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¿Cómo graduar adecuadamente las

sanciones en el procedimiento
disciplinario?
Por
Luis Alberto Huamán Ordóñez
-
diciembre 13, 2017

Sumario: I. Introducción; II. ¿Cómo debe utilizarse la figura de la graduación de la sanción


disciplinaria?, 2.1. Primera exigencia: la motivación administrativa, 2.2. Segunda exigencia:
adecuada utilización del principio de proporcionalidad, 2.3. Tercera exigencia: tenerse en cuenta
que no hay necesidad de seguir un orden de prelación en la aplicación de sanciones disciplinarias,
2.4. Cuarta exigencia: previo y cuidadoso análisis de los antecedentes del servidor civil; III.
Conclusiones.

I. Introducción

Como es sabido, nuestro ordenamiento regula actualmente un régimen jurídico de derecho


disciplinario que se encuentra contenido en Ley 30057, Ley del Servicio Civil (LSC), así como en el
Decreto Supremo 040-2014-PCM, Reglamento General de la Ley del Servicio Civil (RLSC) y demás
disposiciones jurídicas conexas, mediante las que se desarrolla el actual régimen jurídico del
personal al servicio de la administración, bajo criterios de unidad y exclusividad.

En este punto, el legislador determina, siempre dentro de la aplicación del derecho disciplinario, la
necesidad de desarrollar los lineamientos aplicables al procedimiento disciplinario que, como es
conocido, se erige en el instrumento objetivo por el cual la administración pública, en calidad de
empleadora, canaliza sus potestades disciplinarias.

Ahora bien, pese a contarse con dicha regulación jurídica, no resulta del todo claro cómo es que se
debe proceder a la graduación de las sanciones a imponerse en el curso de dichas potestades
disciplinarias, desarrolladas en el artículo 91° de la LSC. Con este propósito nos abocamos a
ofrecer algunos alcances sobre una adecuada forma de proceder.

II. ¿Cómo debe utilizarse la figura de la graduación de la sanción disciplinaria?

A través del artículo 91° de la LSC podemos verificar que el legislador ha recogido la figura de la
graduación de la sanción disciplinaria, y ha incluido en esta importantes exigencias de carácter
sustantivo que deben verse satisfechas a efectos de asegurar un adecuado procedimiento
disciplinario. Cabe, entonces, reparar en la adecuada utilización de dichas exigencias a las cuales
nos abocamos en los puntos siguientes:

2.1. Primera exigencia: la motivación administrativa

La primera descansa en la necesidad de producir una adecuada motivación administrativa. En este


sentido, este artículo 91° resalta la necesidad de dar razones justificativas en cuanto respecta a la
aplicación de las sanciones («los actos de la Administración Pública que impongan sanciones
disciplinarias deben estar debidamente motivados de modo expreso y claro […]»), pues estas
inciden gravosamente, sobre el derecho al mantenimiento en la función pública.

De esta manera se encuentran proscritas fórmulas jurídicas ambiguas o que dan por ciertos
hechos a partir de conjeturas, siendo necesario que deba existir consonancia entre los eventos-
origen de la falta disciplinaria y la sanción proyectada sobre el personal al servicio de la
administración («[…] identificando la relación entre los hechos y las faltas […]»). Sumando a lo
sostenido, la prosecución de las demás líneas básicas («[…] y los criterios para la determinación de
la sanción establecidos en la presente ley») asentadas en la LSC.

Lea también: La caducidad del procedimiento administrativo sancionador: su inaplicación en el


procedimiento recursivo

Teniendo presente lo señalado, la motivación debe constituirse en un ejercicio de esfuerzo del


intelecto para ayudar a formar la decisión disciplinaria lo que obliga a descartar meros argumentos
subsuntivos.

2.2. Segunda exigencia: adecuada utilización del principio de proporcionalidad

En el párrafo segundo del artículo 91° descansa la plena exigibilidad del principio de
proporcionalidad («la sanción corresponde a la magnitud de las faltas, según su menor o mayor
gravedad […]»), lo que si bien vuelve a reiterar el espacio de carácter discrecional que se deposita
en la evaluación de los conceptos jurídicos indeterminados de la magnitud de las faltas[1] y de la
gravedad[2] hace necesaria una verdadera operación de razonabilidad y proporcionalidad como lo
reclama el Tribunal Constitucional:

Al respecto, este Colegiado considera que el establecimiento de disposiciones sancionatorias,


tanto por entidades públicas como privadas, no puede circunscribirse a una mera aplicación
mecánica de las normas, sino que se debe efectuar una apreciación razonable de los hechos en
cada caso concreto, tomando en cuenta los antecedentes personales y las circunstancias que
llevaron a cometer la falta. El resultado de esta valoración llevará a adoptar una decisión
razonable y proporcional.

(…) A su vez, el principio de razonabilidad conduce a una valoración respecto del resultado del
razonamiento del juzgador expresado en su decisión, mientras que el procedimiento para llegar a
este resultado sería la aplicación del principio de proporcionalidad.

(…) En este sentido, el análisis de la razonabilidad de una medida implica determinar si se ha dado:

a. La elección adecuada de las normas aplicables al caso y su correcta interpretación, tomando en


cuenta no sólo una ley particular, sino el ordenamiento jurídico en su conjunto.

b. La comprensión objetiva y razonable de los hechos que rodean al caso, que implica no sólo una
contemplación en «abstracto» de los hechos, sino su observación en directa relación con sus
protagonistas, pues sólo así un «hecho» resultará menos o más tolerable, confrontándolo con los
«antecedentes del servidor», como ordena la ley en este caso.

c. Una vez establecida la necesidad de la medida de sanción, porque así lo ordena la ley
correctamente interpretada en relación a los hechos del caso que han sido conocidos y valorados
en su integridad, entonces el tercer elemento a tener en cuenta es que la medida adoptada sea la
más idónea y de menor afectación posible a los derechos de los implicados en el caso.[3]

2.3. Tercera exigencia: tener en cuenta que no hay necesidad de seguir un orden de prelación en la
aplicación de sanciones disciplinarias

La misma parte del artículo 91° de la LSC establece que no hay que seguir un necesario orden o
prelación al momento de emplear las sanciones («[…] su aplicación no es necesariamente
correlativa ni automática […]»), lo que no constituye el quiebre del principio de proporcionalidad
por estarle permitido al legislador optar por dicha fórmula de protección del interés público que se
encuentra involucrado en las infracciones disciplinarias. Sin embargo, para efectos de no caer en
una inconstitucionalidad del caso concreto mediante control difuso judicial, debe guardarse la
necesaria consonancia entre el proceder público disciplinario y los incisos a) al i) del artículo
87°[4].

Ahora bien, el que no se siga siempre un correlativo o automático orden en las sanciones no
constituye una autorización para que la autoridad disciplinaria opere arbitrariamente. Aquí se
necesita un claro ejercicio de la racionalidad de la potencial sanción a asumirse de modo que se
entienda que con ella se otorgará una adecuada respuesta a la conducta infractora.

A su vez, cabe exigir cabalmente que la organización jurídico-pública que tramita el procedimiento
disciplinario opere razonable y proporcionalmente, ya que esta exigencia no puede utilizarse sino
sopesando las demás. Bien podríamos sostener, en este extremo de nuestro análisis, que ella no
opera sino en la medida en que se ha procedido a hacer el cabal escrutinio de las exigencias
restantes para que la administración pública empleadora no caiga en arbitrariedad.

Lea también: D.L. 1272: Modifican Ley de Procedimiento Administrativo General y derogan Ley del
Silencio Administrativo

2.4. Cuarta exigencia: previo y cuidadoso análisis de los antecedentes del servidor civil

Un aspecto que debe contemplarse para un adecuado manejo de las potestades disciplinarias es
que las autoridades del procedimiento se encuentran en obligación de analizar el desempeño del
personal como criterio de valoración de la conducta calificada como infracción («[…] En cada caso
la entidad pública debe contemplar no sólo la naturaleza de la infracción sino también los
antecedentes del servidor […]») a los que se acompaña los criterios regulados en los ya invocados
incisos a) al i) del artículo 87°.

Entonces, del concepto jurídico indeterminado, ligado a los antecedentes del servidor, se extrae la
necesidad de valorar la presunción de inocencia, así como la necesidad de la razonabilidad de la
decisión disciplinaria, de modo tal que los comportamientos previos, constitutivos en su momento
de faltas disciplinarias, abonen en la determinación de la potestad disciplinaria.

III. Conclusiones
Puede verse que la construcción del artículo 91° de la LSC es un medio adecuado para que las
autoridades del procedimiento disciplinario actúen en uso de sus potestades, limitando, al
mínimo, toda posibilidad de cometer abusos contra los servidores civiles que se encuentran
inmersos en este procedimiento.

Queda por sostener que, conforme se advierte de la redacción del artículo 91° de la legislación de
servicio civil, la graduación sancionatoria se abre paso como una fórmula elástica ligada
necesariamente a las exigencias antes señaladas, que asumiendo el papel de poderosos elementos
jurídicos, controlan el ejercicio de dicha potestad disciplinaria al interior de las organizaciones
jurídico-públicas.

[1] STC N° 2192-2004-AA/TC, fundamento 20 (Gonzalo Antonio Costa Gómez & Martha Elizabeth
Ojeda Dioses vs. Municipalidad Provincial de Tumbes): “En el presente caso debe observarse,
además, que el propio Decreto Legislativo N.° 276, en su artículo 27°, establece que: «(…) los
grados de sanción corresponde a la magnitud de las faltas, según su menor o mayor gravedad (…)
debiendo contemplarse en cada caso, no sólo la naturaleza de la infracción sino también los
antecedentes del servidor (…)». Esto implica un claro mandato a la administración municipal para
que, en el momento de establecer una sanción administrativa, no se limite a realizar un
razonamiento mecánico de aplicación de normas, sino que, además, efectúe una apreciación
razonable de los hechos en relación con quien los hubiese cometido; es decir, que no se trata sólo
de contemplar los hechos en abstracto, sino «en cada caso» y tomando en cuenta «los
antecedentes del servidor». Por tanto, una decisión razonable en estos casos supone, cuando
menos:

a) La elección adecuada de las normas aplicables al caso y su correcta interpretación, tomando en


cuenta no sólo una ley particular, sino el ordenamiento jurídico en su conjunto.

b) La comprensión objetiva y razonable de los hechos que rodean al caso, que implica no sólo una
contemplación en «abstracto» de los hechos, sino su observación en directa relación con sus
protagonistas, pues sólo así un «hecho» resultará menos o más tolerable, confrontándolo con los
«antecedentes del servidor», como ordena la ley en este caso.

c) Una vez establecida la necesidad de la medida de sanción, porque así lo ordena la ley
correctamente interpretada en relación a los hechos del caso que han sido conocidos y valorados
en su integridad, entonces el tercer elemento a tener en cuenta es que la medida adoptada sea la
más idónea y de menor afectación posible a los derechos de los implicados en el caso”.

[2] “Si, conforme lo establece el artículo 108° del Reglamento Interno de Trabajo, son cuatro los
tipos de medidas disciplinarias: amonestación verbal, amonestación escrita, suspensión temporal
sin goce de remuneraciones y despido, y las mismas deben ser aplicadas tomando en cuenta los
hechos, la gravedad de las faltas y los antecedentes del trabajador, resulta absolutamente
desproporcionado e irrazonable, por decir lo menos, que, por los hechos denunciados, se proceda
de inmediato y sin elemento de ponderación, a aplicar al recurrente la más grave de las medidas
sancionatorias. Tal circunstancia, a juicio de este Colegiado, tergiversa los alcances del debido
proceso, no solo en términos formales, sino fundamentalmente sustantivos”: STC N° 1058-2004-
AA/TC, fdm. 8 (Rafael Francisco García Mendoza vs. Empresa de Servicios Postales del Perú S.A.,
SERPOST S.A.).

[3] STC N° 00535-2009-PA/TC, fundamentos 13, 15, 16 y 18 (Rodolfo Luis Oroya Gallo vs.
Universidad San Ignacio de Loyola) y STC N° 00114-2011-PA/TC, fdm. 13 y 14 (Roberto Nieves
Albán vs. Telefónica Centros de Cobro S.A.C.).

[4] Al efecto, el artículo 87° de la LSC, referido a la determinación de la sanción a las faltas, precisa
que la sanción aplicable debe ser proporcional a la falta cometida y se determina evaluando la
existencia de las condiciones siguientes: a) Grave afectación a los intereses generales o a los
bienes jurídicamente protegidos por el Estado. b) Ocultar la comisión de la falta o impedir su
descubrimiento. c) El grado de jerarquía y especialidad del servidor civil que comete la falta,
entendiendo que cuanto mayor sea la jerarquía de la autoridad y más especializadas sus
funciones, en relación con las faltas, mayor es su deber de conocerlas y apreciarlas debidamente.
d) Las circunstancias en que se comete la infracción. e) La concurrencia de varias faltas. f) La
participación de uno o más servidores en la comisión de la falta o faltas. g) La reincidencia en la
comisión de la falta. h) La continuidad en la comisión de la falta. i) El beneficio ilícitamente
obtenido, de ser el caso.