CAPITULO I: MARCO TEÓRICO

El desarrollo de la sociedad post industrial produjo profundas transformaciones

económicas y sociales. Las mismas que, a su vez, han modificado la sociedad en su

conjunto1. Esta situación ha exigido a todos los actores que la componen un esfuerzo

de adaptación a las nuevas condiciones. Entre ellos, uno de esos actores que más

dificultad ha encontrado para adaptar su estructura a la nueva estructura social, dada

su complejidad, es la Gestión Pública.

La respuesta de adaptación por parte de la Gestión Pública no podía hacerse

esperar. Esta aparece con el denominado paradigma 2 postburocrático, el que,

precisamente, ha servido como marco rector para los procesos de modernización.

1
El profesor Villoria nos explica que la sociedad ha cambiado en su conjunto gracias al avance del
conocimiento y la tecnología, viviendo hoy en una sociedad muy compleja que no había sido conocida
jamás en la historia.
Esta sociedad dada su complejidad no admite análisis como los que servían para describir las
sociedades agrarias o las primeras sociedades industriales. De ahí que se empezaran a buscar
métodos para comprender estas nuevas sociedades y para explicarlas. Así, surgen las teorías de los
sistemas, para los cuales “todo lo existente sea natural o artificial, material o intelectual es un sistema
o un subsistema o una parte integrante de ellos”.
El concepto de sistema es un instrumento mental que permite captar la realidad en toda su
complejidad, evitando lecturas parciales o incompletas.
Lo esencial del sistema va a ser que en su conjunto va a dar respuesta a las necesidades de la
sociedad. - Villoria Mendieta, Manuel: La modernización de la Administración como instrumento al
servicio de la democracia. INAP – Boletín Oficial del Estado Madrid – 1996. Pág. 73-78.
2
Kuhn revoluciono el tema de la investigación utilizando el paradigma, definiéndolo como un conjunto
articulado de conocimientos que constituye la ciencia normal en un momento histórico determinado.
Entendiendo a la “ciencia normal” como investigación basada firmemente en una o más realizaciones
científicas pasadas, realizaciones que alguna comunidad científica particular reconoce, durante cierto
tiempo, como fundamento para su práctica posterior. – Thomas S. Kuhn: La estructura de las
revoluciones científicas. D.R. Fondo de Cultura Económica, 1975. Pág. 33-67.

1
Por ello, y teniendo en cuenta como principio rector al paradigma postburocrátrico, a

continuación se desarrollaran algunos conceptos de lo que implica el pensamiento

estratégico como filosofía y cultura organizativa y la planificación estratégica como

herramienta de la Gestión Pública.

1.1. SITUACIÓN ACTUAL

Las distintas Administraciones Públicas se encuentran abocadas en una serie de

profundos cambios y transformaciones. Las cuales son, en principio, la forma de

respuesta para tratar de mejorar la prestación de servicios públicos, así como

adaptarse a los cambios del entorno existente en las sociedades contemporáneas.

La respuesta a las modificaciones en la Administración Pública fue la modernización

administrativa como fenómeno de adaptación. Estos fenómenos de adaptación

intentan alumbrar un nuevo paradigma de la gestión pública y una nueva forma de

pensar sobre la acción de gobernar y sobre como ha de materializarse ésta 3.

1.1.2 Los nuevos paradigmas

La Administración Pública se ha sostenido sobre el modelo weberiano, producto de

la sociedad industrial. Dicho modelo fue considerado a la vez como expresión de la

racionalidad gerencial y de la racionalidad legal, es decir, como el más apropiado

para garantizar: i) la eficacia y eficiencia de la acción administrativa, y ii) la sumisión

plena de las Administraciones Públicas al Derecho 4. Además, de suponer la

3
Villoria Mendieta, Manuel: Ob. Cit. Pág. 15 -16.
4
Joan Prats I Catalá: De la Burocracia al management, del management a la gobernanza. Las
transformaciones de las Administraciones Públicas de nuestro tiempo. Instituto Nacional de
Administraciones Públicas- Madrid – España 2005. Pág. 99- 102.

2
existencia de un entorno estable, estático, aislado y con sometimientos a las normas

y planes vigentes. Lo que producía que las decisiones, en el Sector Público, fueran

tomadas con un estilo de mando vertical, de arriba hacia abajo y en consecuencia

con escasa o nula participación de los niveles de mando medio e inferiores, que se

circunscribían solo para poner en marcha las órdenes 5.

Las transformaciones sociales y económicas de los años setenta y ochenta, fruto de

la sociedad post industrial, exigieron modificaciones en el comportamiento de la

Administración Pública.

Como señalamos anteriormente, la respuesta a esas modificaciones, en la

Administración Pública, fue la Modernización Administrativa, materialización del

paradigma postburocrático, a través de la que se intenta la adaptación de la

estructura de la Administración del Sector Público a las nuevas condiciones de la

sociedad.

El término modernización se utiliza como un “paraguas” conceptual bajo el que se

acogen todo un conjunto de fenómenos de adaptación. El denominado modelo

weberiano parece estar llegando al final 6.

Toda organización, sea ésta pública o privada, en su acción, se afirma en los

paradigmas. Estos consisten en una serie de conocimientos y principios, que

constituyen una plataforma sobre la que se asienta el actuar. Además los

5
La profesora Blanca Olías explica que Modelo Weberiano es un sistema de equilibrio que estaba en
perfecta sintonía con un entorno estable no competitivo y sin exceso de complejidad. – Blanca Olías
de Lima Gete: La Nueva Gestión Pública – Prentice Hall, Madrid - España. Pág. 5.
6
Villoria Mendieta, Manuel: Ob. Cit. Pág. 15.

3
paradigmas son el reflejo de un contexto histórico específico, de tal manera que si

éste varía, también lo debe realizar el paradigma.

La sociedad post industrial, altera los supuestos del modelo weberiano exigiendo

variaciones en el paradigma y en la Administración Pública. Requiere de

Organizaciones Públicas dinámicas, activas, flexibles y adaptables al cambio

constante. Que promuevan la participación activa, tanto de sus recursos humanos,

como de los ciudadanos que reciben sus servicios. Necesita una Administración que

responda a criterios de legalidad, objetividad, eficiencia, efectividad, responsabilidad

social y con una constante revalidación de su legitimidad 7. Ante ello surge el

paradigma postburocrático, que promueve organizaciones con estructuras flexibles,

activas, dinámicas y preparadas para enfrentar una sociedad donde la complejidad,

la turbulencia, la escasez y la incertidumbre serán las constantes. Incentiva la

búsqueda y generación de mecanismos, busca producir iniciativas para la mejora en

la gestión de los recursos públicos.

Como respuesta a los cambios suscitados, en la Administración Pública se han ido

aplicando una serie de herramientas globales como por ejemplo la reingeniería

administrativa hacia el interior de la gestión pública, la gestión de calidad, marketing

público o la planificación estratégica.

El paradigma postburocrático, recoge una serie de conocimientos y técnicas para el

Sector Público y debe ser entendido como un instrumento que facilite la reflexión y

7
Joan Prats I Catalá: Ob. Cit. Pág. 23- 39

4
que incentive nuevas soluciones universales a los problemas que a diario enfrenta la

Gestión Pública8.

Uno de los problemas que enfrentan los paradigmas en el Sector Público, es que se

trata de una realidad confusa, turbulenta y cambiante, lo que hace reconsiderar los

modos de gestión utilizados, los procedimientos empleados y la generación de

respuestas y cursos de acción concretos.

En este nuevo contexto, existe una variable primordial sobre la que pone mayor

énfasis el pensamiento estratégico y el paradigma postburocrático. Esta variable es

el entorno.

1.1.3. El entorno

El entorno, tal como lo denomina Mintzberg 9, es un factor de contingencia de las

organizaciones. Los factores de contingencia son aquellas condiciones de la

organización que influyen de forma más visible en la elección de parámetros de

diseño de las mismas.

El reconocimiento del entorno se produce cuando las organizaciones toman

conciencia de que su éxito no depende únicamente de la gestión interna de sus

recursos. En ese sentido, se parte de la idea que las organizaciones no son un

8
Blanca Olías de Lima Gete: Ob. Cit. Pág. 8 - 9.
9
Henry Mintzberg: “La estructuración de las organizaciones”. Editorial Ariel S.A. Barcelona, 1979 por
Prentice - Hall, Inc. Pág. 22.

5
sistema cerrado que se alimentan a sí mismos y que no necesitan del contacto con

otros entes sociales para desarrollar su actividad.

La conciencia del entorno se centra en la búsqueda de nuevos enfoques para la

acción pública y significa un cambio en la percepción de las organizaciones. De

modo tal, que con dicho reconocimiento se pasa de la idea de una Administración

centralizada a la idea de una organización sistémica.

Por ende, en el contexto actual de globalización, interconexión y complejidad, la

forma más adecuada de gestionar lo público es mirando hacia el exterior aunque

poniéndolo en relación con lo interno.

Mintzberg también nos señala que el entorno comprende prácticamente todo lo ajeno

a la organización; es decir los clientes, competidores, productos, su situación

geográfica, el clima económico, político. Así, podemos observar que la literatura

especializada ha señalado ciertas o determinadas características de los entornos

organizativos, que son:

1. La estabilidad: El entorno de una organización puede ser estable o dinámico.

Un entorno es denominado dinámico, en la medida que en él se puedan

constatar la existencia de cambios que se produzcan inesperadamente, sin

que haya podido preverse su aparición con anterioridad.

2. Complejidad: El entorno de una organización puede ser simple o complejo.

Evidentemente, la dimensión de la complejidad afecta a la estructura de la

organización. No obstante, el citado autor sostiene que todo entorno es

6
 complejo, en la medida en que siempre se requiere que la organización

disponga de gran cantidad de conocimientos sofisticados acerca de los

productos clientes u otros factores.

3. Diversidad de mercados: Los mercados de una organización pueden ser

integrados o diversificados. Cabe señalar que la diversidad de mercados

puede radicar en una amplia gama de clientes, de productos o servicios, o de

zonas geográficas en las que se comercializan los outputs.

4. Hostilidad: Por ultimo, el entorno de una organización puede ser munificente

u hostil. La hostilidad se ve influida por la competencia, por las relaciones que

mantiene la organización con los sindicatos u otros grupos externos 10.

Por nuestra parte, consideramos que la definición de entorno es limitada, por lo que

sería más preciso utilizar el concepto de Macro Entorno, el mismo que estaría

compuesto por el entorno interno y el externo.

En ese contexto, por un lado, el entorno interno estaría conformado por todas las

organizaciones públicas. El interés recíproco de dichas organizaciones internas

reside en que, la mayoría de las veces, éstas son proveedoras de insumos y

servicios entre sí. Por otro lado, el entorno externo se subdividiría en: entorno

externo nacional, compuesto por todos los actores privados y de la sociedad civil; y

el entorno externo internacional, en el cual estarían las organizaciones

supranacionales y organizaciones de financiación y cooperación, entre otras.

1.2. PENSAMIENTO ESTRATEGICO EN EL AMBITO PÚBLICO

10
Ibidem: Ob. Cit. Pág. 308-310.

7
El enfoque que aborda de manera más operativa esta visión holística de la realidad

es el enfoque estratégico, el mismo que se materializa en una construcción

conceptual a la que denominaremos pensamiento estratégico 11.

1.2.1. El Pensamiento Estratégico

El término pensamiento estratégico en el ámbito público plantea la necesidad de

abrir procesos de reflexión sobre la naturaleza de las acciones y de incluir en la

agenda las mismas las orientaciones a largo plazo. Asimismo, el término estratégico

aporta el concepto de relación con el entorno 12.

1.2.1.1. Evolución del pensamiento estratégico

Hasta la década de los 60´s predominaron los desarrollos de la administración

tradicional con una acentuación en el control y el análisis de la eficiencia. Sin

embargo, desde mediados de los años 50 y hasta los años 90, ante la presencia de

una realidad que comienza a percibirse como turbulenta e inestable, se comienza a

buscar soluciones a través de nuevos enfoques que marcan un paso de la

administración tradicional a la administración estratégica.

En ese proceso, entre el 60 y 70, se observa un desarrollo del pensamiento

estratégico, el mismo que tiene sus orígenes en los modelos de toma de decisiones

que se desarrollan en Harvard. Éstos se encontraban sustentados en los enfoques

estructural funcionalista aplicados a la empresa. Mediante la aplicación de una lógica

11
Bazaga Fernández, Isabel: “El planeamiento estratégico en el ámbito público”, en Bañón, Rafael y
Carrillo Ernesto comps: La Nueva Administración Pública- Alianza Editorial S.A., Madrid, 1997. Pág.
109.
12
Ibidem. Pág. 109.

8
racionalista, la planificación estratégica se configura como un proceso formal de

elaboración de estrategias para alcanzar los objetivos a largo plazo de la

organización13.

En los años 80 se desarrolla un pensamiento organizativo que se apoya en la

denominada estrategia competitiva, especialmente basada en los desarrollos de

Porter sobre las ventajas competitivas dinámicas y en la que se tiene en cuenta a los

actores integrando así los enfoques conductitas y neofuncionalitas.

Por ultimo, en la década de los 90 surgen nuevos conceptos que complementan el

contenido teórico – práctico de las últimas décadas. En ellos se fundamenta el

modelo de administración estratégica, donde el concepto que tiene mayor

importancia para la organización es el de estrategia.

En conclusión, en la actualidad, la administración estratégica implica que la

estrategia guíe todos los pasos de la organización, y en función de ella se adecuen

todos los procesos administrativos e incluso la estructura de la organización.

En el ámbito público, la evolución del pensamiento estratégico ha sido mucho más

lenta desde el punto de vista instrumental, no obstante haber sido su pionero. Ello,

dado que la idea primaria de estrategia era inherente a la actividad de los ejércitos.

En una primera etapa, este pensamiento se basó en un enfoque funcional a través

de los presupuestos anuales, caracterizándose por la idea de controlar y cumplir el

13
Fernández (1987), señala una categorización básica de tres corrientes del pensamiento estratégico,
dentro de estas corrientes se encuentra la corriente racional y normativa, que pretende desarrollar
teorías normativas para determinar estrategias adecuadas, su preocupación primordial es como
deberían formularse las estrategias. Fernández citado por José Emilio Navas López y Luís Ángel
Guerras Martín en su libro: La dirección estratégica de la empresa - Teoría y aplicaciones, Editorial
Civitas – 1996. Pág. 47.

9
presupuesto. En la segunda etapa, se orientó por la coordinación a través de la

programación, relacionándose el entorno y el presupuesto para dar lugar al plan. La

tercera etapa, ante los cambios rápidos y discontinuos, se basó en la metodología,

es decir la aplicación del análisis estructural en combinación con el plan de lo que

resultaba el plan estratégico o también denominado Sistema de Planificación

Programación y Presupuestación14.

Posterior a esta etapa, en el sector privado, la globalización generó en las empresas

la necesidad de incrementar la productividad, por lo que éstas decidieron realizar

una utilización dinámica de los recursos. En la Administración Pública, en cambio, la

posibilidad de flexibilidad presupuestaria es bastante difícil, dada la normativa que

rige al efecto y que implica la esencia del control político sobre el poder ejecutivo.

La etapa actual en las organizaciones públicas se caracteriza por la profundización

de la planificación estratégica. La misma que se ha constituido en una herramienta

considerada esencial para la gestión pública, destacándose últimamente su especial

utilización en los modelos de desarrollo de ciudades o comunidades. Por otro lado,

conviven con esta herramienta otros modelos de gestión, como por ejemplo el

modelo TQM - Total Quality Masnagement y el modelo APO - Administración por

Objetivos.

1.2.1.2. Evolución del pensamiento estratégico desde el punto de vista de los

modelos de gestión

14
Ángel Iglesias Alonso y Javier R. Arriola: El planteamiento estratégico de las organizaciones
públicas. Una visión desde la teoría del caos. – Universidad Rey Juan Carlos, Madrid 2004. Pág. 51 -
52.

10
De acuerdo a lo señalado por Ángel Iglesias Alonso y Javier R. Arriola 15, existe otra

forma de observar la evolución del pensamiento estratégico y está fundamentada por

los modelos de gestión que se han ido desarrollando a lo largo del tiempo. Durante el

siglo XX se han desarrollado los siguientes modelos, los cuales ninguno ha sufrido

un fracaso o éxito total y aun coexisten en distintos grados en las organizaciones:

a. Modelo de la Administración Científica: Este modelo sigue un enfoque

racional, basado en el análisis riguroso, procedimientos estrictos y división del

trabajo en tareas simples y repetitivas, no considerándose la capacidad de los

trabajadores para realizar y organizar su propio trabajo. La estrategia en este

modelo viene dada por el nivel más alto de la organización, sin participación

de niveles medios ni operativos.

b. Modelo de Gestión Conductista: Se contrapone al modelo anterior, y sus

fundamentos se orientan a que los trabajadores bien tratados actuarán

positivamente. La realidad demuestra que el comportamiento humano

responde a la multiplicidad de factores de carácter complejo y cambiante. En

cuanto a la estrategia de las organizaciones con este modelo de gestión, al

igual que el anterior, es generada en los niveles superiores.

c. Modelo de Gestión de Ciencias de la Dirección: Se basa en la

cuantificación de los problemas, apoyándose en la profesionalización,

modelos matemáticos y la informática. Presenta problemas ante la existencia

de aumento de la complejidad y especialmente en aquellas que tienen que ver

con los recursos humanos. Los aspectos estratégicos revisten un alto

15
Ibidem: Ob. Cit. Pág.52 - 53.

11
 contenido técnico, por lo que los especialistas adquieren significativa

importancia en la formulación de los mismos.

d. Modelo de Gestión de Dirección Participativa: En este modelo se comparte

entre todos los integrantes de la organización no solo las responsabilidades,

sino también, la toma de decisiones. De manera tal que se pretende

incrementar la voluntad de cooperar y se disminuye la resistencia al cambio,

pero no existe comprobación científica en cuanto al aumento de la

productividad. Requiere una alta profesionalización de la organización y

orientación hacia proyectos concretos. La generación de estrategias ya no es

prioritaria del máximo nivel, ni de los especialistas, sino que es compartida por

casi todos los estamentos de la organización.

De lo explicado anteriormente se puede decir que en la Administración Pública el

modelo predominante puede ser asociado con el de Gestión Científica y Ciencias de

la Dirección. Es decir, que en este esquema aún predomina el modelo Weberiano,

pero sin desconocer que, hoy en día, este modelo está cambiando

significativamente.

Los cambios nos muestran que la burocracia como tal, se mantiene en sus rasgos de

mérito y capacidad en la selección de personal, la neutralidad e independencia en

los procedimientos con base en el principio de legalidad como columna vertebral

para hacer frente a su faceta de reguladora de potestades. En cambio, la

Administración, en sus facetas de encauzamiento de voluntades y de prestación de

servicios, se presenta como una administración relacional en el primer caso, y una

administración gerencial, en el segundo. Razón por la cual, pueden convivir modelos

12
de gestión de ciencias de la dirección, dirección participativa y conductista. El grado

de implementación de los modelos mencionados dependerá de la actividad de la

organización y la estructura correspondiente, pudiéndose aplicar también en forma

parcial.

1.2.1.3. Escuelas de Pensamiento Estratégico

La estrategia se presenta a través de distintos enfoques y escuelas. Dichos enfoques

son agrupados por Mintzberg 16 en tres categorías, los cuales contienen a las

diferentes escuelas del pensamiento estratégico. El primer enfoque sería de

carácter prescriptivo, es decir, preocupado por cómo deberían formularse las

estrategias, este enfoque incluye a las escuelas de diseño, planificación y

posicionamiento. El segundo enfoque es esencialmente descriptivo de los aspectos

específicos del proceso mismo de decisión estratégica e incluye a las escuelas

empresarial, cognoscitiva, de aprendizaje, política, cultural y de entorno. Finalmente,

podemos decir que la última escuela que es la configurativa tiene un carácter

integrador de las demás escuelas del pensamiento estratégico.

A continuación, analizaremos las principales aportaciones de estas escuelas:

I. Pensamiento prescriptivo racional: Es de base económica, pretende

desarrollar teorías normativas para determinar estrategias adecuadas. Se

inspira en gran medida en el modelo del decisor racional. Asume que la

dirección de la organización posee una discrecionalidad analítica y racional y

puede planificar en forma comprensiva.

16
Mintzberg citado por José Emilio Navas López y Luís Ángel Guerras Martín en su libro: Ob. Cit. Pág.
46 – 53.

13
 Dentro de este grupo encontramos a las siguientes escuelas:

1. Escuela de diseño: Es la que centra su atención en la formación de

estrategias como un proceso de diseño basado esencialmente en la

conceptualización. La formulación de estrategias es en un proceso de

manera controlada y conciente nunca en forma intuitiva o emergente.

2. Escuela de planificación: Concibe la formulación de estrategias como un

proceso detallado de planificación formal. Esta escuela recibe aportaciones

relevantes de los sistemas de planificación del desarrollo y los sistemas

formalizados de planificación que fundamentan su aplicación a la

planificación estratégica mediante la identificación y análisis del desfase

entre los objetivos futuros y los resultados pasados y presentes y en la

forma de superar dicho desfase a través de un proceso claramente definido.

3. Escuela de posicionamiento: Esta escuela se fija menos en el proceso de

definición de estrategias; pero se centra en el contenido de las mismas. Es

decir el posicionamiento estratégico de la organización en determinados

contextos.

II. Enfoque descriptivo: Es una aproximación organizativa o centrada en los

proceso estratégicos; por cuanto se ocupa de mostrar como y porque surgen y

se desarrollan las estrategias en una organización.

Dentro de este grupo encontramos a las siguientes escuelas:

4. Escuela empresarial: El proceso de formación de estrategias no es

conceptual, sino basada en las características personales del líder, como su

sabiduría, experiencias y otras cualidades. Esto genera una visión de la

14
 estrategia como perspectiva de futuro asociada con una imagen, un sentido

de orientación y sobre todo una visión.

5. Escuela cognitiva: Vincula a la estrategia con un proceso visionario del

líder, pero tratando de profundizar en los procesos mentales de

razonamiento que llevan a este a concebir una estrategia, de ahí la

caracterización del proceso estratégico como mental.

6. Escuela del aprendizaje: Traslada el proceso de formación de estrategias

desde una perspectiva individual a una de carácter colectivo de la

organización. Se concibe que las estrategias deben ir emergiendo poco a

poco a medida que la organización se adapta y aprende.

7. Escuela política: Concibe el proceso de formación de estrategias como un

proceso de poder o bien entre grupos de conflicto dentro de la organización,

bien entre las propias organizaciones respecto de sus entornos. El proceso

de formación de estrategias es esencialmente político.

8. Escuela cultural: Concibe el proceso de formación de las estrategias

vinculado a la cultura organizativa, destacando así su carácter

fundamentalmente colectivo o cooperativo.

9. Escuela del entorno: Concibe a la formación de la estrategia como un

proceso pasivo en el cual el poder reside en el entorno más que en la

organización, por lo que centra su atención en dicho entorno. De este modo,

el proceso de formación de la estrategia tiende a reducirse a una especie de

hecho exógeno o externo más que un proceso interno.

III. El pensamiento Integrador: Este tipo de pensamiento contiene a una

escuela:

15
 10. Escuela configurativa: Esta escuela trata de combinar las escuelas

anteriores en una perspectiva única, agrupando elementos y

comportamientos de las organizaciones (procesos de decisión estratégica,

contenido de las estrategias y estructuras y los contextos), en diferentes

etapas o episodios de sus historias a veces secuenciados en el tiempo

mediante modelos de ciclo de vida.

1.2.1.4. Definición del pensamiento estratégico

Se ha señalado reiteradamente que el pensamiento estratégico es una filosofía de

gestión más adecuada para hacer frente a los retos 17. Ello, en la medida que lo

razonable para una organización es pensar a largo plazo y con la referencia del

entorno.

Por tanto, el pensamiento estratégico, más que un conjunto de herramientas de

aplicación de la acción pública, es una filosofía que busca el origen y el destino de

ésta en condiciones que permitan el fortalecimiento de la función social de la

organización.

Se puede afirmar que el pensamiento estratégico es un ejercicio, a través del cual la

gestión pública establece el punto donde se encuentra actualmente y a partir de allí

fija su punto de destino, para luego diseñar estrategias de acción que le permiten

alcanzar dichos objetivos. En consecuencia, existe un diseño de plan de acción a

largo plazo y se complementa con la gestión operativa de lo cotidiano.

17
Bazaga Fernández, Isabel: Ob. Cit. Pág. 110.

16
El pensar estratégicamente también significa que la gestión pública tiene que

adecuarse al tiempo y solo así se retroalimentará.

En esta línea de pensamiento, hay dos puntos importantes que debemos observar.

Primero que tal pensamiento estratégico es individual para cada organismo. En

segundo lugar, es imprescindible tener un liderazgo organizativo, que es la dirección

en busca de los objetivos como estilo de dirección.

El pensamiento estratégico se enfrenta a problemas, tendencias, eventos o

situaciones que parecen constituir un todo armónico. El mismo que, vía el

pensamiento estratégico, será dividido en sus partes constitutivas. Luego, tras

descubrir el significado de esos componentes, se “reensamblarán” para maximizar

sus ventajas. Lo esencial en la mente del estratega es descubrir el punto crítico de

cada problema o situación y contrastarla18.

Se debe añadir que el pensamiento estratégico se constituye en un instrumento

clave a través de la definición de la ventaja competitiva. El pensamiento estratégico

permite la definición de la ventaja competitiva para las organizaciones. Si no existe

un entorno competitivo, de escasez y de cuestionamiento de lo público no habría

necesidad de estrategia. Según Bryson 19 el enfoque estratégico se emplea para que

la organización logre ventaja respecto a otros actores a un coste organizativo

razonable.

18
Fernando Sánchez Albavera: “Informe de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe
(CEPAL) - Planificación estratégica y gestión pública por objetivos” – Impreso en Naciones Unidas.
Santiago de Chile - marzo 2003. Pág. 19-20.
19
Bryson citado por Bazaga Fernández, Isabel: Ob. Cit. Pág. 112-113.

17
El intento de definir o alcanzar la ventaja competitiva introduce algunos elementos de

gran importancia en un entorno competitivo de servicio al cliente:

1. Permite identificar los factores de éxito de las políticas y de los programas que

las componen.

2. Facilita la revisión de los modos de actuación tanto en las organizaciones

como en la arena política de la que se trate.

El deseo de mantener la ventaja competitiva obliga a la búsqueda de nuevas líneas

de acción, la creación de nuevos servicios o el mejoramiento de los existentes. La

competencia estimula la innovación. En definitiva, para lograr la eficiencia en las

Administraciones Públicas, en lugar de rechazar la innovación, se emplea ésta como

recurso cualificado de una organización pública.

Ángel Iglesias Alonso y Javier R. Arriola 20 señalan que el pensamiento estratégico

comprende lo que se denomina el marco estratégico, constituido por la misión, la

visión, el posicionamiento y la estrategia de la organización y su interacción con el

comportamiento organizacional (representado este último fundamentalmente por la

relación estructura – cultura), las políticas y el liderazgo.

El marco estratégico viene a poner de relieve cómo la organización encuentra su

propósito estratégico, es decir su sentido de descubrimiento. Ofrece a los empleados

la promesa de explorar un nuevo territorio a desafiar, genera un compromiso

20
Ángel Iglesias Alonso y Javier R. Arriola: Ob. Cit. Pág.58-61.

18
emocional en los empleados y su sentido de orientación, implica un posicionamiento

en el largo plazo.

La misión es la expresión género de una organización, idealmente concuerda con los

valores y expectativas de los principales actores críticos, y establece el alcance y las

fronteras de la organización. La misión tiene una fuerte relación con los valores

intrínsecos de la organización.

La visión es la imagen del futuro que deseamos crear, descrita en tiempo presente,

como si sucediera en este momento.

El posicionamiento refleja el lugar que la organización quiere ocupar junto con sus

productos o servicios en la mente de los actores críticos (cualquier individuo o grupo

que puede ser afectado por las acciones, decisiones, políticas y prácticas u objetivos

de la organización), y de los consumidores de esos bienes y servicios. El

posicionamiento lleva a la organización a buscar sus “impulsores de

posicionamiento”; es decir, los servicios que puede brindar, que satisfagan

favorablemente a los afectados por la organización.

La estrategia conjuga la interrelación de las trayectorias estratégicas, los objetivos

estratégicos y las habilidades esenciales, a partir de la misión, visión, el

comportamiento organizacional. También podría decirse que la estrategia son los

objetivos, opciones y búsqueda permanente de caminos o trayectorias alternativas

alineadas con la visión y el posicionamiento, que se adecuan a la evaluación del

entorno.

19
Los objetivos estratégicos, también denominados objetivos generales, constituyen la

traducción concreta de las decisiones estratégicas adoptadas que permiten lograr la

visión a través de un posicionamiento determinado.

Las trayectorias estratégicas son las posibles alternativas para alcanzar los objetivos

estratégicos y desarrollar las habilidades esenciales. Una vez elegida la trayectoria

estratégica, ésta se utilizará como guía para ejecutar las tareas operativas dentro de

la organización. Lo que regirá hasta que no se elija unas trayectorias estratégicas

nuevas, en la medida que éstas se pueden redefinir permanentemente.

Las habilidades esenciales son un conjunto de habilidades dinámicas que posee la

organización para generar ventajas competitivas dinámicas y que le permiten formar

una red de valor. Las habilidades no son herramientas de gestión, sino capacidades

inherentes a la organización.

El comportamiento organizacional refleja un patrón integrado de comportamiento que

permite llevar a la práctica la estrategia. Esto nos lleva al plano de la acción, de

compartir valores, y a la relación directa de la estrategia con la cultura de la

organización, y también con la estructura de la misma. El patrón de comportamiento

pone de manifiesto pautas sobre cómo se relaciona la organización internamente y

con su entorno. Reflejo de ello son las comunicaciones formales e informales, las

políticas de la organización, entendiéndose a éstas como reglas o guías que

expresan los limites dentro de los que debe ocurrir la acción, pudiéndose ser

explicitas e implícitas, y el liderazgo que sin lugar a dudas nos muestra.

20
1.2.1.5. Definiciones del pensamiento estratégicos en el ámbito privado

En la literatura se observa una serie de definiciones del pensamiento estratégico

tanto en el ámbito público como el privado. A continuación, se indicarán una serie de

definiciones en el ámbito privado:

Enrique López González señala que la dirección estratégica como sistema de

dirección organizativa se ha desarrollado, como casi todas las técnicas de gestión,

en el ámbito empresarial; lo que no obsta para que pueda utilizarse con provecho en

la Administración Pública. Asimismo, equipara el término de dirección estratégica con

el de pensamiento estratégico y señala que al referirnos a la dirección estratégica

incluimos dos perspectivas bien distintas de la misma: primero como una filosofía,

esto es, una forma de pensar y actuar; y segundo, como un proceso de decisión,

referidas a la gestión de empresas.

Asimismo, manifiesta que la visión tradicional de la gestión de empresas ha estado

orientada hacia su interior, la cual centra su atención y esfuerzos principalmente en

las actividades internas y en el desarrollo de las políticas para integración de las

diferentes áreas funcionales. Sin embargo, debido a los cambios en los contextos en

las organizaciones, esta perspectiva se está mostrando bastante inadecuada. Los

dirigentes están, cada vez más concientes de la aparición de nuevos problemas más

complejos, de las influencias de la fuerzas culturales, políticas, sociales y

tecnológicas que afectan a las organizaciones, lo que ha conducido al surgimiento de

una aproximación estratégica de la gestión, como un enfoque de la gestión de las

21
organizaciones en que existe un ajuste armonioso de los varios subsistemas de

gestión entre sí, y entre estos y el entorno21.

Gerry Johnson y Kevan Scholes señalan que la dirección estratégica no sólo se

refiere a la toma de decisiones en las cuestiones más importantes con que se

enfrenta la organización, sino que también debe asegurarse que la estrategia se

ponga en práctica. Se puede considerar constituida por tres elementos principales.

Primero se encuentra el análisis estratégico, en el cual el estratega trata de

comprender la posición estratégica de la empresa. Segundo, la elección estratégica

que tiene que ver con la formulación de cursos de acción posibles, su evaluación y la

elección entre ellos. Por último, la implantación estratégica que comprende la

planificación de aquellas tareas relacionadas con la forma de efectuar la elección

estratégica y la elección de los cambios requeridos 22.

1.2.1.6. Estrategia y táctica

Se puede afirmar que las definiciones de estrategia son numerosas. En las líneas

siguientes, daremos cuenta de algunas de definiciones que se han presentado en la

literatura.

21
Enrique López González: “Técnicas de control de ejecución en la dirección estratégica de la
Administración Pública”. INAP – MAP, Imprenta Nacional del Boletín Oficial del Estado. Madrid 1998.
Pág. 69 – 73.
22
Gerry Johnson y Kevan Scholes: Dirección Estratégica – Análisis de la Estrategia de las
Organizaciones. Tercera edición – Prentice Hall, 1997. Pág. 14.

22
Así, de un lado, Andrews define a la estrategia como el patrón de los principales

objetivos, propósitos o metas y las políticas y planes esenciales para lograrlos,

establecidos de tal manera que definan en qué clase de negocio la empresa está o

quiere estar y qué clase de empresa es o quiere ser.

De otro lado, Porter señala que la esencia de la formulación de una estrategia

competitiva consiste en relacionar a una empresa con su medio ambiente y supone

emprender acciones ofensivas o defensivas para crear una posición defendible

frente a las cinco fuerzas competitivas del sector industrial en el que está presente y

obtener así un rendimiento superior sobre la inversión de la empresa 23.

Por otra parte, Bryson define a la estrategia como cursos de acción que puede

emprender una organización para relacionarse con su entorno 24.

Asimismo, Vasconcellos define a la estrategia como la decisión sobre el lugar, el

tiempo, las condiciones; en consecuencia, tiene que ver con el antes de la acción. La

estrategia nos dice dónde estamos situados, nos fija las competencias. En

consecuencia, la estrategia es un curso general de acción, se relaciona con la

posición que quiero tener. Asimismo, cabe resaltar que la táctica es aquella que nos

dice cómo actuar, permitiendo fijar la acción en el futuro; en suma, es el modo de

actuar en el espacio elegido, una vez seleccionada el área geográfica, el sector a

desempeñarse y el segmento que se debe abastecer 25.

23
Porter y Andrews citados por José Emilio Navas López y Luís Ángel Guerras Martín: Ob. Cit. Pág.
36 - 37.
24
Bryson (1988), citado por Bazaga Fernández, Isabel: Ob Cit. Pág. 110.
25
Vasconcellos Jorge A.: “Los señores de la Guerra. Medición de la estrategia y la táctica para
conseguir ventaja competitiva en los negocios”. Ediciones Días de Santos S.A. Madrid, España 2001.

23
Por otra parte, no hay que olvidar que no existe una única relación entre las

organizaciones y el entorno en el que operan. En líneas generales, la literatura ha

señalado que son al menos tres las estrategias que una organización pública puede

seguir en su relación con su entorno ambiental (Wechsler y Backoff) 26:

a. Estrategia Anticipativa: Se crea un futuro para la organización y de el se

parte en las acciones y decisiones a emprender en el presente. La estrategia

anticipativa es la que otorga a las organizaciones la mayor capacidad de

influencia sobre el entorno, puesto que no pretende únicamente conocerlo,

sino hacer que evolucione a su favor.

b. Estrategia Adaptativa: El entorno marca los cambios, pero la organización

intenta crear vínculos con el para ir evolucionando al unísono. Se busca una

relación de equilibrio entre el entorno, a través de la relación con los actores

que operan en él y la organización. No es una estrategia totalmente reactiva,

pero se pone el énfasis en la organización, no en el entorno.

c. Estrategia Reactiva: La organización produce respuestas en función de los

cambios ambientales. Se ubica la centralidad en la organización, intentando

mantener su actual estatus sin definir nuevos papeles o revisar los hasta el

momento desempeñados. El entorno marca el ritmo.

1.2.1.7. La estrategia en el Sector Público 27

26
Wechsler y Backoff (1987) citados por Bazaga Fernández, Isabel: Ob. Cit. Pág. 111.
27
Gerry Johnson y Kevan Scholes: Ob. Cit. Pág. 24.

24
El desarrollo de conceptos y técnicas de estrategia societaria ha tenido lugar en el

pasado principalmente, en empresas comerciales. A pesar de ello, muchos de esos

conceptos son también importantes en el sector público. Por supuesto, existen

diferencias y lo que realmente importa es que los directivos del sector público sean

capaces de identificar cuáles son esas diferencias y, en consecuencia, dónde centrar

la atención al considerar los desarrollos estratégicos en sus organizaciones, algunos

ejemplos son los siguientes:

1. Las empresas estatales son en muchos aspectos similares a las

organizaciones comerciales; sus diferencias las determina la naturaleza de la

propiedad y su control. Una empresa comercial bajo el control estatal puede

presentar diferencias en horizontes de planificación y en bases de

financiación. Y puede requerir que la alta dirección controle su organización

de forma más centralizada a efectos de la información (a la dirección), por

ejemplo, a los ministros del gobierno.

2. Una agencia gubernamental también presenta algunas similitudes con

respecto a una empresa comercial: tiene un mercado laboral y un mercado

monetario determinado; también cuenta con proveedores usuarios y clientes.

La diferencia fundamental estriba que en su seno existe un mercado político

que aprueba presupuestos, y suministra subsidios.

3. En general, el papel de la ideología en el desarrollo estratégico en el sector

público es posiblemente mayor que en las organizaciones comerciales.

1.2.1.8. Estrategia y políticas públicas

25
Consideramos imprescindible explicar la relación que existe entre estrategia y

políticas públicas. En primer lugar, debemos señalar que el concepto de política

pública ha significado, desde hace mucho tiempo, para el sector público lo que el

concepto de estrategia significa para el sector privado.

Así, tradicionalmente la política pública es considerada como un conjunto de

objetivos, decisiones y acciones o resultados que llevan acabo un gobierno para

solucionar los problemas que en un momento determinado los ciudadanos y el

propio gobierno consideran prioritarios 28.

Desde este punto de vista, las políticas públicas se pueden entender como un

proceso que se inicia cuando un gobierno o un directivo público detecta la existencia

de un problema que, por su importancia, merece su atención y termina con la

evaluación de los resultados que han tenido las acciones emprendidas para eliminar,

mitigar o variar ese problema. Este proceso tiene un carácter cíclico, teniendo las

siguientes fases: 1. identificación y definición del problema, 2. formulación de las

alternativas de solución; 3. adopción de una alternativa; 4. implantación de la

alternativa seleccionada; 5. evaluación de los resultados obtenidos.

Este ciclo o proceso de las políticas públicas es una construcción conceptual que no

tiene por que ocurrir exactamente en la realidad. De modo tal que no todas las

políticas públicas de un gobierno siguen este proceso en todas sus fases, e incluso

con frecuencia algunas políticas alteran el orden del proceso 29.

28
Charles E. Lindlblom: “El proceso de elaboración de políticas públicas”, Grupo Editorial Miguel Ángel
Porrua – Ministerio de Administraciones Públicas, Madrid – 1991. Pág. 5-12.
29
Manuel Tamayo Sáez: “El análisis de las políticas públicas” en Bañón, Rafael y Carrillo Ernesto
comps: La Nueva Administración Pública - Alianza Editorial S.A., Madrid, 1997. Pág. 281.

26
El concepto de estrategia actualmente no se encuentra en oposición al de política

pública, sino que se propone en un ámbito distinto; en este caso, encuadrado en el

ámbito interno de la organización. En cambio, las políticas públicas reflejan objetivos

externos, es decir que tienen por objeto satisfacer una necesidad social reconocida,

o solucionar un problema social identificado.

La diferencia más importante entre estrategia y política pública, es que la primera es

fruto de una reflexión que hace la organización, ósea es un producto organizacional.

En cambio la política pública tiene su origen en la dinámica social, en la que

intervienen diferentes organizaciones y actores sociales, es decir es un producto

político. Dentro de estas particularidades, el término “estrategia” reemplazaría al de

política pública dentro de la organización.

En ese sentido, las políticas públicas encontrarían su ámbito en la relación o

contexto – sistema político. La interacción entre el marco estratégico y políticas

públicas pone de manifiesto la relación bidireccional entre el sistema político y la

Administración; por lo que, tanto las estrategias como las políticas públicas, no se

formulan o crean en forma aislada una de otra, sino en forma interactiva 30.

1.2.1.9. La Gestión Estratégica

El proceso mediante el cual se transforma el pensamiento estratégico, el

conocimiento, el cambio organizativo es a lo que se denomina gestión estratégica.

La gestión estratégica contiene, al menos, tres diferentes vertientes. Por una parte,
30
Ángel Iglesias Alonso y Javier R. Arriola: Ob. Cit. Pág. 66-68.

27
encontramos la estrategia en sí misma; es decir, la definición de una visión de éxito

para la organización y de los distintos caminos para alcanzarla. En segundo lugar, la

excelencia en la implantación de las estrategias para conseguir el cambio deseado.

En tercer lugar, la innovación para asegurar que la organización está evolucionando

en la dirección adecuada y que las estrategias definidas se van revisando a lo largo

del proceso para asegurar su perfeccionamiento, adaptación y renovación.

Podemos afirmar que el proceso se inicia con la revisión de las bases del

comportamiento mantenido por la organización a lo largo de su ciclo vital, para

encontrar el puente entre lo presente y lo futuro. La Gestión estratégica implica en su

inicio la realización de un análisis del liderazgo organizativo, ya que el estilo de

dirección influye en forma directa en el diseño y la puesta en marcha del proceso.

La implantación cobra importancia una vez que se hayan formulado y depurado las

estrategias, es la fase del diseño propiamente dicho.

Para conseguir que la implantación se ponga en marcha es necesario que en la

formulación de las mismas se ponga especial cuidado en dos aspectos:

1. La identificación de los actores críticos que operan en el entorno y en el

interior de la organización.

2. La generación de un consenso sobre la necesidad de afrontar el proceso,

incluyendo a los decidores clave en el diseño de estrategias.

28
En consecuencia la gestión estratégica es un proceso global que afecta a todos los

niveles de decisión y funciones y a todas las variables organizativas. Así la gestión

estratégica implica en su inicio la realización de un análisis del liderazgo

organizativo, ya que el estilo de dirección influye de forma directa en el diseño y en la

puesta en marcha del proceso31.

1.2.1.10. Diferencias entre pensamiento estratégico y la planificación

estratégica

Es importante saber distinguir cuándo hablamos de pensamiento estratégico. Ello, en

la medida que se detecta una importante confusión, entre el pensamiento estratégico

con la planificación estratégica32.

El primer concepto puede ser expresado como una filosofía que debe impregnar a

una organización. El pensamiento estratégico responde a una reflexión sobre la

organización en busca del origen y destino de su función social. En cambio, la

planificación estratégica es una herramienta coherente del pensamiento estratégico;

pero debe quedar claro que no es un fin en sí misma, sino que sirve para que las

organizaciones puedan plasmar sus planes de acción a través de un método

sistemático.

De acuerdo a lo expresado en el párrafo anterior, el pensamiento estratégico ante los

procesos de cambio, hoy denominados modernización, adquiere importancia en su

31
Bazaga Fernández, Isabel: Ob. Cit Pág. 115 -118.
32
A lo largo de la investigación he notado, que en la literatura, se utiliza indistintamente el término
pensamiento estratégico y planificación estratégica, teniendo ambos un significado distinto.

29
función de conectar la realidad deseada con la realidad percibida y, luego

transformarlas en acciones concretas33.

1.3. LA GESTIÓN PÚBLICA

La Gestión Pública ha tenido una evolución muy compleja, la que reseñaremos a

continuación.

1.3.1. Evolución de la Gestión Pública

Para estudiar la problemática de la gestión pública se debe de observar la variación

del objeto y el desarrollo de nuevas herramientas e instrumentos, en los últimos 30

años. Hecho que imprime dinámica ante el cambio.

Así, de los años 20 a los 40 del siglo pasado se produce el surgimiento y

consolidación de la Administración Pública como disciplina. Los estudios acerca de la

Administración Pública versaban sobre temas de procedimientos legales apropiados,

donde existía una fuerte influencia del Derecho Administrativo y de la Ciencia

Política. El objeto de estudio en estas décadas pasaba por el diseño de marcos

legales, que fijaban con claridad las funciones y las competencias de los gobiernos y

la administración.

En los años 50 y 60 se van consolidando estudios desde la perspectiva de la Ciencia

Política y se comienza a diseñar una teoría general de la Administración. Con ello se

33
Ángel Iglesias Alonso y Javier R. Arriola: Ob. Cit. Pág. 68 (Ellos equiparan el concepto de
pensamiento estratégico con el de planteamiento estratégico).

30
busca encontrar similitudes y fallas en los modelos de organización que permitan

mejoras en el sistema. La teoría sistema impregna a todos 34.

Durante los años 70 y 80 se va consolidando el análisis, su evaluación y aplicación,

de las políticas públicas. Es el tiempo de las primeras grandes reformas del Estado,

como consecuencia de los desequilibrios del Estado de Bienestar Social de Derecho.

El impacto sobre la economía mundial debido la revolución de las

telecomunicaciones, las tecnologías de la información de la mano de las

computadoras, produjeron la ruptura del modelo weberiano.

En los años 90 surgen los cambios de paradigmas y se postula el paradigma

postburocrático que requiere nuevas estructuras. De este cambio de visión, nace la

Nueva Gestión Pública35.

El management invade todos los estudios. Se postulan las estructuras flexibles,

horizontales, dinámicas en contacto con la gente.

El concepto de competencia llega a la Administración, adaptándose y convirtiéndose

en Gestión. En este esquema solo pueden subsistir aquellas instituciones que sean

eficientes, eficaces y equitativas. Para ello, estas instituciones deben tener

responsabilidad social y someterse a mecanismos de control interno y externo.

34
Villoria Mendieta, Manuel: Ob. Cit. Pág. 74-76
35
La profesora Blanca Olías nos señala que la Nueva Gestión Pública pretende ser una alternativa
tanto a la gestión tradicional como al gerencialismo clásico. Aunque sus fuentes de inspiración son
muy diversas, trata de construir un cuerpo de conocimientos y técnicas para el Sector Público,
orientándolo hacia el rendimiento y los resultados.
Añadiendo, que uno de los temas de este enfoque es la alusión a la emergencia de un nuevo
paradigma: “El cambio paradigmático general, con su fuerte prejuicio ideológico contra el Estado, el
gran gobierno, las abotargadas burocracias y las soluciones universalistas, propone una
transformación radical del ámbito público…”. Blanca Olías de Lima Gete: Ob. Cit. Pág. 8 - 9.

31
A continuación, se señalaran algunas definiciones sobre la Gestión Pública.

1.3.2. Definición de Gestión Pública:

Para poder definir la Gestión Pública es indispensable ver las características

principales para su definición, las cuales son:

1) Implica la búsqueda de medios para alcanzar los objetivos.

2) Tendencia por la estrategia y el proceso; pero con una orientación centrada en

el entorno.

3) Orientación hacia los gestores públicos experimentados en los niveles medio y

superior.

4) Una definición más general de lo público.

5) Pone atención en los fines, no excluye la participación del gestor y los

empleados de los distintos niveles en la fijación de los fines a perseguir.

En ese sentido podemos caracterizar a la Gestión Pública como el conjunto de

decisiones dirigidas a motivar y coordinar a las personas para alcanzar metas

individuales y colectivas. El entorno en que se desenvuelve supone ciertas

restricciones respecto del sector privado pero también un conjunto de recursos

propios y singulares para crear valor36.

1.3.3. Herramientas de la Gestión pública

36
Ibidem: Ob. Cit. Pág. 3.

32
Se debe de resaltar que la gestión pública cuenta con innumerables herramientas

para su actuación, herramientas que son generales o globales y específicas o

puntuales como es la evaluación; pero dentro de las herramientas generales, existen

tres muy importantes, como son:

1) Gestión de calidad

2) El marketing público

3) La planificación estratégica

Entre estas tres herramientas subsiste una interrelación muy fuerte, la gestión de

calidad es una constante en todos los organismos públicos, lo que requiere una

promoción y definición de los logros obtenidos, de lo cual se encarga el marketing

público, tanto hacia los clientes internos como externos. Todo esto es posible solo

con una misión definida dispuesta en un mediano y largo plazo de la cual se encarga

la planificación estratégica.

1.4. LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA

Antes de poder explicar los aspectos resaltantes de la planificación estratégica,

tratare de dar un alcance sobre una de las funciones administrativas que es la

planeación o planificación:

1.4.1. La planificación

33
De un lado, la planeación es una de las más importantes funciones de la

administración puesto que requiere una adopción de los objetivos de los diversos

departamentos y de la empresa como también la determinación de los medios para

alcanzarlos. Es, por tanto, una forma racional, de alcanzar objetivos previamente

escogidos37.

De otro lado, la planificación es un proceso formalizado de toma de decisión que

elabora una representación deseada del estado futuro de la organización y

especifica las modalidades de puesta en práctica de esta voluntad. Por tanto, la

función de la planificación supone proyectar la vida de la empresa a lo largo del

tiempo, mediante un proceso de formalización, que a partir del momento actual trate

de diseñar lo que va ser la actividad de la organización en el futuro.

38
Sisk define a la planificación como el análisis de la información relevante pasada y

presente, junto con una previsión de la probable evolución futura, en base a los

cuales puede ser establecido un curso de acción o plan que conduzca a la empresa

a lograr sus objetivos.

Mediante la planificación se consigue un análisis y preparación de las decisiones que

van a ser ejecutadas posteriormente, con las consiguientes ventajas respecto al

proceso integrado de toma de decisión. Asimismo, se diseña el marco operativo

dentro del cual la empresa se va a situar en el futuro.

37
Harold Koontz y Cyril Odonnell: “Elementos de administración moderna”, libros McGraw – Hill,
Ediciones Bacat – Bogotá, Colombia, 1975. Pág. 49.
38
Sisk (1969) citado por José Emilio Navas López y Luís Ángel Guerras Martín: Ob Cit. Pág. 519.

34
La planificación conlleva también problemas principalmente el relacionado con el

coste del análisis39 en el que se incurre y la dificultad de establecer premisas

precisas respecto a la evolución del futuro.

Gluck y otros40 proponen un modelo de niveles o fases de evolución de la

planificación por las cuales pasan casi todas las organizaciones cuando empiezan

hacer planificación. Dicho modelo presenta cuatro fases o niveles de planificación,

las que son sucesivas en el tiempo y que se van siguiendo a medida que la

planificación se perfecciona. En este modelo evolutivo se trata de valorar la

importancia que se le concede a la estrategia en cada nivel. Estas cuatro fases son

las siguientes:

1. Planificación básica financiera: Es el origen habitual de la planificación en la

mayoría de organizaciones, que consiste en el establecimiento de

presupuestos financieros, relativos a los flujos de ingresos y gastos y las

necesidades de capital.

2. Planificación basada en previsiones: Son técnicas de previsión, en

principio, esta fase se diferencia de la anterior en el ámbito temporal, es decir,

la consideración del largo plazo.

3. Planificación orientada al exterior: En un entorno turbulento, las previsiones

se quedan rápidamente obsoletas y es preciso comprender cuáles son los

factores que conducen al cambio del entorno. Se hace necesario identificar

39
El proceso estratégico para José Emilio Navas López y Luís Ángel Guerras Martín en su libro, la
dirección estratégica de la empresa - Teoría y aplicaciones, se divide en tres etapas básicas (el
análisis estratégico, la formulación estratégica y la implantación de estrategias).
40
Gluck y otros citados por José Emilio Navas López y Luís Ángel Guerras Martín: Ob Cit. Pág. 522.

35
 los factores claves de existo de la organización, tanto desde el punto de vista

interno como externo. En esta fase se desglosa en parcelas las decisiones a

cada uno de los jefes de las unidades orgánicas, puesto que estoy proponen

alternativas de solución, quedando la decisión corporativa para la alta

dirección.

4. Dirección Estratégica: Esta fase integra la planificación y la dirección

estratégica en un único proceso. Ésta es la encargada de vincular la

planificación estratégica con la toma de decisiones operativa, siendo la alta

dirección de la organización, quien la debe llevar a cabo a través de tres

mecanismos: 1. Un marco de planificación, que integra perfectamente los tres

niveles de la estrategia; 2. Un proceso de planificación, que estimula la

iniciativa y la mentalidad organizativa; 3. Un sistema de valores, que refuerza

el compromiso de los directivos con la estrategia de organización.

Es un proceso integrado que incluye a todos los miembros de la organización,

donde se estimula la creatividad de los participantes y en el que la alta

dirección se siente estrechamente comprometida con el éxito de la

organización.

Se debe señalar que la importancia de la planeación se debe principalmente a cuatro

razones: Lo primero es que elimina la incertidumbre y el cambio, enfoca su atención

hacia los objetivos, se hace una operación económica, y facilita el control.

Siendo que la naturaleza esencial de la planeación puede entenderse a través de

cuatro principios básico: El de contribución a los objetivos, prevalencia de la

planeación, extensión de la planeación y eficacia de los planes.

36
Y por ultimo, debemos señalar que para Harold Koontz y Cyril Odonnell los tipos de

planes pueden clasificarse en objetivos, políticos, estratégicos, procedimientos,

reglas, programas y presupuestos41.

1.4.2. La planificación estratégica

La planificación estratégica, como ya lo hemos explicado, es una de las herramientas

con las que cuenta la gestión pública para su actuación, que permite a las

organizaciones alcanzar la visión de éxito gracias a la aplicación de un método

sistemático de definiciones de acciones.

Las organizaciones públicas juegan un papel relevante en el contexto de la acción

pública, contando con ayuda indispensable de la planificación estratégica, la que

sirve más que para poder anticiparse a los cambios, para crear el futuro. Es decir

que los cambios o alteraciones ambientales son consecuencia de las acciones

emprendidas por las organizaciones públicas.

En consecuencia, planificación estratégica no es un fin en sí misma, es un medio

mediante el cual se puede alcanzar la visión de éxito de la organización 42.

Constituye, por tanto, un proceso de decisión mediante el cual se trata de decidir

acerca de cómo se debe desarrollar la actividad de la empresa en el futuro: qué tipos

de tareas han de ser realizadas, cuándo y quién las va a llevar a cabo. Este proceso

41
Harold Koontz y Cyril Odonnell: Ob. Cit. Pág.54.
42
Bazaga Fernández, Isabel: Ob. Cit. Pág. 118-119.

37
de decisión tiene la característica de ser anticipada; es decir, se lleva acabo con

anterioridad al momento en el que debe ejecutarse la decisión.

Debo añadir, que la planificación estratégica es el instrumento de gobierno, que

disponen las sociedades civilizadas, para definir la “carta de navegación” de la

nación. Ésta precisa, jerarquiza y establece prioridades respecto de las razones de

interés público, que los ciudadanos han invocado, para entregar atribuciones a los

poderes públicos. Por lo tanto, define, la estrategia, las políticas, las metas y los

objetivos.

La planificación estratégica es un instrumento para dar coherencia a los diversos

actos de gobierno que se explican por la manera en que han sido configuradas las

razones de interés público, que los ciudadanos han incluido en la carta constitucional

que los une y los afirma como nación. La única y exclusiva razón de la planificación

es la pensar antes de actuar, o lo que es lo mismo, tomar las providencias del caso

para que dichas razones sean alcanzadas.

La planificación es tanto estratégica como operativa. La primera tiene que ver con la

gestión de los grandes objetivos nacionales y en ese sentido es a mediano y largo

plazo. Los objetivos nacionales se renuevan constantemente, son sujeto de nuevos

aportes y cuestionamientos. La imagen - objetivo de una nación es siempre variable

y relativa en el tiempo histórico. Depende de las transformaciones sociales,

económicas y tecnológicas y de cómo se configure la forma de ejercicio de los

poderes públicos y de la relación entre éstos y de sus interacciones con los

ciudadanos y sus organizaciones.

38
La planificación estratégica tienes dos grandes niveles: el nacional y el institucional.

El primero se refiere al “proyecto nación”, establecido en la Constitución Política, y el

segundo; a las misiones encargadas a cada poder del Estado y cada uno de sus

organismos.

Cuando nos referimos a la imagen – objetivo nacional hablamos de planificación

estratégica del “proyecto nación”, que son las grandes “ideas fuerza” que inspiran la

carta de navegación. Cuando hablamos de la misión de los poderes del Estado

queremos aludir a la planificación estratégica jurídico - política y cuando nos

referimos a cada una de los organismos que forman parte de estos, sean nacionales

o subnacionales y centralizados o descentralizados, hablamos de planificación

estratégica institucional, y; por ultimo debemos entender a la planificación operativa

como la forma concreta de conducir una organización hacia los escenarios deseados

y explicitados en la planificación estratégica.

En consecuencia según lo expuesto, existe una:

 Planificación Estratégica para poner en marcha el proyecto nación,

establecido en la Constitución Política, las cuales son ideas fuerza que

inspiran la carta de navegación.

 Planificación Estratégica jurídico - política de cada poder del Estado que es la

planificación operativa del proyecto nación.

 Planificación Estratégica de cada uno de los organismos, que es la

planificación operativa de los poderes del Estado. Es lo que se denomina el

plan estratégico institucional, que es plurianual, y;

39
  Planificación Operativa Institucional que corresponde a la misión explicativa

en la planificación estratégica, de cada organismo, que plantea el qué hacer,

el cómo hacer y evaluar resultados43.

Los pasos subsiguientes son el seguimiento del plan, evaluación del plan y

retroalimentación del plan.

1.4.3. La planificación estratégica y táctica

Todos los documentos son recogidos en el documento denominado plan, el cual

resume las ideas de la planificación.

Existe una clasificación clásica de distintos tipos de planificación y se distingue dos

conceptos: el de planificación estratégica y el de planificación táctica.

1.4.3.1. Diferencias entre la planificación estratégica y la táctica

Esa clasificación clásica de distintos tipos de planificación no siempre aparece de

forma clara su diferenciación, se pueden establecer los siguientes criterios para su

separación conceptual:

1. Cuando más largo e irreversible sea un plan, más estratégico será.

2. Cuanto más funciones de las actividades de una organización sean afectadas

por un plan, más estratégico será.

43
Fernando Sánchez Albavera: Ob. Cit. Pág. 16-18

40
 3. La planificación táctica trata de la selección de medios para conseguir

objetivos específicos que han sido diseñados a un nivel superior. La

planificación estratégica trata tanto de la formulación de objetivos como la

selección de medios para alcanzarlos.

Se puede decir que la planificación estratégica será aquella que identifica objetivos,

afecta a la totalidad de la organización y cubre largos periodos de tiempo.

En cambio la planificación táctica estará subordinada a la estratégica, buscando la

selección de medios que lleve al cumplimiento de los objetivos parciales que a su

vez consiguen otros de orden superior. Constituye la desagregación de la

planificación estratégica, afecta a cada área funcional y se establece a corto plazo.

Por lo tanto, la planificación estratégica debe entenderse como la principal

herramienta de dirección de la organización para conseguir el futuro deseable.

Así, un sistema de planificación estratégica se puede entender, como el proceso que

forja grandes orientaciones y permite a la empresa modificar o mejorar o acomodar

su posición frente a la competencia (Strategor) 44.

1.4.4.

Instrumentos de la planificación estratégica

Los instrumentos de la planificación estratégica son los siguientes:

1.4.4.1. Etapas
44
Strategor citado por José Emilio Navas López y Luís Ángel Guerras Martín: Ob. Cit. Pág. 524.

41
Las etapas de la planificación estratégica están vinculadas a la definición de la

misión y visión de las organizaciones, aquí se expone tres de los principales autores

que me parecieron más interesantes:

Bryson y Holloway45 establecen los siguientes pasos:

1. Iniciar y acordar el proceso de planificación estratégica.

2. Identificar los mandatos organizacionales.

3. Análisis externos de la organización y desarrollo interno: establecer fortalezas,

oportunidades, amenazas y debilidades.

4. Distinguir los temas estratégicos dirigidas que afronta la organización.

5. Formular estrategias dirigidas a estos temas.

6. Revisar y adoptar el plan o planes estratégicos.

7. Establecer una visión de éxito de la organización efectiva.

8. Desarrollar un proceso de implementación.

9. Revisar las estrategias y el proceso de planificación estratégica.

En tanto Bazaga Fernández46, señala que la planificación contaría con las siguientes

etapas:

45
Bryson y Holloway citados por Manuel Villoria “La gestión de las personas en las Administraciones
Públicas Postburocreticas: un enfoque estratégico” en Bañón, Rafael y Carrillo Ernesto comps: La
Nueva Administración Pública - Alianza Editorial S.A., Madrid, 1997. Pág. 253.
46
Bazaga Fernández, Isabel: Ob. Cit. Pág. 120-121.

42
 1. Consenso estratégico: Que se encuentra compuesto por el mandato

organizacional, el estilo de dirección y detección de agentes críticos.

2. Generación de información para la formulación de estrategias y acciones.

3. Formulación e implantación de las acciones estratégicas.

1. Consenso estratégico

Aquí es donde se fija las líneas rectoras que guiarán el resto del proceso, aquí se

acuerdan los objetivos macros. El producto de esta etapa es la definición de la

misión de la organización.

a. Mandato organizacional

Aquí hay que tener en cuenta el macro entorno por parte de quienes conforman la

organización, es decir tener en cuenta los temas del partido de gobierno.

El mandato es una descripción de los propósitos sustantivos por alcanzar de la

autoridad y los recursos por emplear y las condiciones y las expectativas para su

uso.

b. Estilo de dirección

El estilo de dirección se encuentra en directa relación a la cultura política y pública;

es decir, tener en cuenta si existe una participación del personal y los directivos, y si

43
éstos se interrelacionan. Es necesario construir nuevos escenarios que sean

horizontales, participativos y deliberativos.

c. Detectar los agentes críticos

Los actores críticos son aquellos actores sociales con que tienen una relación directa

o indirecta con la organización conformando su entorno inmediato 47. Relación a

través de la cual pueden afectar y ser afectados por las acciones, decisiones,

políticas y practicas u objetivos de una organización, de forma tal que la viabilidad de

la organización y la realización de su misión depende en gran medida de la relación

que con ellos entable. Son internos de la propia organización y externos como las

ONGs, partidos políticos, medios de comunicación y asociaciones etc.

2. Generación de información para la formulación de estrategias y acciones

Aquí la organización va en busca de la información posible, para ello se debe de

emplear todos los recursos posibles y disponibles.

El modo de agregar esa información es el análisis DAFO (Fortalezas, oportunidades,

debilidades y amenazas). Aquí se identifican temas considerados estratégicos para

la organización. La información generada sirve también para retroalimentar el

proceso estratégico, para afirmar, aclarar o robustecer la definición de la misión de la

organización y consolidar el consenso entorno a la necesidad de planificar.

3. Formulación e implantación de las acciones estratégicas

47
A los actores sociales que conforman el entorno inmediato también se les denomina Stakeholders.
Fernando Sánchez Albavera: Ob. Cit. Pág. 5.

44
Aquí culmina el proceso de la planificación estratégica y el producto final de esta

etapa será alcanzar la visión de existo de la organización. Ya realizado el diagnóstico

del contexto los temas estratégicos se procede a la formulación de las acciones y al

diseño de su implantación.

Las acciones son los caminos a recorrer, cuando se implantan y ejecutan estas

acciones se detectan las variaciones, esa detección se realiza por medio de la

evaluación.

En conclusión, la planificación estratégica: a. debe producirse después de una

reflexión estratégica y del pensamiento estratégico; b. en el marco de un proceso de

gestión estratégica; c. no es un fin en si misma; y d. es un proceso dinámico.

1.4.4.2. Misión

La misión es resultante del establecimiento del mandato, la definición del estilo de

dirección y los actores críticos. Es la expresión género de una organización,

idealmente concuerda con los valores y expectativas de los principales actores

críticos, y establece el alcance y las fronteras de la organización. La misión tiene una

fuerte relación con los valores intrínsecos de la organización. Es decir define la

cultura que la identifica y diferencia del resto de las organizaciones públicas.

La misión son los objetivos que dan una orientación concreta de la organización, es

la tarea a realizar, es poner el negocio en el mercado.

45
1.4.4.3. Visión

Es la imagen del futuro que deseamos crear, descrita en tiempo presente como si

sucediera. Es la que permite crear una cultura organizacional entorno a unos

valores. En suma es la posición que queremos tener como organización.

1.4.5. Ventajas y desventajas de la planificación estratégica

Las ventajas y desventajas que tiene la planificación estratégica son las siguientes:

VENTAJAS

De carácter interno

1. Consiste en sistematizar las actividades de una organización para el logro

eficiente de los objetivos.

2. Aumenta el grado de adhesión de la organización porque requiere del trabajo

en equipo, evita la dispersión y la descoordinación.

3. Ayuda a la organización a utilizar mejor sus recursos.

4. Facilita lo cotidiano.

5. Desarrolla una cultura de trabajo que facilita la transparencia en la gestión y la

redición de cuentas.

De carácter externo

1. La organización proyecta una imagen de seriedad.

2. Mejora la confianza de la ciudadanía.

DESVENTAJAS O INCONVENIENCIAS

46
1. Es que no haya un autentico compromiso de los actores involucrados, y el

firme compromiso de la Alta Dirección.

2. Que los planes estratégicos se convierten en simple fórmulas informativas y

no en verdaderos documentos de gestión generadores de resultados.

47
 CAPITULO II: DESCRIPCIÓN DEL CASO PERUANO

2. SISTEMA DE PLANEAMIENTO ESTRATÉGICO PERUANO

2.1. INSTITUCIÓN COMPETENTE

A continuación, se abordará el tema de la planificación estratégica en el contexto de

la Gestión Pública Peruana como una de las herramientas principales utilizadas para

la Modernización de la Gestión del Estado.

2.1.1. Antecedentes48

Los antecedentes del planeamiento en el Perú se remontan al año 1962, en el que

se promulga el Decreto Ley 4220 por el que se crea el “Sistema Nacional de

Planificación del Desarrollo Económico y Social (SNPDES)”. Este sistema estaba

integrado por los siguientes organismos: (i) el Consejo Nacional del Desarrollo

Económico y Social (conformado por Ministerios e Instituciones del Estado), (ii) el

Instituto Nacional de Planificación (como organismo técnico del sistema encargado

de elaborar los planes de largo, mediano y corto plazo que se elevarían al Consejo),

(iii) el Consejo Consultivo de Planificación (en el que participaba el sector privado,

representado por empresarios, trabajadores, profesionales y universidades), (iv) las

Oficinas Regionales y Sectoriales de Planificación (que se creaban en los

48
En el presente numeral se tratarán los principales hechos históricos vinculados al manejo de la
planificación estratégica en el Perú, debo añadir que dicha información ha sido recogida del Sistema
de Información Jurídica Peruana en la siguiente dirección electrónica http://www.minjus.gob.pe/spij/.

48
Ministerios y los Organismos Regionales, como las Juntas de Obras Públicas y

Corporaciones Departamentales).

En el año 1981, ya en el marco de la nueva Constitución Política del Perú de 1979,

se promulga el Decreto Legislativo 177 denominado “Ley de Organización y

Funciones del Sistema Nacional de Planificación”. Dicha norma elimina el Consejo

Nacional de Desarrollo Económico y Social del Sistema de Planificación, y el Instituto

Nacional de Planificación (INP) pasa a ser la cabeza del sistema con un renovado

protagonismo y añade nuevos órganos como las Oficinas de Planificación de las

Instituciones Públicas y Municipalidades.

Once años después, en 1992, mediante el Decreto Ley Nº 25548 49, de fecha 11 de

junio de 1992, se creó la Comisión de Disolución y Transferencia del Instituto

Nacional de Planificación – INP. Dicha comisión tuvo como encargo la disolución y

desactivación del Instituto Nacional de Planificación, esto trajo como consecuencia la

disolución del Sistema Nacional de Planificación. La misma que tuvo una

connotación de carácter ideológico ya que la experiencia revela que, en la década de

los noventa, se hicieron importantes esfuerzos para reforzar el planeamiento

estratégico del Sector Público, en concordancia con la disciplina fiscal y orden

49
Decreto Ley Nº 25548 - Crean la Comisión de Disolución y Transferencia del Instituto Nacional de
Planificación - INP.
“Artículo 1.- Créase la Comisión de Disolución y Transferencia del Instituto Nacional de Planificación -
INP a fin de que, en el plazo máximo de 30 días calendarios, contados desde la fecha de su
instalación, se encargue de los asuntos relacionados con dicho proceso de disolución y
transferencia....
Artículo 2.- El Instituto Nacional de Planificación quedará desactivado al concluir el proceso de
disolución y transferencia por la Comisión a que se refiere el Artículo 1o. del presente Decreto Ley”.

49
macroeconómico necesarios para dar confianza a la comunidad financiera

internacional.

En realidad, se abandonó el planeamiento estratégico, basado en una visión integral

del Proyecto de Nación, dándose mayor énfasis a la programación del Sector

Público. Por otro lado, se debilitó la planificación e iniciativas regionales ya que los

gobiernos regionales fueron prácticamente liquidados.

De allí que, en la década de los noventa, el planeamiento estratégico adoptó una

clara visión de carácter fiscalista, a efectos de garantizar una serie de reglas macro-

fiscales, prudencia en el gasto y una eficaz asignación de dichos recursos públicos.

En el lapso de tiempo mencionado, se reforzó el papel del Ministerio de Economía y

Finanzas, encargado de formular el Presupuesto Público, en concordancia con los

propósitos señalados anteriormente.

Posteriormente, y en mérito a lo dispuesto por el artículo 5º del Decreto Ley 25548 50

las funciones del Instituto Nacional de Planificación fueron asumidas por la Dirección

General de Programación Multianual del Sector Público del Ministerio de Economía y

Finanzas, salvo aquellas relacionadas con la Cooperación Técnica Internacional,

que pasaron al Ministerio de la Presidencia. En este contexto en la Administración

Pública se intentaron varios esfuerzos para la formulación del Plan Estratégico

Institucional PEI51. Por un lado, el Ministerio de Economía y Finanzas mediante

Resolución Directoral Nº 009-2000-EF/01, de fecha 02 de mayo del 2000, aprobó el

50
Decreto Ley 25548 que crea la Comisión de Disolución y Transferencia del Instituto Nacional de
Planificación – INP.
51
En adelante cuando se mencione el PEI se deberá entender como Plan Estratégico Institucional.

50
Instructivo Nº 001-2000-EF/01 - “Instructivo para la formulación del Plan Estratégico

Institucional 2001-2005 de los Pliegos de las Entidades del Sector Público”; luego

mediante Resolución Ministerial Nº 0399-2001-EF-10, de fecha 27 de diciembre de

2003, se aprueba la “Directiva para la formulación de los Planes Estratégicos

Institucionales 2002-2006”; y por último mediante Resolución Directoral Nº 004-2003-

EF/68.01 del 10 de junio del 2003, se aprueba la Directiva Nº 003-2003-EF/68.01

“Directiva para la Reformulación de los Planes Estratégicos Institucionales, para el

período 2004-2006”.

Como se podrá observar el tema relacionado al planeamiento estratégico, estuvo a

cargo del Ministerio de Economía y Finanzas, hasta que se creó el Sistema Nacional

de Planeamiento Estratégico (SNPE) y el Centro Nacional de Planeamiento

Estratégico (CEPLAN) mediante Ley Nº 28522 52, publicada el 25 de mayo del año

2005. Es decir el CEPLAN, se constituye en órgano rector del Sistema Nacional de

Planeamiento Estratégico pero a la fecha no se ha determinado ningún

procedimiento al respecto53.
52
Ley Nº 28522 - Ley del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y del Centro Nacional de
Planeamiento Estratégico (CEPLAN).
La presente Ley crea el Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y el Centro Nacional de
Planeamiento Estratégico (CEPLAN) destinado a conducir y desarrollar la planificación concertada
como instrumento técnico de gobierno y de gestión pública, orientador y ordenador de acciones
necesarias para lograr el objetivo estratégico de desarrollo integrado del país.
“Artículo 2.- Finalidad del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico
El Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico descentralizado tiene por finalidad conducir y
organizar la participación de los diversos organismos del sector público, para que junto con el sector
privado se formule y realice el monitoreo de los planes y objetivos estratégicos de desarrollo en los
niveles nacional, regional y local”.
53
En adelante se deberá entender como:
LSNPE: Ley del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico.
SNPE: Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico; y,
CEPLAN: Centro Nacional de Planeamiento Estratégico.

51
El actual contexto de estabilidad macroeconómica y estricta disciplina en el gasto

fiscal, permiten a las Entidades del Sector Público planear estratégicamente su

accionar, a fin de articular los objetivos y resultados institucionales de corto plazo con

otros de perspectiva temporal mayor, permitiendo de esta manera medir el impacto

y/o efecto de la Gestión Presupuestaria de los Pliegos en el entorno en que se

desenvuelven54.

2.1.2. Instituciones que ejercen competencia en materia de planificación

estratégica

En el Perú, existen a nivel de la Administración Central del Estado un ente y un

órgano que ejercen competencia en materia de planificación estratégica:

1. Un Organismo de ámbito nacional: Que es el (CEPLAN) – Centro Nacional

de Planeamiento Estratégico destinado a conducir y desarrollar la

planificación concertada como instrumento técnico de gobierno y de gestión

54
A manera de resumen respecto al INP podría añadir que mediante Decreto Ley Nº 14220, se crea
el Sistema Nacional de Planificación del Desarrollo Económico y Social, cuyo ente rector fue el
Instituto Nacional de Planificación. La creación de dicho organismo fue durante el gobierno del
Arquitecto Fernando Belaunde (en 1962), constituido por oficinas sectoriales descentralizadas y duró
hasta 1992. En el gobierno de Ingeniero Alberto Fujimori se disolvió, posteriormente el Acuerdo
Nacional decidió que era necesario revitalizarlo y de alguna manera recuperar esa función; pero con
una visión de modernidad y de futuro.
Si hacemos una comparación entre el Instituto Nacional de Planificación (INP) y el Centro de
Planeamiento Estratégico (CEPLAN), hoy en día hay dos grandes diferencias:
Primero: el centro usará una metodología participativa. Esa es una diferencia sustancial.
Segundo: es el énfasis del centro para discutir qué es lo que queremos los peruanos, o sea, una
visión de futuro.

52
 pública, orientador y ordenador de acciones necesarias para lograr el objetivo

estratégico de desarrollo integrado del país. El CEPLAN tiene ámbito nacional

pues es el órgano recto del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico.

2. Un Órgano de ámbito institucional: Que generalmente es la Oficina de

planificación de cada organismo del Estado, pues es a quien se le encarga ver

todo lo relacionado con los programas y planes a seguir en la institución.

Debo señalar a manera de ejemplo que la Oficina de Desarrollo y

Cooperación Técnica de la Oficina General de Economía y Desarrollo del

Ministerio de Justicia, tienen entre sus funciones la formulación de planes y

programas, de conformidad al artículo 16º del Decreto Ley Nº 25995, Ley

Orgánica del Sector Justicia y al artículo 39º del Decreto Ley Nº 019-2001-

JUS, Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Justicia. Es

decir que el estilo de formulación del plan estratégico es de rigor puesto que

se le encarga su formulación a una unidad orgánica del Ministerio de Justicia.

2.1.3. Otras entidades vinculadas a la planificación estratégica

También existen otras instituciones de la Administración Central que si bien no

ejercen labores de planeamiento, ejercen funciones vinculadas a la planificación

estratégica.

Es así que el Sistema Nacional de planeamiento estratégico comprende además de

los órganos del Poder Ejecutivo, a los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales; a

los órganos de planificación de los Organismos Reguladores y los de las empresas

53
del Estado de propiedad del Gobierno Nacional, de los Gobiernos Regionales o

Locales; y, el de EsSalud, o sistema de salud pública siempre respetando su

autonomía. Estando también comprendidos el Poder Legislativo, de los órganos del

Poder Judicial, Organismos Constitucionalmente Autónomos y el Sistema Electoral

con salvaguarda de sus autonomías constitucionales 55.

2.2. RELACIONES TECNICO - FUNCIONALES

En este numeral analizaremos el grado de desarrollo en la relaciones técnico

funcionales de coordinación, colaboración y cooperación entre las instituciones,

entidades y organismos que ejercen competencia en materia de planificación

estratégica.

2.2.1. Relaciones técnico - funcionales orgánicas

Las relaciones entre los entes públicos, entre entes públicos y privados están regidas

por el deber general de colaboración establecido en la Ley N° 27444, Ley del

Procedimiento Administrativo General.

En el caso específico de la planificación estratégica, a partir del 25 de mayo de 2005,

con la entrada en vigencia de la Ley N° 28522, se establecieron los niveles de

coordinación, colaboración y cooperación, denominados relaciones técnicos –

funcionales, con la creación del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico,

55
Título II, Capítulo II - Artículo 4 de la Ley Nº 28522 - Ley del Sistema Nacional de Planeamiento
Estratégico y del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN).

54
teniendo como órgano rector el CEPLAN, integrado por los representantes de las

distinta entidades vinculadas al que hacer de la planificación estratégica.

A. Ámbito del SNPE

El SNPE teniendo ámbito nacional comprende:

a) Los órganos del Poder Ejecutivo, de los Gobiernos Regionales y de los

Gobiernos Locales; a los órganos de planificación de los Organismos

Reguladores y los de las empresas del Estado de propiedad del Gobierno

Nacional, de los Gobiernos Regionales o Locales; y, el de EsSalud, o sistema

de salud pública siempre respetando su autonomía y la participación del

sector privado a través del foro del Acuerdo Nacional. Estando también

comprendidos el Poder Legislativo, los órganos del Poder Judicial,

Organismos Constitucionalmente Autónomos y el Sistema Electoral

guardando, con salvaguarda de sus autonomías constitucionales.

b) El sector privado que participa en el proceso de planeamiento estratégico a

través del Foro del Acuerdo Nacional, del Consejo Directivo del Centro

Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), de los Consejos

Consultivos Sectoriales, Consejos de Coordinación Regional y Consejos de

Coordinación Local Provincial y Distrital, en los niveles correspondientes.

c) Los partidos y movimientos políticos que participan en el proceso de

planeamiento estratégico a través del Foro del Acuerdo Nacional y el Consejo

Directivo del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN).

55
 B. Finalidad

En cuanto a la finalidad que se busca con la creación del SNPE, según el artículo 2º

de la LSNPE, es que se conduzca y organice la participación de los diversos

organismos del sector público, para que junto con el sector privado se formule y

realice el monitoreo de los planes y objetivos estratégicos de desarrollo en los

niveles nacional, regional y local.

C. Objetivos

Además, el SNPE tiene una serie de objetivos importantes en materia de

planificación estratégica los cuales son:

a) Proponer los objetivos estratégicos del desarrollo sustentable y

descentralizado del país, así como las prioridades del gasto, de la inversión

pública, privada y de la cooperación internacional, de modo que no se

comprometa la capacidad de las futuras generaciones para satisfacer las

necesidades actuales;

b) Definir una visión nacional de futuro compartida;

c) Articular e integrar coherente y concertadamente los planes de desarrollo

estratégico y los planes de desarrollo institucional de los tres niveles de

gobierno;

d) Proporcionar las orientaciones, métodos, instrumentos y capacitaciones

necesarias para el planeamiento estratégico;

56
 e) Realizar el seguimiento y evaluación de la gestión estratégica basada en

resultados que permita asegurar la modernización de la gestión

gubernamental para que contribuya a alcanzar los objetivos trazados e

informar al país sobre el avance de su cumplimiento;

f) Promover la cooperación y el acuerdo entre los sectores público y privado

para la formulación de estrategia y ejecución de programas; y,

g) Formular los planes estratégicos prospectivos y efectuar su evaluación

periódica.

D. Órganos

El SNPE esta integrado por los siguientes órganos:

i) El Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN); y,

ii) Los órganos del Poder Ejecutivo, de los Gobiernos Regionales y de los

Gobiernos Locales; los órganos de planificación de los Organismos Reguladores

y los de las empresas del Estado de propiedad del Gobierno Nacional, de los

Gobiernos Regionales o Locales; y, el de EsSalud, o sistema de salud pública

siempre respetando su autonomía

i) Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN)

Órgano rector del SNPE, integrado por los máximos representantes de las

instituciones que conforman el SNPE. Está encargado de aprobar la política nacional

del SNPE y las normas de ejecución.

57
 I. Funciones

El CEPLAN tiene como funciones las siguientes 56:

1. Funciones Generales:

a) Conducir el proceso de construcción de una visión compartida y concertada

del futuro del país, en un marco unitario y descentralizado;

b) Formular el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional coordinando y

concertando con los demás niveles de gobierno conformantes del Sistema;

c) Brindar asistencia y asesoría al Presidente de la República, al Presidente del

Consejo de Ministros, a los Presidentes de los Gobiernos Regionales y a los

Alcaldes en la formulación, gestión, seguimiento y evaluación de los planes

estratégicos de desarrollo nacional, regional, provincial y distrital,

respectivamente;

d) Conducir el proceso de planeamiento estratégico de manera concertada y

emitir las directivas para la formulación de los planes estratégicos

multisectoriales, sectoriales, regionales y municipales concertados,

asegurando que respondan a los objetivos estratégicos de desarrollo nacional;

así como desarrollar, difundir y capacitar en el empleo de métodos e

instrumentos afines;

56
Título III, Capitulo II - Artículo 7 de la Ley Nº 28522 - Ley del Sistema Nacional de Planeamiento
Estratégico y del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN).

58
 e) Desarrollar instrumentos para asegurar la consistencia de las políticas:

económica, financiera, social, espacial, ambiental e institucional para un

desarrollo sostenible, armónico, equitativo y equilibrado, con el objeto de

contribuir a la gobernabilidad democrática del país;

f) Participar en la elaboración del marco macroeconómico multianual de

responsabilidad del Ministerio de Economía y Finanzas;

g) Promover y orientar, según el caso, la formación y capacitación de recursos

humanos para la formulación de políticas públicas, planeamiento estratégico

prospectivo y en materia de seguimiento y evaluación estratégica basada en

resultados, en todos los niveles de gobierno;

h) Someter para aprobación del Consejo de Ministros el Plan Estratégico para el

Desarrollo Nacional, el mismo que contiene los objetivos, lineamientos de

política, prioridades y medidas de orden estratégico de la política de desarrollo

del país;

i) Promover la generación de sinergias entre la actividad privada y pública.

2. Funciones Específicas:

En la prospección:

j) Orientar y desarrollar estudios estratégicos, identificar tendencias

internacionales, riesgos, contingencias, oportunidades y plantear opciones

estratégicas para concertar el desarrollo del país, así como participar en la

formulación de políticas de integración económica internacional del país; y,

k) Identificar escenarios estratégicos futuros sobre la base de estudios

prospectivos y realizar el análisis integral de la realidad del país y de su

59
 entorno, que contribuyan a un mejor diagnóstico, conocimiento y comprensión

de los problemas nacionales, convocando las capacidades de investigación y

propuesta de los centros académicos y de investigación nacionales.

En la coordinación:

l) Promover y concertar la propuesta de Plan Estratégico de Desarrollo Nacional

con los diversos poderes del Estado, los niveles de gobierno, la sociedad civil,

los partidos y movimientos políticos;

m) Canalizar las iniciativas del sector privado y articular sus requerimientos de

apoyo estatal en coherencia con las líneas de desarrollo estratégico;

n) Coordinar la formulación de planes multisectoriales, sectoriales y territoriales;

o) Aportar estudios técnicos al Acuerdo Nacional e impulsar el desarrollo de

mecanismos de planeamiento concertado y presupuesto participativo en el

ámbito sectorial, regional y local;

p) Apoyar la elaboración de políticas de carácter multisectorial y su armonización

con el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional; y,

q) Coordinar con el Consejo de Seguridad Nacional los objetivos de seguridad

nacional, que tienen relación con el desarrollo nacional.

En el Seguimiento y Evaluación:

r) Conducir el Subsistema de Seguimiento y Evaluación de la gestión estratégica

del Estado que es parte del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico en

relación con los planes, objetivos, medidas, programas y proyectos prioritarios

de desarrollo, en coordinación con los sectores del Poder Ejecutivo, niveles

descentralizados de gobierno, sector privado, partidos políticos y movimientos

regionales, e informar al Presidente de la República, al Consejo de Ministros y

60
 al Congreso de la República a través de la Comisión correspondiente, sobre

su avance y cumplimiento;

s) Informar y rendir cuenta periódicamente al Presidente de la República, al

Consejo de Ministros y al Congreso de la República a través de su Comisión

correspondiente, sobre la situación económica, social, ambiental e

institucional;

t) Preparar el Informe Semestral de la Gestión del Desarrollo para el Presidente

del Consejo de Ministros, el que hace de público conocimiento el avance en el

cumplimiento de los objetivos, medidas, programas y proyectos estratégicos

de desarrollo.

II. Dependencia y adscripción

El CEPLAN es un Organismo Público Descentralizado adscrito a la Presidencia del

Consejo de Ministros que reporta al Presidente de la República.

III. Conformación

Asimismo, el CEPLAN esta conformado por el Consejo Directivo que es el órgano

máximo de decisión, el cual esta integrado por: a) El Presidente del CEPLAN; b) Un

representante del Presidente del Consejo de Ministros; c) Un representante del

Ministro de Economía y Finanzas; d) El Presidente del Consejo Nacional de

Descentralización - CND, o su representante; e) Dos representantes técnicos de los

Gobiernos Regionales; f) Un representante técnico de las Municipalidades

61
Provinciales; g) Un representante técnico de las Municipalidades Distritales; h) Un

representante técnico de los Colegios Profesionales; i) Un representante técnico de

los sectores productivos y empresariales; j) Un representante del Secretario Técnico

del Acuerdo Nacional; k) Un representante técnico de cada partido político con

capacidad profesional debidamente acreditada siempre que tenga como mínimo más

del cinco por ciento (5%) de votos válidos en las últimas elecciones generales.

2.2.2. Otras Relaciones técnico - funcionales

En el Perú, las relaciones técnicos funcionales de coordinación, colaboración y

colaboración se encuentra en sus inicios, habiéndose avanzado con la creación de la

LSNPE.

En este aspecto la LSNPE señala que los órganos del Sistema mantienen relación

técnica y funcional con el CEPLAN en las materias de su competencia y están

obligados a dar cumplimiento de los objetivos, lineamientos y directivas que emita.

2.2.3. Relaciones técnico - funcionales obligatorias

La LSNPE establece que el SNPE, tiene como característica primordial una

perspectiva fundamentalmente descentralizada, la cual permite el intercambio de

información y la cooperación y el acuerdo entre los sectores público y privado para la

formulación de estrategia y ejecución de programas (artículo 3º de la LSNPE).

62
Asimismo, el artículo 5º de la LSNPE establece las dependencias que tienen relación

técnico – funcional obligatoria.

2.2.4. Relaciones técnico - funcionales facultativas

En la participación de estos órganos el intercambio de información y participación es

facultativa así la LSNPE en el segundo párrafo del artículo 4º establece que los

partidos y movimientos políticos participan en el proceso de planeamiento

estratégico a través del Foro del Acuerdo Nacional y el Consejo Directivo del Centro

Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN).

El artículo citado también establece que el sector privado participa en el proceso de

planeamiento estratégico a través del Foro del Acuerdo Nacional, del Consejo

Directivo del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), de los

Consejos Consultivos Sectoriales, Consejos de Coordinación Regional y Consejos

de Coordinación Local Provincial y Distrital, en los niveles correspondientes.

2.3. RÉGIMEN JURÍDICO DE LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA EN EL PERÚ

Para la formulación de los planes estratégicos en el Perú hay que tener en cuenta

que dichos planes son de carácter multianual, por tanto son propuestos en

concordancia con las orientaciones de la política General de Gobierno, las políticas

de Estado del Acuerdo Nacional, las proyecciones y directrices contenidas en el

Marco Macroeconómico Multianual, en los Planes de Desarrollo Concertados y las

63
orientaciones y lineamientos de Política contenidos en el Plan Estratégico Sectorial

Multianual - PESEM57.

La normativa a aplicarse para la formulación de los planes estratégicos es la Ley del

Sistema Nacional de Planificación Estratégica; la Resolución Directoral Nº 009-2000-

EF/01, que aprobó el Instructivo Nº 001-2000-EF/01 -“Instructivo para la formulación

del Plan Estratégico Institucional 2001-2005 de los Pliegos de las Entidades del

Sector Público”; la Resolución Ministerial Nº 0399-2001-EF-10 que aprueba la

“Directiva para la formulación de los Planes Estratégicos Institucionales 2002-2006”;

y por último la Resolución Directoral Nº 004-2003-EF/68.01 que aprueba la Directiva

Nº 003-2003-EF/68.01 “Directiva para la Reformulación de los Planes Estratégicos

Institucionales, para el período 2004-2006.

Frente a la abundancia normativa, a través de la LSNPE se busca regular la

conducción y participación de los diversos organismos del sector público. Para tal

efecto el CEPLAN tiene la facultad de: i) expedir normas de obligatorio cumplimiento

por los órganos del sistema, así como recomendaciones y normas complementarias;

ii) aprobar las directivas que contemplan los procedimientos y requerimientos

57
La Ley Nº 28411 de fecha 06 de diciembre del 2004, Ley General del Sistema Nacional de
Presupuesto señala en su artículo:
“Artículo 71.- Planes y Presupuestos Institucionales, Plan Estratégico Institucional y Plan Operativo
71.1 Las Entidades, para la elaboración de sus Planes Operativos Institucionales y Presupuestos
Institucionales, deben tomar en cuenta su Plan Estratégico Institucional (PEI) que debe ser
concordante con el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional (PEDN), los Planes Estratégicos
Sectoriales Multianuales (PESEM), los Planes de Desarrollo Regional Concertados (PDRC), y los
Planes de Desarrollo Local Concertados (PDLC), según sea el caso.
71.2 El Presupuesto Institucional se articula con el Plan Estratégico de la Entidad, desde una
perspectiva de mediano y largo plazo, a través de los Planes Operativos Institucionales, en aquellos
aspectos orientados a la asignación de los fondos públicos conducentes al cumplimiento de las metas
y objetivos de la Entidad, conforme a su escala de prioridades”.

64
técnicos correspondientes al proceso y articulación del planeamiento estratégico

nacional, regional y local.

Si bien es cierto en el artículo 4º de la LSNPE señala que dentro del ámbito de

aplicación de la Ley se encuentran los Gobiernos Regionales, Municipales, Poder

Judicial, Organismos Constitucionalmente Autónomos y el Sistema Electoral con

salvaguarda de sus autonomías, surge un problema que todos estos organismos

están regulados por Leyes Orgánicas y la LSNPE no tiene calidad de Ley Orgánica.

En este contexto vemos que la LSNPE no podría menoscabar las facultades de

ninguno de los organismos antes mencionados y menos el CEPLAN a través de sus

normas y sus directivas técnicas. Una solución valida habría sido que la LSNPE

tenga rango de Ley Orgánica pues solo así puede reformarse una Ley del mismo

tipo.

2.4. CONCEPCIÓN LEGAL E INSTITUCIONAL DE LA PLANIFICACIÓN

ESTRATÉGICA EN EL PERÚ

La creación de la institucionalidad del planeamiento estratégico en el Perú se inició

con el Acuerdo Nacional58. Su importancia fue puesta de manifiesto en las

deliberaciones que dieron origen al Acuerdo Nacional suscrito, el 22 de julio de 2002,

por las diferentes organizaciones políticas y de la sociedad civil.

58
El Acuerdo Nacional es un conjunto de políticas de Estado (31 políticas de Estado) elaboradas por
consenso por representantes de las organizaciones políticas, de la sociedad civil y del gobierno, cuya
ejecución compromete a todos los peruanos y peruanas con el fin de alcanzar el bienestar de la
persona así como el desarrollo humano y solidario en el país. Texto recogido de la siguiente dirección:
http://www.acuerdonacional.gob.pe/Documentos.

65
La Quinta Política de Estado del Acuerdo Nacional 59 denominada “Gobierno, en

función de objetivos, con planeamiento estratégico, prospectiva nacional y

procedimientos transparentes” establece expresamente que los suscriptores del

Acuerdo Nacional se comprometían a:

“Impulsar las acciones del Estado sobre la base de un planeamiento estratégico que

oriente los recursos y concierte las acciones necesarias para alcanzar los objetivos

nacionales de desarrollo, crecimiento y adecuada integración a la economía global.

Con este objetivo el Estado: (a) impulsará la creación de un sistema nacional de

planeamiento estratégico sectorial e institucional, con una clara fijación de objetivos

generales y objetivos específicos que establezcan metas a corto, mediano y largo

plazo, así como los indicadores de medición correspondientes; (b) promoverá que la

gestión gubernamental alcance los objetivos establecidos en los planes estratégicos,

respaldada por un sistema de control del cumplimiento de los objetivos y las metas

presupuestarias; (c) garantizará el informe periódico de la gestión del Poder

Ejecutivo, sobre el avance del cumplimiento de los objetivos trazados; y (d)

promoverá que los funcionarios públicos orienten su gestión hacia el logro de las

metas establecidas y que sean permanentemente capacitados en el desarrollo de las

habilidades y los atributos necesarios para alcanzarlos”.

2.4.1. Clasificación:

En el Perú según el Decreto Supremo Nº 054-2005-PCM, Reglamento de la Ley Nº

28522 - Ley del Sistema de Planeamiento Estratégico y del Centro Nacional de

59
Información obtenida de la siguiente dirección: http://www.acuerdonacional.gob.pe/Foros/.

66
Planeamiento Estratégico, el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional a cargo del

CEPLAN se estructura de la siguiente manera:

 El Plan Estratégico de Largo Plazo: Tiene un horizonte temporal de veinte

años. Es fiel expresión de las aspiraciones que la sociedad plantea,

procesándolas y desarrollándolas a través de los mecanismos de

concertación del nivel local, regional y del Foro del Acuerdo Nacional y que

están contenidos en la Visión Compartida de Futuro del País. Presenta los

objetivos y los lineamientos de política de largo plazo así como los

requerimientos de estudios estratégicos en el campo económico, financiero,

institucional y social, necesarios para el desarrollo nacional. El Plan

Estratégico de Largo Plazo se revisa y ajusta cada cinco años.

 El Plan Estratégico de Mediano Plazo: Tiene carácter prospectivo y su

horizonte temporal es de cinco años. Se basa en los lineamientos y

orientaciones del Plan Estratégico de Largo Plazo. Incorpora los resultados de

los estudios estratégicos que se realizan en cada nivel y para cada ámbito

sectorial, territorial o institucional tomando en consideración, en su caso, el

contexto nacional, regional o local y las condiciones del entorno internacional.

Orienta las decisiones de la sociedad civil y del sector privado en relación al

comportamiento esperado de la economía nacional, del gasto y de la inversión

Pública en el período. Define la orientación que deberá tomar el presupuesto y

contiene una estimación de los requerimientos fiscales para dar cumplimiento

a los objetivos que en él se plantean. Cada sector, región y localidad

determina sus objetivos estratégicos de mediano plazo guardando armonía

con los nacionales, los mismos que deben ser establecidos en términos

67
 claros, mensurables, verificables, así como cuantificados y expresados en

términos de costos y resultados esperados; el Plan Estratégico de Mediano

Plazo comprende un proceso de definición de cursos de acción que permitan

dar cumplimiento de los objetivos trazados; determinación de los recursos

necesarios y realización del seguimiento y la evaluación de los resultados,

sistematizando las experiencias y retroalimentando continuamente el proceso.

El Plan Estratégico de Mediano Plazo se revisa y actualiza cada año.

 El Plan Estratégico de Corto Plazo: Es anual y coincide con el año fiscal. Es

el instrumento base de la gestión pública y sirve para orientar las decisiones

de la sociedad civil y del sector privado en relación al comportamiento

sectorial, regional o local. Se elabora sobre la base de los objetivos

estratégicos contenidos en el Plan Estratégico de Mediano Plazo. Determina

la programación y el presupuesto que es la expresión financiera del plan de

corto plazo. Se ajusta trimestralmente de acuerdo al análisis proveniente del

seguimiento del proceso de ejecución y de los resultados obtenidos mediante

la aplicación de los respectivos indicadores de desempeño. El Plan

Estratégico de Corto Plazo contiene el Plan Operativo Institucional 60.

2.4.2. Diseño61:

60
Según lo señalado en este numeral se puede concluir que en el Perú existe un:
1. Plan Estratégico de Desarrollo Nacional (PEDN) elaborado por el CEPLAN.
2. Plan Estratégico Sectorial Multianual (PESEM).
3. Plan Estratégico Institucional (PEI).
4. Plan Operativo Institucional (POI).
61
Resolución Directoral Nº 009-2000-EF/01, de fecha 02 de mayo del 2000, que aprueba el Instructivo
Nº 001-2000-EF/01 -“Instructivo para la formulación del Plan Estratégico Institucional 2001-2005 de
los Pliegos de las Entidades del Sector Público”.

68
Los Planes Estratégicos en el Perú son definidos como un instrumento orientador de

la Gestión Institucional, formulado desde una perspectiva temporal mayor al corto

plazo, que enuncia la Misión, la Visión, los Objetivos Estratégicos y las Metas

Estratégicas de un Pliego Presupuestario.

Teniendo las siguientes características técnicas:

1. Es un instrumento que trasciende el Corto Plazo. Se elabora sobre la base de

una perspectiva temporal.

2. Se articula con la Programación Estratégica Sectorial. Los Objetivos

Estratégicos y Metas Estratégicas que contiene guardan armonía con los que

contemple el correspondiente Plan Estratégico Sectorial Multianual.

3. Recoge los fines contemplados en la respectiva Ley de Creación y/o Ley

Orgánica de cada Pliego. Su diseño toma como referencia necesariamente el

ámbito de competencia funcional actual de la Entidad, recogiendo las

modificaciones legales efectuadas a sus disposiciones originarias así como

los nuevos roles asignados al Pliego por efecto de las mismas.

4. Surge del consenso institucional. La construcción de la Misión y la Visión

Institucional necesariamente supone un proceso previo de participación

colectiva del personal representativo de la Entidad.

5. No es un documento acabado sino perfectible. Se ajusta anualmente, de

acuerdo a las conclusiones y recomendaciones provenientes del análisis de

los resultados obtenidos.

2.4.3. Formulación

69
Los Planes Estratégicos se elaboran en concordancia con las orientaciones de

Política General de Gobierno, las políticas de Estado del Acuerdo Nacional, las

proyecciones y directrices contenidas en el Marco Macroeconómico Multianual, en

los Planes de Desarrollo Concertados y las orientaciones y lineamientos de Política

contenidos en los Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales – PESEM 62.

Según la Resolución Directoral Nº 009-2000-EF/01 que aprobó el Instructivo para la

formulación del Plan Estratégico Institucional, la formulación del Plan Estratégico

Institucional es el procedimiento a través del cual una Entidad enuncia su Misión 63

así como la Visión, los Objetivos Estratégicos y Metas Estratégicas. Posteriormente

se efectúa Diagnóstico Institucional 64 y el Análisis FODA 65 (Fortalezas,

oportunidades, debilidades, análisis externo) como metodología de trabajo, y se

retroalimenta de los mismos posteriormente a su proposición.

2.4.4. Estructuración

62
Resolución Directoral Nº 004-2003-EF/68.01 del 10 de junio del 2003, que aprueba la Directiva Nº
003-2003-EF/68.01 “Directiva para la Reformulación de los Planes Estratégicos Institucionales, para el
período 2004-2006”.
63
La Enunciación de la Misión: Consiste en la identificación y consolidación de los propósitos, fines y
límites del servicio y/o función que desarrolla la Entidad. Es la declaración fundamental del quehacer
institucional que le da carácter constitutivo a la organización y a su accionar. La Misión constituye la
Imagen Actual que proyecta la Entidad.
64
El Diagnóstico Institucional tiene como objetivo efectuar el Análisis del Entorno General (son
factores ambientales como económicos, geográficos, políticos, etc) y Específico de la Entidad
(identifica a los staekeholders), a fin de obtener la mayor cantidad de información posible.
65
El Análisis FODA es un método que tiene por objeto examinar el Macroambiente (Medio Externo) y
Microambiente (Medio Interno) Institucional, a fin de construir una Matriz que permita proponer los
Objetivos Estratégicos y Metas Estratégicas de la Entidad, para alcanzar la Visión.

70
Mediante la Resolución Directoral Nº 009-2000-EF-76.01 se aprueba Instructivo para

la Formulación del Plan Estratégico Institucional de los Pliegos Presupuestarios del

Sector Público, el cual establece de la siguiente forma la estructura temática para

los planes estratégicos institucionales:

a) Presentación: i) Debe ser concisa y debe centrarse en enumerar las

dificultades y/o facilidades presentadas en la Entidad para Formular el Plan

Estratégico Institucional; ii) Debe hacer referencia a cómo se organizó

operativamente la Entidad y al Cronograma de Trabajo desarrollado así como

citarse las metodologías que se aplicaron complementariamente a fin de

fortalecer el contenido temático de dicho instrumento.

b) Situación Institucional: i) Debe referenciar el marco legal que regula el

quehacer institucional (Ley Orgánica y/o de Creación, Estatuto y Reglamento

de Organización y Funciones, básicamente) señalando la fecha de aprobación

de los mismos y las modificaciones efectuadas a dichas disposiciones; ii)

Debe efectuarse una breve reseña histórica institucional, desde su creación a

la actualidad haciéndose énfasis en los episodios que han determinado la

disminución, ampliación, fortalecimiento de su ámbito de competencia

funcional; iii) Debe citarse textualmente los fines y/o objetivos que persigue la

Entidad de acuerdo a su Ley Orgánica y/o de Creación.

c) Misión

d) Visión

e) Diagnóstico Institucional

f) Análisis FODA

g) Objetivos Estratégicos y Metas Estratégicas

71
2.5. NIVEL DE DESARROLLO DE LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA

El nivel de desarrollo de la planificación estratégica en el Perú aun sigue estando en

sus inicios, prueba de ello es que el CEPLAN hasta el momento no ha ejercido

actividad alguna, es decir todavía no ha emitido norma ni directiva alguna para los

procesos de formulación y evaluación del PEI; pero se ha dado un gran avance con

la promulgación de la LSNPE y su reglamento el D.S. 054-2005-PCM 66.

2.5.1. Nivel de recursos económicos y financieros del CEPLAN

Con relación a los recursos económicos y financieros del Centro Nacional de

Planeamiento Estratégico, el artículo 14º de la LSNPE señala los siguientes:

1. Los asignados en la Ley Anual del Presupuesto del Sector Público;

2. Las donaciones que a su favor hagan las personas naturales y jurídicas,

nacionales y extranjeras; y,

3. Los recursos de la cooperación internacional reembolsable y no reembolsable.

2.5.2. Nivel de capacitación de los recursos humanos

Según el artículo 7º de la LSNPE, el CEPLAN tiene como obligación el promover y

orientar, según el caso, la formación y capacitación de recursos humanos para la

formulación de políticas públicas, planeamiento estratégico prospectivo y en materia

66
En adelante deberá entenderse como: D.S.: Decreto Supremo y PCM: Presidencia del Consejo de
Ministro de Perú.

72
de seguimiento y evaluación estratégica basada en resultados, en todos los niveles

de gobierno. Adicionalmente, se ha establecido que la capacitación de recursos

humanos de los Gobiernos Regionales y Locales, se realiza en coordinación con el

Consejo Nacional de Descentralización - CND.

2.6. MECANISMOS QUE PROMUEVEN Y GARANTIZAN LA OBTENCIÓN DE

RESULTADOS DE LOS PLANES ESTRATÉGICOS67

En el Perú actualmente existen herramientas específicas de la Gestión Pública para

garantizar el resultado de los planes estratégicos, como son de seguimiento y

evaluación.

Es así que el artículo 3º inciso de la LSNPE señala que el SNPE tiene dentro de sus

objetivos realizar el seguimiento y evaluación de la gestión estratégica basada en

resultados que permita asegurar la modernización de la gestión gubernamental para

que contribuya a alcanzar los objetivos trazados e informar al país sobre el avance

de su cumplimiento.

67
A manera de resumen debo señalar que no existe país en el mundo que no tenga un órgano de
planeamiento. En muchos casos los encargados son Ministerios y en otros son oficinas y también
Secretarías Generales, motivo por el cual no todos elaboran el PEI; pero elaboran documentos
similares pues tiene la concepción del pensamiento estratégico.
En los países como el Perú, es muy importante el PEI, porque nos permite tener un norte, acuérdate
que existen muchos departamentos pobre y otros que tienen mayores recursos, además nos evita
duplicar esfuerzos o hacerlos en vanos.
Por lo tanto, el PEI permite elaborar: (i) Planes de Desarrollo Concertados y (ii) Presupuestos
Participativos, tanto a nivel regional como local. No sólo representa una práctica democrática muy
valiosa, sino también tiene la virtud de comprometer a las instituciones (públicas, privadas y sociedad
civil) y personas participantes con los objetivos, actividades y metas trazadas en los planes.

73
 Así también, debemos advertir que el CEPLAN como órgano rector del SNPE,

según el artículo 7º de la LSNPE, tiene la facultad de: 1) Promover y orientar el

seguimiento y evaluación estratégica basada en resultados, en todos los niveles de

gobierno; 2) Conducir el Subsistema de Seguimiento y Evaluación de la gestión

estratégica del Estado que es parte del SNPE en relación con los planes, objetivos,

medidas, programas y proyectos prioritarios de desarrollo, en coordinación con los

sectores del Poder Ejecutivo, niveles descentralizados de gobierno, sector privado,

partidos políticos y movimientos regionales, e informar al Presidente de la República,

al Consejo de Ministros y al Congreso de la República a través de la Comisión

correspondiente, sobre su avance y cumplimiento; 3) informar y rendir cuenta

periódicamente al Presidente de la República, al Consejo de Ministros y al Congreso

de la República a través de su Comisión correspondiente, sobre la situación

económica, social, ambiental e institucional; 4) Preparar el Informe Semestral de la

Gestión del Desarrollo para el Presidente del Consejo de Ministros, el que hace de

público conocimiento el avance en el cumplimiento de los objetivos, medidas,

programas y proyectos estratégicos de desarrollo.

74
 CAPITULO III: DESCRIPCIÓN DEL CASO ESPAÑOL

3. SISTEMA DE PLANEAMIENTO ESTRATÉGICO ESPAÑOL

3.1. INSTITUCIÓN COMPETENTE

El objetivo general del presente capítulo es analizar el tema de la planificación

estratégica en el sistema español. Para ello, primero se revisarán los antecedentes

de la planificación estratégica en España, para luego analizar su desarrollo actual.

3.1.1. Antecedentes

Como ya lo hemos explicado en el marco teórico del presente trabajo, la idea de la

planificación no es nueva. Ya que en la legislación del siglo XIX, no obstante su

orientación liberal, es posible encontrar alguna figuras de planificación, aunque

exclusivamente dirigidas a ordenar las actuaciones de la propia Administración. Sin

embargo, es a partir del siglo XX cuando este tipo de instrumento de ordenación

adquiere mayor importancia, fundamentalmente como técnica de intervención del

Estado en la economía. Es más, en los Estados que asumieron durante ese siglo, o

parte de él, la ideología comunista, la planificación constituía el instrumento capital

de intervención.

En los países que respetan la economía de mercado, la planificación, no ha tenido

nunca ese significado. Pero, también durante la mayor parte del siglo XX, la

planificación ha sido utilizada como método de intervención administrativa, vinculada

75
al incremento de facultades, nunca absolutas, de dirección económica del Estado.

Por lo común, la planificación en estos países ha sido vinculante para las propias

Administraciones públicas y meramente indicativa u orientativa para su entorno. Aún

con estas características, en algunos Estados occidentales como en Francia y

también en España, antes de la Constitución de 1978, la política general se ha

procurado ordenarla durante varias décadas a través de estos tipos de instrumento.

La Constitución Española de 1978 sensible al clima ideológico antes detallado

previó, en el artículo 131º, la posibilidad de que el Estado planifique la actividad

económica general. Este tipo de planificación general no es, sin embargo, de

obligada realización y no obsta a otros tipos de planes sectoriales, cuya elaboración

y aprobación no tiene porque sujetarse a los mismos requisitos 68.

El punto de partida de la planificación estratégica como tal, se inicio con la

construcción de la democracia Española y específicamente con los pactos de la

Moncloa.

En el año 1977, España estaba sumida en una crisis económica internacional y

comprometida con una oportunidad democrática. Es así, que se asumió como

conclusión fundamental que una economía en crisis constituía un problema político

fundamental.

68
Miguel Sánchez Morón: Derecho Administrativo – Parte General. Segunda Edición. Editorial Tecnos
2006. Pág. 187.

76
Es evidente que ante los problemas económicos y políticos se debían encontrar

planteamientos y políticas eficaces de solución, para así poder ganar la legitimidad

que un régimen democrático necesita.

Lo que España pretendía prioritariamente era la instauración de un régimen

democrático pluralista y competitivo, cuya condición mínima era la defensa de la

libertad. Esta acepción de régimen democrático es la que demandaba su defensa

por todas las fuerzas políticas.

Por todo ello, el régimen democrático reclamaba más políticas de estado que de

partido para resolver los problemas que afecten a su legitimación. Esa fue la lógica

política a la que respondieron los Pactos de la Mocloa. Una lógica que encerraba dos

principios fundamentales: i) el solicitar a cada grupo social la asunción de

responsabilidades frente a la crisis; y, ii) ninguna ideología contaba con fuerzas

suficientes para poder imponerse, lo que requería un sacrificio de todos los grupos

sociales69.

Con esta lógica, antes expuesta, fueron firmados los Pactos de la Moncloa por los

representantes de todos los grupos políticos con representación parlamentaria y

ratificados después por el Congreso y por el Senado, que constituyen una de los

documentos políticos más importantes de la moderna historia de España, no solo por

su contenido sino por su elaboración y por el consenso alcanzado entre todos los

grupos políticos.
69
Enrique Fuentes Quintana: el punto de partida económico para la construcción de la democracia
española – los Pactos de la Mocloa y la Constitución de 1978. La Constitución Española de 1978 –
20 años de democracia - Congreso de los Diputados, Centro de Estudios Políticos y constitucionales.
Pág. 167-179.

77
Como se sabe en la Moncloa se aprobaron dos documentos de carácter diferente:

uno, el programa de saneamiento y reforma de la economía española y el otro sobre

el programa de actuaciones jurídico políticas. De este último punto proviene el

sentido de la planificación española y que fue desarrollado íntegramente, a través de

la normativa jurídica correspondiente70.

3.1.2. Situación actual

Para referirnos a la situación actual de la planificación Española, debemos

enmarcarnos en su desarrollo legislativo, partiendo de la Ley 30/1992, de 26 de

noviembre del 1992, Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del

Procedimiento Administrativo Común. La misma que establece en su artículo 7º, con

criterios del pensamiento estratégico, que la Administración General del Estado y la

Administración de las Comunidades Autónomas pueden acordar la realización de

planes y programas conjuntos de actuación para el logro de objetivos comunes en

las materias en las que ostenten competencias concurrentes.

La citada Ley señala expresamente que el acuerdo aprobatorio de dichos planes y

programas conjuntos debe especificar, según su naturaleza, los siguientes

elementos de su contenido:

1. Los objetivos de interés común a cumplir;

2. Las actuaciones a desarrollar por cada Administración;

70
. Cumplimiento del programa de actuación jurídica y política de los Pactos de la Moncloa - Servicio
Central de publicaciones. Secretaría General Técnica - Madrid, 1978Pág. 7 - 10.

78
 3. Las aportaciones de medios personales y materiales de cada Administración;

4. Los compromisos de aportación de recursos financieros; y,

5. La duración, así como los mecanismos de seguimiento, evaluación y

modificación71.

Un segundo avance legislativo en la materia de planificación estratégica es la

incorporada por la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, denominada como Ley del

Gobierno. El artículo 5º de la Ley 50/1997, atribuye explícitamente competencias al

Consejo de Ministros en materia de dirección y planificación, en su calidad de órgano

colegiado del Gobierno. Desde este punto de vista expositivo, y atendiendo a una

clasificación de las funciones encomendadas en el citado precepto en torno a

categorías de actividad pública, corresponde al Consejo de Ministros la atribución o

función de dirección y planificación estratégica. De manera tal que el Consejo de

Ministros puede adoptar programas, planes y directrices vinculantes para todos los

órganos de la Administración General del Estado (artículo 131.2 de la Constitución

Española y artículo 5.1 j de la Ley 50/1997)72.

Un tercer avance en la incorporación legal de la planificación estratégica es el

incorporado por la Ley 6/1997, de 14 de abril de 1997, Ley de Organización y

Funcionamiento de la Administración General del Estado. La misma que establece

en su artículo 62º la creación de un plan inicial de actuación de cada organismo

público. La citada norma legal especifica que dicho plan deberá contar con un

71
Titulo I, artículo 7º de la Ley 301997, Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y
del Procedimiento Administrativo Común.
72
La Administración Pública Española (Jaime Rodríguez – Arana Muños y Marí Calvo Charro) -
http://www.inap.map.es/Datos/Monografias/administracion_publica_española/.

79
informe previo favorable de los Ministerios de Administraciones Públicas y de

Economía y Hacienda.

Adicionalmente, la norma materia de comentario establece además que el contenido

del Plan se determinará reglamentariamente. No obstante, la norma señalada

también estableció que el desarrollo reglamentario debía incluir obligatoriamente dos

puntos importantes: i) Los objetivos que el Organismo debía alcanzar en el área de

actividad encomendada y ii) Los recursos humanos, financieros y materiales precisos

para el funcionamiento del Organismo.

Un cuarte avance legislativo es el que se encuentra incluido en el Real Decreto

1162/1999, de 2 de julio de 1999. Mediante esta norma se regula el contenido del

plan inicial de actuación de los Organismos Públicos 73 previsto en el artículo 62º de

la Ley 6/1997, de 14 de abril de 1997, de Organización y Funcionamiento de la

Administración General del Estado.

73
Plan inicial de actuación de los Organismos Públicos:
a) Objeto
El plan inicial de actuación tenía por objeto definir tanto la misión del organismo público, como
establecer las metas generales u objetivos necesarios para su logro y las líneas de actuación
adecuadas para alcanzarlos, y determinar los recursos humanos, financieros y materiales precisos
para el funcionamiento del organismo.
b) Contenido
Para tal fin, la norma citada consideró pertinente integrar de forma conjunta y sistemática los
siguientes aspectos relativos al organismo público:
1. Declaración expresa de la misión del organismo y memoria acreditativa de la conveniencia de
su creación
2. Plan estratégico.
3. Plan económico financiero.
4. Previsiones sobre recursos humanos y de información.

80
De lo anteriormente expuesto, nos permitimos considerar que el Real Decreto

1162/1999 es el primer dispositivo normativo que regula expresamente la

planificación estratégica, además de tener una inserción clara al pensamiento

estratégico. No obstante, cabe señalar que el citado Real Decreto es de aplicación

únicamente para los organismos públicos y no para la totalidad de la Administración

General del Estado.

En la actualidad, y fruto de la integración de España a la Unión Europea, se viene

desarrollando el Programa Nacional de Reformas - PNR 74. Este PNR75 surge a raíz

de que el Consejo Europeo de Primavera, celebrado en marzo de 2005, planteó la

necesidad de relanzar la Estrategia de Lisboa, concentrando sus objetivos en el

crecimiento y el empleo, y teniendo como referencias permanentes la cohesión

social y el desarrollo sostenible.

Así, de acuerdo a lo establecido en el Consejo Europeo de Primavera, cada Estado

miembro del Consejo tenía la obligación de presentar su PNR 76.

74
En adelante cuando se mencione el PNR se deberá entender como el Programa Nacional de
Reformas de España.
75
El Programa Nacional de Reformas – PNR se constituye como un plan político - administrativo de
aplicación nacional, que se desarrollar en cada uno de los países miembros de la Unión Europea.
76
Programa Nacional de Reformas de España
a) Objetivos
El Gobierno de España, compartiendo los objetivos de la estrategia de Lisboa, elaboró el PNR
tomando como referencia dos grandes objetivos:
1. Alcanzar para el año 2010 la convergencia plena en renta per cápita.
2. Superar ese año la tasa de empleo de la Unión europea.
En resumen, es una vía para aumentar la productividad y el empleo sin menoscabo de la cohesión
social.
b) Estructura
Para poder desarrollar estos dos objetivos, el PNR se conforma bajo la base de 7 ejes de actuación,
dentro de los cuales el 5to eje: sobre competencia, mejor regulación, eficiencia de las

81
No obstante lo antes mencionado y la importancia que ha cobrado en España la

planificación cabe señalar que esta carece de una regulación general en las leyes

administrativas77.

3.1.3. Niveles de planificación

Como hemos podido observar del punto anterior, en España, se desarrollan tres

niveles de planificación:

a) Planificación político - administrativa: Este enfoque nos muestra que la

planificación puede considerarse como un instrumento político, pues es con

criterios políticos como se deciden las prioridades entre las demandas, prueba

de ello es la creación del PNR como un plan político administrativo de

aplicación a nivel nacional. Este enfoque será explicado más adelante en

forma detallada en el punto 3.4 denominado de la concepción legal e

institucional de la planificación estratégica en España.

b) Planificación estratégica institucional administrativa: En España va alcanzado

una gran importancia este tipo de planificación. Ello no obstante, carece de

una regulación general en las leyes administrativas 78.

c) Planificación estratégica institucional de los organismos públicos: Este tipo de

planificación está regulada en el Real Decreto 1162/1999.

Administraciones Públicas y competitividad, se refiere a la creación de un plan de dinamización, como

un plan macro. Programa de Reformas de España. Pág. 7-12, información obtenida de la siguiente
dirección: http://www.la-moncloa.es/PROGRAMAS/OEP/PublicacionesEInformes/PNR/.
77
Miguel Sánchez Morón: Ob. Cit. Pág. 187.
78
Ibidem. Pág. 187.

82
A continuación analizaremos la planificación estratégica institucional española

correspondiente a la Administración General del Estado, en sus distintos ámbitos de

desarrollo.

3.1.3. Instituciones que ejercen competencia en materia de planificación

estratégica

En España existe a nivel de la Administración General del Estado:

a) Un Órgano Colegiado: Que ejerce la máxima competencia en la toma

de decisión en materia de planificación. Este órgano es el Consejo de

Ministros, al mismo que le corresponde la atribución o función de

dirección y planificación estratégicas, ya que puede adoptar programas,

planes y directrices vinculantes para todos los órganos de la

Administración General del Estado según lo dispuesto por el artículo

131.2 de la Constitución Española.

3.2. RELACIONES INTERADMINISTRATIVAS

En España, a las relaciones entre las distintas administraciones del Estado se les

denomina relaciones interadministrativas.

83
La planificación político - administrativa que engloba a las distintas administraciones

del Estado se refiere a este tipo de relaciones denominadas relaciones

interadministrativas, que están regidas por principios generales. Ya que estas

relaciones tienen sentido y se desarrollan entre los distintos niveles de Gobierno.

Cabe señalar que en el caso de los otros niveles de la planificación administrativa

-tal como la planificación institucional- estos principios tienen una importancia

relativa. Ello, en la medida que estos tipos de planificación son utilizados al interior

de las distintas administraciones del Estado, como instrumentos para establecer sus

propios objetivos por un periodo determinado, más o menos flexibles, pero siempre

orientado a su propia actuación, pues se rigen por el principio de jerarquía. Este tipo

de programación de actividad, no vincula a otros sujetos ajenos a esté organismos y

solo puede afectarles de manera indirecta79.

A continuación, se describirá en forma detallada los principios generales que rigen

las relaciones interadministrativas, de las distintas Administraciones el Estado80:

a) Principio de lealtad institucional

En materia de relaciones entre las Administraciones Públicas de la Administración

General del Estado en España, éstas actúan y se relacionan con el principio de

lealtad institucional, respetando las autonomías y el ejercicio legítimo de las distintas

79
Miguel Sánchez Morón: Ob. Cit. Pág. 627- 628.
80
Información obtenida de la siguiente dirección: Web http://www.inap.map.es/Datos/Monografias/.

84
Administraciones, de acuerdo a lo estipulado en el artículo 4º de la Ley 30/1992, de

26 de noviembre del 1992, Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones

Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Se trata, en definitiva, del deber de los entes territoriales de comportarse con arreglo

a los criterios de buena fe y de lealtad o fidelidad al sistema.

b) Principio de cooperación y colaboración

Como trasunto del deber recíproco de lealtad constitucional, la cooperación y

colaboración resultan fundamentales para el funcionamiento integrado del sistema,

teniendo por objeto flexibilizar y prevenir las disfunciones derivadas del sistema de

distribución de competencias.

Si bien los principios de cooperación y colaboración no poseen rango constitucional,

la jurisprudencia se ha encargado de destacar su importancia.

En España, la cooperación se caracteriza por ser voluntaria y por estar las entidades

cooperantes en pie de igualdad jurídica, lo que impide que ninguna de ellas imponga

a la otra su decisión.

Por otra parte, la colaboración constituye una actividad complementaria, auxiliar o

coadyuvante. Tiene a modo de contrapeso a la autonomía de las Entidades

territoriales, como garantía de la unidad del sistema, en la que se observa un sentido

de contribución o asistencia a tareas que primariamente corresponde a otro o en las

que el colaborador no es protagonista.

85
 c) Principio de coordinación

A diferencia de los principios antes mencionados, se ha señalado que la

coordinación es un principio constitucional que se vincula directamente a la

actuación de las Administraciones Públicas. Sin embargo, consideramos que la

coordinación más que un principio es un resultado. Y en este sentido, ésta se

relaciona íntimamente con los principios de colaboración y cooperación, ya que la

coordinación como resultado no se logra mediante cualquier modalidad de ejercicio

de competencias propias, sino mediante su ejercicio cooperativo y colaborador.

d) Principio de instrumentalidad

Uno de los fenómenos más característicos de los últimos años en la Administración

Pública española ha sido la proliferación de entidades instrumentales, la llamada

Administración Instrumental, es por ello que los organismos públicos se rigen por

este principio llamado principio de instrumentalidad.

3.3. RÉGIMEN JURÍDICO DE LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA EN ESPAÑA

A continuación, presentaremos una breve revisión de la normativa a aplicarse en

España respecto a la temática de la planificación estratégica.

86
En primer lugar, debemos partir de la Constitución Española que señala en su

artículo 131.2 que el Gobierno elaborará los proyecto de planificación, de acuerdo

con las previsiones que le sean suministradas por las Comunidades Autónomas y el

asesoramiento y colaboración de los sindicatos y otras organizaciones profesionales,

empresariales y económicas. A tal fin se constituirá un Consejo.

En segundo lugar, tenemos la Ley 50/1997, Ley del Gobierno, que atribuye, de

manera explícita, competencias al Consejo de Ministros como órgano colegiado del

Gobierno, en materia de dirección y planificación estratégica.

En tercer lugar, la Ley 30/1992, Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones

Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que establece con criterios del

pensamiento estratégico que la Administración General del Estado y la

Administración de las Comunidades Autónomas pueden acordar la realización de

planes y programas conjuntos de actuación para el logro de objetivos comunes en

materia en las que ostenten competencias concurrentes.

Y por ultimo, el Real Decreto 1162/1999 de 2 de julio, por el que se regula el

contenido del Plan Inicial de actuación de los Organismos Públicos previsto en el

artículo 62º de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la

Administración General del Estado.

3.4. CONCEPCIÓN LEGAL E INSTITUCIONAL DE LA PLANIFICACIÓN

ESTRATÉGICA EN ESPAÑA81

81
Información obtenida del Informe de implantación de la planificación estratégica en la Universidad
Nacional de Educación a Distancia - UNED – Madrid, Marzo 2001. Pág. 3 – 4.

87
En sus primeras formulaciones la Planificación Estratégica en España era entendida

como un instrumento vinculado a la gestión en el sector privado, particularmente en

las grandes corporaciones nacionales y multinacionales. Posteriormente y debido a

la extrapolación del pensamiento estratégico del ámbito privado al público, la

planificación estratégica se ha utilizado en numerosas organizaciones públicas como

instrumento innovador en la gestión pública 82. Este proceso se ha desarrollado, de

manera tal que en la actualidad, en el ámbito público, la planificación estratégica es

concebida como un estilo de dirección.

3.4.1 Ámbito público

Como ya se ha señalado, en el ámbito público, la planificación estratégica es

considerada como un método de trabajo que pretende sistematizar las actividades

de una organización para el logro eficiente de sus objetivos, aumentando el grado de

cohesión. Ello, en la medida que su elaboración y ejecución requiere de trabajo en

equipo, con la finalidad de evitar la dispersión y la descoordinación. Del mismo

modo, intenta introducir mecanismos que impidan la dilución de responsabilidades, lo

que supone una presión positiva para hacer las cosas, ayudando a utilizar mejor los

recursos disponibles y a mejorar los procedimientos de asignación de recursos. Por

último, desarrolla una cultura de trabajo que facilita la transparencia en la gestión y la

rendición de cuentas en términos de resultados alcanzados.

82
En España se ha empleado todo este tiempo la dirección estratégica o planificación estratégica,
como técnica desarrollada y recogida del sector privado y adaptable al ámbito público.

88
De cara al exterior, la adopción de la planificación estratégica en España supone

para cualquier Organización Pública, proyectar a las instituciones de su entorno los

objetivos que pretende conseguir y las acciones específicas a desarrollar para

alcanzar dichos objetivos. Con estas acciones, se pretende captar la confianza de la

sociedad en la capacidad de los gestores de la institución, en la medida que ésta

note una mejora de la eficacia, eficiencia y responsabilidad en dicha gestión.

3.4.2. Ámbito del sistema político - administrativo

Desde el punto de vista del sistema político-administrativo Español, la Planificación

Estratégica consiste principalmente en la movilización de recursos para,

conjuntamente, marcar estrategias de actuación. La planificación también puede

considerarse como un instrumento político, pues es con criterios políticos como se

deciden las prioridades entre demandas. Como instrumento político, la Planificación

Estratégica es un eslabón entre la organización interna y la interacción con el

entorno socioeconómico. De este modo, la Planificación Estratégica vincula a

diferentes unidades administrativas, a los cargos políticos, a la sociedad civil y al

sector empresarial83.

3.4.3. Diseño

83
A manera de dato podemos añadir que en España existen actualmente alrededor de unos cien
Planes Estratégicos. La ciudad pionera fue Barcelona que inició un Plan Estratégico aprovechando su
nombramiento como ciudad olímpica. Si bien más de la mitad son Planes estratégicos de ciudad, esta
cifra incluye planes estratégicos de otros ámbitos territoriales, metropolitano, comarcal o provincial,
insular e, incluso, transfronterizo (Plan de Bidasoa). La mayoría de ellos están siendo promovidos y
liderados desde los poderes públicos y algunos de ellos se han paralizado cuando se ha producido un
cambio de gobierno (Ebropolis, 2002), información obtenida de la siguiente dirección:
http://www.inap.map.es/Datos/Monografias/.

89
Para el diseño de un plan estratégico en España se tiene muy en cuenta el entorno

europeo y el español, entiendo la planificación estratégica como un estilo de

dirección orientado a la producción de decisiones y de acciones referidas al ámbito

público.

a) Aspectos positivos

Este estilo de dirección estratégica ha traído aspectos positivos como:

1. La definición de los objetivos que quiere alcanzar una organización pública y

los proyectos específicos que deben desarrollarse para alcanzar dichos

objetivos.

2. Ayudar en la toma de decisiones y asignación optima de los recursos.

3. Planificar a medio y largo plazo, evitando inmediatez.

4. Analizar los problemas de manera global.

5. Clarificar el futuro de la organización y de sus órganos y unidades que la

integran.

6. Dinamizar los sistema de gestión, ayudando a ordenar y priorizar las

decisiones.

No obstante, los condicionantes y requisitos para aplicar con éxito el proceso de

dirección y planificación estratégica para la mejora de la institución, deben ser

considerados otros aspectos muy importantes. Entre estos, encontramos en primer

90
lugar, la voluntad firme del máximo nivel de dirección, para iniciar y conducir esta

cultura o método de trabajo84.

Adicionalmente, para la implantación exitosa de la planificación estratégica en el

ámbito público se debe tener en cuenta que 85:

1. Se debe realizar una política interna adecuada que informe de la finalidad del

proceso.

2. Se debe disponer de una unidad organizativa especializada en esta técnica,

que pueda adecuar su elaboración, puesta en práctica, control y seguimiento.

3. Se debe intentar llevar a cabo modificaciones progresivas del estilo de

dirección y gestión.

4. Llevar a cabo modificaciones del modelo presupuestario, introduciendo un

presupuesto por objetivos o programas con posibilidad de asignaciones

plurianuales y gestión descentralizada.

5. El personal debe asumir la filosofía de gestión orientada a resultados.

6. Participación y trabajo en equipo como requisito fundamental, sobre todo a

nivel directivo y predirectivo.

b) Aspectos Negativos

84
Esto quiere decir que la decisión debe ser asumida por los altos cargos de la institución y son
quienes deben liderar el proyecto.
85
Información obtenida del Informe de implantación de la planificación estratégica en la Universidad
Nacional de Educación a Distancia - UNED – Madrid, Marzo 2001. Pág. 4-6.

91
También en España, para el diseño de los planes estratégicos, se contemplan los

inconvenientes y peligros que pueden surgir al aplicar la planificación y dirección

estratégica en una institución. Entre los peligros más importantes que presenta la

aplicación estratégica, encontramos86:

1. La idea que la planificación estratégica solucionará todos los problemas.

2. El uso del plan estratégico como un simple instrumento de difusión y

publicidad de cara al exterior, sin vinculación con la política real de la

institución.

3. La falta de interrelación del proceso de planificación con la evaluación de la

institución y la introducción de mejoras en la calidad de la gestión y la

actividad de la institución.

4. La centralización creciente de los procesos de decisión y una falta de

autonomía y capacidad de gestión de las distintas unidades en la adopción y

aplicación de objetivos y acciones operativas, dentro del marco general de la

dirección estratégica de la institución en su conjunto.

5. La ausencia de sistemas de control y evaluación del proceso de acuerdo con

los resultados obtenidos, supondría así mismo un peligro para el éxito de la

planificación estratégica.

3.4.4. Formulación

86
Información obtenida del Informe de implantación de la planificación estratégica en la Universidad
Nacional de Educación a Distancia - UNED - Madrid, Marzo 2001. Pág. 7 - 8.

92
En la formulación de la planificación estratégica en España se utilizan principios

metodológicos que informan e influyen en todo el proceso de diseño y elaboración.

Los principios metodológicos fundamentales son, por un lado, el principio del trabajo

en equipo y, por otro lado, el principio de descubrir por el propio equipo que lo

formuló los objetivos generales, las estratégicas y los proyectos correspondientes.

En conclusión, la metodología utilizada para la elaboración de los planes

estratégicos y de acuerdo a sus principios básicos, es la de elaborar un plan

estratégico que supone la sustitución del individualismo por el de trabajo en equipo,

el abandono de la presunción por el razonamiento riguroso. Y todo ello impregnado

con la filosofía del pensamiento estratégico.

3.4.5. Estructuración87
87
En el caso de los organismos públicos del Estado el Real Decreto 1162/1999 regula su estructura
señalando el contenido de dicho documento.
a) Contenido
El citado instrumento normativo establece que el plan estratégico de los organismos públicos
contendrá de manera obligatoria:
1. La descripción y enumeración expresa de las metas u objetivos estratégicos y de los previstos
para el primer año de funcionamiento del organismo público.
2. Las estrategias para alcanzar las metas u objetivos del organismo en su sector de actividad.
3. La identificación de aquellos factores externos o elementos del entorno que podrían
condicionar significativamente la actividad del organismo y el logro de los objetivos
sintetizando las características actuales y evolución previsible de dicho entorno.
4. Los indicadores de resultados, como expresión cuantificada de las metas u objetivos y de su
grado de realización.
b) Duración

93
Atendiendo a los principios generales y a la teoría básica del sistema de planificación

estratégica y de la dirección por objetivos, los planes estratégicos en España se

estructuran o articulan utilizando una serie de conceptos básicos, cuyas definiciones

dada su finalidad instrumental, tienen un carácter convencional y se han adoptado

para lograr de este método una mayor funcionalidad.

Dichos conceptos y sus definiciones correspondientes se señalan a continuación:

1. La Misión: que es la razón de ser de cada institución, lo que justifica su

existencia.

2. Los objetivos generales: son las metas, finalidades y propósitos de

carácter general que se pretende conseguir en un periodo de tiempo que

generalmente es de cuatro años.

3. Las estrategias: son los mecanismos, vías o líneas de actuación de las

diferentes unidades orgánicas para conseguir los objetivos generales

establecidos.

4. Proyectos: son los conjuntos coordinados de actividades que,

discurriendo por las estrategias, pretenden conseguir un objetivo

específico que contribuya a la consecución, a su vez de un objetivo

general88.

Finalmente, se debe señalar que de acuerdo a lo establecido en la norma materia de comentario, la

duración inicial del plan estratégico es de cuatro años.

88
Información obtenida del Informe de implantación de la planificación estratégica en la Universidad
Nacional de Educación a Distancia - UNED - Madrid, Marzo 2001. Pág. 12 – 13.

94
3.5 NIVEL DE DESARROLLO DE LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA

Desde hace varios años, la planificación estratégica ha venido desarrollándose e

institucionalizándose en España en el ámbito público, y especialmente en el contexto

de la Administración General del Estado. La planificación estratégica ha sido

entendida como la técnica de dirección que intenta contribuir al logro de mayores

niveles de eficacia y eficiencia en la Gestión de las actividades que cada organismo

público desarrolla en la búsqueda de los fines que justifican su existencia 89.

Otro aspecto respecto del nivel de desarrollo de la planificación española, es que

está se centra en objetivos medibles. Es decir se formulan tablas en las que se

establecen los objetivos generales y específicos que debe cumplir cada organismo

siempre teniendo en cuenta los objetivos medibles.

3.6. MECANISMOS QUE PROMUEVEN Y GARANTIZAN LA OBTENCIÓN DE

RESULTADOS DE LOS PLANES ESTRATÉGICOS90

La propia filosofía de la planificación estratégica en España, incorpora como

elemento esencial a la misma una fase de seguimiento y evaluación periódica sobre

resultados de la gestión que se van alcanzado por las diferentes unidades que

integran la organización y que son responsables de los proyectos contenidos en los

planes operativos anuales. El seguimiento y la evaluación aparecen así como

89
Ibidem. Pág. 3.
90
Información obtenida del Informe Anual de Seguimiento y Evaluación del Plan Operativo Anual del
Consejo Económico Social, Madrid, 13 de febrero de 2003. Pág. 2 – 3.

95
instrumentos de autorregulación que permiten cerrar el círculo de los circuitos de

información, aportando datos que permitan la mejora continua de la organización en

todos los ámbitos de actuación contenidos en el plan. Se requiere por lo tanto

dotarse en cada organismo de un sistema de seguimiento y evaluación.

a) Objetivo

Dicho sistema tiene como objetivo fundamental facilitar la medición de los progresos

realizados en el desarrollo de los proyectos que integran. En realidad, se trata de un

sistema de autocontrol que debe reunir, entre otras características, la de ser

participativo, objetivo, integrado y coordinado. Dicho sistema debe suministrar

información sobre la ejecución de los proyectos realizados durante el año que se

analiza; identificando así las desviaciones producidas para adoptar posteriormente

las medidas correctoras que se consideren necesarias.

b) Instrumentos

De acuerdo al sistema preestablecido de seguimiento y evaluación anteriormente

referido, tanto en lo que respecta a esta filosofía como a su metodología, existen

diferentes formas para su elaboración. Dentro de las más usadas tenemos la

elaboración de fichas de seguimiento y evolución, en las que se centraliza la

información obtenida y se presenta en forma ordenadas partiendo de los datos

generales orientados a una valoración global, hasta los datos específicos sobre la

marcha de cada uno de los objetivos generales y de los proyectos correspondientes

y tomando como referencia comparativa el plan estratégico anterior.

96
A manera de conclusión, podemos afirmar que con la evaluación de resultados en

España se pretende medir el cumplimiento de los objetivos generales previstos en el

plan. Los indicadores de resultados que se emplean preferentemente son los que se

encuentran acorde con los fines de la organización 91.

91
Guía para la elaboración de planes de mejora de la Administraciones Públicas. Salvador Parrado
diez, 1era Edición - Madrid, Instituto Nacional de Administraciones Públicas – 2005.
http://www.inap.map.es/Datos/Monografias/guia_planes_mejora/guiamejora.pdf.

97
 CAPITULO IV: ESTUDIO COMPARADO ESPAÑA – PERÚ

4. SISTEMA DE PLANEAMIENTO ESTRATÉGICO ESPAÑA – PERÚ

La inclusión del pensamiento estratégico por parte de la Administración General del

Estado, ha sido un proceso no exento de vicisitudes. Este proceso presenta

particularidades en cada uno de los países en los que se ha desarrollado. Como ya

hemos señalado en España este proceso se inicio con los pactos de la Moncloa, que

datan del año 197792.

En cambio en el Perú, éste proceso es más o menos reciente, ya que data del año

2000, fecha en la que se firmo el Acuerdo Nacional.

Aunque es del caso señalar que la planificación estratégica en el Perú como

herramienta de gestión se encuentra aún encierres. Este estadio de incipiente

desarrollo ha ocasionado que, en el Perú, muchas de las disposiciones normativas

tendientes a la implementación de la planificación estratégica no se aplican en la

actualidad, como veremos en las líneas siguientes.

A lo largo de este capitulo, nuestra intención es comparar los aspectos más

relevantes de la inclusión del pensamiento estratégico en el ámbito de la

Administración General del Estado tanto en España como en el Perú.

92
Cumplimiento del programa de actuación jurídica y política de los Pactos de la Moncloa - Servicio
Central de publicaciones. Secretaría General Técnica - Madrid, 1978. Pág. 7 - 8.

98
4.1. NIVELES DE PLANIFICACIÓN

Una de las principales diferencias entre los sistemas de planificación estratégica

española y peruana son sus niveles de planificación.

De un lado, como ya se ha mencionado, en España se desarrollan tres niveles de

planificación:

En primer lugar, encontramos el nivel de planificación político – administrativa.

Mediante el cual, la planificación puede considerarse como un instrumento político,

ya que los criterios políticos son determinantes para la priorización de las demandas.

Prueba de ello es la creación del PNR como un plan político administrativo de

aplicación a nivel nacional.

En segundo lugar, podemos señalar la planificación institucional administrativa. Este

tipo de planificación ha alcanzado una gran importancia. No obstante la importancia

de este tipo de planificación es del caso señalar que esta no ha merecido un

desarrollo en disposiciones normativas de rango infralegal, como por ejemplo

reglamentos u otras normas administrativas93.

En tercer lugar, se encuentra la planificación estratégica institucional de los

organismos públicos. Este tipo de planificación es materia de regulación del Real

Decreto 1162/1999.

De otro lado, en el Perú, existen dos niveles de planificación:

93
Miguel Sánchez Morón: Ob. Cit. Pág. 187.

99
Primero, podemos señalar la planificación político - administrativa. Es por medio de

este tipo de planificación que se establecen los objetivos nacionales, los mimos que

deben encontrarse reflejados en el Plan de Desarrollo Nacional, elaborado por el

CEPLAN.

Adicionalmente, encontramos la planificación estratégica institucional. Este tipo de

planificación es elaborada por cada organismo público, en atención a las directivas

que deberán ser impartidas para este efecto por el CEPLAN.

Actualmente en el Perú sólo se aplica la planificación estratégica institucional. Ello,

debido que hasta la fecha no se ha elaborado el Plan Estratégico de Desarrollo

Nacional. El mismos que se encuentra a cargo del CEPLAN y que se podría

comparar al PNR Español.

4.2. INSTITUCIÓNES COMPETENTES

En el aspecto de las instituciones como competencia para la planificación estratégica

también existen diferencias entre el Perú y España.

Como ya hemos mencionado en el capítulo anterior, en España, el Consejo de

Ministros, como órgano colegiado del Gobierno, es quien ejerce la máxima

competencia en la toma de decisión en materia de planificación estratégica. Es a

quien le corresponde la atribución o función de dirección y planificación estratégica.

100
Situación distinta es la que ocurre en el Perú, pues esta función se le encarga a una

institución denominada CEPLAN. El CEPLAN es una institución dependiente de

Presidencia del Consejo de Ministros, que como órgano rector del SNPE, tiene la

función de dirección, conducción y desarrollo de la planificación estratégica. El

problema que existe actualmente es que el CEPLAN no ejerce actividad alguna, es

decir todavía no emite directivas para los procesos de formulación y evaluación del

PEI, entre otros.

4.3. RELACIONES DE COORDINACIÓN, COLABORACIÓN Y COOPERACIÓN

En España, las relaciones entre las distintas administraciones del Estado son

denominadas relaciones interadministrativas. Es decir que reciben la denominación

de relaciones interadministrativas, aquellas relaciones que se producen entre las

entidades pertenecientes a la AGE con las entidades de otros niveles de Gobierno

(tales como las pertenecientes a las Comunidades Autónomas y los Gobiernos

Locales). Estas relaciones se encuentran regidas por principios generales, tales

como: i) el principio de lealtad institucional; ii) el principio de cooperación y

colaboración; iii) el principio de coordinación; y, iiii) el principio de instrumentalidad,

que han sido materia de comentario.

En el ordenamiento jurídico peruano, es recién a partir del 25 de mayo de 2005, con

la entrada en vigencia de la Ley N° 28522, que se establecieron los niveles de

coordinación, colaboración y cooperación, denominados relaciones técnicos –

funcionales.

101
Pero, debido a que el CEPLAN no ha entrado en funcionamiento, las distintas

entidades públicas vienen elaborando sus propios planes, teniendo en cuenta las

directivas impartidas por el Ministerio de Economía y Finanzas – MEF.

Como se puede apreciar, en el Perú no existe una adecuada y real coordinación y

colaboración entre las instituciones. Esta situación genera que cada una de estas

entidades elabore sus planes estratégicos no teniendo un criterio uniforme, incluso

muchos de esos criterios difirieren entre sí.

4.3.1. Relaciones orgánicas

Este tipo de relaciones solo presenta particularidades con respecto a la forma de

entenderlos en el sistema jurídico español y peruano.

Así, en España las relaciones orgánicas se encuentran referidas a las denominadas

relaciones interadministrativas, que ya han sido materia de comentario.

Sin embargo, en el Perú, estas relaciones hacen alusión a un ámbito mucho más

amplio, que engloba tanto a las entidades de la Administración General del Estado

como a órganos que no son parte de de dicha Administración, como es el caso de

los Colegios Profesionales, sectores productivos y empresariales y, los movimientos

y partidos políticos. Sobre este punto nos referiremos más adelante.

102
Asimismo, en el Perú, las relaciones orgánicas están regidas primero por el deber

general de colaboración establecido en la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento

Administrativo General y segundo por la LSNPE.

4.3.2. Relaciones obligatorias

En España, más que una situación normativa, las relaciones interadministrativas se

basan en la aplicación de principios generales. A su vez, todos los órganos de la

Administración General del Estado se vinculan entre si de forma obligatoria por la

decisión que adopte el Consejo de Ministros.

En el Perú, las relaciones obligatorias son las establecidas, según lo dispuesto en el

artículo 5º de la LSNPE, para todos lo órganos que conforman el SNPE,

exceptuando al sector privado, y los partidos y movimientos políticos, quienes tienen

relación facultativa con el SNPE.

Lo que llama la atención es por qué se ha incluido en la LSNPE a un representante

de cada partido político y del sector privado y empresarial como miembros del

CEPLAN. Si bien es cierto que es importante la participación de los partidos políticos

y del sector privado en la vida nacional, es inexplicable la razón por la cual se les

incluye en un tema eminentemente técnico como la planificación estratégica. Pues,

en este tipo de temas la participación de los partidos políticos, más que servir de

apoyo para la transparencia en los asuntos públicos, es un elemento de politización

de un órgano que debe caracterizarse por su aspecto técnico.

103
4.4. RÉGIMEN JURÍDICO

Actualmente, en España, planificación va tomando cada vez una gran importancia,

no obstante, carecer de una regulación general en las leyes administrativas, como ya

se ha mencionado anteriormente.

En Perú, la LSNPE y su reglamento han constituido un gran avance en materia

legislativa, respecto de la planificación estratégica. Ello en la medida que con esta

normativa se trata de eliminar la abundante carga normativa que ha existido para la

formulación de los planes estratégicos en el Perú.

4.4.1. Competencia en materia normativa

En España, la competencia en materia normativa es una facultad que tiene la

dirección política del Gobierno94. En este sentido, es el Consejo de Ministros quien

ejerce la máxima competencia en la toma de decisión en materia de planificación

estratégica. Ya que, le corresponde la atribución o función de dirección y

planificación estratégica. De manera tal que el Consejo de Ministros puede adoptar

programas, planes y directrices vinculantes para todos los órganos de la

Administración General del Estado según lo dispuesto por el artículo 131.2 de la

Constitución Española y artículo 5.1 j de la Ley 50/1997.

En el Perú, el CEPLAN como órgano rector del SNPE tiene la facultad de expedir

normas de obligatorio cumplimiento por parte de todos los órganos del sistema.

94
Jaime Rodríguez – Arana Muñoz: Sobre las últimas reformas administrativas en España. Rivista
trimestrale di dritto pubblico. Año 2000. Pág. 216 – 217.

104
Asimismo, se encuentra facultado para aprobar directivas. El problema surge en el

hecho que el CEPLAN todavía no entra en funciones.

4.4.2. Marco legal o Legislación

En España, como ya se ha mencionado la Constitución Española es la que señala

los aspectos de la planificación estratégica en su artículo 131º.

De otro lado, la Ley 50/1997, otorga al Consejo de Ministros, como órgano colegiado

del Gobierno, atribuciones en la toma de decisión en materia de planificación

estratégica.

Así también, España cuenta con un régimen jurídico de planificación estratégica para

los organismos públicos. El mismo que se desarrolla en el Real Decreto 1162/1999,

por el que se regula el contenido del Plan Inicial de actuación de los Organismos

Públicos previsto en el artículo 62º de la Ley 6/1997, Ley de Organización y

Funcionamiento de la Administración General del Estado. No obstante, cabe reiterar

que el citado Real Decreto es de aplicación únicamente para los organismos

públicos y no para la totalidad de la Administración Pública.

En el Perú, con la LSNPE y su Reglamento se busca regular la integración de las

normas sobre planificación estratégica, así como la conducción y participación de los

diversos organismos del sector público. Sin embargo, vemos que dentro del ámbito

de la Ley se encuentran organismos que están regulados por Leyes Orgánicas y la

LSNPE no tiene calidad de Ley Orgánica.

105
En este contexto vemos que la LSNPE no podría reducir las facultades de ninguno

de los organismos regulados por leyes orgánicas y menos el CEPLAN a través de

sus normas y sus directivas técnicas. Es decir, existen impedimentos legales para

ver materializada la aplicación de la LSNPE.

4.5. CONCEPCIÓN LEGAL E INSTITUCIONAL

En España, la planificación estratégica no solo es entendida como un instrumento de

gestión, sino como un estilo de dirección orientado a la producción de decisiones y

de acciones referidas al ámbito público.

Es decir, que en España se utiliza una doble concepción de la planificación

estratégica: i) primero como un sistema político - administrativo o instrumento político

que sirve de eslabón entre la organización interna y la interacción con el entorno,

como es el caso del PNR, y ii) segundo como un método de trabajo o instrumento de

gestión que impone un estilo de dirección que pretende sistematizar las actividades

de la organización, ayudando a desarrollar una cultura de trabajo, e introduciendo

mecanismos que impidan la disolución de responsabilidades.

En el Perú, existe una realidad distinta a la Española. Por un lado, se ha tratado de

institucionalizar la planificación estratégica a través de una de las políticas de estado

contenidas en el Acuerdo Nacional, el cual no ha dado los frutos necesarios, debido

a que hasta el momento no se ha puesto en marcha el CEPLAN. De dicha política

106
podemos advertir que en el Perú la planificación estratégica es entendida como un

instrumento de gestión utilizado para la modernización del Estado.

Por otro lado, la LSNPE no ha dado una respuesta clara sobre la concepción de la

planificación estratégica en el Perú, ni sobre el manejo y utilización que se le debe

dar.

El aspecto positivo que ha tenido la dación de la LSNPE es que ha creado un sentido

de ordenación en los distintos organismos públicos, esto ha establecido un criterio de

certidumbre frente a una realidad turbulenta e incierta.

4.6. NIVEL DE DESARROLLO

Como lo hemos explicado, la planificación estratégica, en España, se viene

desarrollando e institucionalizado desde hace varios años en el ámbito público,

siendo entendida como una técnica de dirección, centrada en los objetivos medibles,

que contribuye al logro de mayores niveles de eficacia y eficiencia en la gestión de

los organismos públicos.

Cosa distinta ocurre en el Perú pues el nivel de desarrollo de la planificación

estratégica aun sigue estando en sus inicios, prueba de ello es que el CEPLAN hasta

el momento no ha ejercido actividad alguna, es decir todavía no ha emitido norma ni

directiva alguna para los procesos de formulación y evaluación del PEI; pero se ha

dado un gran avance con la promulgación de la LSNPE y su reglamento el D.S. 054-

2005-PCM.

107
4.7. MECANISMOS QUE PROMUEVEN Y GARANTIZAN LA OBTENCIÓN DE

RESULTADOS DE LOS PLANES ESTRATÉGICO

En España, se tiene muy en cuenta la propia filosofía de la planificación estratégica

que incorpora un sistema de seguimiento y evaluación periódica sobre los resultados

de la gestión.

En realidad, este es un sistema de autocontrol que tiene como objetivo fundamental

facilitar la medición de los progresos realizados en el desarrollo de los proyectos que

integran la planificación estratégica.

En el Perú, existen dos mecanismos de autocontrol para garantizar el resultado de

los planes estratégicos:

1. El primero, se realiza a través del sistema de seguimiento y evaluación de la

gestión estratégica basada en resultados; y,

2. El segundo, se concretiza mediante la información y rendición de cuentas

periódica al Presidente de la República, al Consejo de Ministros y al Congreso

de la República, por parte del CEPLAN.

A continuación, a fin de hacer más sencilla la comparación entre los Sistemas de

Planificación Español y Peruano, se acompaña el siguiente cuadro.

108
 CUADRO COMPARATIVO DE LOS ASPECTOS MÁS IMPORTANTES EN LOS
SISTEMAS DE PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA PERUANO – ESPAÑOL*
Niveles de planificación
estratégica
Institución competente
Relaciones de coordinación,
colaboración y cooperación
entre las distintas
Administraciones Públicas
Relaciones orgánicas
Relaciones obligatorias
Régimen jurídico
España
Existen tres niveles:
1. Planificación Político -
Administrativa: PNR
2. Planificación Institucional:
que no esta regulada
3. Planificación Estratégica
Institucional de los
organismos públicos
El Consejo de Ministros es
quien ejerce la máxima
competencia en la toma de
decisión en materia de
planificación estratégica
A este tipo de relaciones se
les denomina relaciones
interadministrativas.
Esta integrado por los
órganos de la Administración
General del Estado.
Este tipo de relaciones están
regidas por los principios de
lealtad institucional,
cooperación, colaboración y
de instrumentalidad
Están vinculados todos los
órganos de la Administración
General del Estado, por la
decisión que adopte el
Consejo de Ministros
Carece de regulación general
en las leyes administrativas
Perú
Existen dos niveles:
1. Planificación Política: PDN
2. Planificación Institucional
Actualmente solo funciona el nivel
institucional
Es el CEPLAN como órgano rector
quien ejerce la conducción,
dirección y desarrollo de la
planificación estratégica
Este tipo de relaciones se les
denomina relaciones técnico –
funcionales
El CEPLAN esta integrado por las
distintas entidades vinculadas al
que hacer de la planificación
estratégica, y por órganos que no
son parte de la Administración
Pública como son los partidos
políticos
La LSNPE establece que las
relaciones de obligatorio
cumplimiento son para los órganos
que conforman el SNPE
exceptuando al sector privado,
partidos y movimientos políticos
quienes tiene una relación
facultativa
Emisión de normas administrativas
en materia de planificación de
parte del CEPLAN
109
Competencia en materia El Consejo de Ministros es
normativa quien ejerce la máxima
competencia en toma de
decisión en materia de
planificación
El CEPLAN tiene esta
competencia, pues puede emitir
directivas vinculantes para el
SNPE

Marco legal o legislación  La Constitución Española La LSNPE y su reglamento

es la que señala los pretenden lograr la integración de
aspectos de la las normas de planificación
planificación estratégica
en su artículo 131
 La Ley 50/1997 otorga
atribución al Consejo de
Ministros en la toma de
decisión en materia de
planificación
 El régimen jurídico de la
planificación estratégica
de los organismos
públicos esta regulado en
el Real Decreto
1162/1999

Concepción legal e Es entendida la planificación Es entendida como un instrumento

institucional estratégica como: de gestión utilizado para la
Modernización del Estado
1. Sistema político
administrativo
2. Método de trabajo o
instrumento de gestión y
estilo de dirección

Nivel de desarrollo Se viene implementando Todavía sigue en un estado

desde la entrada en vigencia insipiente pues aun no entra en
de la Constitución Española funcionamiento el CEPLAN
Es Entendida como una
técnica de dirección que
contribuye al logro de
mayores niveles de eficacia y
eficiencia en la gestión

Mecanismos que La propia filosofía de la Existen dos mecanismos de

promueven y garantizan la planificación impregna el
obtención de resultados de sistema de seguimiento y
los planes estratégico evaluación periódica sobre
los resultados de la gestión.
Que en realidad es un
sistema de autocontrol que
permite la generación de
resultados
autocontrol para garantizar el
resultado de los planes
estratégicos:
1. El primero, se realiza a través
del sistema de seguimiento y
evaluación de la gestión
estratégica basada en
resultados; y,
2. El segundo, se concretiza
mediante la información y
rendición de cuentas periódica

110
 al Presidente de la República,
al Consejo de Ministros y al
Congreso de la República, por
parte del CEPLAN.

* Fuente de elaboración propia.

111
 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

 El desarrollo de la sociedad produjo profundas transformaciones económicas

y sociales. Esto ha traído como consecuencia una serie de modificaciones en

la concepción y funcionamiento de la Administración Pública. La respuesta a

esas modificaciones ha sido la denominada modernización administrativa

como fenómeno de adaptación. Estos fenómenos de adaptación intentan

alumbrar un nuevo paradigma de la gestión pública, denominado el paradigma

postburocrático.

 La Administración Pública se ha sostenido sobre la base del modelo

weberiano, pero como consecuencia de la transformaciones ocurridas en la

sociedad, se alteraron los supuestos de dicho modelo. Como se recordará, las

características básicas del modelo weberiano es la de ser una organización

rígida, sin jerarquías aplanadas y carente de flexibilidad. Sin embargo, las

necesidades sociales requerían de organizaciones públicas dinámicas,

activas, flexibles y adaptables al cambio constante.

 El paradigma postburocrático surge como respuesta a los nuevos

requerimientos de la sociedad. Pues recoge una serie de conocimientos y

técnicas como el interés público, la responsabilidad social del Estado, la

innovación en la gestión (que trajo nuevas herramientas); la nueva cultural

organizacional (que trajo nuevos etilos de dirección); la tecnología y la

información y los procesos de descentralización. Es decir, el Estado cambió su

filosofía de gestión imperando la filosofía del pensamiento estratégico, pues

112
 requería de una herramienta capaz de afrontar y abordar la incertidumbre y

hacer frente a los restos.

 El cambio en la filosofía de la gestión del Estado se materializa en la

aplicación de una herramienta básica como es la planificación estratégica.

 La planificación estratégica, como hemos visto, es una de las herramientas

globales con las que cuenta la gestión pública para su actuación. La misma

que debe desarrollarse en el marco de un proceso de gestión estratégica

como estilo de dirección. El papel que juega la planificación estratégica es de

suma importancia pues aporta una cuota de certidumbre, orden y coherencia

en las organizaciones para hacer frente al cambio constante de la sociedad.

Asimismo, la planificación estratégica aporta un marco de referencia, a través

del cual se permite a la Administración la posibilidad de dialogar con los

actores sociales. Dialogo que a la postre dará como producto la visión de éxito

de la organización.

 El pensamiento estratégico, más que un conjunto de herramientas de

aplicación de la acción pública, es una filosofía que busca el origen y el

destino de ésta en condiciones que permitan el fortalecimiento de la función

social de la organización.

 La planificación estratégica es una herramienta coherente del pensamiento

estratégico. No obstante, es importante dejar en claro que la planificación

estratégica no es un fin en sí misma, sino que sirve para que las

113
 organizaciones puedan plasmar sus planes de acción a través de un método

sistemático de definición de acciones.

 Como hemos podido observar del marco teórico, en realidad se desarrollan

dos niveles de planificación. Estos niveles de planificación son el político -

administrativo y el administrativo institucional. En el caso de España hemos

visto, que se desarrollan estos dos niveles de planificación. En el Perú, solo se

ha desarrollado el nivel administrativo institucional; pero hasta el momento no

se ha desarrollado el nivel político – administrativo, debido a que el CEPLAN

no ha elaborado el Plan de Desarrollo Nacional que se equipararía al

Programa Nacional de Reformas de España.

 La planificación estratégica, según la teoría de la planificación, no solo debe

de ser entendida como un instrumento de gestión sino como un estilo de

dirección por objetivos, que debe desarrollarse en el marco de un proceso de

gestión estratégica. Es este el entendimiento que se da en la planificación

española, pues combina todos estos conceptos con los distintos niveles de

planificación. En el Perú en cambio, la planificación estratégica es entendida

como una de las herramientas principales utilizadas para la Modernización de

la Gestión del Estado, ya que solo se ha desarrollado un nivel de la

planificación, que es la planificación administrativa institucional.

 En España, quien aprueba la planificación político - administrativa es el

Consejo de Ministros. El Consejo de Ministros, como órgano colegiado del

Gobierno, es a quien se le atribuye la máxima competencia en la toma de

114
 decisión en materia de planificación, siendo sus decisiones vinculantes a

todos los órganos de la Administración General del Estado. En cambio el

desarrollo de la planificación estratégica institucional en el Perú ha hecho que

las funciones de dirección y conducción se las encargue a una institución

denominada CEPLAN. El problema que existe actualmente es que el CEPLAN

no ejerce actividad alguna, es decir todavía no emite directivas para los

procesos de formulación y evaluación del PEI, entre otros.

 Las relaciones de coordinación, colaboración y cooperación, sean estas

obligatorias o facultativas, que se producen entre las distintas

administraciones del Estado son denominadas, en España, como relaciones

interadministrativas y están regidas por principios generales, teniendo estas

gran importancia para la planificación político - administrativa, no así para los

otros tipos de planificación- como la planificación institucional- ya que estos

son utilizados para la programación propia al interior de las distintas

administraciones del Estado, pues se rigen por el principio de jerarquía.

 En el Perú, a las relaciones de coordinación, colaboración y cooperación, que

mantiene el CEPLAN con los distintos organismos de las Administraciones del

Estado, se les denomina relaciones técnicos – funcionales. Esa denominación

utilizada da a entender una relación de dependencia, aunque la Ley establece

los parámetros. No creemos acertada esa denominación debido a que en el

SNPE se incluyen a distintos grupos como los partidos políticos, los

interlocutores sociales, que no tendrían ninguna relación de dependencia con

el órgano rector denominado CEPLAN.

115
 En cuanto al nivel de desarrollo, hemos visto que la planificación estratégica

en España no es tan reciente como la peruana, ya que como se ha señalado

este proceso se inició con los Pactos de la Moncloa, que datan del año 1977.

En cambio en el Perú, éste proceso es más o menos reciente, ya que data del

año 2000, fecha en la que se firmo el Acuerdo Nacional.

 En materia de desarrollo normativo, hemos podido apreciar que en España,

se inicia con la Constitución Española de 1978, y con una regulación

normativa al respecto, no obstante, carece de una regulación general en las

leyes administrativas, como ya se ha mencionado.

 En el Perú, se ha dado un importante avance en materia normativa respecto

de la planificación estratégica. En primer lugar, porque se ha establecido

como una de las políticas de Estado descrita en el Acuerdo Nacional firmado

en el año 2000. En segundo lugar con la promulgación de la LSNPE y la

creación de su Reglamento, con los que se trató de eliminar la abundante

carga normativa, característica del sistema legal peruano, para la formulación

de los planes estratégicos en el Perú.

 Asimismo, a manera de observación, en el Perú se ha incluido en la LSNPE a

los partidos políticos, movimientos políticos y al sector privado. En la Ley de

creación del SNPE, estos actores participan en el SNPE de forma facultativa,

a través del foro del Acuerdo Nacional.

116
 Lo que no se comprende es por qué se ha incluido en dicha Ley a un

representante de cada partido político, del sector privado, de colegios

profesionales como miembros del CEPLAN. La situación antes descrita

politiza la institucionalidad y no genera independencia a la hora de tomar

decisiones.

 Como propuesta de mejora, consideramos que se debe modificar las LSNPE

excluyendo a los miembros mencionados en el punto anterior.

 Otro problema que existe en el Perú, es que con la LSNPE se busca regular

la conducción y participación de los diversos organismos del sector público.

Sin embargo, vemos que dentro del ámbito de la Ley se encuentran

organismos que están regulados por Leyes Orgánicas y la LSNPE no tiene

calidad de Ley Orgánica. En este contexto, vemos que la LSNPE no podría

reducir las facultades de ninguno de los organismos regulados por Leyes

Orgánicas y menos el CEPLAN a través de sus normas y sus directivas

técnicas. Esa decir, existen impedimentos legales para ver materializada la

aplicación de la LSNPE.

 Como propuesta de mejora para el Perú, en materia normativa, nos

permitimos el proponer que se apruebe la LSNPE como Ley Orgánica, o que

la LSNPE especifique que la relaciones técnico - funcionales sean solo para la

AGE, manteniendo un tipo de relación con los demás niveles de Gobierno a

través de la norma de aplicación supletoria que es la Ley 27444, Ley del

117
 Procedimiento Administrativo General del Perú. Consideramos que solo de

esta manera se verá la verdadera magnitud de la aplicación de la Ley.

 En cuanto a la concepción que se tiene de la planificación estratégica, vemos

que en España, se viene desarrollando una doble concepción: primero como

un sistema político - administrativo o instrumento político que sirve de eslabón

entre la organización interna y la interacción con el entorno, como es el caso

del PNR, y segundo como un método de trabajo o instrumento de gestión que

impone un estilo de dirección que pretende sistematizar las actividades de la

organización.

 En cambio en el Perú, se tiene como concepto que la planificación estratégica

es un simple instrumento de ordenación de actividades. Ello en la medida que

solo se le toma como mera formalidad, debido a que no existe el marco

jurídico indispensable que regule la evaluación de resultados, la evaluación

del desempeño de los funcionarios públicos y la rendición de cuentas; además

de solo existir el control del procedimientos y no de resultados. Con esto se

llega a la conclusión que la aplicación de la planificación estratégica que aun

es incipiente.

 En cuanto a los mecanismos de control, vemos que, en España, se tiene muy

en cuenta la propia filosofía de la planificación estratégica. La misma que

incorpora un sistema de seguimiento y evaluación periódica sobre los

resultados de la gestión. En realidad es un sistema de autocontrol que tiene

118
 como objetivo fundamental facilitar la medición de los progresos realizados en

el desarrollo de los proyectos que integran la planificación estratégica.

 Finalmente, en el Perú, la LSNPE señala dos mecanismos de autocontrol para

garantizar el resultado de los planes estratégicos: primero, el sistema de

seguimiento y evaluación de la gestión estratégica basada en resultados; y,

segundo, mediante la información y rendición de cuentas periódica al

Presidente de la República, al Consejo de Ministros y al Congreso de la

República, por parte del CEPLAN. Estos mecanismos aún no se aplican en su

real dimensión.

119