se Sentencia de 24 de noviembre
de 1999. MP: Dr. Darío Quiñonez Pinilla. Radicados acumulados 1891, 1892, 1894, 1895, 1897,
1909, 1911, 1912 y 1914; Sentencia de 22 de marzo de 2007. MP: Dra. María Nohemí Hernández
Pinzón. Radicado: 4001-4005; Sentencia de 8 de mayo de 2008. MP: Dr. Filemón Jiménez Ochoa.
Radicado: 4060-4068; Sentencia de 6 de julio de 2009. MP: Dra. Susana Buitrago Valencia.
Radicado: 4056-4084. Sentencia de 31 de julio de 2009. MP: Dra. María Nohemí Hernández
Pinzón. Radicado: 0240.
17
Así se corrobora en la relatoría de la Corporación del sistema siglo XXI, donde se pueden
consultar la línea jurisprudencial que existe en la materia, así: Sentencia de 15 de febrero de 2011.
MP. Dr. Enrique Gil Botero. Radicación numero: 11001-03-15-000-2010-01055-00(PI); Sentencia
de 16 de noviembre de 2011. MP. Dra. María Elizabeth García González. Radicación número:
11001-03-15-000-2011-00515-00(PI). Sentencia de 20 de febrero de 2012. MP. Dra. Susana
Buitrago Valencia. Radicación número: 11001-03-28-000-2010-00063-00(IJ); Sentencia del 10 de
julio de 2012. MP. Dra. Olga Mélida Valle De la Hoz. Radicación número: 11001-03-28-000-2010-
00098-00(IJ). Sentencia del 21 de agosto de 2012. MP. Dr. Hernán Andrade Rincón.
Radicación número: 11001-03-15-000-2011-00254-00(PI); Sentencia del 3 de mayo de 2017.
MP: Dr. Gabriel Valbuena Hernández. Radicado: 11001-03-15-000-2016-02058-00(PI).
Consejo de Estado, desde el año 2015 unificó la jurisprudencia, conforme a la
potestad que para ello tiene como sala especializada de los temas electorales,
acogiendo para el mismo punto de derecho una tesis interpretativa que resulta
opuesta a la prohijada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo,
instancia que funge como máxima autoridad de cierre de la jurisdicción en
cualquiera de las materias que le competen y cuyo último fallo 18, en el que abordó
la materia, se profirió dentro del medio de control de pérdida de investidura en el
año 2017, es decir, con posterioridad a la unificación realizada por la Sección
Quinta en el ámbito de la nulidad electoral.

2.6 Caso concreto

2.6.1 En atención a lo expuesto a lo largo de este proveído, para la Sala resulta

evidente que el sub judice pone de presente la coexistencia de tesis antagónicas
al interior de la Corporación en torno a un mismo punto de derecho, cual es el
alcance interpretativo del factor temporal de la inhabilidad prevista en el numeral 5
del artículo 179 superior, aspecto jurídico que constituye pieza clave para
determinar, en cada caso concreto, si una persona ha violado o no el régimen de
inhabilidades.

2.6.2 A su turno, dicha coexistencia de tesis conlleva la afectación de la

congruencia interna del ordenamiento, por cuanto, un mismo supuesto fáctico, que
si bien apareja consecuencias de naturalezas jurídicas distintas según el medio de
control ejercido –nulidad electoral o pérdida de investidura-, supone la aplicación
no uniforme de la misma norma, existiendo entonces en el ordenamiento un
margen para el rompimiento del principio de igualdad, lo cual a todas luces resulta
contrario a la Carta Política.

2.6.3 De igual manera, mantener en el ordenamiento interpretaciones disímiles

respecto a un mismo punto de derecho, pone en juego la adecuada aplicación de
la jurisprudencia como fuente de derecho y del precedente judicial y con ello la
univocidad que debe caracterizar la aplicación del ordenamiento jurídico, en tanto
ciudadanos y operadores jurídicos se ven inmersos en lecturas contradictorias de
la misma causal de inhabilidad, incertidumbre que de cara a las contiendas
electorales, impide a los destinatarios de la normas tener claridad acerca de las
reglas del juego democrático, afectándose con ello los derechos fundamentales
tanto de electores como de candidatos al Congreso de la República.

2.6.4 Sobre este particular, la Sala considera que la incertidumbre generada a

partir de la coexistencia de tesis divergentes entre la Sección Quinta, autoridad de
cierre especializada en materia electoral, cuyas decisiones obligan a los jueces
18
Sentencia del 3 de mayo de 2017. MP: Dr. Gabriel Valbuena Hernández. Radicado: 11001-03-
15-000-2016-02058-00(PI).
inferiores, y la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, máxima autoridad de
cierre de la jurisdicción, cuyas decisiones obligan a todos los falladores, incluidas
las salas y secciones del Consejo de Estado, puede ser determinante en el
análisis y configuración de la confianza legítima.

Lo anterior, porque como se dijo líneas atrás, la sentencia de unificación de la

Sección Quinta anunció la jurisprudencia aplicable a partir de las elecciones 2018-
2022, mientras que, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, reiteró su
tesis jurisprudencial mediante sentencia de pérdida de investidura dictada con
posterioridad, con lo cual cobra mayor vigencia la posibilidad de que los electores
y los elegidos puedan ser sorprendidos con decisiones contradictorias respecto a
la configuración de la inhabilidad por la misma causal y bajo idéntico supuesto.

2.6.5 En atención a las razones expuestas, la Sala concluye palmaria la necesidad

de unificar jurisprudencia en la materia solicitada por el demandado, con el fin de
fijar la regla de interpretación acerca del factor temporal de la causal de inhabilidad
prevista en el numeral 5 del artículo 179 de la Constitución, de manera que la Sala
Contenciosa Administrativa en pleno sea la que discierna cuál es el criterio de
interpretación que mejor garantiza los fines del Estado Social de Derecho, los
principios democráticos y los derechos fundamentales a elegir y ser elegido.

2.6.6 En consecuencia, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de lo

Contencioso Administrativo encuentra mérito suficiente para acceder a la petición
formulada por el demandado, por encontrarse suficientemente demostrada la
necesidad de dictar una sentencia de unificación pero no por importancia jurídica,
conforme lo dispone el artículo 271 de la Ley 1437 de 2011.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso

Administrativo de lo Contencioso Administrativo, en uso de facultades
constitucionales y legales,

III. RESUELVE:

AVOCAR el conocimiento del presente asunto dada la necesidad de unificar

jurisprudencia en lo relativo a la interpretación del factor temporal de la inhabilidad
consagrada en el artículo 179.5 de la Constitución Política.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

ROCÍO ARAUJO OÑATE LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO MILTON CHAVES GARCÍA

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ MARIA ADRIANA MARÍN

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO CÉSAR PALOMINO CORTÉS

RAMIRO PAZOS GUERRERO CARMELO PERDOMO CUETER

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS….GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

GABRIEL VALBUENA HERÁNDEZ MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

ALBERTO YEPES BARREIRO CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA