MEJORAMIENTO DE LA

RECAUDACIÓN FISCAL Y
AMPLIACIÓN DE LA BASE
TRIBUTARIA

Luiggy Reynaldo Espinoza Angulo

Deontología Profesional
Contabilidad VIII
PREÁMBULO
De manera ideal se podría pensar que el contribuyente debe cumplir con sus
obligaciones ante el fisco de forma voluntaria y sólo por excepción, se
deberían utilizar medidas de mayor fuerza para lograrlo. No obstante, en
nuestro Perú parece ser lo contrario.

La manera de como el fisco ha estado actuando en los últimos años está

orientada a procurar un incremento de la recaudación tributaria, priorizando
en algunas situaciones acciones de cobranza, imposición de multas y
creación de algunos dispositivos de colaboración como las detracciones,
retenciones y percepciones, que pueden generar sobrecostos en los
contribuyentes y a veces una pérdida de liquidez.

Actualmente parece ser que la Administración Tributaria está decidida a

modificar este patrón de conducta y permitir que el cumplimiento voluntario
sea la regla general. Pero para llegar a este ideal se debe generar confianza
en el contribuyente, proporcionarle facilidades tanto en los medios
utilizados para cumplir con la presentación de sus declaraciones, como en la
forma de realizar los pagos, buscar darle apoyo al contribuyente cumplidor
en las formas y plazos, entre otros. Buena parte de este trabajo es identificar
a los contribuyentes y segmentarlos para poder ofrecerles un tipo de
tratamiento distinto, lo cual se refleja en una mayor confianza de parte de
éstos últimos hacia el fisco.

En contrapartida el fisco debe combatir la evasión, elaborar y aplicar

estrategias y políticas relacionadas con la mejora en la recaudación, ampliar
la base tributaria e incluir nuevos contribuyentes que antes no lo eran.

El motivo del presente trabajo es poder revisar la posibilidad interesante que

tiene el fisco para incrementar la recaudación, promoviendo para ello el
cumplimiento voluntario de los contribuyentes, siendo necesario para ello el
análisis de la gestión del riesgo que existe para llegar a cambiar este
paradigma.
SITUACIÓN ACTUAL
Como contrapartida de la conducta negativa del contribuyente en muchos
casos del no pago de los tributos por diversas razones, el fisco peruano está
intentado modificar algunos paradigmas al interior de su organización. Uno
de dichos cambios es el que se procurará incorporar dentro de la cultura del
propio contribuyente.

GUILLERMO GARCÍA indica que “el cumplimiento voluntario como una

institución componente de la reforma del sistema tributario, donde el
énfasis en prescribir dicha conducta del contribuyente responde en estos
tiempos a la necesidad de procurar eficiencia mediante una reducción de los
costos que supone la fiscalización y la cobranza para la administración
tributaria”1

La propia SUNAT ya lo venía indicando en el mes de julio del 2001. Nos

referimos de manera específica a la revista Tributemos correspondiente a
dicho período. En un artículo titulado “El cumplimiento voluntario es la
voz” se indicaba lo siguiente:2

“Factores para el cumplimiento voluntario

La aceptación de los impuestos depende de diversos factores, que pueden

ser, sicológicos, sociales, organizativos, económicos y legales que están
estrechamente vinculados entre sí .

a) Psicológicos

Para que los contribuyentes acepten los impuestos, deben considerar que el
sistema tributario es justo. Esto ocurre cuando en forma generalizada
aceptan que son tratados individualmente con justicia tanto por las normas
como por las instituciones que administran los tributos.

1
GUILLERMO GARCIA, José. El cumplimiento voluntario como institución de la reforma del sistema
tributario venezolano. Si desea consultar el presente trabajo puede ingresar a la siguiente dirección web:
https://upcommons.upc.edu/revistes/bitstream/2099/2963/1/El%20cumplimiento%20voluntario .pdf
2
Consideramos pertinente indicar los argumentos expuestos en el artículo en mención aun cuando
corresponda al año 2001, toda vez que pareciera ser que la propia administración tributaria se encuentra
retornando a lo que en su momento debió dar prioridad.
Los contribuyentes que se sientan tratados injustamente, aun cuando ello no
responda a la realidad, tendrán una actitud contraria y de resistencia al pago
de impuestos.

b) Sociales

El grado de aceptación del sistema tributario también estará en función a la

calidad de los servicios que brinda el Estado y a en qué grado éstos responden
a las necesidades de la población. En la medida que es la actuación de la
Administración Tributaria la que el contribuyente relaciona con los impuestos
que paga, una atención rápida, amable y eficiente propiciará un mayor
cumplimiento.

En este punto, también cabe destacar el papel de los derechos de las

personas. Dado que los impuestos son obligatorios y teniendo la
Administración Tributaria, facultades para su cobranza, es imprescindible
tener en cuenta los derechos y garantías de los contribuyentes. En caso
contrario, se producirá un rechazo social.

c) Organizativos

La conciencia tributaria se ve condicionada además por la forma en que los

contribuyentes perciben su funcionamiento. Así, la complejidad de las
normas, la utilización de un lenguaje poco comprensible para el ciudadano y
las dificultades de los contribuyentes para entender el funcionamiento de la
Administración Tributaria influyen negativamente en el cumplimiento
voluntario.

d) Legales

La existencia de un sistema tributario justo, simple, de aplicación masiva, con

tasas moderadas y que no distorsione la asignación de recursos, además de
facilitar la recaudación, también contribuye a la aceptación de los tributos.

En ese sentido, la complejidad de un sistema puede contribuir a su rechazo

en la medida que genera una desigualdad de oportunidades por la
información con que cuentan los contribuyentes. Aquéllos mejor informados
estarán en mejores condiciones para cumplir con sus obligaciones, otros
deberán gastar en asesoramiento externo y los de menores recursos se verán
inducidos al incumplimiento.
Sobre el particular, debemos indicar que la existencia de exoneraciones e
incentivos tributarios es un elemento de distorsión y complejidad del sistema
tributario. En la mayor parte de países de la región, éstos son utilizados como
instrumentos de política económica y se fundamentan en:

 Promover la descentralización productiva, incentivando actividades

industriales en regiones deprimidas, principalmente selva y frontera.
 Promover el desarrollo de la pequeña empresa.
 Abaratar los bienes y servicios de primera necesidad, por medio de la
exoneración del IGV.
 Promover el desarrollo de determinadas actividades económicas, tales
como la agricultura, la agroindustria y la minería.

Sin embargo, la aplicación de estos incentivos da lugar a sofisticaciones en la

legislación, por ejemplo, inclusión de tasas diferenciales, exoneraciones y el
uso de créditos fiscales y compensaciones, que a veces son utilizados
inadecuadamente a través de formas de elusión y evasión tributaria.

e) Económicos

Una persona que no paga sus impuestos, puede seguir disfrutando de los
servicios del Estado, lo que resulta negativo para una cultura de aceptación
de los impuestos. Sin embargo, si esta persona es descubierta, su situación
económica se verá afectada por la regularización tributaria que deberá
efectuar, además de la probable sanción que se le aplicará.

De allí que la decisión de cumplir con sus obligaciones tributarias está en

relación directa con el riesgo de ser descubierto. Es por ello que las acciones
de la Administración Tributaria no pueden centrarse únicamente en
proporcionar información, orientación o brindar una atención eficiente, sino
que debe enfatizar también en las acciones de fiscalización y control.

Medidas necesarias

Las acciones contra la evasión y la desincentivación económica del fraude son

parte esencial de la actividad de la Administración Tributaria. Asimismo, los
factores organizativos requieren iniciativas directas.

No obstante, difícilmente puede actuar con respecto al gasto público y a la

eficacia general de la Administración Pública, pues trasciende a su campo de
acción. Lo mismo ocurre con los factores sicológicos y de percepción
individual de los contribuyentes. Aunque cabe indicar que si alguna de las
barreras derivadas de esos factores tiene su origen en una información
insuficiente o incorrecta, una política activa de comunicación puede dar
resultados positivos.

A continuación detallamos medidas que permitirían promover el

cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias, algunas de las cuáles
ya vienen siendo implementadas en nuestro país.

 Campañas informativas institucionales

 Reforzamiento de los derechos y garantías de los contribuyentes
 Simplificación del sistema tributario
 Información y asistencia al contribuyente
 Lucha contra la evasión
 Gestión eficaz del sistema tributario”.
ACCIONES DIRIGIDAS PARA ASEGURAR
EL CUMPLIMIENTO TRIBUTARIO
La Administración Tributaria si quiere cambiar el paradigma de trabajo que
ha venido aplicando, necesariamente deberá generar esfuerzos en fomentar
el cumplimiento voluntario de los contribuyentes, generando de este modo
confianza en ellos y el propio fisco.

De este modo, constituiría un cambio grande el hecho de realizar la

segmentacion de los contribuyentes, de tal modo que se busque diferenciar
a los buenos de los malos contribuyentes.

En Chile se indica con respecto a la segmentación lo siguiente “El objetivo es

que el contribuyente reciba y constate una mayor rapidez en la atención,
mayores opciones de información y asistencia, más facilidades para acceder
a las herramientas de auto atención presenciales y en Internet. Con ello, se
busca apoyar el desarrollo de las actividades económicas del contribuyente,
a la vez de controlar el registro y cumplimiento de sus responsabilidades
tributarias.

Asimismo, la segmentación establecerá nuevos procedimientos de

fiscalización para focalizar el control de las obligaciones a partir de una
evaluación permanente del riesgo de incumplimiento, aplicando
procedimientos de fiscalización ajustados a las características de los
contribuyentes, privilegiando las acciones preventivas para evitar las
infracciones tributarias”3

Una crítica en Venezuela a la segmentación de contribuyentes por

considerarla incorrecta la encontramos en la siguiente afirmación:

“Por último, es importante mencionar que esta estrategia de segmentación

y diferenciación del universo de contribuyentes, en cuanto a definir a cierto
grupo como especiales, expresa de forma obvia una alteración en el
tratamiento igualitario del ciudadano contribuyente para la atención y
estímulo al pago del tributo. La existencia de áreas exclusivas de la
administración destinadas a la gestión tributaria de ciertos contribuyentes
denominados como especiales refleja una diferencia en la condición del
3
SII comienza a aplicar segmentación de contribuyentes en la atención al público en sus oficinas
territoriales. Si desea consultar esta información puede ingresar a al siguiente dirección web:
http://www.sii.cl/pagina/actualizada/noticias/2008/260508noti01jo.htm
ciudadano contribuyente para ejercer sus deberes y derechos porque el
resto de los contribuyentes —considerados ordinarios por la propia
administración— no cuentan con las mismas facilidades y oportunidades de
atención en cuanto al derecho a estar informado, escuchado y orientado de
manera pronta y oportuna, lo que paradójicamente puede ir en perjuicio de
la razón principal que ha segundado las reformas tributarias de los últimos
años, la cual ha sido aumentar los niveles de recaudación a partir de una
ampliación de la base imponible, que no es otra cosa que incrementar el
mayor número de contribuyentes hasta donde más sea posible”4

4
GARCÍA CHOURIO, José Guillermo; GONZÁLEZ HERNÁNDEZ, Dennys. Percepción de los grandes
contribuyentes en torno a la administración tributaria venezolana. Esta información puede cosultarse
ingresando a la siguiente dirección web: http://www.scielo.org.mx/scielo.php?pid=S0186-
10422007000100004&script=sci_arttext
PLUS
En entrevista concedida a Gestión, el economista experto en temas
tributarios y vicepresidente del directorio del BCR, Luis Alberto Arias,
también se refirió a los retos en materia tributaria que enfrentará el nuevo
gobierno, así como a las reformas que están pendientes en el campo
tributario.

La presión tributaria ha caído en los últimos años cerca de un punto del

producto y ahora está alrededor del 15%. ¿A qué se ha debido?El tema
tributario no puede verse de manera aislada del gasto público. Los tributos
sirven para financiar el gasto y creo que debemos avanzar hacia un consenso
sobre qué tamaño de estado queremos a mediano plazo, con lo cual
podemos definir qué nivel de presión tributaria se necesita.

De otro lado, cuando se habla de la presión tributaria (relación entre

ingresos tributarios y el PBI) se refiere a lo más importante de los ingresos
por impuestos pero no se está incluyendo las contribuciones, las tasas e
impuestos municipales, impuestos regulatorios. Si se incluye esto, la presión
tributaria en el Perú está en 19% o 20%.

Me refería a la presión tributaria de los impuestos…Esta presión

efectivamente ha disminuido algo. Hay tres factores que han afectado. Por
un lado el crecimiento económico de los últimos años, aunque se ha
desacelerado, contribuyó a aumentar la recaudación de impuestos de las
medianas y pequeñas empresas. Por otro lado ha jugado en contra la caída
de los precios de los commodities (minerales), que alcanzaron un pico en el
2011 y, además, el gobierno decidió bajar la tasa de algunos impuestos
(Impuesto a la Renta), lo que ha afectado la recaudación.

¿Cómo cerrar esa brecha?De hecho, la prioridad es restablecer tasas más

altas de crecimiento de la economía, a 5% y 6%, eso va a ayudar, pero no va
ser suficiente. Entonces, para el próximo gobierno enfrentar demandas
enormes de gasto en educación, salud, infraestructura, con un déficit fiscal
creciente y una baja presión tributaria, es un gran reto. Ello implica la
necesidad de implementar reforma fiscales importantes.
¿Pero más allá de los buenos deseos, qué podría hacer realmente en este
aspecto un nuevo gobierno, cualquiera que este sea, para sostener y
aumentar el gasto y a la vez aumentar la presión tributaria? Siempre hay
opciones de políticas económicas, desde las más simplistas, hasta las que
significan reformas y cambios profundos, que son las que prefiero.

¿Puede dar ejemplos?Una política simplista es decir: faltan ingresos para

aumentar el gasto en educación y salud, por lo que voy crear impuestos o
subir las tasas impositivas; eso sería terrible porque iría en contra de lo que
cualquier gobierno debería fortalecer que es la competitividad a través de
inversiones y promover el crecimiento de la economía.

Otra opción es mantener más o menos el statu quo e ir incrementando poco

a poco el gasto, con lo cual los próximos cinco años van a ser similares al
quinquenio que estamos terminando (déficit fiscal alrededor de 3% y
crecimiento bajo de la economía)

Usted se inclina por hacer reformas de fondo. ¿Cuáles?Estas reformas se

deben dar en dos niveles. Uno es aumentar los ingresos a través de la
ampliación de la base tributaria.

¿Qué significa ampliar la base tributaria, aumentar el número de inscritos en

el RUC?Para mí, ampliar la base tributaria significa eliminar exoneraciones
tributarias. Estas representan dos puntos porcentuales del PBI (unos S/.
12,000 millones). Tenemos realmente que atacar a fondo y eliminar las
exoneraciones.

¿Eliminar las exoneraciones en todos los sectores económicos y en todos los

niveles socioeconómicos?En todos. Quizás las únicas exoneraciones que
deberíamos dejar es en aquellos que esté probado que benefician a los
sectores de más bajos ingresos. Obviamente a nadie le gusta eliminar
exoneraciones tributarias, es políticamente poco viable. Pero la opción que
veo es que, de la mano de la eliminación de estas exoneraciones, asignar los
recursos que se recauden por esta eliminación, directamente al gasto en
educación y salud. Esa sería una forma de darle viabilidad política a esta
reforma.

¿Qué otra reforma tributaria debería hacerse?Hay que replantear la lucha

contra la evasión tributaria. En el IGV la evasión, que se redujo del año 2003
al 2008 o 2010, de casi 50% a 30%, ya no se ha reducido más. Y en el caso
del IR, hay pocas mediciones, pero las que hay nos dicen que estamos
alrededor del 40% de evasión. Es decir, la reducción de la evasión tributaria
se ha estancado.

¿Se tendría que reformar también la estructura de impuestos vigente?Yo

considero que en 1990 se hizo una gran reforma tributaria, había más de 100
tipos de impuestos y se dejaron cuatro o cinco, que se han mantenido más
a o menos gasta ahora. Entonces, en términos de estructura creo que
tenemos los impuestos necesarios, quizás en el futuro se podría evaluar la
eliminación de algunos.

Sin embargo, en el campo de las otras cargas (aquellas que se refiere a

impuestos y tasas municipales, entre otras) no sólo no hubo esta
simplificación del número, sino que los municipios y ministerios han creado
cientos de tasas por cada trámite que realizamos.

Eso también significa carga tributaria adicional…Si, en términos de costos.

Hoy en el Perú, por los cientos de tasas que se han creado en las
municipalidades por licencias, permisos, trámites de construcción; por las
que se han creado en entidades regulatorias; por las tasas que se tienen que
pagar en el Poder Judicial, en las comisarías, etc., hay toda esa maraña de
trámites que superan los 600 y sus tasas respectivas, que representan en
términos cuantitativos 4 o 5 puntos porcentuales de la recaudación del IGV.

¿Cómo se podría solucionar el problema de la informalidad?La solución a este

problema va más allá de lo tributario, pero desde el punto de vista fiscal hay
tres aspectos que atacar. Primero, nadie va a pagar impuestos si no recibe
un beneficio a cambio. Entonces hay que establecer beneficios tanto a las
empresas como a los trabajadores para accedan a formalizarse.

¿Beneficios tributarios?No creo que sean beneficios tributarios, son servicios

que se les debe brindar, principalmente al trabajador. Por ejemplo, si se le
ofrece al trabajador a cambio de ser formal, un seguro de salud de calidad,
o acceso a la educación gratuita de calidad, ese trabajador tendría incentivos
para formalizarse.

Por el lado de la empresa, si ser formal le implica cumplir una serie de

requisitos, trámites, que implican costos, o dejar de trabajar (por ejemplo
cuando va la Surat a fiscalizarlas), no le conviene ser formal. Entonces es aquí
donde la Sunat tiene que hacer un gran esfuerzo por simplificar el pago de
impuestos.

El tercer frente para reducir la informalidad desde el punto de vista fiscal, es

reducir las tasas, las multas las cargas, toda la tramitología de parte de los
municipios, los ministerios, las entidades públicas.

Algunos proponen amnistías tributarias para todos informales los que no han
pagado, para que se formalicen. ¿Qué opina?Yo no soy partidario de las
amnistías tributarias porque premian a los que no pagaron oportunamente
sus obligaciones tributarias. Cuando se propone este tipo de medida se
argumenta que se busca favorecer a los chicos, pero en realidad se está
proponiendo la amnistía a las medianas y grandes empresas.

Existe hoy una práctica muy difundida, que hay que cambiar, que empieza
por las auditorías tributarias excesivamente masivas y a ciegas que generan
apelaciones también masivas. Esta lógica hay que cambiarla para transitar
de una administración tributaria que administra papeles y no administra
recaudación.

¿Aconsejaría al próximo gobierno subir impuestos para mejorar la caja

fiscal?De ninguna manera, subir impuestos no es la solución. Hay que
eliminar exoneraciones tributarias, ampliar la base tributaria, luchar
eficazmente contra la evasión y simplificar sustancialmente trámites para el
pago de impuestos.5

5
Fuente: Diario Gestión.