Perú: Gestión Pública y Economía de los Asuntos Públicos.

Resumen.

Creciendo continuamente por más de una década, el Perú ha superado barreras que han golpeado a
economías desarrolladas, pero también desnudado que el rol de su Sector Público no es tan
responsable de ello, evidente en que: (i) la crisis financiera internacional, obra del sistema financiero
norteamericano (2008-2010), que induce debilitamiento al comercio exterior privado, encuentra a los
exportadores privados con riesgos distribuidos; (ii) se regula post facto respecto a la rapidez de
reflejos de inversores extranjeros para tomar ganancias locales del tipo de cambio y otras variables; y,
(iii) contrasta el dinamismo gubernamental para desaprovechar oportunidades y captar flujo de
recursos de oportunidad para la inversión pública, en un contexto de medidas de freno a la
participación estatal en el valor agregado nacional.

Tal es el contexto donde lo público aparece como Jano, el dios de la mitología romana de las puertas,
los comienzos y finales, con dos rostros: De un lado Estado y del otro, Gobierno.

Este trabajo se concentra en la economía y la gestión política peruana, con problemas reales pero que
prefiere los ficticios y su Fronemofobia1 endémica, que no sintoniza con la gestión de los asuntos
públicos, que se advierte por cuanto: primero, por teoría básica de política económica, objetivos e
instrumentos deben estar conectados, ello mediante la Gestión Pública; segundo, la valoración de tal
hecho por los agentes económicos privados peruanos y su ortodoxa interpretación de decisiones
privadas detrás de un formato gubernamental; y, tercero, el reclamo del proceso de conversión de
comunicación social en decisiones públicas, en un modelo estatal descentralizado, con transmisión
efectiva de las decisiones y políticas públicas, objeto de la Gestión Pública, en su dimensión territorial
y concordante con la descentralización en marcha.

Abstract.

Growing continuously more than a decade, Peru has exceeded barriers that banged others developed
economies, but also naked that the role of their Public Sector it is not enterely responsible for it, so
evident in that: (i) the international financial crisis, self made in U. S. financial system (2008-2010),
which induce the private foreign trade, weakening to private exporters with distributed risk; (ii) it`s
regulate post factum respect the rapid reflexes showed by foreign investors to take profits in local rate
of change and other variables; and, (iii) contrasts the governmental dynamism to missed opportunities
and capture flow of resources of opportunity for public investment, in the context of measures of State
participation in the national value-added brake.

Such is the context where the public matters appears as Janus, the God of Roman mythology of the
doors, the beginning and end, with two faces: in a side State and the other, Government.

This work focuses on the economy and the Peruvian political management, with real problems but
preferences by the fictional and the endemic Fronemophobia, which do not tune with the management
of public affairs, evidenced by: first, by basic theory of economic policy, objectives and instruments
must be connected, through the public management; second, the assessment of such made by the
Peruvian private economic agents and their Orthodox interpretation of decisions private behind a
Government format; and, third, the claim of the conversion process of social communication in public
decision-making, in a decentralized State model, with effective transmission of decisions and public
policies, proposal of the public management, in its territorial dimension and in keeping with the
decentralization on the move.

1
Fobia o enfermedad mental referida al Miedo a pensar; en http://www.fobias.net/Fronemofobia.html. Jueves 07/04/2011, 19.50 horas.
Propuesta de artículo para la Revista Magistri et Doctores
 Perú: Gestión Pública y Economía de los Asuntos Públicos.

I. Odisea: El amanecer de la Gestión Pública

Nos prestamos el titulo “El Amanecer del Hombre”, de “2001: Odisea en el espacio”,
filme producido por Stanley Kubrick estrenada en 1968, por el simbolismo evolutivo
de un grupo de homínidos que en una árida sabana busca alimento, se estresan con la
llegada de la oscuridad y depredadores, y vuelven a la más básica fobia, hasta que un
día amanecen frente a un bloque ortoédrico negro, perfecto, de gran altura, a cuya
vista el grupo cae en histeria y miedo hasta comprender su inercia, ignorándolo.

El más audaz lo toca siéndole transmitido, sin saberlo, cierta conciencia y capacidad
de matar animales y comer carne, y después, asesinar y conquistar. También lo que
hoy llamamos Gestión Pública, tiene orígenes básicos de fobias y necesidades, basta
citar al Leviathan (Hobbes, T., 1651), y por las diferentes creencias y métodos
subyacentes a los que la historia colectiva tilda de ideologías, llegamos a esquemas
que han adquirido vida propia, luego de ser moldeados bajo incentivos de guerra y de
paz, crisis económica y crisis política, de desarrollo tecnológico y refinamiento de
procesos, en los que las luchas de guerreros y ejércitos han dejado sus bárbaras
prácticas a la igualmente cruenta pero más sutil lucha de inteligencias, entre Sector
Público y Sector Privado, con las Familias de por medio, resultado de lo cual el
Gestor ha evolucionado para ser un profesional con los atributos del citado Jano
romano: gerente privado en los temas del sector público, naturalmente con las obvias
salvedades del caso.

El titulo adoptado no es acertijo ni abalorio semántico, y aborda lo Estatal y lo

público dentro de lo Estatal, y a contrapeso, el esquema con el que se hace (o debiera
hacerse la Gestión en el Estado), bajo un enfoque económico.

Las controversias mencionadas se evidencian en las prácticas del “Raciocinio del

Poder”, cuando el Político victorioso, que no es inmune al síndrome de persecución,
alentado por sus más allegados y adláteres en el Gobierno, es empujado a decidir
asuntos públicos (normativa, procesos, creación de entidades públicas, incentivos,
sistemas) orientados o “no decidir”, la otra forma pueril de decisión; y, donde a una
inmensa trouppe al cuidado del templo estatal (servicio civil) se emplaza a renegar de
la jornada laboral legal y a sus jefes se exhorta a ser “Gerentes Públicos”, expertos en
los complejos y misteriosos sistemas creados para el endo-funcionamiento del
templo, sacralizando la gestión de la administración interna de lo público, inexorable
designio del Kharma, que significa en sí misma ley de acción y consecuencia, y que
es la maldición caída al Gobierno a causa de su propio crecimiento, necesitando
tantos controles hacia adentro como hacia afuera, por su “tiroidismo” fiscal.

Propuesta de artículo para la Revista Magistri et Doctores

La reflexión final, en torno al Estado y al Gobierno, y piedra angular de este trabajo,
es que el equilibrio que debe prudentemente guardar el Gobierno como fiel balance
entre las preocupaciones derivadas de su propia gestión (transparencia, simplicidad
administrativa, equilibrio fiscal, control, equilibrio ambiental) y las que justifican su
existencia (desarrollo nacional y territorial, bienestar, seguridad, justicia social), aún
continua en pugna por abandonar su condición diletante, llevándose consigo al
Estado, ajeno a lo público de la Gestión, y donde el Raciocinio del Poder temporal
polariza a quienes disienten de su actuación, no obstante todos conscientemente o no,
bajo el pacto de no transitividad de la Gestión de lo Público y de lo Público de la
Gestión, bajo principios de economía aplicada que es arrastrada a tal oscilación.

II. En el Principio, fue la Gestión.

Parafraseando al Génesis, comenzamos con la invocación a la “Gestión Pública”, la

cual definimos como la generación de una administración eficiente y eficaz, capaz de
“satisfacer” las necesidades de los ciudadanos al menor costo posible, promoviendo
procesos y mecanismos de competencia que faciliten la elección de los usuarios, y
fortalezcan procesos de servicios de mejor calidad y mayor cobertura, en un marco
de predictibilidad, transparencia, costo-eficiencia y modernidad, para fortalecer el
sistema de decisiones públicas y la participación ciudadana.

Sobre esta misma piedra angular, apelamos al concepto de la nueva Gestión Pública2
o nueva Gerencia Pública [1], dentro de la cual la Gestión Descentralizada3 no es sino
la forma territorial de la Gestión Pública, que persigue lograr una administración
eficiente y eficaz, es decir, una administración que satisfaga en lo posible las
necesidades reales de los ciudadanos al menor coste posible, favoreciendo para ello
la introducción de mecanismos de competencia que permitan la elección de los
usuarios y promuevan el desarrollo de servicios de mayor calidad y cobertura.

Esta conceptualización (bajo la Constitución Política de la República del Perú, cuyo

artículo XIV del Título IV, Descentralización4, es reformado en marzo 2002) está
alineada en el sentido de lo señalado por Joseph Stiglitz[2], para quien “El Estado es
una organización económica a la que se pertenece sin demasiada elección y que
tiene derechos coactivos y responsabilidad para comportarse según la confianza que
se le otorga en función de una legitimidad que no se deriva de la propiedad sino del
proceso electoral”.

2
La Nueva Gestión Pública se origina en el Reino Unido, y desarrolla posteriormente en USA, Australia y Nueva Zelanda, con la intención
de resolver múltiples problemas burocráticos, y dio inicio un esfuerzo de esos países por la modernización de sus administraciones públicas,
impulsado por el enfoque New Public Management, que ha dado particular importancia a los procesos de evaluación de resultados.
3
En el marco del proceso de transferencia de funciones a los Gobiernos Sub Nacionales: Decreto Supremo Nº 047-2009-PCM.
4
Ley Nº 27680: “La descentralización es una forma de organización democrática y constituye una política permanente de Estado, de
carácter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del país”.
Propuesta de artículo para la Revista Magistri et Doctores
En tal sentido, Vicente Ordun Rubio5, con fina ironía señala “El mal funcionamiento
de la Administración en España es visto en el exterior como un claro elemento
diferenciador de este país en relación con otros países europeos. La Gestión Pública
en España es, en realidad y en la mayoría de los casos, mera administración
burocrática, y el gestor público, un experto en el laberinto normativo y
procedimental. La organización del sector público, y más específicamente la del
Estado, se ha adaptado marginalmente a las nuevas funciones de éste. Las reglas
substituyen a la gestión. Existe una tensión evidente entre el control de legalidad y
lucha contra cualquier atisbo de discrecionalidad, por una parte, y flexibilidad de
gestión por otra. De alguna forma el cambio de enfoque desde una perspectiva
basada en la legitimidad y legalidad de la actuación (¿quién es el órgano
competente?, ¿cuál el procedimiento aplicable?) a una perspectiva centrada en
resultados y técnicas que permitan mejorarlos se está produciendo con retraso en
España. Las preocupaciones de la transición a la democracia y del desarrollo
constitucional en un Estado de Autonomías pueden tal vez explicar la primacía -en
la Gestión Pública- de las cuestiones políticas y jurídico institucionales sobre las
económicas”.

El subrayado anterior es nuestro y tiene el propósito de reflexión sobre la producción

de bienes públicos y de las rutinas administrativas, en la Gestión Pública.

Este proceso no excluye al Estado, y dentro de las fronteras nacionales, se advierte

una suerte de similitud con el concepto arquitectónico de una vivienda, cuyo diseño
establece (intramuros) un área social, donde sus moradores comparten acciones
comunes y actividades individuales y grupales, pautadas al “gusto” de su dueño
(persona o sociedad conyugal) y áreas privadas (dormitorio, baño, etc.) que refleja la
naturaleza de su(s) usuario(s) (organizados o no, minimalistas, etc).

También en el Estado y más claramente el Gobierno (en institucionalidad, no como

Administración de turno) se percibe tal “arquitectura”, donde su dimensión relativa
(grado de participación en la supra estructura económico social nacional), derechos,
sean económicos para su sostenimiento o dictado de reglas de juego, y obligaciones,
de velar por la seguridad nacional y paz interna, y de asegurar derechos sustanciales,
devienen de una tradición forjada como nación, y de un proceso social de cesión de
poder, ganado en un diseño de proceso político eleccionario.

Ello genera que el Estado y el Gobierno, según nuestra particular y muy fecunda
idiosincrasia, tengan lecturas diferentes en varios temas socio culturales, aunque
acuerdos de principio sobre materia económica. También ello marca la cancha de
juego, y define el afán protagónico para el juego, acerca de si es el equipo, una figura
o el árbitro, el que alcanza su momento de gloria, por merecimiento o marketing.

5
Profesor titular de Economía y Empresa de la Universitat Pompeu Fabra, Barcelona-España, y Director del CRES, Centro de Investigación
en Economía y Salud, cita escrita en “Gestión Pública: Conceptos y Métodos”, 1995, Universidad de Oviedo, España.
Propuesta de artículo para la Revista Magistri et Doctores
Y si, para hacer más amical la metáfora entre el concepto arquitectónico y el Estado,
añadiremos que la casa descrita es una entre muchas en una manzana, con las que
colinda, manzana que es como un continente, que colinda a su vez con otros
continentes en una “aldea” global.

Resulta anecdótico, en este sentido, que el debate sobre Megapolis-Provincia y el

Control Político y la “adecuada” representación nacional, no sólo ha sobrevivido a la
descentralización, sino que además se ha polarizado, dando la impresión de otro
Perú, paralelo.

E igual como sucede en nuestra escala personal, el elemento conductor de las

múltiples formas de relaciones que definen a la colectividad y sus conductas, es el
elemento social, que da legitimidad de actuación, recibe aceptación y genera
actuación en consecuencia.

Lo señalado se idealiza en el siguiente diagrama:

Diagrama I: Globalización, modernidad y organización.
Estado Entidades del Estado Gobierno Nacional
Gobernabilidad Gobernabilidad
• Fallas de Estado Global • Gobernanza Democrática • Integrador

Entidades del Gobierno Regional

Mercado Mercado
• Fallas de Mercado • Responsabilidad Social • Facilitador

Comunidad social Entidades sociales Gobierno Local

Mercados Mercado
Globales Territorial
• Legitimidad y Empoderamiento • Democracia Participativa • Ejecutor

Esfera institucional Mercado Global Esfera de Actuaciones Mercado Inter regional Esfera territorial

Elaboración: Del Autor.

Volviendo al punto de vista estructural-retrospectivo de Ordun Rubio, coincidimos

con él en: La evolución histórico funcional del Estado y sus mayores necesidades de
mecanismos para su autocontrol y transmisión de órdenes y su cumplimiento; La
desconfianza, al interior del propio Estado y Sociedad a la cual, en cuyo nombre,
gobierna; y, La geométrica complejización de mecanismos de verificación y registro,
en defecto de los medios de verificación de resultados y calidad de su actuación.

Para mejorar y asegurar correcta integralidad al propósito de este trabajo, se

desarrolló un proceso lógico reflexivo, simplificado, que establece en base a las ideas
citadas, dos concepto-fuerza, la gestión como práctica y la gestión como disciplina,
pero en un contexto de herramientas e instrumentos, para la acción.

Así, se intenta mostrar la evolución lógica, e integración, de la variable-concepto

identificada al proceso sustancial con el que resulta abordable, y el cómo se articula
matricialmente bajo dicho enunciado el instrumental requerido, relación que se
muestra jerárquicamente a continuación:

Propuesta de artículo para la Revista Magistri et Doctores

Cuadro I: Matriz de interrelaciones en Gestión Pública.
Variable sustancial Herramienta de análisis Instrumento de manejo Proceso involucrado
Entorno organizacional Creación de la “cultura”
Desarrollo como
Estructura de los RR HH Gestor como agente de cambio
Experiencia (Sistemas)
Objetivos institucionales Los objetivos como motivación
Gestión Publica orientada
Doctrinas y casos exitosos Formalización de escenarios
Desarrollo como Disciplina Curvas de aprendizaje Estructura de procesos
Economicismo instrumental Análisis Microeconómico
Investigación de modelos Control, Sistemas, Servicio Civil
Limitaciones formales de Estructuras reformables
Investigación aplicada Bienestar, Políticas Públicas
Gestión
Estructuras adoptativas 2/ Procesos Esenciales Objetivos sociales y rectorías
Determinantes en la Modelos de Competencia Incentivos individuales Reglas de estabilidad y salarios
Gestión1/ Modelos de Gestión integral Incentivos organizacionales Caracterización de entropías
Transeptos en la Gestión Gobernanza Meta gestión Gestión Pública integrada
del Estado Gobernabilidad Meso gestión Gestión Institucional
Elaboración: Del autor, adaptando los lineamientos del trabajo del Profesor Ordun Rubio, en “Gestión Pública: conceptos y métodos”.
1/Determinantes: Factores influyentes establecidos al evaluar las condiciones económicas e institucionales, prestando especial atención a la
influencia que ejercen sobre las estrategias de gestión y los efectos directos e indirectos que generan en la economía.
2/ Condición en la cual se define un resultado esperado (producto de una Actividad o una Función Sustantiva) y por un proceso de corrección
se organiza y supera limitaciones detectadas en la fuente. Ello alcanza incluso a la expedición de normas legales: insuficiencia de fuentes.

Cabe precisar que cuando se trabaja a niveles institucionales o materias más

específicas, algunos instrumentos, toman fuerza de herramientas, como los Procesos
Esenciales6, por ejemplo, para resolver limitaciones derivadas de competencias y
funciones duplicadas, inconsistentes o inexistentes. O, estructura de los Recursos
Humanos, para definir modelos de organizaciones técnicas y proactivas.

Esta matriz señala que la Gestión Pública toma un derrotero en base a integrar
experiencia y disciplina pero descubre en esta evolución limitaciones que encuentra
para su propia consolidación y para cumplir los objetivos que justifican su existencia,
para lo que ensaya y aplica según los enclaves y las influencias (entorno-intorno)
modelos que le faciliten remontar sus limitaciones, para lo cual, finalmente, establece
vías alternas (cross-path) con énfasis variables y buscando un resultado incremental.

¿Qué solidez científica y qué modelos de comportamiento reales, están detrás? ¿Es
parte la República del Perú, de tales vientos de modernidad, y por qué no se percibe
los efectos derivados de su aplicación? Veamos. Para los no iniciados, y también
para no pocos funcionarios responsables de estos temas, la percepción de su
importancia es inadvertida o les sucede, como lo recita7 bellamente Paulo Coello
“Cuando tenemos los grandes tesoros delante de nosotros, nunca los reconocemos":
Quienes son responsable de megaprocesos, se aferran a una visión de casos y de
particularidades, y a los que responden por instituciones, les preocupa más el tema de
la administración interna. A los más allegados, les seduce el sueño de la “Institución
propia”.

La ciencia y los modelos detrás de la Gestión de lo Público (o Estatal) son los

parteros de la Nueva Gestión Pública, donde lo nuevo respecto a la Gestión Pública

6
Para establecer competencias y funciones entre los tres niveles de Gobierno, conforme al Decreto Supremo Nº 049-2009-PCM.
7
Afamado novelista, dramaturgo y letrista brasileño, escribe esta frase en “El Alquimista”, Editorial Planeta, 2008.
Propuesta de artículo para la Revista Magistri et Doctores
es el modelo de agregación de valor público, que sería la versión del Sector Publico
equivalente al modelo de negocios del Sector Privado, donde ambos buscan el mayor
beneficio, cuya naturaleza, social o económica, es su elemento diferenciador.

En términos muy simples se trata, para entes públicos o privados, del conjunto de
definiciones clave que es necesario visualizar desde un inicio, respecto de cómo la
organización (o el Estado) creará valor (público o privado), y lo llevará a sus
clientes, usuarios y stakeholders, de carácter político y estratégico.

El modelo debe considerar aspectos de carácter estratégico y de implementación, y

contener respuestas para los grandes desafíos: la definición de su propuesta de valor,
su público objetivo, su oferta de servicios, la estrategia de alianzas público-privadas,
los procesos y funciones de apoyo y soporte, y la organización que el Estado se dará
para proveer estos bienes públicos.

El análisis de la Gestión Pública, Tradicional (por la síntesis entre la experiencia y

disciplina) o Nueva, per sé, es un tema en el que la ciencia política tiene inestimable
valoración, pura como Modelo, o aplicada como Gobierno, pero que sin el sustento
de la ciencia económica, carece de sostenibilidad, la que a su vez debe admitir no dio
la atención necesaria a esta materia, y trata ahora, de recuperar ese tiempo perdido.

La Economía Pública, como escrutadora de la actuación del Estado como factor de

influencia en la economía, examina la sospecha de la sociedad que el Sector Privado
es más eficiente que el Sector Público, y que éste “estorba” al primero para agendar
la estructura y velocidad del producto nacional, bajo preferencias del mercado y
procesos innovativos no centralizados ni dirigidos, pero también evalúa que el
mercado tiene una naturaleza excluyente de bienes y servicios, y que sus fallas
determinan otros bienes, públicos, y efectos compensatorios.

Esta reflexión incorpora a la Gestión Pública en la economía del bienestar y la teoría

económica institucional, cuyo fin es hallar criterios científicos y objetivos para
evaluar neutralmente los efectos de las políticas públicas en el bienestar económico y
los procesos de desarrollo, actualizado por la doctrina de las preferencias reveladas8.

Tal Nueva Gestión Pública (alternativa a la pérdida de credibilidad del Sector

Público como gestor del desarrollo y bienestar ciudadano) se impone a sí misma el
lograr un Sector Público que opere exclusivamente en aquellas competencias donde
no exista un proveedor más adecuado (actividad empresarial subsidiaria y valor por
dinero) y lo realice de forma eficiente y eficaz.

8
Concepto microeconómico redescubierto y formalizado por P. Samuelson (1915–2009), reconcilia la teoría de la demanda, creando una
manera de definir las funciones de utilidad observando el comportamiento. En la medida que es imposible construir una función de bienestar
social surge el problema de cómo seleccionar los fines de política económica socialmente deseables. Existen diferentes mecanismos para
convertir las preferencias individuales en decisión de política económica. El problema que se plantea es escoger la regla de votación óptima.
Las distintas reglas de votación son: Regla de Unanimidad de Nicksell, y Reglas basadas en la mayoría de Buchanan.
Propuesta de artículo para la Revista Magistri et Doctores
Para ello, compite o colabora (según criterios estacionales) con el Sector Privado
donde resulta posible (Asociaciones Público Privadas), para satisfacer las
necesidades públicas con las mejores prestaciones y mayor economía, con una
ciudadanía que asume un rol crecientemente participativo en las decisiones públicas.

Define y ejecuta, en un proceso de mejora continua, reestructuraciones internas y

redimensionamientos, orientados a racionalizar procesos, simplificar procedimientos
y hacer la vida más sencilla, y predecible, de sus ciudadanos.

Examinando los más recientes avances en la Nueva Gestión Pública con enfoque
económico, el trabajo de Isabel María García Sánchez[3], resulta especialmente
destacable, al efectuar una taxonomía de las fuentes conceptuales de los asuntos
públicos de vanguardia, que se alternan9 entre el Nuevo Institucionalismo y Gerencia
Profesional, respecto de lo cual señala que “Lapsley y Oldfield (2001, p. 217) indican
que frente a la teoría de la elección racional, donde se asume que las decisiones
colectivas son meros agregados de los intereses individuales, el Nuevo
Institucionalismo considera que las instituciones públicas son relevantes para
entender y explicar las interacciones entre los individuos, pues están dotadas de una
lógica propia que condiciona la preferencias individuales.

Y es que como Serna (2001) indica, se define el concepto de institución como el

conjunto de valores, normas, reglas, rutinas y procesos, que se desarrollan en un
determinado entorno organizativo y que inciden directamente en la actuación
desarrollada por los distintos actores implicados, dirigiendo y limitando su
comportamiento.

Dentro de la amplia variedad de enfoques o teorías económicas sobre las que se

construye el Nuevo Institucionalismo, Hood (op. cit., pp. 5-6) destaca su formación a
partir de las ideas de la Teoría de la Elección Pública, la Teoría de los Costes de
Transacción y de la Teoría de la Agencia, doctrinas que persiguen reformas
administrativas mediante ideas como la competencia, elección, transparencia y
control.

Así, los partidarios del Public Choice se focalizan en la relación entre propiedad
pública o privada en el desarrollo de la actividad pública, siendo la delegación de
autoridad y las divergencias en la consecución de los objetivos, el campo de estudio
de la Teoría de la Agencia y los Costes de Transacción.

Por su parte, la gerencia profesional, definida principalmente a partir de las ideas

de los Neo-Tailoristas (Pollitt, 1993), se centra en el estudio de la organización
burocrática interna de la administración, abogando por romper el supuesto mito de

9
Ibid, página 39: “La nueva filosofía de la Gestión Pública, utilizando palabras de Hood (1991, pp. 5-6), es un matrimonio entre el Nuevo
Institucionalismo y la gerencia profesional”.
Propuesta de artículo para la Revista Magistri et Doctores
las diferencias de gestión entre el sector privado y sector público (Arellano, 2002, p.
10)”.

Como aporte marginal a la clara descripción citada, incluimos a la Teoría de las

Preferencias Reveladas, al colectivo del Nuevo Institucionalismo, dada la exegesis10
de esta última concepción [4], y su clara relación con el mercado y surgimiento de la
firma, y el institucionalismo, como lo proclama Douglass North. El mapa de teorías
sobre cuyas bases se ha edificado la estructura comentada se muestra a continuación:

Diagrama II: Teorías económicas detrás de la Nueva Gestión Pública.

Gatillos
Resultado Corrientes teóricas Teorías económicas
conceptuales

Incorporación de Gestión Privada en la

Producción Pública
Elección Pública
Mecanismos de Competencia y valoración

Reestructura Organizacional
Costos de Transacción
Nuevo Función del mejor costo optimo
Institucionalismo
Herramientas de control por responsabilidades
Teoría de Agencia
Procesos de Rendición de Cuentas
Nueva Gestión
Pública Preferencias Reveladas Valoración del Consumidor

Redimensionamiento estatal y reglas de

actuación
Gerencia
Profesional Neo Taylorismo Simplicidad jerárquica

Mecanismos de motivación integrados al

Control
Elaboración: Del Autor, en base a los comentarios de Vicente Ordun y de Isabel María García.

¿Necesitamos una Nueva Gestión Pública?

Hay “resignación” en Políticos y Analistas al señalar que no se puede prescindir del

Sector Público, o que no es privatizable, dado que éste o las Entidades Públicas que
lo conforman deben aportar a la Sociedad y a la Economía, la infraestructura material
necesaria que mejore la competitividad en una economía global.

Así, por ejemplo, algunas de las actividades en que el Sector Público es esencial, son
la expansión y modernización de infraestructuras de comunicación y la generación de
marcos de competencia, requeridos por el Sector Privado, la capacidad de respuesta y
de racionalidad para la toma de decisiones y la eficacia y eficiencia en la prestación
de los servicios públicos y su gestión en lo social.

10
Se ha mostrado como ambicioso instrumento que propone interpretaciones novedosas, arriesgadas y prácticas, para resolver los más
diversos problemas de diseño institucional contemporáneo. Sin embargo, estas mismas virtudes parecen ser opacadas por problemas
conceptuales y metodológicos. Ejemplos en la literatura sobre tres temas contemporáneos en las ciencias sociales: La relación entre
crecimiento económico e instituciones; La construcción de Instituciones para resolver conflictos intra-estatales; y, La generación de políticas
organizacionales de transparencia.
Propuesta de artículo para la Revista Magistri et Doctores
Elección Pública:
El modelo explicativo de Buchanan y sus colaboradores (W Nutter, G. Tullock, R.E.
Wagner, G. Brennan, V. Vanberg, D. Lee, R.D. Tollison, M. Crain, entre otros) ha
permitido desarrollar un nuevo análisis económico de las instituciones y procesos
políticos que ha quedado plasmado en las diversas contribuciones de la Teoría de la
elección pública, incorporando la gestión privada, competencia y valoración, que
realiza dos tipos de ejercicios analíticos, que ocasionalmente son confundidas:

El primero es un ejercicio positivo, conocido como Teoría Positiva de la Elección

Pública, e incluye, básicamente, una serie de modelos, teorías e hipótesis explicativo
predictivas sobre las características y funcionamiento de las distintas reglas, normas
e instituciones políticas existentes en las sociedades democráticamente desarrolladas,
donde se distingue actores (votantes, candidatos políticos, miembros de un gobierno,
funcionarios, integrantes de grupos de interés) y marcos conceptuales explicativos
(teorías explicativas y predictivas del comportamiento o acciones de los individuos
que interactúan bajo las instituciones políticas existentes).

El segundo es un ejercicio normativo o de la Economía Política Constitucional, e

integra dos grandes componentes. De un lado, un universo definido de
consideraciones o teorías comparativo-valorativas acerca de las características y el
funcionamiento de reglas, normas e instituciones políticas alternativas a las
existentes, por comparación con estas últimas.

De otro lado, el conjunto de consideraciones, teorías normativas o propuestas

ofrecidas como posibles cambios o reformas constitucionales a llevar a cabo con el
fin de mejorar el funcionamiento de la estructura político-institucional o de corregir
los presuntamente fallos detectados; subyace la intuición del monopolio burocrático.

Cita la Dra. García Sánchez “Sus propuestas giran en torno a los problemas que la
burocracia administrativa plantea en la obtención de la eficiencia en la actuación
pública, criticando implacablemente el monopolio estatal bajo el que actúan. Sus
hipótesis, aunque basadas en la necesidad de contratar servicios en el exterior para
incrementar la eficacia y evitar las ineficiencias de la burocracia, consideran que no
se alcanzan por la simple conversión de lo público en privado mientras se mantiene
el régimen de monopolio, sino en la introducción de mecanismos de mercado,
independientemente de si la producción es de titularidad pública o privada
(Buchanan, 1954, p. 334)”.

Las medidas para evitar el monopolio burocrático, según la “Teoría de la Burocracia”

de Niskamen, son:

• Más competencias en el desarrollo de los servicios públicos;

• Privatización o contratación externa para reducir el gasto (outsourcing);
Propuesta de artículo para la Revista Magistri et Doctores
• Mayor información sobre la viabilidad de las alternativas de los servicios públicos
ofertados en bases de competencia y conforme a costos comparados;
• Controles más estrictos sobre la burocracia.

Una experiencia práctica de ejercicio real de esta teoría ha sido la prédica de Hernán
Büchi, exitoso Ministro de Hacienda de Chile en el régimen del General Pinochet, y
que planteaba en términos de administración pública, profesionalizar los servicios
públicos; terminar con los cuoteos; comenzar a presupuestar, controlar y evaluar en
función de metas y resultados; terminar con inamovilidad laboral; establecimiento de
incentivos a la buena gestión y castigo a la inercia: su misión es mantener las
condiciones más óptimas para el buen desempeño del mercado, con la menor
intervención posible del Estado.

Costos de Transacción:
La Teoría de los Costes de Transacción sugiere que, si bien el axioma es adecuado, la
perspectiva de la elección pública sobre el beneficio de la competencia no es
totalmente correcta. Fue Ronald Coase el primero que llamó la atención sobre este
tipo de costes en un artículo de 1937.

El Teorema de Coase establece que si no existieran los costes de transacción, la

asignación de recursos sería siempre la más eficaz cualquiera que fuese la
distribución de los derechos de propiedad. En teoría económica, estos derechos
corresponden a la libertad de elegir o capacidad de adoptar una decisión frente a un
bien o servicio. Los costes de transacción pueden definirse como "los costes de
transferir derechos de propiedad" o, como "los costes de establecer y mantener los
derechos de propiedad", claro según el operador y sentido de la transacción, por ello
los derechos de propiedad nunca son perfectos ya que nuestra libertad para disponer
de una cosa nunca es completa. Siempre que sea posible que alguien se apropie de un
bien o servicio, el derecho de propiedad sobre esa cosa será imperfecto ya que el
propietario deberá protegerlo, perdiendo cierto grado de libertad en su disposición.

Y como señala la Doctora García Sánchez “La existencia de costes de transacción en

los intercambios realizados en el mercado proporciona una explicación de las
ventajas comparativas de organizar la producción dentro o fuera del ámbito
público: cuanto mayores sean los costes de las transacciones externas, mejor será
producir dentro de la administración, situándose el límite de la intervención pública
en el punto donde se igualen sus costes con los de contratar en el exterior. Así, la
arquitectura pública, entendida esta como la estructura organizativa óptima
(Jackson, 2001, p. 15), se realizará en función de los costes de transacción, lo que
llevará a la administración pública a incorporar condiciones similares a las del
mercado como mecanismos de control cuando aseguren un mantenimiento de dichos
costes equilibrados con los intereses que todos los artífices de procesos sociales y
colectivos merecen (Boston et al., 1996, p. 50)”.
Propuesta de artículo para la Revista Magistri et Doctores
El Gobierno por sí mismo no se encuentra libre de costos, dado que toda decisión
adoptada demanda diseñar y aplicar políticas, lo que demanda incurrir en gastos de
información (líneas de base en el mejor de los casos) y contratación en el
intercambio de derechos de propiedad. Incluso, la intervención gubernamental es un
costo de transacción más, sobre todo si presenta asimetría negativa de información.
Estos conceptos se trasladaron a la Administración Pública como parte de las ideas
que nutrieron a la Nueva Gerencia Pública para hacer énfasis en que, dado que la
Administración Pública no posee los encantos que acompañan a una administración
eficiente los costos se podrían disminuir si las tareas de la Administración Pública se
externalizan o se subcontratan con el Sector Privado. Los mercados de derechos de
propiedad se refieren a la introducción de competencia y otros elementos de
mercado, y se ha aplicado por medio de instrumentos como los pagos por servicios
utilizados en recursos naturales, así como el medio ambiente.

Se considera que el Pago por Servicios Ambientales (PSA) es herramienta de

mercado y competencia basada en racionalidad de costos y compensación de
externalidades, que busca compensar a los proveedores de servicios mediante el pago
de una cuota que les permita financiar el mantenimiento y el mejoramiento de los
recursos naturales, que generan los servicios ambientales que les llegan a los
usuarios. América Latina y Caribe fueron los primeros en el mundo en adoptar
enfoques de PSA basados en el mercado, recibiendo atención como herramienta
“innovadora” para financiar inversiones en manejo sostenible de tierras en varios
países, a nivel incluso mundial: Kyotto. Ejemplo: En el Perú existe la Contribución a
la gestión integral de las cuencas de los valles de la Costa de Perú (FAO, 2009).

Como una forma de reducir los costos de transacción se puede sugerir el

redimensionamiento del número de ministerios y circunscribirlos a grandes áreas o
roles (en el caso del Perú, la fallida integración de los sectores productivos en el
Ministerio de la Producción). En tal lógica, resulta consistente que las delimitaciones
de competencias, asignación de funciones y distribución de metas, tengan a un
ministerio como responsable del Sector que integra a las áreas productivas y un
Ministerio que coordina las áreas sociales, o bien grandes metas y programas que
distribuyan claramente las responsabilidades de cada uno. En el Perú, en los asuntos
sociales, el Ministerio de Economía y Finanzas, adquiere calidades de doble vía:
diseñador y financiador, y evaluador.

Teoría de Agencia:
Jensen y Meckling [5] desarrollan la Teoría de Agencia, la que plantea los conflictos
de intereses que tienen lugar entre los diversos agentes interesados en la empresa,
como por ejemplo los propietarios accionistas y directivos. Este tipo de problemas se
dan especialmente dentro de las grandes organizaciones, aunque se aprecia una
reducción significativa en las pequeñas y medianas empresas (PYME), debido a que

Propuesta de artículo para la Revista Magistri et Doctores

éstas suelen ser de carácter familiar o encontrarse poco dispersas (en cuanto a sus
acciones).

Esta Teoría analiza la forma de los contratos formales e informales mediante los que
una o más personas denominadas como "el principal" (dueño) encargan a otra
persona denominada "el agente" (administrador o gestor), la defensa de sus intereses
delegando en ella cierto poder de decisión. A esta situación debe añadirse la
posibilidad de que el agente cuente con información preferente o asimétrica que
impida un control exhaustivo sobre él por parte del principal. Así, bajo esta teoría la
consecución de los objetivos del principal depende de las acciones que realice el
agente, las cuales se ven afectadas por la información preferente que este último
posea.

Como señala Mercedes Lacoviello11 “Los esquemas de gestión en base a resultados

han sido objeto concreto de estudio del análisis económico por mucho tiempo, pero
muy especialmente en las últimas dos décadas, durante las cuales el producto de ese
esfuerzo de investigación se ha consolidado en lo que se conoce como Teoría de la
Agencia, o modelo de Principal Agente. El posible comportamiento oportunista por
parte del directivo público consiste en no esforzarse lo suficiente en llevar a la
práctica el mandato de su empleador. Una posible solución a este problema –que la
teoría de la agencia denomina “riesgo moral”- sería reforzar la función de
supervisión y seguimiento del desempeño del directivo, para que no haya desvíos
respecto de los comportamientos laborales pactados en el contrato de trabajo. Como
bien sabemos esta alternativa es muy costosa, y en muchos casos impracticable
debido a la naturaleza del trabajo a realizar. Aparece entonces como una alternativa
interesante el diseño de esquemas de incentivos que relacionen el pago del directivo
con el nivel de consecución de los resultados esperados del trabajo pactado medido
a partir de indicadores objetivos. Bajo este esquema, quedan alineados los objetivos
del directivo con los de su empleador, y baja la probabilidad de comportamientos
oportunistas”.

El otro aspecto es la selección adversa, cuando las decisiones del principal dependen
de alguna de las características que corresponde a información privada de los
agentes.

En el ámbito público, como precisa la Dra. García Sánchez “ … la definición de

principal y agente es compleja al encontrarnos en presencia de múltiples figuras.
Mayston se cuestiona quien es el principal en dicha relación, descubriendo tres
posibles respuestas a dicha pregunta: el electorado —a través de los procesos
democráticos de elecciones y los controles parlamentarios—; los consumidores de
los servicios públicos; y los políticos del Gobierno Central en el poder”. La

11
“Más allá del bono por desempeño: Políticas de recursos humanos para la gestión por resultados”, Ponencia al IV Congreso Argentino de
Administración Pública, sobre remuneraciones y bonificaciones, DPSG, Argentina.
Propuesta de artículo para la Revista Magistri et Doctores
experiencia más cercana y conocida en el caso peruano ha sido el otorgamiento de
"bonos de productividad" en las entidades bajo el ámbito del Fondo Nacional de
Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado – FONAFE, del Ministerio
de Economía y Finanzas, y a los Organismos Reguladores de la Inversión Privada en
los Servicios Públicos. Su complemento, los Convenios de Gestión con bonificación
por metas.

Preferencias Reveladas:
A menudo se observa cómo los individuos hacen elecciones, aunque las restricciones
sobre el conjunto de preferencias no sea observable. Una forma de hacer compatibles
los supuestos sobre las preferencias y las decisiones que observamos en el mercado,
consiste en las preferencias reveladas. La "eficacia" de la teoría de la preferencia
revelada radica en que estas se construyen a partir de decisiones observables, esto es,
de las elecciones actuales realizadas por un consumidor determinado. El concepto
fue postulado originalmente por G.B. Antonelli (1858 - 1944) y redescubierto y
formalizado por Paul Samuelson (1915 –2009).

En el marco explicativo de la teoría de la elección colectiva, el Estado se configura

como un instrumento creado por los individuos para la provisión directa o indirecta
de un conjunto de bienes y servicios públicos, que no suministra el mercado de forma
eficiente o equitativa, siguiendo sus preferencias. Lógicamente las preferencias de
los individuos no son iguales, y posiblemente cada uno de los ciudadanos tiene una
visión diferente sobre la combinación de bienes y servicios que espera del sector
público y la forma de financiarla.

Un punto clave del interés de las preferencias y reacciones desde el sector público, lo
ofrece José Ruiz Álvarez12, que señala “Por lo tanto, desde el punto de vista de la
teoría de la elección colectiva, el Sector Público no tendría objetivos propios, y
debería limitarse a agregar preferencias reveladas por los individuos para así tratar
de satisfacer sus necesidades. Pero la realidad resulta un poco más compleja, y en la
toma de decisiones, además de las preferencias de los individuos, cuentan los
agentes económicos que intervienen en la toma de decisiones como son políticos,
funcionarios, y grupos de interés que podrían tener intereses diferentes a las
preferencias de los individuos. El hecho de que habitualmente la información es
imperfecta, hace que en muchas ocasiones la asignación de recursos en el Sector
Público esté mediatizada por los intereses de los agentes económicos o por
estructuras de incentivos inadecuadas con las consiguientes pérdidas de eficiencia y
equidad. Por ejemplo, en la realización de su trabajo, según sostienen los defensores
de la teoría de la burocracia, un gran número de funcionarios carecerían de los
incentivos necesarios para que adopten comportamientos eficientes en la realización
de sus tareas”.

12
“Una panorámica sobre las tendencias recientes en la gestión pública de los recursos humanos”, en la Revista Presupuesto y Gasto
Público 41/2005, paginas 55-72, Instituto de Estudios Fiscales, Ministerio de Hacienda, España.
Propuesta de artículo para la Revista Magistri et Doctores
Las Preferencias Reveladas son objeto de los modelos de demanda desagregados,
que se basan en el análisis del comportamiento de cada consumidor individual y
cuentan con una base teórica sólida dentro del marco de la microeconomía de las
elecciones discretas y de la teoría de la utilidad aleatoria. Por esta razón, su
aplicación no sólo se extiende dentro del ámbito de la economía del transporte sino
en cualquier contexto relacionado con la economía de las elecciones discretas.

Entre las ventajas que estos modelos presentan sobre la metodología tradicional,
basada en el empleo de información agregada, cabe destacar la posibilidad de realizar
un análisis desagregado de elementos tan importantes como las elasticidades de la
demanda y el valor subjetivo del tiempo de los viajeros.

Las fuentes de información empleadas comúnmente por los modelos desagregados

son las preferencias reveladas y las preferencias declaradas. Las primeras se basan en
las elecciones efectivamente realizadas por los individuos; y aportan información
acerca de la importancia relativa de las distintas variables que influyen en su
decisión. Las preferencias declaradas también capturan esta misma idea pero, a
diferencia de las preferencias reveladas, se basan en la construcción de escenarios
hipotéticos presentados al consumidor para que indique su elección, como por
ejemplo el Proyecto Mejoramiento Avenida Néstor Gambetta – Callao.

Neo Taylorismo:
El surgimiento de los regímenes conservadores en Gran Bretaña (1979) y Estados
Unidos, con la elección de Margaret Tatcher (1979) y Ronald Reagan (1980)
respectivamente, condujo al llamado “neoliberalismo”, que trajo consigo el apremio
por la reforma del Sector Público conocida como “Nueva Gerencia Pública” (NGP) o
“neo-Taylorismo”.

Como señala Gilardo Campero [6], “En esencia, el propósito fundamental fue
incorporar dentro del Sector Público valores centrales identificados con las
economías de empresa privada y sustentarse en el pensamiento de la ‘nueva
derecha’, mediante la “reducción del Estado”, a través de la desregulación, la
liberalización económica y la privatización. En el fondo, se persiguió un cambio
radical desde un servicio público cuyo propósito era promover el bienestar público,
mediante “una cultura empresarial” basada en la economía y la eficiencia”. Para el
neo-tailorismo, el carecer de un sistema de gestión adecuado (información fidedigna
relativa a los costes de las actividades y a los logros conseguidos) y el perfil
tradicional de los gestores públicos son los factores más importantes que impiden la
consecución de la ansiada eficiencia.

En esta teoría, se habla de la reinvención del Gobierno, como transformación

fundamental de los organismos y sistemas públicos para que se produzcan mejoras
evidentes en eficacia, eficiencia, economía, adaptabilidad y capacidad para innovar.
Propuesta de artículo para la Revista Magistri et Doctores
Es oportuno citar la Agenda propuesta para la Reinvención del Gobierno que Al
Gore presenta al Presidente Bill Clinton, contenida en el Informe 13 sobre la Revisión
del Desempeño Nacional “Creación de un Gobierno que Trabaje Mejor y Cueste
Menos”, donde propone inventar un Gobierno que ponga en primer lugar a la gente,
mediante:

• La reducción del gasto innecesario;

• El servicio a sus clientes;
• La facultación de los empleados públicos;
• El auxilio a las comunidades en la solución de sus propios problemas; y
• La promoción de la excelencia.

Los aspectos conceptuales y científicos analizados responden plenamente a la

primera pregunta ¿Qué solidez científica y qué modelos de comportamiento reales,
están detrás?.

III. Gestión Pública: La Tierra Media?.

En la novela de fantasía épica “El Señor de los Anillos”, el filólogo británico J. R.

Tolkien desarrolla una historia de evolución y de lucha entre el bien y el mal,
describiendo a los hobbits y los habitantes de la Tierra Media, con una épica de la
vida entendida como servicio. Subraya valores como amistad, lealtad, la capacidad
de sacrificio y entrega a los demás. “Cuando las cosas están en peligro –dice Frodo-
alguien tiene que renunciar a ellas, perderlas, para que otros las conserven”.

Esta afirmación ilustra y calza con las decisiones de Gobierno al escoger entre el
bien de muchos respecto al de pocos, bajo el raciocinio del “Buen Gobierno”, y
aceptar de antemano que puede haber un elevado nivel de irracionalidad en esta
decisión, y factores subyacentes más bien propios a la legitimidad o “sacrificios” a
fin de mantener popularidad, como una desviación del sentido filosófico y de “bien
colectivo” al que la frase de Frodo alude, por parte de ese mismo Gobierno, y según
el observador.

Habíamos preguntado ¿Es parte la República del Perú, de tales vientos de

modernidad, y por qué no se percibe los efectos derivados de su aplicación?, y la
respuesta tiene directa relación con la previa y densa explicación de los orígenes de
las prácticas político administrativas que el Estado y su Gobierno ejercitan
actualmente, sin duda y sin curiosidad en muchos casos, pero con cada vez más
activos y jóvenes, intelectualmente, funcionarios que se capacitan y descubren sus
orígenes, y se reconocen o reconocen a Ministerios y Entidades en las que militan y
que son construcciones políticas cuyo ADN reclama paternidad de una o más de las
teorías antes explicadas.

13
“Creating A Government that Works Better and Costs Less”. The Report of Nacional Performance Review. Penguin Books. 1993)
Propuesta de artículo para la Revista Magistri et Doctores
3.1 Continuidad y cambio en el Estado y modelos de cambio.

Toda modernidad trae aparejada cambios y redimensionamiento; y también

resistencias, por conocimiento o por desconocimiento. Interpretar la tipología del
núcleo de resistencia es sustancial para lograr el cambio. Ese es el factor que
desarrollamos a continuación, pues desde finales de los años 50, el cambio no cesa.

El Estado, al descansar en la acción del Gobierno, genera organizaciones, y éstas,

reglas, con las que se dota de sentido de participación a cada servidor dentro de ella,
y de esta en su conjunto. Ello implica orden y criterios de elección para la toma de
decisiones, pero también una habitualidad, continuidad, el saber qué hacer, para qué,
y donde. Al respecto, una interpretación14 interesante respecto a mantener las Reglas:
“ …. hacerlo es una estrategia de simplificación de la realidad, que les permite
tomar decisiones de manera más sencilla que el cálculo racional, dado que en
situaciones de incertidumbre los individuos no intentan maximizar porque no
cuentan con el tiempo ni los recursos para hacerlo, y probablemente, tampoco están
seguros de cuáles serían sus preferencias en el futuro; esto los orilla a comportarse
según las convenciones institucionales, porque al hacerlo pueden, primero, predecir
el resultado de sus acciones y las respuestas de otros actores; y segundo, pueden
argumentar que con independencia del resultado que sus decisiones hayan tenido,
ellos actuaron de forma correcta de acuerdo al código de la Institución”.

Ahora, bajo la lógica copernicana del movimiento, exploremos la lógica del cambio,
y su expresión social, o Reforma: El cambio tiene dos dimensiones, y si bien pueden
ser dispuestas las que alteran el diseño organizacional, tecnología explicita al efecto
o la innovación normativa, solo afectará la dimensión formal pero no a la cultura
organizacional o sus convenciones prácticas, que es la dimensión informal.

Este aspecto lo desarrolla North15 y señala “ … que los procesos de intercambio

económico se soportan en dos tipos de reglas de juego o instituciones, unas son
formales, las otras son informales o no escritas; Las primeras, limitaciones
formales, están codificadas en normas escritas, por ejemplo, en la Constitución o la
Ley, y pueden cambiar de manera rápida con sólo el cambio de esa norma. Las
limitaciones informales se expresan en valores culturales, por ende, no se
encuentran escritas y su reforma es lenta, pues implica el cambio de valores y eso
ocurre de una generación a otra, es decir, cada veinte años….”.

No obstante lo anotado, en un proceso lento, las nuevas tendencias de cambio van

calando, según la siguiente “guía16” para modelos de cambio organizacional:

14
“El redescubrimiento de las Instituciones: De la teoría organizacional a la Ciencia Política”, 1989, Vergara, Rodolfo, Fondo de Cultura
Económica, México.
15
“Instituciones, cambio institucional y desempeño económico”, North, Douglass, 1990, Fondo de Cultura Económica, México.
16
“El redescubrimiento de las Instituciones: La base organizativa de la Política”, 1989, Olsen, Johan y March, James, Fondo de Cultura
Económica, México.
Propuesta de artículo para la Revista Magistri et Doctores
1. Evolución: Los deberes, obligaciones y funciones igualan una serie de reglas a
una situación por medio de criterios de pertinencia. Los deberes, obligaciones,
funciones, reglas y criterios evolucionan a través de la experimentación, la
competencia y la supervivencia. Aquellos a los que se apegan las instituciones
sobrevivientes, crecen y se multiplican hasta llegar a dominar el acervo de
procedimientos.
2. Solución de problemas: El proceso subyacente implica escoger entre las
alternativas, valiéndose de alguna regla decisoria que compare éstas en función
de las consecuencias que se espera obtener por las metas anteriores. En
condiciones de riesgo, se trata de un modelo de elección intencionalmente
racional, conocido tanto en la teoría de las decisiones estadísticas como en
aquellas de la microeconomía y conductuales de la elección.
3. Aprendizaje experimental: El proceso subyacente es aquel que en una
Institución (Organización) por tanteo mantiene reglas que han tenido éxito en el
pasado y abandona otras que no lo tuvieron, Se trata de un modelo de aprendizaje
por tanteo, o del conocido “acierto-error”.
4. Conflicto: El proceso subyacente es de confrontación, convenio, coalición y sus
resultados dependen de las preferencias iniciales de los actores, considerados por
su Poder. Los cambios derivan de los cambios en la movilización de participantes
o en los recursos que estos controlan; se trata de un modelo de convenio y
negociación.
5. Contagio: El proceso subyacente es aquel en que se dan las variaciones de
contacto y atractivo de los comportamientos o las creencias que se limitan,
afectan la velocidad y el patrón de difusión. Se trata de un modelo tomado de
estudios epidemiológicos.
6. Renovación: En las Instituciones, la renovación introduce nuevos miembros con
diferentes actitudes, habilidades o metas. El proceso subyacente es aquel en que
las condiciones en la Institución (esto es, el crecimiento, decadencia, necesidades
cambiantes de habilidades) o las estrategias deliberadas (cooptación, irrupción de
los competidores) afectan la acción mediante el cambio en la mezcla de
participantes. Se trata de un modelo de regeneración.

La lección de la existencia de reglas formales (con capacidad sancionadora y de

punición) es que las reglas no formales, resistentes al cambio, resultan igualmente
integrándose a este, pero influyendo a su vez en el sentido y dirección iniciales,
imprimiendo una “nueva” continuidad, bajo una dinámica espontánea convergente
que se organiza en modelos de cambio, que atiende a los factores citados al inicio, la
crisis financiera que estalla donde la “lógica” predecía era poco probable; la
valoración de esa información por los agentes económicos y adopción de decisiones
bajo formato gubernamental subyacente (actores involucrados en el proceso); y, la
conversión de la comunicación social participativa en decisiones públicas, bajo un
modelo estatal descentralizado (velocidad del cambio y perfilamiento de difusión de
tal cambio).
Propuesta de artículo para la Revista Magistri et Doctores
3.2 Estado y Dimensión del Estado: Consecuencias del crecer.

Las Ciencias y el Estado tienen un elemento en común: son procesos acumulativos,

es decir, el conocimiento se sostiene del avance previo, mejorándolo y
consolidándolo; también el Estado acumula procesos, de periodos y de propósitos
distintos, que conviven y se adaptan, generando finalmente un extraño collage, cuyo
misterio solo desentraña el funcionario al que llaman “la memoria institucional”, y
que ha ligado su vida a la de la Institución, con iniciativas tomadas en la gestión
anterior que el nuevo Gobierno debe continuar y añadiendo las propias, donde para
evaluar y decidir el quiebre del cambio, se requiere de un largo periodo de
observación previo. Ante estos mecanismos incrementales, la dimensión escalar del
Gobierno aumenta, y surge preocupación sobre su crecimiento y cómo este afecta a
la eficacia del Gobierno, y cómo se ve desde afuera:

Para el ciudadano, hay una expectativa como beneficiario, y otra diferente como
contribuyente, no siendo el mismo universo en cada caso. Y tal diferencia de público
objetivo trae consigo también mecanismos de presión para inclinar la decisión hacia
su lado, y de su vocación: hacia la resolución de problemas o hacia el favor popular.
Las variables que son determinantes del crecimiento del Gobierno, influencias,
sustancialmente son de carácter económico y social.

La influencia económica en el crecimiento del tamaño del Gobierno, se resume a

continuación:

1. La expansión económica induce al crecimiento del Gobierno, dado que la curva

de rendimiento de los ingresos así lo sostiene, hasta el punto de quiebre a
mediano plazo o de deterioro de la causa expansiva inicial, a partir de lo cual el
Gobierno decide su “achicamiento”.
2. Incremento de la demanda social, ante fallas del mercado o del Estado, o causas
estructurales, eventos que presionan por recursos fiscales adicionales, que se
trasladan al contribuyente, los que comienzan a desarrollar sus estrategias y
presiones para ser considerados decisores en el proceso de elección pública.
3. Deterioro de la estabilidad fiscal, y con ello reducción de los recursos para
inversión, y con ello reducción de la infraestructura pública necesaria al proceso
de inversión privado e incidencia en sus condiciones de competitividad;
4. Incremento marginal de costos derivado de sostener servicios públicos sin
soporte de focalización y con un costo de gestión desproporcionado frente al
beneficio esperado.

La influencia social en el crecimiento del tamaño del Gobierno, se resume a

continuación:

Propuesta de artículo para la Revista Magistri et Doctores

5. Dinámica demográfica, como proceso que refleja un comportamiento social y
resultados de la evolución del género, inclusión y educación, además de la
difusión del propio modelo social y transvase de lo moderno a lo tradicional y
nuevos patrones.
6. Cambios en la estructura social, caracterizada por movimientos migratorios por
mejores condiciones de vida o de ingresos, ganancia de modelos urbanos
respecto a los rurales, extensión de redes de servicios públicos, o fenómenos
sociales, como el terrorismo o narcotráfico, o núcleos de atracción por mega
proyectos de impacto regional.

La influencia política en el crecimiento del tamaño del Gobierno, se resume a

continuación:

7. Cambios en la percepción de la dimensión de necesidades y problemas, que

dependen de la valoración de la información por parte de los responsables del
Gobierno, y de la forma expositiva de los que demandan, que es calificado por
los sondeos de opinión pública y por las interpretaciones de los medios de
comunicación social, lo que genera una posición reactiva en la elaboración de la
Agenda Política, o por el contrario, una comunicación efectiva para legitimar
decisiones que proactivamente estructura el Gobierno como parte de la Agenda
política, de aceptación social.
8. La opinión pública ciudadana, fundada en estructura formales (Sociedad Civil
organizada, gremio) o Informales (La no organizada) relacionada más a intereses
(grupales, territoriales, electorales, políticos) que a los valores, y que buscan
influir sensiblemente en los contenidos de las políticas públicas, y en la agenda
en la cual estas se diseñan y aprueban.
9. Configurar un “espacio para todos”, mayor y menos rígido (ejemplo: el celero
consenso sobre el número de las nuevas curules congresales) atendiendo al
resultado eleccionario, estructura de las esferas de decisión en los niveles
contrapeso del Gobierno y los espacios territoriales.
10. Demandas derivadas de procesos en curso generados en Administraciones
anteriores para atender los costos de derechos cuya manutención resulta en
factor de debilitamiento de aprobación y en la perdida de la capacidad de
convocatoria y por ende, capacidad de liderazgo político.
11. Influencia propia de Programas y Proyectos, con un público objetivo que
desarrolla aptitudes políticas sin una militancia manifiesta y que apoya a quienes
los apoyan, y que impulsan Programas y Proyectos que se agreguen a los pres
existentes, incrementando el tamaño de las organizaciones estatales.

3.3 Estado y Gobierno: Ciencia o Práctica?.

Propuesta de artículo para la Revista Magistri et Doctores

En una interesante ponencia17 discutida en el VIII Congreso Internacional del CLAD
sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, se puso de relieve las
bases conceptuales y resultados, partiendo de la práctica y de la ciencia,
sosteniéndose que “Resultados” es interpretado en función de quien está obligado a
mostrarlos: “Disímil de la Nueva Política Pública (NPP) que busca difundir tareas
estatales, la NGP no sostiene que el gobierno debería dejar de realizar determinadas
tareas. Aunque la Nueva Gestión Pública es muchas veces asociada con esa
perspectiva política, no se trata de si el gobierno debería o no responsabilizarse por
ciertas tareas, sino que se trata de asegurar que las cosas se hagan más
eficientemente y en una forma más comercial.

La NGP fue concebida como un medio para mejorar la eficiencia y empatía hacia
principios políticos. Como un sistema funcional, sus orígenes surgieron en las
democracias parlamentarias con fuerte poder ejecutivo, gobiernos centralizados y
pocas normas administrativas. En este ámbito arquetípico, la NGP parece
incorporar la idea de una cadena de contratos privados que conducen a sólo un
ejecutivo (principal) interesado en obtener mejores resultados dentro de un sector
sobre el cual el o ella tiene una autoridad significativa y relativamente indiscutible”.

Tal simplificación es clara, pues en el ámbito gubernamental hay responsabilidades

sobre el resultado de la gestión y sobre la corrección del uso de los recursos, esto
último por sobre la razonabilidad de su empleo, y por el modelo de evaluación-
punición asociado; la Gestión Pública comparada destaca el modelo “nomotético”,
que define las fronteras y los ritos públicos, o cobertura legal 18, y que admite dos
formas de “ver” lo mismo o “ver” cosas diferentes, según se interprete.

Tal raciocinio prestado de las Ciencias Sociales devela ciertos principios generales
aplicables a situaciones particulares que conducen a predicciones19 sobre ellos y así
tener seguridad sobre qué hacer para controlar o cambiar tales situaciones.

Este punto de vista, según la Ponencia citada “ … ha sido complementado por una
contribución específica de las ciencias sociales que puede llamarse el “modelo
antropológico” que compara situaciones en un gran concepto unificador como
“cultura” o “estructuras profundas” y centra la comparación con contraste- eso es,
el enfoque es en cómo son iguales en el sentido que no se diferencian. El desafío
para el primer punto de vista es identificar las variables dependientes correctas para
el estudio y el reto del segundo es identificar las variables independientes correctas.
En el estudio de gestión, incluida la gestión pública, estos dos puntos de vista se
duplican.
17
Enfatizando lo práctico de lo conceptual; “Algunas lecciones en gestión pública comparativa”, Perlman, Bruce - Associate Professor,
School of Public Administration, Anderson Schools of Management, University of New Mexico, CLAD Panamá, del 28 al 31 Octubre, 2003.
18
“Patrones de descubrimiento”. Hanson, Norwood Russell., Editorial Alianza, 1977, Madrid:- España.
19
De allí que una importante jurisprudencia reciente incorpore “Principios” antes del cuerpo resolutivo, y destaque su “predictibilidad” por
parte del Administrado o del Ciudadano, según la cronología de la norma y el enfoque “Administración Pública” o “Nueva Gestión Pública”..
Propuesta de artículo para la Revista Magistri et Doctores
El primer modelo se encuentra en el enfoque de los “principios” o “ciencias
administrativas” que busca derivar un conjunto de principios que cubren todas las
situaciones.

El segundo ha sido llamado el “modelo por contingencia” o la idea de que las

situaciones o ambientes – sean contextos para acciones personales o institucionales-
tiene factores similares a ser considerados – por ejemplo, madurez del grupo,
autoridad o estabilidad- y que el entendimiento de estos factores, y su interacción,
nos llevará a principios generales que nos dirá cómo conducir éstas situaciones.

Un tercer modelo no científico, el “enfoque de caso” apunta al entendimiento de la

similitud a través de la particularidad y está basado en la experiencia y en el
racionamiento moral como método más que como es en la ciencia (Garvey, 1997).

En el estudio de la gestión pública- la práctica del liderazgo, organización y

supervisión institucional público- es relativamente nueva comparada con el estudio
de administración pública que se enfoca tanto en el contexto político y legal de la
gestión pública como lo hace en la práctica de gestión misma. Lo que llamamos
gestión pública se ha enfocado en dos cosas: los “cómos” o técnicas de eficiencia
gestional en el contexto del sector público, y los “porqués y qués” o premisas de
valor y prácticas habituales que componen el contexto del sector público”. Lo
establecido apunta a dos elementos que han estado explicados a lo largo de los
conceptos analizados: lo que implica certidumbre, y lo que genera incertidumbre y
riesgo. Detrás, la continuidad o el cambio, y catalizador de las interrelaciones entre
esos elementos, la dimensión del Gobierno, o tamaño del Estado.

A su vez, ello define el abordaje bajo el binomio institución-organización, según se

sistematiza:

Cuadro II: Matriz de Enfoques de gestión.

Variables de
Enfoque Integral Enfoque tecnocrático
análisis
Abordaje como asunto técnico
Concepción Abordaje como asunto técnico político
especializado
Líder político nacional Presidencia de la República
Coalición político social Grupo Consultivo y Gabinete
Sistema de Partidos Políticos Tecnócratas de Elite
Actores
Equipos Políticos y Técnicos
Sociedad Civil y Expertos
Ciudadanía y Opinión publica
Estrategia Pacto de Gobernabilidad Modelo doctrinario ejecutivo
Eficacia decisional Decisión concertada Decisión concentrada del Poder
Eficacia de Gestión Resultado decisional aceptado Decisiones en resultados
Implementación Consensuada y hacia resultados Centralizada y hacia resultados
Autonomía de Estado
Condiciones Condiciones sistémicas Instituciones aisladas
Sin escrutinio público
Fuente: ”Estado, democracia y gobernabilidad”, 2010, López, Sinesio, Pontificia Universidad Católica del Perú; adaptado por el Autor.

Propuesta de artículo para la Revista Magistri et Doctores

Lo que nos señala la matriz presentada es la presencia en el Perú de los vientos de
modernidad descritos, y cuyos rasgos serán fácilmente reconocidos por el lector
acucioso, incluso para dar con la respuesta del término tecnocracia, popular en los
80; en cuanto a por qué no se percibe los efectos derivados de su aplicación, es por la
existencia simultanea de collage de modelos, dictados legales y reglas, mutación de
instituciones y organizaciones y los rasgos formales e informales de Gobierno, aun
prevalecientes.

Epilogo: Para una reducida mayoría.

Hay, dentro de las muchas formas crípticas y místicas de mensajes y símbolos en la

trilogía de los días finales de la Tierra Media, una frase de singular belleza que
resalta el sentido épico de la vida honorable que transmite Tolkien: “Las hazañas –le
dice Aragorn a Arwen- no son menos heroicas porque nadie las alabe”. Honor y
acción: El Principio fundamental del Servicio20. ¿No es eso el Estado al servicio de la
ciudadanía?.

Tal Principio está ligado al proceso evolutivo de las teorías económicas detrás de la
Nueva Gestión Pública, que ilustrara el Diagrama II, que es una mirada desde
adentro, o de la Gestión de lo Público, pero cómo se ve desde afuera, desde lo
Público de la Gestión?.

Veamos una opinión, un artículo de Carlos A. Anderson21, Profesor de Centrum

Católica, que curiosamente coincide con lo expuesto: “… La apertura comercial, la
adopción sin tapujos de nuevas tecnologías, la modernización de sus instituciones, la
mejora de su infraestructura productiva, además de la mejora de su capital humano,
son las verdaderas claves del avance innegable de estos países hermanos. Pero eso
no es todo. Tanto Brasil como Chile entienden la necesidad de legitimar los cambios
a través de una mejor repartición de los frutos del desarrollo económico. Por esta
razón han convertido a la lucha contra la pobreza y la disminución de la
desigualdad en verdaderos bastiones de su estrategia de desarrollo, conscientes de
que sin legitimación social ningún modelo económico tiene asegurada su
sostenibilidad en el tiempo”.

Ello nos remite directamente a la influencia económica y política en el crecimiento

del tamaño del Gobierno. Y como es vista la influencia social en el crecimiento del
tamaño del Gobierno?

Citamos otro artículo22, esta vez de Fritz Dubois, y además del escalofriante
contraste, ello nos permite también, vincular el binomio Institución-Organización

20
Literal (a), Artículo 4º, Ley Nº 27658, Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado.
21
“La lotería de los Commodities”, publicado el viernes 17/09/2010 en Gestión, Perú.
22
“Cada día más alejados”, publicado el jueves 16/09/2010 en Perú 21, Perú.
Propuesta de artículo para la Revista Magistri et Doctores
con el abordaje a la Gestión Pública como asunto técnico político o como asunto
técnico especializado, según lo ya sintetizado, e influencia social: “…Por otro lado,
la desconfianza de la población hacia los políticos se refleja en lo primero que
preguntan para decidir a quién estarían apoyando, estando prácticamente
empatadas las propuestas de gobierno con antecedentes judiciales de los candidatos.
Sin embargo, el resultado más alarmante de la encuesta es que el 20% estaría
dispuesto a vender su voto. Incluso, más de la mitad de ellos dice que aceptaría el
dinero, pero que no votaría por el que les pagó por hacerlo; así que no solo
demuestran tener alma de coimeros sino también madera de estafadores. Aunque
con candorosa inconsistencia también consideran que nuestro principal obstáculo
como país son la coima y la corrupción, lo cual lamentablemente no debería causar
sorpresa considerando la respuesta que han dado uno de cada cinco de los
encuestados”.

Ante las teorías expuestas y la confluencia entre Administradores y Administrados en

materia económica, resulta embarazoso encontrar una respuesta a las dos opiniones
anteriores, y si esta contradicción refleja la lucha entre la Administración Pública
supérstite y la Nueva Gestión Pública, gerencial; según crecientes apreciaciones de
expertos, la contradicción descrita se debe al “fracaso de la Nueva Gestión Pública”,
que se explica por actuar en planos separados realidad-gestión, y por dar como cierto
un contexto de homogeneidad de condiciones y actitudes, problema de las
suposiciones inarticuladas, o dificultad evidenciada al elegir marcos de referencia
para comparar la actividad humana, asumiendo que todos están dentro de ese marco,
lo cual condena a su no (o en abrumadora mayoría) apropiación.

Para resolver problemas “reales”, el Gobierno acude a personalidades, las que tienen
claridad de ideas aunque no de entornos, y ejecutan eficazmente el enfoque de las
“Lecciones Aprendidas”, metodología económico social aplicado por agencias
internacionales de desarrollo para revisar sus experiencias programáticas y planes
para nuevas situaciones, generando conocimiento útil pero alejado de las condiciones
académicas al no generar conocimientos científicos universales, sino a producir
aprendizaje en vez de conocimiento y siendo sistemáticos en vez de científicos.

La primacía entre Ciencia y Práctica, es hoy para el Perú, tan clara como la certeza
entre si el Estado “Moderno” se gestiona bajo una Administración Pública o la
Nueva Gestión Pública. Finalmente, estas serian discusiones sin impacto, de no
incorporarse la dimensión del “Agente”, esto es, la proporción23 de Directivos y
Gerentes que toman decisiones en nombre de una inmensa minoría de Accionistas-
Ciudadanos atomizados y dispersos, Decisiones para una reducida mayoría, término
que encierra la enorme responsabilidad de “Ser Gobierno” pero de la mano con la
economía, y ésta, de la Gestión Pública.

23
En base a “Verdades y Mitos, La Reforma del Empleo Público”, Encarte de Derecho, El Peruano, 10 de mayo de 2005.
Propuesta de artículo para la Revista Magistri et Doctores
Bibliografía.

[1] Aguilar Villanueva, Luis F.; Gobernanza y gestión pública, México, Fondo de Cultura
Económica, 2008, segunda reimpresión; página 137 y siguientes.

[2] Stiglitz, Joseph; “The economic role of the State”, Oxford-England, Basil Blackwell
publishers, 128 pages, October 1989.

[3] García Sánchez, Isabel María; “La nueva Gestión Pública: evolución y tendencias”,
Revista Presupuesto y Gasto Público, 47/2007, Instituto de Estudios Fiscales, Ministerio de
Hacienda, España páginas 37-64.

[4] Arellano, David, Lepore, Walter y Zamudio, Laura, “El Nuevo Institucionalismo
Económico: Avances y retrocesos en las Ciencias Sociales. Tres ejemplos desde diversas
disciplinas”, en http://desinuam.org/nuevoinst2007/borradores/Arellano.pdf, viernes
08/04/2011, 20.46 horas.

[5] Jensen, M.C., Meckling, W.H. “Theory of the firm: managerial behavior, agency costs
and ownership structure”, Journal of Financial Economics 3 (1976), pages 305−360; en
http://homepage.univie.ac.at/klaus.gugler/public/cg_jensenmeckling.pdf, sábado 09/04/2011,
19.52 horas.

[6] Campero, Gildardo y Vidal, Héctor, “Teoría general de sistemas y administración

pública”, Compilado por G. Campero, Textos del Instituto Centroamericano de
administración pública, San José, Costa Rica: EDUCA, 1977, 522 páginas; Biblioteca de la
Comunidad Andina.

Propuesta de artículo para la Revista Magistri et Doctores