Módulo III

Intervención del Estado, la

administración financiera y
tributaria, y las
administraciones
departamentales y
municipales

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 DERECHO ADMINISTRATIVO
OBSERVACIÓN PRELIMINAR: El presente manual contiene un primer abordaje de
los contenidos programáticos de la materia y no suple la lectura y análisis de los
distintos textos señalados en la bibliografía así como la de los códigos y leyes 2
mencionados a continuación.

DERECHO POLICIAL

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Derecho Policial. Surge de la eventual contraposición entre los derechos y las

garantías establecidas en la CN y en las diferentes leyes. A los efectos de que los
mismos no se eliminen recíprocamente, se procede a una regulación jurídica de
ellos por medio del Poder de Policía.

Concepto. Área del Derecho Administrativo que tiene por objeto preservar, bajo
amenaza de coacción inmediata, el orden legalmente establecido para la protección
de la comunidad y de las personas. Se enmarca dentro del Principio de Legalidad.
Se diferencia de las funciones asistenciales o de fomento.

Caracteres
Carácter preventivo. Se previenen y sancionan los daños por su mera
potencialidad. Se considera la peligrosidad. No importa que el hecho acaezca o no
en la realidad. Desde la perspectiva jurídica, el carácter preventivo del Derecho
Policial se enmarca en el Principio de Legalidad. En efecto, todas las decisorias

Abg. Carlos Lezcano

necesarias en determinadas circunstancias deben estar autorizadas en la ley o el
reglamento.

Mantenimiento del orden. No se busca preservar el ordenamiento jurídico general,

sino lo que se busca es preservar una parte del mismo que afecte intereses vitales
de la comunidad, tales como la salud, la integridad física y el “Buen orden” en las
materias reguladas. El concepto es AMPLIO
3

Uso de la coacción. Implica amenaza y aplicabilidad inmediata de la sanción o

ejercicio directo de la coacción. Se resalta la ejecutividad del acto administrativo.
Hipótesis de ejercicio directo de la coacción: A- Casos de urgencia: En estas
circunstancias se procede a la aplicación directa de la sanción sin sumario
administrativo previo. Ejemplo: Comiso de alimentos en mal estado. La defensa se
ejercerá con posterioridad. B- Casos de imposibilidad fáctica del sumario: Ejemplo:
Detenciones de personas ebrias o alcoholizadas en la vía pública. El sumario se
instruirá tan pronto sea posible.

Carácter negativo de las normas policiales. Las normas de contenido policial

tratan de evitar daños mediante obligaciones y prohibiciones impuestas a los
particulares. Ejemplo 1: Normas de policía agrícola: Obligación de quema de
insectos perjudiciales. Ejemplo 2: Prohibición y represión de quema de bosques. Las
normas policiales se contraponen a los normas de promoción y fomento, las cuales
prevén incentivos o direccionamientos específicos de determinados sectores de la
población o de la economía. . Ejemplo 1- Normas de asistencia técnica y de
promoción de determinados rubros agrícolas. Ejemplo 2: Promoción e incentivación
de la reforestación.

Fuentes. A- Carta Magna. Desde una perspectiva general se citan los siguientes
ejemplos: Primacía de los intereses generales sobre los particulares; promoción de
la calidad de vida, del ambiente, de la salud y de las sustancias químicas;
reglamentación de la comunicación electromagnética; reglamentación del tránsito y
las migraciones; protección del trabajo y de la seguridad social; libertad de la
circulación de productos, incluyendo a los extranjeros introducidos legalmente;
promoción de la competencia, de los derechos económicos y de las cooperativas.
Desde una perspectiva individual se citan los siguientes ejemplos: Protección de la
persona en su vida, integridad física y libertad: Prohibición de torturas, tratos crueles
e inhumanos; reglamentación de la detención y el arresto; reglamentación del
derecho de manifestación; protección de la intimidad, de los recintos privados, del
patrimonio documental y de la comunicación privada; protección de la libertad de
asociación; regulación del derecho de propiedad. B- Leyes reglamentarias: Leyes de
la más diversa índole que designan, al mismo tiempo, los órganos de aplicación. C-
Reglamentos. Requieren autorización expresa de la ley.

El Derecho Policial y la Constitución. La Carta Magna consagra los derechos y las

libertades. Desarrolla la teoría de las libertades, los derechos y las garantías de las
personas. Sin embargo, el Derecho Administrativo Policial reglamenta los derechos y

Abg. Carlos Lezcano

libertades. Desarrolla la teoría del orden. En la realidad, los derechos y las libertades
individuales no pueden ser ilimitados, porque se destruirían recíprocamente. Bajo el
concepto del orden, el Derecho Administrativo defiende ciertamente la libertad, los
derechos y las garantías constitucionales, pero por medio de la organización

Situación jurídica de las personas y de los órganos policiales.

Personas –Art. 45 CN - Órganos policiales - Art. 175 CN - 4

Para las personas, nadie está Para los órganos del Estado, la competencia
obligado a hacer lo que la ley no y funciones policiales se hallan enmarcadas
manda ni privado de lo que ella no en la CN y en las leyes reglamentarias.
prohíbe.

Para las personas, la enunciación

de los derechos o garantías no
debe entenderse como negación de
otros que no figuren expresamente
en ellos y que son inherentes a la
persona humana.
Para las personas, los derechos,
garantías y libertad de las personas
constituyen la regla.
Para los órganos del Estado, el ejercicio de
sus competencias responde estrictamente al
principio de Legalidad.
Para los órganos del Estado, las
reglamentaciones y limitaciones policiales
constituyen la excepción.

Actos de ejecución del Derecho Policial

Órdenes • Son actos imperativos que obligan directamente al

destinatario. En nada difieren de los demás actos
administrativos.

• Por su importancia y gravedad, la necesidad de las

mismas está prescripta en la misma Carta Magna.
Ejemplo: Los allanamientos.

Permisos • Se originan en el ejercicio de derechos que

normalmente no causan daño a los particulares. En
ellos hay un ínsito ejercicio libre del derecho. Ejemplo:
Libertad de locomoción, de culto, de reunión familiar.

• Vincula a terceros y a las autoridades en particular,

debiendo respetarse el derecho otorgado por el
permiso.

• Son revocables por la desaparición de sus

condicionantes. No se acepta la arbitrariedad

Abg. Carlos Lezcano

Autorizaciones • Se refieren al otorgamiento de derechos en
situaciones de peligrosidad, para casos especiales y
de riguroso control. En estos casos, la prohibición es
la regla y la autorización es la excepción. Ejemplo:
Portación de armas.

• Son revocables por la desaparición de sus

5
condicionantes. No se acepta la arbitrariedad

Derecho Policial Penal. Sanciones

Respeto del Principio de Legalidad. Las faltas y transgresiones deben estar

expresamente calificadas y previstas en
la ley.

Imposibilidad temporal de juicio Implica la apertura del sumario cuando

previo las circunstancias lo permitan. Ejemplo:
Comiso de alimentos en estado de
putrefacción.

Irretroactividad de la ley Ninguna persona puede ser condenada

sin juicio previo que se funde en LEY
ANTERIOR AL HECHO DEL PROCESO.

Facultades regladas y discrecionales de la policía

Premisa general. Ningún poder del Estado puede atribuirse ni otorgar a otro ni a
persona alguna, individual o colectiva, la totalidad o la suma del poder público.
Constituye competencia del Congreso dictar leyes con carácter general y otras
destinadas para la organización de la administración de la República. La Ley
reglamentará la composición y atribuciones de la Policía Nacional

Eventual discrecionalidad “reglada”. Constituyen competencia del Poder

Ejecutivo reglamentar el contenido de las leyes y controlar su cumplimiento. El
legislador, al sancionar leyes, puede establecer competencias reglamentarias para
determinados órganos administrativos, lo cual implica una verdadera delegación
normativa.

Abg. Carlos Lezcano

 Límites de la función policial
Primacía de los derechos y garantías constitucionales. Sin bien es cierto que se
parte siempre de la existencia de los derechos y garantía constitucionales, sin
embargo, se admite la reglamentabilidad de los mismos, lo cual no implica o no debe
implicar su extinción en la práctica. Recordemos que la función administrativa de 6
policía permite el desarrollo armónica de todos los derechos y garantías
constitucionales por medio del orden y de la organización, de manera tal a evitar
que, que por el hecho de ejercerlos mal, se produzca en la práctica la eliminación
recíproca de los mismos.

Salvaguarda de la vida privada y del ejercicio de los derechos QUE NO

AFECTEN A TERCEROS. Sí se admite la incursión en el ejercicio de los mismos
cuando se ofende derechos de terceros. La misma regla de incursión es aplicable
cuando, su pretexto de ejercer un derecho, se afecta derechos de otros, como en la
confrontación de los derechos de manifestación y los de tránsito

Proporcionalidad en las decisiones. Aquí se aplican las reglas de la Razonabilidad

o Proporcionalidad propias del contenido específico de los actos administrativos.

DERECHO ADMINISTRATIVO
ECONÓMICO
Derecho Administrativo Económico. Concepto. Estudia las formas
administrativas de la intervención estatal en la Economía. Comprende: a- La función
reguladora de la Economía privada. B- Los emprendimientos económicos del Estado
encarados: a- De manera DIRECTA; b- De manera INDIRECTA.

Regulación estatal de la economía. Diversos artículos de la Carta Magna confieren

competencias a los órganos del Estado a los efectos de proceder a la regulación de
determinados factores de producción o recursos existentes.

• Libertad de concurrencia

• Garantía de la libertad de competencia

• Prohibición del alza y baja artificiales de precios que traben la libre

concurrencia.

• Prohibición de monopolios – ver Art. 107 -

• Libertad de circulación de productos – Ver Art. 108 –

Abg. Carlos Lezcano

 Estos artículos constituyen un marco limitante de la Propiedad privada – Art. 109
– y de los Derechos de autor y propiedad intelectual – Art. 110 -. Si bien existe
una consagración jurídica de garantía sobre la propiedad privada, la misma se
encuentra limitada por su función económica y social, pues se admite la
regulación constitucional de la expropiación por causa de utilidad pública e
interés social definida en la ley
7
• Organización de la administración de la República

• Creación de entes descentralizados. Art. 202 inc. 12 CN. De dicha norma

surge la competencia del Congreso Nacional para la creación, organización,
modificación y supresión de los servicios públicos.

• Organización de los servicios públicos, percibiendo el canon de los derechos

estatuidos. Art.178 CN.

• Otorgamiento de concesiones a personas o empresas públicas o mixtas,

nacionales o extranjeras, para la prospección, investigación, cateo o
explotación de yacimientos por tiempo LIMITADO. Regulación por LEY del
régimen económico que contemple los intereses del Estado, los de los
concesionarios y los de los propietarios que pudieran resultar afectados.
Art.112. Concesiones.

• Explotación, por sí o por medio de concesionarios de los bienes de dominio

privado del Estado sobre los cuales se determinan regalías, royalties,
compensaciones u otros derechos. Art.178 Concesiones.

• TRANSFERENCIA DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS. Privatización selectiva.

Opción preferencial de compra de empresas públicas o de sus participaciones
a los trabajadores y sectores directamente vinculados con la empresa - Art.
111 –

• Política económica y promoción del desarrollo – Art. 176 –

• Planes de desarrollo – Art. 177 –

• Fomento de las cooperativas – Art. 113 -

• Establecimiento de la política económica y la promoción del desarrollo.

Establecimiento de planes de desarrollo, indicativos para el sector privado y
OBLIGATORIOS para el sector público. Arts.176, 177.

• Fomento de las empresas cooperativas y otras formas asociativas de

producción de bienes y de servicios, basadas en la solidaridad y en la
rentabilidad social. Implementación de la Reforma Agraria y sus componentes
conexos. Arts.113, 114.

Abg. Carlos Lezcano

 • Contratación de empréstitos, internos y externos, destinados a programas
nacionales de desarrollo. Regulación del sistema financiero. Organización,
composición y fijación del sistema monetario. Art.178.

• Establecimiento de los tributos por ley.

• Determinación de la materia imponible, sujetos obligados y el carácter del

sistema tributario. 8

• Prohibición de la doble imposición sobre un mismo hecho imponible.

• La Igualdad es la base del tributo. Ningún tributo tendrá carácter confiscatorio.

Su creación y vigencia atenderán a la capacidad contributiva de los habitantes
y a las condiciones generales de la economía del país. Art.179.

Fases de intervención administrativa en la economía. La intervención

administrativa en la economía puede darse en fases que van de una intervención
mínima a una máxima. Tales fases pueden darse en tres etapas o funciones: 1.
Función de estímulo o fomento. 2. Función de regulación y protección. 3. Estado
Empresario.

1. Función de Actividad de la administración que tiene por objeto el

estímulo o fomento. estímulo, el encauzamiento, la orientación de las
actividades de los particulares mediante las cuales son
satisfechas las necesidades o conveniencias de carácter
general cuando ellas – las actividades de los particulares -
se manifiesten insuficientes, bajo los parámetros del control
de las actividades beneficiadas. Comprendes funciones de:
a) Planeamiento indicativo; b) Impulso; c) Asesoramiento; d)
Incentivos fiscales

2. Función de Comprende actividades de Fiscalización o Policía

regulación y Económica. Su objetivo es lograr el equilibrio en las
protección. relaciones económicas: La satisfacción de necesidades, el
equilibrio entre la oferta y la demanda, la producción y el
consumo, así como los costos resultantes y precio final a
pagar. Abarca: a) La regulación de los procesos productivos
– fabricación, industrialización y comercialización –; b) La
reglamentación de actividades – financieras y no financieras
– del mercado; c) El manejo monopólico del instrumento de
cambio: La moneda – concepto de soberanía –. Son sus
instrumentos: El Monopolio del Derecho, la reglamentación,
la autorización previa, la interdicción y la prohibición.

Abg. Carlos Lezcano

 En la economía liberal no existían empresas públicas. Ello
era consecuencia del concepto leceferista en virtud del cual
3. Estado se atribuía al Estado las funciones de seguridad nacional e
Empresario internacional y la preservación de las libertades individuales
de las personas. Con dicho enfoque se limitaban las
funciones estatales a las de mera policía, cuando existen
igualmente necesidades de carácter colectivo que deben 9
ser satisfechas, tales como energía, transporte, salud,
educación y ambiente.

El Estado, al crear empresas públicas, se convierte en

protagonista de la actividad económica. Constituyen una
consecuencia de la intervención del Estado en el sector
privado. Se acercan al modelo de la empresa privada. Pero
no son privadas.

4. Estatización Consiste en la transferencia de una empresa o de una

actividad comercial, industrial o económica, de propiedad
privada, al Estado, departamento o municipio. El proceso
puede ser encarado desde la forma más liberal (compra)
hasta las más imperativas (expropiación).

Órganos con poder reglamentario. Banco Central del Paraguay: Mercado

financiero, bancario y crediticio; INCOOP: Cooperativas; Ministerio de Industria y
Comercio: Reglamentación de condiciones específicas para áreas determinadas de
la industria, comercio o servicios y ambiente, actos administrativos de registración,
prohibiciones, control de precios de la canasta familiar o de productos determinados,
protección al consumidor (Dirección de Protección del Consumidor): Cantidad,
calidad, pesas, medidas, publicidad, expendio, abastecimiento, precios, control de la
competencia desleal, reglamentación de importaciones y exportaciones,
subvenciones; Ministerio del Trabajo y de la Seguridad Social: Regulación de
salarios, negociación, homologación y contralor de los contratos colectivos de
condiciones de trabajo, fiscalizaciones y sanciones para el incumplimiento de las
leyes laborales; Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social: Control de los
medicamentos. Las competencias de reglamentación muchas veces pueden ser
tangenciales unas de otras o requerir coordinación. Ejemplo: Las competencias
conferidas a la SEAM, las cuales requieren una coordinación funcional con otros
entes estatales y municipios.

Servicios y órganos de fomento de la economía. Pueden establecerse para

desarrollar actividades en el ámbito del medioambiente, agricultura, ganadería,
industria, comercios, servicios, agremiación, tecnología y otros sectores. Muchos de
ellos constituyen desmembraciones funcionales de los ministerios. Entre ellos se
encuentran A) Entidades públicas crediticias focalizadas en intereses y desarrollos

Abg. Carlos Lezcano

sectoriales, Banco Nacional de Fomento, Crédito Agrícola de Habilitación, Fondo
Ganadero, Agencia Financiera de Desarrollo. B) Entidades públicas no crediticias,
focalizadas en intereses y desarrollos sectoriales: IPS, INDERT, INCOOP, IPTA,
Consejo de Inversiones – MIC -, SENACSA, SENATUR, INFONA, SENAVE,
Senavitat, INDI.

Estado empresario. Marco constitucional. La CN hace referencia INDIRECTA a

10
las empresas del Estado en su Art. 112 2gdo. Párrafo y de manera más DIRECTA en
el Art. 202 literal 12 conjuntamente con la facultad de dictar leyes para la
organización general del país.

Régimen legal y modalidades de la empresa pública. Se rigen por el Derecho

Público otorgado por medio de su ley orgánica. Las normas del Derecho Público que
las rigen comprenden las relativas a la presupuestación pública, la contratación
pública para la adquisición de bienes y servicios y las rendiciones de cuentas. La
aplicación del Derecho civil en las mismas es de carácter SUPLETORIO. La
empresa pública debe ser creada por ley. En la mayoría de los casos se constituyen
jurídicamente como entidades autárquicas, con personería jurídica y patrimonio
propio, de acuerdo con lo dispuesto en los Arts. 202 numeral 12 de la CN y 91 inc. d)
del CCP. Su personería jurídica les permite contar con presupuesto y consiguientes
recursos materiales financieros y humanos, contar con patrimonio propio, asumir
responsabilidades y evaluar los resultados de su actividad. Empresas públicas:
Transporte – Ferrocarril Central “Pdte. Don Carlos A, López” – ANDE, ESSAP, INC,
PETROPAR, ITAIPU, YASYRETA, Transporte Aéreo Militar – vuelto a crear 2012 -
En situación irregular COPACO. FLOMERPASA, LAPSA, ACEPARSA. Si no existe
ley todos los entes estatales siguen siendo empresas públicas y no sociedades
anónimas del Estado, como comúnmente se entiende.

DERECHO ADMINISTRATIVO
TRIBUTARIO
Derecho Conjunto de principios teóricos y normas jurídicos – positivas
Financiero que tiene por objeto el estudio de la legislación presupuestaria,
el régimen de ingresos públicos – no tributarios - y los gastos
públicos así como la contabilidad gubernamental. Es vinculante
para la administración.

Derecho Conjunto de principios teóricos y normas jurídicos – positivas

Tributario que tiene por objeto regular el tributo – impuestos, tasas y
contribuciones - A) Como relación jurídica principal; y B) Sus
obligaciones accesorias. El Derecho Tributario constituye uno

Abg. Carlos Lezcano

 de los contenidos – aunque autónomo y especializado – de las
Finanzas Públicas. Es vinculante para los administrados.

Derecho Regula la actividad administrativa dirigida a la ejecución de las

Administrativo normas tributarias por parte de la administración pública. Es
Tributario vinculante para los administrados.

11

Competencia tributaria del Poder Ejecutivo y sus órganos. A los efectos de la

aplicación de las normas tributarios, el Poder Ejecutivo y sus órganos componentes
deben proceder a la observancia de aspectos generales y aspectos específicos
derivados de la tributación estatal. A) Los aspectos tributarios generales se refieren
al Principio de Legalidad, exteriorizado en el establecimiento constitucional de los
recursos del Estado y de los tributos por ley y del Principio de Igualdad como la base
del tributo. Asimismo, la CN dispone que ningún tributo tenga carácter confiscatorio.
Su creación y vigencia atenderán a la capacidad contributiva de los habitantes y a
las condiciones generales de la economía del país. B) En cuanto a los aspectos
tributarios particulares, constituye competencia del legislador la determinación de la
materia imponible, sujetos obligados y el carácter del sistema tributario. Igualmente
la CN establece la prohibición de la doble imposición sobre un mismo hecho
imponible.

Por otra parte, constituyen COMPETENCIAS DEL PODER EJECUTIVO, y más

específicamente deberes y atribuciones del Presidente de la República: a) Dirigir la
administración general del país; b) Disponer la recaudación e inversión de las rentas
de la República, tal como se halla dispuesto en el Art. 238 incs. 1 y 13 CN.
Finalmente, las competencias de recaudación no son ejercidas exclusivamente por
los órganos centrales del Poder Ejecutivo: Presidente y Ministros. En tal sentido,
caben la descentralización de competencias parta dictar reglamentos y resolver
cuestiones concretas mediante actos administrativos individuales

Reglamentos. Recordemos que los reglamentos constituyen actos administrativos

regulatorios de carácter general, destinados a un número indeterminado de sujetos.
Ellos pueden ser:

Reglamentos Son aquellos por medio de los cuales se emiten instrucciones y

Internos circulares, aún en los casos que la ley no otorgue dicha facultad
expresamente. Guardan relación directa con la facultad
constitucional de administración y ejecución de la ley por parte del
Poder Ejecutivo y sus subordinados.

Reglamentos Son aquellos que establecen obligaciones y prohibiciones no

Externos señaladas en la ley pero sí autorizadas legalmente. Constituyen
verdaderas delegaciones legislativas. En virtud del Principio de
Legalidad los reglamentos externos NO SON ADMISIBLES EN

Abg. Carlos Lezcano

 MATERIA DE TRIBUTACIÓN, pero sí en materia de policía general.

Ej. Revalúo efectuados por los municipios. Sin embargo, el revalúo

inmobiliario para el pago de impuestos y tasas, efectuado por
órganos administrativos, establecido en la Ley Orgánica Municipal
es de dudosa constitucionalidad, pues la base imponible no se
encuentra definida en la ley
12

Reglamentos Son aquellos que completan o llenan las lagunas de las

de ejecución disposiciones legales existentes SIN CREAR NUEVAS
OBLIGACIONES extrañas a las previstas legalmente. Ellos obligan a
los contribuyentes en la medida en que la obligación ya está
contenida en la ley.

Ejemplo: La obligación de presentar declaraciones juradas cuya

fecha de cumplimiento y forma de presentación, sin embargo, no se
establece en la ley. En esos casos el reglamento fijará las fechas y
forma de presentación de las declaraciones juradas.

Liquidación del tributo. Por Liquidación del tributo se entiende todo acto
administrativo rigurosamente reglado, de carácter declarativo y no constitutivo, que
recae sobre un contribuyente por existir una obligación que ya se ha originado como
consecuencia de la configuración, en la realidad, del hecho generador – hecho o
acto económico – tipificado o descripto en la ley tributaria. A través de él se
PERFECCIONA la obligación tributaria. En la liquidación debe haber un
pronunciamiento de la autoridad como en TODO acto administrativo. Debe reunir
todos los requisitos y condiciones de regularidad y validez del acto administrativo.
De ahí que NO es suficiente un simple cálculo o una liquidación pro – forma.
Asimismo, la PREJUDICIALIDAD es una exigencia constitucional y legal del Poder
Administrador para la declaración de la existencia del tributo. No es una mera
concesión graciosa o un acto de carácter prescindible.

Naturaleza jurídica de la Liquidación del tributo. Responde a los Principios de

Taxatividad y Legalidad: 1- Requiere la existencia de una ley perfecta que constituya
su antecedente. 2- Precisa la asignación específica de competencia del órgano
recaudador. 3-Todas las autoridades, funcionarios y empleados públicos deben
acatar el mandato de la ley. Aunque el Poder Ejecutivo se halle dotado de
competencias para habilitar a un órgano bajo su dependencia a proceder a la
recaudación, en casos de silencio de la ley en materia de asignación de
competencias recaudatorias, el texto legal sería defectuoso, porque en esos casos
se requiere especialización de funciones e inclusión presupuestaria. El antecedente
de la liquidación del tributo se encuentra en el Hecho Imponible, que es toda
manifestación de riqueza (actividad, operaciones, actuaciones de contenido
económico, conformación de empresas) que el legislador considera reveladores de

Abg. Carlos Lezcano

la capacidad contributiva. Ejemplos: La Propiedad en el Impuesto Inmobiliario; el
consumo en el IVA y la obtención de beneficios en el Impuesto a la Renta

Revocabilidad de la Liquidación del tributo. Por Revocabilidad de la liquidación

del tributo se entiende dejar sin efecto una liquidación tributaria anterior. En cuanto a
sus efectos jurídicos, la liquidación tributaria CORRECTA es irrevocable, salvo
casos en que haya mediado omisión u ocultación del contribuyente. En estos casos
13
la liquidación sería revocable por nulidad o por anulabilidad del acto. La
administración tampoco está vinculada a criterios sostenidos anteriormente, salvo la
existencia de jurisprudencia en un caso concreto y particular

Consultas a la administración tributaria. Consiste en la materialización del

derecho constitucional de petición a las autoridades, planteados por los
contribuyentes, en la aplicación práctica de la ley tributaria. En cuanto a sus efectos
jurídicos, la consulta tributaria es de carácter vinculante para todos aquellos casos
que se encuadren dentro de la perspectiva del hecho o de los hechos analizados.
Sin embargo, su justiciabilidad debe ser interpretada en el marco de la ley procesal
contencioso – administrativa.

Reglas propias de la obligación tributaria. 1- Observancia de la regla de Igualdad.

2- Constitución en mora por mandato directo de la ley. 3- Declaración de
Prescripción liberatoria de oficio. 4- Admisión de la compensación solamente por
mandato de la ley. 5- Retroactividad RELATIVA: Nuevas leyes tributarias pueden
aplicarse a obligaciones tributarias NO pagadas. 6- El no pago implica no
cancelación Su límite es la prescripción.

Medios de extinción. Ellos son: 1- Pago. 2- Compensación. El sujeto activo debe

ser el mismo si se pretenden compensar deudas provenientes de distintos tributos.
La administración podrá otorgar certificados de crédito fiscal para el pago del mismo
tributo o de otros tributos adeudados. 3- Prescripción. La acción para el cobro de
tributos prescribe a los cinco (5) años, tanto en materia de administración central
como en materia de administración municipal. El plazo comienza a transcurrir a partir
del 1 de enero del año siguiente a aquel en que la obligación debió cumplirse. En el
caso de los impuestos de carácter anual que graven ingresos o utilidades, el hecho
gravado se produce al cierre del ejercicio fiscal. 4- Remisión. Requiere texto expreso
de la ley. 5- Confusión.

Liberación del tributo. Consiste en el licenciamiento del cumplimiento de la

obligación tributaria. Comprende dos situaciones: 1- La Exoneración: Es la
INMUNIDAD FISCAL como manifestación de la soberanía del Estado. Es de carácter
objetivo. Sin embargo, comprende igualmente aquellas situaciones económicas de
personas que no alcanzan el mínimo no imponible, propiedades comunitarias
indígenas, excombatientes, franquicias para el cuerpo diplomático, cooperativas. Ej.
Libros y revistas, donaciones a favor del Estado, promoción de deportes, inversión
de capitales. 2- La Exención: Consiste en la liberación del pago del tributo, a pesar
de darse el hecho imponible. SUBJETIVAMENTE no existe obligación de tributar,

Abg. Carlos Lezcano

aunque objetivamente se produzca el hecho imponible. Coloca al sujeto fuera de la
órbita tributaria. Ej. El Estado no paga impuestos inmobiliarios.

Repetición del pago indebido. Puede ser solicitada: 1- Por la vía administrativa
previa. 2- Por la vía jurisdiccional posterior. El periodo de caducidad para la
repetición de lo pagado es de Cuatro (4) años por periodos mensuales

Recursos administrativos en materia tributaria. Se contemplan dos vías 14

recursivas: 1- RECURSO DE REPOSICIÓN ante el órgano que dictó la resolución.

2- RECURSO DE APELACIÓN ante el órgano superior jerárquico del órgano que
dictó la resolución.

Cobro judicial de los tributos. Vías legisladas. 1- Si la resolución administrativa

de liquidación tributaria FUE IMPUGNADA en tiempo y forma, se aplica el
procedimiento de Ejecución de Sentencia legislado en el CPC. En el caso señalado,
se ejecuta la resolución del Tribunal de Cuentas que quedó firme y ejecutoriada. 2-
Si la liquidación del impuesto NO FUE OBJETADA, se ejecuta la liquidación por
medio del juicio ejecutivo civil, por constituir aquella un título ejecutivo, conforme las
normas del CPC.

DERECHO MUNICIPAL
Los municipios en la Constitución de 1992. El municipio es un órgano de
gobierno local con personería jurídica de origen constitucional y de derecho público
que, dentro de su competencia, tiene autonomía, política, administrativa y normativa,
así como autarquía en la recaudación e inversión de los recursos.

Autonomía municipal. Por autonomía se entiende la potestad de un órgano

específico de poder dictarse normas, por medio de ordenanzas y reglamentos, así
como aplicarlas, a través de actos administrativos o resoluciones particulares.
Asimismo, de acuerdo con lo dispuesto en el Art. 166 de la CN todo municipio es,
además de autónomo, autárquico en el manejo de sus recursos. Sin embargo,
autonomía no implica independencia absoluta del Estado Central sino, más bien,
dentro del Principio de Legalidad y respetando las competencias constitucionales de
los otros Poderes y órganos del Estado. Por dicho motivo, muchas competencias
municipales y centrales deben coordinarse, de manera armónica. Todo municipio no
es un estado dentro de otro. Por ello, bien establece el Art. 13 de la Ley Orgánica
Municipal que las funciones municipales se ejercerán de conformidad a la legislación
aplicable y en coordinación con las autoridades nacionales y departamentales
competentes. Igualmente dispone el Art. 17 de la Ley Orgánica Municipal que en sus
relaciones recíprocas, el gobierno nacional, los gobiernos departamentales y las
municipalidades deberá: A- Respetar el ejercicio legítimo de las atribuciones de cada
administración. B- Considerar, en la actuación de las atribuciones propias, la

Abg. Carlos Lezcano

totalidad de los intereses públicos implicados y, en concreto, aquella cuya gestión
esté encomendada a otras administraciones. C- Facilitar información sobre sus
respectivas gestiones que sea relevante para las otras administraciones. D- Prestar
asistencia a las otras administraciones, en especial a las municipalidades de
menores recursos, basada en la cooperación técnica, financiera y de recursos
humanos.
15
Administración general Administración municipal

Competencia de las municipalidades:

De acuerdo con lo dispuesto en el Art.
238 numeral 1 de la CN constituye La representación del municipio
competencia del Poder Ejecutivo dirigir la
administración general del país. Las La administración y disposición de sus
cuestiones municipales, por ser bienes
específicas y por expresa disposición de
La administración y disposición de sus
la CN, quedan excluidas de su
recursos. Sólo hasta un 60 % de los
competencia.
ingresos corrientes ejecutados puede
Sin embargo, las municipalidades podrán destinarse al pago de Servicios
ser intervenidas por el Poder Ejecutivo Personales.
PREVIO acuerdo de la Cámara de
La prestación de servicios en general,
Diputados en los siguientes casos:
aunque con carácter residual, en todos
1- A solicitud de la Junta Municipal, por aquellos casos en que no existe un
mayoría absoluta. órgano estatal centralizado o
descentralizado a cargo. Las
2- Por desintegración de la Junta municipalidades pueden promover, en el
Municipal que imposibilite su ámbito de sus funciones, toda clase de
funcionamiento. actividades y prestar cuantos servicios
públicos contribuyan a satisfacer los
3- Por grave irregularidad en la ejecución
intereses locales SIEMPRE Y CUANDO
del presupuesto o en la administración
los mismos no estén supeditados a un
de sus bienes, previo dictamen de la
régimen nacional o departamental.
Contraloría General de la República.
Municipios. Servicios prestados.
Intervención. Duración: No más de 90
Competencias constitucionales.
días. Efectos: Destitución del intendente
Dentro de sus respectivos territorios:
y convocatoria a elecciones dentro de los
Urbanismo, Tránsito, Transporte; Abasto,
90 días siguientes a la resolución dictada
Inspección; Educación, Cultura,
por la Cámara de Diputados.
Deportes, Turismo; Asistencia sanitaria y
CRÍTICA: ¿Cómo queda el derecho a la Asistencia social; Ambiente
defensa en juicio del ordenador de
Competencias municipales legales
gastos destituido? ¿Son admisibles un
Elaborar, aprobar, modificar y ejecutar su
simple dictamen y una resolución político
presupuesto; Recaudar, administrar y
– administrativa para destituir a un

Abg. Carlos Lezcano

intendente? ¿Cuáles son los derechos
fundamentales conculcados? ¿Cómo
queda configurada la competencia
constitucional del Poder Judicial si un
órgano de éste no interviene en la causa
mencionada?
disponer de sus bienes y recursos;
Contratar suministros, obras y servicios;
Otorgar concesiones y autorizaciones;
Establecer los montos de las tasas
creadas por ley
16

Derecho Administrativo Municipal. En sus comienzos, el Estado moderno era

pequeño y se encontraba rodeado de instituciones sociales autónomas: Municipios y
corporaciones o gremios de productores. Al crecer, el Estado absorbió las funciones
de algunas de ellas, dejando subsistente otras. En la estructura del estado actual,
algunas personas jurídicas se basan y se justifican en la existencia de centros de
intereses autónomos, que no deben confundirse con el fin general que persigue y
corresponde al Estado. Ej. Municipios preexistentes a los Estados o provincias
preexistentes a las federaciones. Muchos bienes y servicios de carácter local son
satisfechos por medio de los municipios. Por tal motivo, la producción de bienes y
prestación de servicios requieren de una administración separada de la
administración central, ciertamente orientada y focalizada hacía intereses locales
muchos más específicos, pero que opera bajo sus mismos parámetros, tales como la
ejecución de la CN y la ley, las forma centralizada y descentralizada de
administración, la celebración de contratos administrativos, la regulación de
adquisiciones de bienes y servicios, sus agentes que son públicos, el régimen de los
bienes, la regulación del régimen presupuestario y financiero, el establecimiento de
los recursos administrativos y la acción contencioso – administrativa para la tutela de
los derechos de los particulares.

Municipio y Municipalidad. El gobierno de un municipio lo ejerce la municipalidad.

Habrá una municipalidad en cada uno de los municipios en que se divide el territorio
de la República, cuyo asiento será el pueblo o ciudad que se determine en la ley de
creación respectiva.

Intendencia Municipal Junta Municipal

Competencias Tiene a su cargo la Es el órgano normativo,

administración general del deliberante y de control. Posee
municipio. competencias co –
administrativas.
Ver Art. 51 Ley Orgánica
Municipal. Ver Art. 36 de la Ley Orgánica
Municipal.

Abg. Carlos Lezcano

 Órganos y agentes municipales
Órganos. Reparticiones administrativas. De acuerdo con lo dispuesto en el Art. 21 de
la Ley Orgánica Municipal, la organización y el funcionamiento de las reparticiones
municipales serán reglamentadas de acuerdo con las necesidades que deba
satisfacer y a la capacidad financiera del municipio. A su turno, establece el Art. 51 17
literal d) que constituye competencia de la Intendencia Municipal establecer y
reglamentar la organización de las reparticiones a su cargo, conforme a las
necesidades y posibilidades económicas de la municipalidad; así como dirigir,
coordinar y supervisar el funcionamiento de las distintas unidades administrativas.

Agentes públicos. Conforme lo dispone el Art. 51 literal k), constituye competencia

de la Intendencia Municipal nombrar y remover al personal de la intendencia,
conforme a la ley. En cuanto a la Junta Municipal, el Presidente de la misma podrá
nombrar, trasladar o sancionar a sus funcionarios conforme a la Ley de la Función
Pública, conforme lo dispone el Art. 34 de la Ley Orgánica Municipal, Igualmente, de
acuerdo con lo dispuesto en el Art. 36 literal m) de la Ley Orgánica Municipal, la
Junta Municipal posee competencias para designar, enjuiciar y sancionar a los
jueces de faltas. Finalmente, conforme lo dispone el Art. 36 literal o) de la ley citada,
la Junta Municipal posee competencias para designar un Secretario, cuyas
funciones serán reglamentadas por la Junta.

Juntas Comunales de Comisiones Vecinales

Vecinos

Competencias Ver Art. 61 Ley Orgánica Ver Art. 65 Ley Orgánica

Municipal. Municipal.

Impuestos, tasas y contribuciones municipales. Ninguna institución del Estado o

ente autónomo, autárquico o descentralizado podrá apropiarse de los ingresos o
rentas de las municipalidades, de conformidad con lo dispuesto en el Art. 170 de la
CN.

Remisión a normas generales tributarias nacionales. A- Existen leyes tributarias

específicas aplicadas por los municipios. Las disposiciones tributarias generales
correspondientes al régimen tributario nacional son aplicables en todo lo que no
contradigan las disposiciones de la Ley Orgánica Municipal así como el contenido de
normas tributarias específicas y aplicables en el ámbito municipal. B- Se pueden
establecer recargos e intereses por mora, en el caso del pago de los tributos y de
otros recursos, por medio de ordenanza, conforme a los criterios establecidos en el
régimen tributario nacional. Plazo de prescripción. 5 años contados a partir del 1 de
enero del año siguiente a aquel en el que la obligación debió cumplirse. Impuesto
inmobiliario. Distribución: 70 % para el municipio respectivo, 15 % para el

Abg. Carlos Lezcano

departamento y 15 % para los municipios de menores recursos. En el caso de
ASUNCIÓN el 85 % es para el municipio de Asunción y sobre el 15 % restante no
hay destino especificado. En cuanto a las tasas, los montos de las mismas no
podrán sobrepasar el costo de los servicios efectivamente prestados. En cuanto a
las contribuciones, para establecer la base imponible de las mismas, se tendrá en
cuenta el valor fiscal de los predios antes de iniciada la obra y el valor fiscal una vez
concluida la misma: 20 % del incremento si el beneficio fuese directo y 10 % del 18
incremento si el beneficio fuese indirecto. Asimismo, se crea un fondo especial para
la pavimentación y obras complementarias constituido por: A- La contribución
especial de todos los propietarios de inmuebles cuya cuantía será equivalente a un
monto no mayor al 10 % adicional del impuesto inmobiliario. B- La contribución
especial de los propietarios de rodados cuya cuantía será equivalente a un monto no
superior al 10 % adicional de la patente de rodados. Finalmente, existen otros
recursos tales como fondos propios de las transferencias recibidas en concepto de
regalías y compensaciones provenientes de Itaipú y Yasyreta y la Ley FONACIDE.

Bienes públicos municipales. Los municipios, en razón de ser personas jurídicas

de Derecho Público, se hallan dotadas de competencia para administrar los bienes
que forman parte de su patrimonio. En tal sentido, poseen bienes destinados, tanto
al uso común como al limitado para un objetivo público determinado, tal cual se halla
normado en el Código Civil (art. 1903). El régimen jurídico se halla regulado en la ley
orgánica municipal.

Son bienes del dominio público municipal aquellos destinados al uso y goce de todos
sus habitantes. Ellos son: 1- Calles, avenidas, puentes, pasajes y demás vías de
comunicación. 2- Plazas, parques, inmuebles destinados a edificios públicos, y
espacios destinados a recreación pública. 3- Aceras y accesorios de las vías de
comunicación o de espacios públicos a los que se refieren los bienes anteriores. 4-
Los ríos, lagos y arroyos comprendidos en las zonas urbanas de los municipios, que
sirvan al uso público, y sus lechos. 5- Los bienes que el Estado transfiera al dominio
público municipal. 6- Las fracciones destinadas a plazas, edificios públicos, calles y
avenidas, resultantes de loteamientos. 7- Los bienes del dominio privado municipal
declarados de dominio público, por ordenanza municipal, los cuales deberán ser
inscriptos en la Dirección General de los Registros Públicos. Los bienes del dominio
público municipal son inalienables, imprescriptibles e inembargables. No poseen una
estimación monetaria y tampoco figuran en el cuadro de estados contables del
municipio, aunque deben ser objeto de documentación y registro. Los espacios
destinados a plazas, parques, calles y avenidas no podrán ser objeto de concesión
para uso de particulares. Los demás bienes, excepcionalmente, están sujetos al uso
de ciertas personas o entidades, por lo cual deberán pagar el canon que se
establezca. Se requiere autorización legal para que un bien del dominio público
municipal pase a ser parte del dominio privado cuando así lo exija el interés
generral, a excepción de los inmuebles destinados a plazas, parques y espacios
verdes en general.

Abg. Carlos Lezcano

Son bienes del dominio privado municipal: 1- Los bienes municipales que no sean
del dominio público. 2- Los inmuebles ubicados en las zonas urbanas que carezcan
de dueño. 3- Los bienes municipales destinados a rentas. 4- Poseen una estimación
monetaria y forman parte del activo contable municipal. 5- Deben ser inventariados
con la documentación correspondiente. 6- Deben ser mensurados judicialmente. 7-
Pueden ser transferidos gratuitamente a instituciones públicas de salud o educación,
previa autorización del Congreso Nacional. REGLA GENERAL: Con aprobación de 19
la Junta Municipal pueden ser enajenados, por el procedimiento de la subasta
pública. EXCEPCION. Pueden ser enajenados excepcionalmente, en forma directa,
previa avaluación pericial no menor al valor fiscal.

Actos jurídicos municipales. A- Ordenanzas. Son las normas jurídicas de

aplicación general con fuerza obligatoria en todo el municipio, sancionada por la
Juna Municipal y promulgada por la Intendencia Municipal. B- Resoluciones. Son las
normas jurídicas municipales de aplicación particular.

Recursos contra actos administrativos municipales. Se contemplan los recursos

de apelación y nulidad ante la Intendencia, así como el recurso de queja ante la
misma. Ver Arts. 116 a 120 de la Ley Orgánica Municipal. Se legisla igualmente la
vía de la acción contencioso – administrativa. Ver Art. 121 Ley Orgánica Municipal.

DERECHO DEPARTAMENTAL
Administración general Administración departamental

Competencias Siguiendo el criterio del Prof. Las autoridades departamentales

Peña Villamil, el Poder
Ejecutivo ejerce jurisdicción a
nivel nacional, interno e
internacional (Peña Villamil,
Manuel: Derecho
Administrativo, tomo III,
Universidad Católica Nuestra
Señora de la Asunción,
Asunción, 1997, Pág. 632).
sólo actúan en la jurisdicción
territorial del departamento, con
las limitaciones que la
Constitución Nacional establece
(Peña Villamil, Manuel: Derecho
Administrativo, tomo III,
Universidad Católica Nuestra
Señora de la Asunción,
Asunción, 1997, Pág. 632)

Departamento. Definición. Los departamentos son divisiones territoriales a los

efectos de la estructuración política y administrativa del Estado en los que los
órganos del gobierno cumplen las funciones establecidas en la ley (Art. 2 Ley
Orgánica Departamental No. 426/94).

Abg. Carlos Lezcano

El gobierno departamental es una persona jurídica de derecho público y goza de
autonomía política, administrativa y normativa para la gestión de sus intereses y de
autarquía en la recaudación e inversión dentro de los límites establecidos en la CN y
en las leyes. (Art. 1 Ley Orgánica Departamental No. 426/94)

Autonomía departamental en la Constitución de 1992. Al hacer referencia a la

estructura política y administrativa del Estado, la CN establece que el territorio
20
nacional se divide en departamentos, municipios y distritos, los cuales, dentro de los
límites de la CN y de las leyes gozan de autonomía política, administrativa y
normativa, para la gestión de sus intereses, y de autarquía en la recaudación e
inversión de sus recursos. (Art. 156) El gobierno de cada departamento es ejercido
por un gobernador y por una junta departamental.

El gobernador REPRESENTA al Poder Ejecutivo en la ejecución de la política

nacional (Art. 161 CN). Asimismo, el Art. 17 de la Ley Orgánica Departamental No.
426/94 dispone, de manera categórica, que es deber del gobernador
REPRESENTAR al Poder Ejecutivo en el ámbito departamental, de conformidad con
las DIRECTIVAS del Presidente de la República.

Representar significa delegar facultades propias en un mandatario o apoderado, que

ostenta la personalidad jurídica del mandante o poderdante en los asuntos
expresados. (Ossorio, Manuel: Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y
sociales, Editorial Heliasta, Buenos Aires, 1978, Representación, Pág. 665).

Por mandatario o apoderado se entiende toda aquella persona que acepta de modo
expreso o tácito - esto por la ejecución sin más o la iniciación de la misma - el
encargo que el mandante le da para proceder en su nombre y por cuenta de éste en
uno más asuntos (Autor citado, Mandatario, Pág. 446).

Por su lado, el CCP establece que, por el contrato de mandato, una persona acepta
de otra poder parta representarla en el manejo de sus intereses o en la ejecución de
ciertos actos (Art. 880 primer párrafo CCP). Finalmente, corresponde señalar que el
mandatario deberá ejecutar fielmente el contrato de acuerdo con la naturaleza del
negocio y dentro de los límites del poder, ajustándose a las instrucciones recibidas;
abstenerse de ejecutar el mandato, cuando de ello resultare daño manifiesto para el
poderdante; tomar las medidas conservatorias exigidas por las circunstancias,
cuando se hallase en imposibilidad de obrar con arreglo a las instrucciones;
responder por los daños y perjuicios derivados de la inejecución total o parcial, si le
fuere imputable; dar cuenta de sus operaciones, sin que la previa relevación de ello
por el mandante le libere de los cargos que éste pueda justificar contra él; posponer
sus intereses en la ejecución del contrato si mediare conflicto entre los suyos y los
del mandante. Art. 891 CCP.

Dentro del contexto correspondiente, todas las ideas y conceptos aquí expuestos
nos llevan a la conclusión de que la autonomía, tanto del departamento como la del
gobernador, en el ejercicio de su cargo, es más bien relativa, dado que el

Abg. Carlos Lezcano

gobernador constituye un mandatario del Poder Ejecutivo Nacional, por más que sea
un funcionario electo por la población y políticamente responsable ante quienes lo
eligieron como tal.

Siguiendo el criterio del Prof. Peña Villamil, el gobernador debe actuar conforme las
instrucciones del Presidente de la República, pero necesariamente con las
limitaciones impuestas por la Constitución Nacional, particularmente en materia de
21
recursos financieros establecidos según las normas constitucionales (Peña Villamil,
Manuel: Derecho Administrativo, tomo III, Universidad Católica Nuestra Señora de la
Asunción, Asunción, 1997, Pág. 633 ).

Competencias del gobierno departamental. 1- Coordinar sus actividades con las

de los distintos municipios del departamento; Organizar los servicios públicos
departamentales comunes (obras públicas, provisión de energía eléctrica, agua
potable y los demás servicios que afecten a más de un municipio, así como
promover las asociaciones de cooperación entre municipios; 2- Preparar el Plan de
Desarrollo Departamental en coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo; 3-
Coordinar la acción departamental con las actividades del gobierno central,
primordialmente en las áreas de salud y educación. (Art. 163 CN)

Gobernador Junta Departamental

Competencias Ver Art. 17 Ley Orgánica Ver Art. 20 Ley Orgánica

Departamental No. 426/94. Departamental No. 426/94.

Secretarías. Ver Art. 18 Ley Orgánica Departamental No. 426/94.

Consejo de Desarrollo Departamental. Ver Art. 31 Ley Orgánica Departamental

No. 426/94.

Patrimonio y recursos. Ver Arts. 34 al 40 Ley Orgánica Departamental No. 426/94.

Ordenanzas departamentales. Ver Art. 24 Ley Orgánica Departamental No. 426/94.

Resoluciones del gobernador. Ver Art. 26 Ley Orgánica Departamental No. 426/94.

Recursos contra actos administrativos. Contra los actos administrativos del

gobierno departamental podrán interponerse los recursos previstos en la legislación
administrativa, dentro de los plazos y modalidades establecidas en la ley (Art. 7 Ley
Orgánica Departamental No. 426/94).

Abg. Carlos Lezcano