BENS PÚBLICOS

1. CONCEITO

Art. 98, CC: São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às

pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares,
seja qual for a pessoa a que pertencerem.

Assim, somente possuem bens públicos a União, os Estados, o DF, os

Municípios e as respectivas autarquias e fundações de natureza autárquica.
Todos os demais bens, até mesmo os pertencentes às empresas públicas,
sociedade de economia mista e fundações com natureza jurídica de direito
privado, são privados.

Entretanto, é pacífico que caso um bem privado esteja sendo diretamente

empregado na prestação de um serviço público, pode ser revestido de
características próprias do regime dos bens públicos, enquanto
permanecer nessa condição. Essa situação, porém, não altera sua natureza
de bem privado, ou seja, o bem privado apenas passa a ter prerrogativas de
bem público enquanto perdurar a sua afetação ao serviço público, em
decorrência do princípio da continuidade dos serviços públicos.

2. CLASSIFICAÇÃO

Federais Pertencentes à União --------------------

Estaduais Pertencentes ao Estado --------------------

Quanto à
titularidade
Distritais Pertencentes o DF --------------------

Municipais Pertencentes aos Municípios --------------------

De uso comum Destinado à utilização da Ruas, praças,

Quanto à do povo população em geral; o uso estradas, etc
destinação independe do consentimento
(arts. 99 a do Poder Público; em regra a
103, CC) utilização é gratuita

Ex.: veículos
Aqueles vinculados à
oficiais,
De uso especial execução dos serviços
escolas
públicos em geral
públicas, etc.

Ex.: Terras
Constituem o patrimônio das
devolutas,
pessoas jurídicas de direito
terrenos da
Dominicais público, mas não estão
marinha, a
vinculados à execução de
dívida ativa,
algum serviço público
etc.

Os bens de
Possuem natureza não
uso comum,
patrimonial e, por isso, são
Indisponíveis em regra, são
insuscetíveis de alienação ou
por natureza indisponíveis:
qualquer oneração pelo Poder
rios, estradas,
Público
etc.

Ex.: Bens de
uso especial e
Quanto à Possuem natureza patrimonial,
bens de uso
disponibilida Patrimoniais mas o poder público não pode
comum
de indisponíveis dispor em razão de estarem
suscetíveis de
afetados a um serviço público
avaliação
patrimonial

Possuem natureza patrimonial

e, por não estarem vinculados
Patrimoniais Bens
a um serviço público, o poder
disponíveis dominicais
público pode dispor, na forma
que a lei estabelecer

3. CARACTERÍSTICAS

Correspondem ao “regime jurídico dos bens públicos” e se aplicam integralmente

a eles independentemente de estarem ou não afetados à prestação de um
serviço público. Já em relação aos bens privados afetados à prestação de um

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serviço público, tais características podem ser aplicadas conforme a
necessidade e o interesse público.

Bem público afetado é aquele que está sendo utilizado para a concretização de
um serviço público, enquanto que um bem público não afetado é aquele que
não está sendo usado para um fim público específico, conservando apenas o
seu valor patrimonial.

De posse desses conceitos, vejamos as características:

Art. 100, CC. Os bens públicos de

uso comum do povo e os de uso
especial enquanto conservarem a sua
qualificação, na forma que a lei
Inalienáveis determinar.
Obs.: os únicos bens absolutamente
inalienáveis são os de uso comum
INALIENABILIDADE insuscetíveis de valoração patrimonial,
como os rios, lagos, estradas, etc.
Art. 101, CC. Os bens públicos
dominicais podem ser alienados,
Alienáveis observadas as exigências da lei.
Obs.: tais requisitos se encontram no
art. 17 da Lei 8.666/93
Exceção: É possível, nas restritas hipóteses
constitucionais (para os casos de preterimento de
seu direito de precedência ou de não alocação
orçamentária do valor necessário à satisfação do seu
IMPENHORABILIDADE
débito), ocorrer o sequestro de valores
(é a regra) necessários à satisfação de dívidas constantes
em precatórios judiciais (Art. 100, § 6º, CF).
Insuscetíveis de aquisição mediante usucapião
(prescrição aquisitiva do direito de propriedade); não
IMPRESCRITIBILIDADE comporta exceções.
Previsão: art. 183, § 3º, CF; art. 191, CF; art. 102, CC.
Não pode ser gravado como garantia (penhor,
anticrese hipoteca – art. 1.225, CC) para satisfação
NÃO ONERABILIDADE do credor no caso de inadimplemento da obrigação;
não comporta exceções.

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Assim, pode-se concluir que a afetação assume relevante importância, uma vez
que, conforme assente na doutrina, bem público afetado, enquanto permanecer
nessa situação, não pode ser alienado. Portanto, caso os bens de uso comum
do povo e os bens de uso especial venham a ser desafetados (percam sua
finalidade pública específica) converter-se-ão em bens dominicais e,
portando, poderão ser alienados.

4. PRINCIPAIS ESPÉCIES DE BENS PÚBLICOS

-> TERRAS DEVOLUTAS: aquelas, pertencentes ao domínio público, não se

acham utilizadas pelo poder público nem destinadas a fins administrativos
específicos; são bens dominicais.

Art. 20. São bens da União:

(...)
II - as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e
construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação
ambiental, definidas em lei;
Art. 26. Incluem-se entre os bens dos Estados:
(...)
IV - as terras devolutas não compreendidas entre as da União.

-> TERRENOS DE MARINHA: áreas que, banhadas pelas águas do mar ou dos
rios navegáveis, em sua foz, se estendem à distância de 33m para a área
terrestre, contados da linha do preamar médio de 1831; pertencem à União (art.
20, VII, CF).

Súmula 496, STJ: Os registros de propriedade particular de imóveis situados em

terrenos de marinha não são oponíveis à União.

-> TERRENOS ACRESCIDOS: formados, natural ou artificialmente, seguimento

aos terrenos de marinha e, por isso, também pertencem à União.

->TERRENOS RESERVADOS: banhados pelas correntes navegáveis, fora do

alcance das marés, se estende à distância de 15m para a parte da terra,
contados desde a linha média das enchentes ordinárias.

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-> TERRAS OCUPADAS PELOS ÍNDIOS: pertencem à União (art.20, XI, CF);
constituem bem de uso especial, por possuir a seguinte destinação específica:

Art. 231, § 1º, CF: São terras tradicionalmente ocupadas pelos índios as por eles
habitadas em caráter permanente, as utilizadas para suas atividades produtivas,
as imprescindíveis à preservação dos recursos ambientais necessários a seu
bem-estar e as necessárias a sua reprodução física e cultural, segundo seus
usos, costumes e tradições.

-> PLATAFORMA CONTINENTAL: extensão das áreas continentais sob o mar

até a profundidade de cerca de 200m; pertence à União (art. 20, V, CF).

-> ILHAS: elevações de terra acima das águas e por elas cercada em toda a sua
extensão; em regra são bens dominicais, mas podem ser de uso comum do
povo também.

Art. 20. São bens da União:

(...)
III - os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou
que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se
estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos
marginais e as praias fluviais;
IV as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias
marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que
contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço
público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II;

Art. 26. Incluem-se entre os bens dos Estados:

(...)
II - as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio,
excluídas aquelas sob domínio da União, Municípios ou terceiros;

-> FAIXA DE FRONTEIRAS: área até 150 km de largura, que corre

paralelamente à linha terrestre demarcatória da divisa entre território nacional
(art. 20, §2º, CF).

-> ÁGUAS PÚBLICAS: mares, rios e lagos públicos; podem ser de uso comum e
dominicais; em regra pertencem aos Estado (art. 20, III, CF).

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5. USO PRIVATIVO DE BENS PÚBLICOS POR PARTICULARES MEDIANTE
AUTORIZAÇÃO, PERMISSÃO E CONCESSÃO

Qualquer bem público pode ter o seu uso privativo outorgado a um particular,
mediante remuneração ou não, mas sempre mediante um instrumento formal e
segundo o juízo de conveniência e oportunidade da administração pública.

AUTORIZAÇÃO PERMISSÃO CONCESSÃO

Ato administrativo Ato administrativo
Contrato administrativo
discricionário discricionário
Licitação prévia (há
controvérsia doutrinária,
por ser mero ato
administrativo, mas o art.
Licitação prévia, salvo se
Não há licitação, por ser 2ºda Lei 8666/93 e o art.
se tratar de dispensa ou
mero ato administrativo 31 da Lei 9.074/95
inexigibilidade
determinam realização);
salvo se se tratar de
dispensa ou
inexigibilidade
Uso obrigatório do bem Uso obrigatório do bem
Uso facultativo do bem
pelo particular, conforme pelo particular, conforme
pelo particular.
a finalidade permitida. a finalidade concedida.
Interesse público e do
Equilíbrio entre o particular podem ser
Interesse predominante
interesse público e do equivalentes, ou haver
do particular
particular predomínio de um ou de
outro
Ato não precário:
Ato precário: revogação
Ato precário: revogação rescisão nas hipóteses
a qualquer tempo sem
a qualquer tempo sem previstas em lei. Cabe
indenização, salvo se
indenização, salvo se indenização, se a causa
outorgada com prazo ou
outorgada com prazo ou não for imputável ao
condicionada (exige um
condicionada. concessionário
ônus do particular).
(particular).
Sem prazo (regra). A
autorização com prazo é Sem prazo (regra) Prazo determinado
criticada pela doutrina
Remunerada ou não Remunerada ou não Remunerada ou não
Ex.: autorização de Ex.: Permissão para a Ex.: concessão para

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fechamento de uma rua ocupação de terreno exploração de mina de
para realização de uma público para instalação água ou para lavra de
festa popular de banca de jornais jazida mineral

Obs.: Art. 22, Lei 9.636/98: A utilização, a título precário, de áreas de domínio da
União para a realização de eventos de curta duração, de natureza recreativa,
esportiva, cultural, religiosa ou educacional, poderá ser autorizada, na forma do
regulamento, sob o regime de permissão de uso, em ato do Secretário do
Patrimônio da União, publicado no Diário Oficial da União.

Esses três instrumentos concedem direitos pessoais, mas existe um terceiro

instrumento, a concessão de direito real de uso de bem público (CDRU), que
concede um direito meramente real (art. 1.225, XII, CC) se refere diretamente ao
bem e o acompanha seja quem for a pessoa que o possua), regulada pelo
Decreto-Lei 271/67.

Art. 7o, Decreto-Lei 271/67: É instituída a concessão de uso de terrenos

públicos ou particulares remunerada ou gratuita, por tempo certo ou
indeterminado, como direito real resolúvel, para fins específicos de regularização
fundiária de interesse social, urbanização, industrialização, edificação, cultivo da
terra, aproveitamento sustentável das várzeas, preservação das
comunidades tradicionais e seus meios de subsistência ou outras modalidades
de interesse social em áreas urbanas. (Redação dada pela Lei nº 11.481,
de 2007)
§ 5o Para efeito de aplicação do disposto no caput deste artigo, deverá ser
observada a anuência prévia: (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
I - do Ministério da Defesa e dos Comandos da Marinha, do Exército ou da
Aeronáutica, quando se tratar de imóveis que estejam sob sua administração;
e (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
II - do Gabinete de Segurança Institucional da Presidência de República,
observados os termos do inciso III do § 1o do art. 91 da Constituição
Federal. (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

Art 8º, Decreto-Lei 271/67: É permitida a concessão de uso do espaço aéreo

sobre a superfície de terrenos públicos ou particulares, tomada em projeção
vertical, nos termos e para os fins do artigo anterior e na forma que for
regulamentada.

Art. 18, Lei 9.636/98. A critério do Poder Executivo poderão ser cedidos,
gratuitamente ou em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos
no Decreto-Lei no 9.760, de 1946, imóveis da União a:

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I - Estados, Distrito Federal, Municípios e entidades sem fins lucrativos das
áreas de educação, cultura, assistência social ou saúde; (Redação dada
pela Lei nº 11.481, de 2007)
II - pessoas físicas ou jurídicas, em se tratando de interesse público ou social ou
de aproveitamento econômico de interesse nacional. (Redação dada pela
Lei nº 11.481, de 2007)

Art. 18, Lei 8.629/93. A distribuição de imóveis rurais pela reforma agrária far-
se-á por meio de títulos de domínio, concessão de uso ou concessão de direito
real de uso - CDRU instituído pelo art. 7o do Decreto-Lei no 271, de 28 de
fevereiro de 1967. (Incluído pela Lei nº 13.001, de 2014)

Essa CDRU relacionada à reforma agrária é inegociável pelo prazo de 10 anos.

Do instrumento respectivo deve constar, obrigatoriamente, cláusula resolutória
que preveja a rescisão do contrato e o retorno do imóvel ao órgão concedente,
no caso de descumprimento de quaisquer das obrigações assumidas pelo
concessionário.

A CDRU constitui um contrato resolúvel (§ 3º, art. 7º, DL 271/67: Resolve-se a

concessão antes de seu termo, desde que o concessionário dê ao imóvel
destinação diversa da estabelecida no contrato ou termo, ou descumpra cláusula
resolutória do ajuste, perdendo, neste caso, as benfeitorias de qualquer
natureza), por prazo certo ou indeterminado (hipótese excepcional que derroga o
§3º, art.57, Lei 8.666/79), de forma remunerada ou gratuita.

A CDRU, salvo disposição contratual em contrário, transfere-se por ato inter

vivos, ou por sucessão legítima ou testamentária, como os demais direitos reais
sobre coisas alheias, registrando-se a transferência (§4º, art. 7º, DL 271/67),
enquanto que a simples concessão de uso não pode ser transferida pelo
concessionário a terceiro sem previsão contratual e anuência expressa da
administração pública, sob pena de rescisão do contrato (art. 78, VI, Lei
8.666/78).

A CDRU deve ser precedida de licitação na modalidade concorrência (art. 23,

§3º, Lei 8.666/78) de acordo com o maior lance ou oferta, caso se trate de
concessão onerosa (art. 45, §1º, Lei 8.666/78). As hipóteses de dispensa de
licitação estão previstas no art. 17 da Lei 8.666/78.

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5.1 CERTIDICADO DE DIREITO DE USO DE BEM PÚBLICO IMOBILIÁRIO
(CEDUPI)

Trata-se de um título mobiliário (certificado representativo de um direito que, em

regra, pode ser alienado). Assim, os CEDUPI não são um direito de uso de bem
público, eles apenas representam esse direito (concessão de direito real de usou
concessão de direito de superfície).

O direito representado em um CEDUPI sempre corresponde a um bem móvel

dominical.

Art. 45, Lei 12.873: Fica a União, por intermédio do Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão, autorizada a conceder o uso de bens públicos
imobiliários dominicais, mediante emissão de Certificado de Direito de Uso de
Bem Público Imobiliário - CEDUPI, de que trata o art. 46.
§ 1o As pessoas jurídicas de direito público da administração federal indireta,
inclusive aquelas referidas no parágrafo único do art. 99 da Lei no 10.406, de 10
de janeiro de 2002 - Código Civil, também ficam autorizadas a conceder o uso
dos imóveis de sua propriedade na forma do caput, observadas as previsões
estatutárias, e mediante anuência prévia do Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão, em processo administrativo regular instaurado pelo
Ministério supervisor da entidade, ouvido o respectivo órgão de assessoramento
jurídico da Advocacia-Geral da União.
§ 2o É facultado às empresas públicas e às sociedades de economia mista a
emissão de título de natureza mobiliária em relação aos seus bens imobiliários,
nos termos do caput e do § 1o e dos arts. 46 e 47 desta Lei.

Art. 46. Fica criado o Certificado de Direito de Uso de Bem Público Imobiliário -
CEDUPI, título de natureza mobiliária, que atenderá o disposto na Lei no 6.385,
de 7 de dezembro de 1976, no que couber, e no seu regulamento.
§ 1o O Cedupi poderá ser emitido pelos entes públicos definidos no art. 45,
precedido de avaliação do bem imóvel, mediante laudo fundamentado, com
indicação de critérios de avaliação e valor mínimo a ser adotado para a venda do
certificado.
§ 2o O detentor do Cedupi é responsável pelo pagamento de tributos e de
taxas incidentes sobre o bem público, bem como pelas demais obrigações
associadas ao imóvel.
§ 3o Deverão constar do Cedupi, no mínimo:
I - órgão ou entidade responsável pela sua emissão;
II - descrição do bem dominical, sua área, seus limites e sua matrícula no

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Registro de Imóveis;
III - regime de concessão do bem público, se Concessão de Direito Real de Uso
- CDRU ou Concessão de Direito de Superfície, sempre por escritura pública,
determinando o prazo de concessão e a possibilidade de prorrogação;
IV - finalidades admitidas para o uso do imóvel público, não importando qualquer
responsabilidade do emissor quanto à obtenção de licença ou autorização de
qualquer espécie para a construção ou exercício de atividade;
V - prazo de vigência do certificado idêntico ao prazo de concessão previsto no
inciso III;
VI - valor e forma de pagamento, reajustes e garantias do certificado;
VII - forma de transferência do Cedupi quando permitida;
VIII - formas de extinção do certificado;
IX - condições de reversibilidade dos bens; e
X - outras condições previstas no regulamento.
§ 4o Na hipótese do não cumprimento das obrigações constantes do
certificado ou do inadimplemento das obrigações de que trata o § 2o, o
certificado será extinto por declaração do ente público emissor,
consolidando-se os direitos inerentes à propriedade e revertendo-se as
benfeitorias incorporadas ao patrimônio do ente emissor, na forma da previsão
constante do Cedupi.

Art. 47. A venda primária dos Cedupi, emitidos na forma do art. 46, será
realizada mediante oferta pública, admitida a recusa do emissor, por não
respeitar o preço mínimo de avaliação.

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