IX Jornadas Debates Actuales de la Teoría Política Contemporánea

“Resistencias y alternativas políticas en el capitalismo neoliberal”

23 y 24 de Noviembre de 2018, Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales,

Universidad Nacional de Rosario (Rosario, Santa Fe, Argentina)

Eje 7. Discurso y narrativas de la democracia actual.

Federalismo deliberativo vs. Federalismo negocial:

dos discursos federales contemporáneos a debate1

Olivares, Nicolás Emanuel

CONICET-IEHSOLP-UNLPam

Resumen: Este trabajo de investigación tiene por objetivo general reconstruir y evaluar dos discursos democráticos
contemporáneos pero disímiles que tienen por epicentro el concepto de federalismo. Cabe destacar que no solo el lenguaje y
los presupuestos normativos de ambos enfoques difieren, sino también su contexto de enunciación y justificación. Un
primer enfoque de tipo federal deliberativo emergió hacia 1985, año en que se publicó el primer informe del Consejo para la
Consolidación de la Democracia, el cual proyecto posibles y razonables modificaciones al texto constitucional argentino de
1853. Un segundo enfoque de tipo federal pluralista surgió en 1994, año en el cual se sancionó la última reforma
constitucional argentina, la cual diseño un nuevo orden federal sobre las bases del anterior. El primer discurso de tipo
deliberativo o dialógico promueve un gobierno político suficientemente descentralizado, con una dinámica cooperativa
entre poderes constituidos nacionales y entre unidades políticas subnacionales. En este primer discurso el principio de
resolución de conflictos es el argumentativo y el gobierno nacional adopta un sistema semipresidencial en el cual se evalúa
el proceder de cada provincia en función de criterios preestablecidos durante un debate interprovincial fundacional previo.
El segundo discurso federal, al cual denominaremos pluralista o negocial, promueve un poder ejecutivo nacional fuerte, en
tanto árbitro y/o mediador en los procesos de negociación habidos entre las unidades políticas subnacionales autónomas, es
decir las provincias argentinas. En este segundo discurso, el principio de resolución de conflictos es el de negociación y
promueve un sistema hiperpresidencial capaz de someter a las provincias a sus criterios evaluativos los cuales están
prefijados en la constitución nacional de 1994.
Palabras claves: historia constitucional reciente; historia de los lenguajes políticos; teoría constitucional; federalismo
negocial; federalismo deliberativo.

1. Introducción

Habitualmente el federalismo ha sido definido por los constitucionalistas contemporáneos como una forma de
estado (Hernández, 1997; Sabsay, 1998; López Rosas, 1996; Bazán, 2013). El federalismo es la teoría o defensa de los
principios federales para dividir los poderes entre las unidades miembros y las instituciones comunes. A diferencia de un
estado unitario, la soberanía en los órdenes políticos federales no está centralizada, a menudo de manera constitucional,
entre al menos dos niveles, de modo que las unidades en cada nivel tienen autoridad final y pueden autogobernarse en
alguna área temática. Por lo tanto, los ciudadanos tienen obligaciones políticas o tienen sus derechos garantizados por dos
autoridades (Follesdal, 2018: § 1).
Sin embargo, en este trabajo consideramos al federalismo tanto una forma de gobierno como de estado, así como
emplearemos dicho concepto no solo en un sentido descriptivo, sino también normativo, El sentido descriptivo refiere a los
sistemas federales reales, es decir a tal como son en el mundo político real los sistemas federales. El sentido normativo, hace
alusión a un determinado ideal regulativo democrático federal, el cual fija los criterios de corrección y evaluación conforme
los cuales deben diseñarse instituciones, normas y medidas políticas concretas.
Para muchos constitucionalistas contemporáneos resulta extraño pensar al federalismo como una concepción sobre
el gobierno, y no hacerlo únicamente como una forma de estado. No obstante, daremos argumentos acerca de porque el
federalismo implica ambas cosas. Por un lado, el federalismo constituye una forma de gobierno dado que implica una
particular concepción acerca de la legitimidad política. La perspectiva democrática federal considera legítimas aquellas
instituciones, normas y medidas políticas si y solo si respetan cierta autonomía y autogobierno de cada unidad estatal
formal, sea nacional, regional, provincial, o municipal. El federalismo en tanto forma de gobierno varía según la concepción
de democracia desde la cual parte, pudiendo identificarse actualmente un federalismo pluralista, federalismo libertario y un

1 El presente trabajo fue desarrollado en el marco de una Beca de investigación Posdoctoral Interna del CONICET (2017-
2019), siendo el título del proyecto: “Federalismo, Democracia Deliberativa y Concepciones Alternativas”. Agradezco a E.
Llamosas, M. Moroni, R. Gargarella, E. Zimmermann y M. A. Medici por sus generosos comentarios efectuados a una
versión preliminar de este trabajo.
federalismo deliberativo, entre otros. Por otro lado, el federalismo promueve una determinada forma de estado, dado que
implica una estructura política general que determina un funcionamiento específico de los elementos de un estado nacional,
a saber: territorio, población, gobierno, legislación. El federalismo en tanto forma de estado puede variar de una
confederación con soberanía múltiple a una federación nacional con autonomía restringida de sus unidades subnacionales.2
De este modo, si nos detenemos en un concepto normativo de federalismo estamos indicando que estudiaremos las
distintas maneras en que puede ser concebido el ideal regulativo federal, el cual admitiría un cumplimiento gradual y parcial
en el marco de un horizonte democrático. Más allá de este carácter normativo que atribuimos al concepto de federalismo,
consideramos insoslayable pensarlo desde una perspectiva contextualizada, situada, es decir histórica, dado que dicha forma
de gobierno y estado constituye “...el producto de dinámicas e inercias históricas, políticas y culturales en la vida de un
país...” (González Bertomeu, 2008: 442). Ello implica asumir una perspectiva normativa no ideal sobre el concepto de
normativo-descriptivo de federalismo. En especial asumiremos una perspectiva histórica conceptual de dicho ideal y sus
manifestaciones institucionales, analizando las variaciones de sentido, significado, o mejor dicho los desplazamientos
conceptuales existentes en los usos semánticos atribuidos en ciertos momentos políticos discursivos a los términos federal,
federación, federalismo y otros conexos. Cabe advertir que cada concepción normativa no ideal, históricamente situada de
federalismo defiende y proyecta un particular diseño institucional. En este sentido, a diferencia de lo señalado por otros
autores, consideramos que el análisis normativo del federalismo, que busca justificar o rechazar la legitimidad democrática
de cierto arreglo de gobierno y estado, debe conectarse íntimamente con un análisis histórico conceptual de lo político.3
En la última reforma constitucional argentina realizada en 1994, se propuso discutir dos temas centrales para la
vida política de nuestro país: el presidencialismo y el federalismo. Los objetivos explícitos, aunque retóricos, eran moderar
el primero, así como potenciar el segundo. A más de veinte años de aquel proceso constituyente numerosos y destacados
especialistas en historia y teoría constitucional parecen coincidir en que el diagnóstico es el de un doble fracaso. Por un
lado, el presidencialismo argentino ha reforzado su cariz decisionista, cesarista, verticalista, antirrepublicano. Por otro lado,
el federalismo argentino ha permanecido acotado, limitado y no ha crecido en los aspectos formal institucional ni cívico. Por
el contrario, el poder del Estado Nacional no ha cesado de imponerse por sobre el de los Estados Provinciales. En resumidas
cuentas, el Estado Nacional Argentino continúa siendo hiperpresidencial y fuertemente centralista. Reconocidos
investigadores son contestes en señalar que las causales del estado actual de situación constitucional argentina no solo
obedecen al ámbito normativo constitucional, sino también deben rastrearse en la particular historia y práctica
constitucional argentina. Atendiendo a esta situación, es que en el presente trabajo nos proponemos analizar las deficiencias
normativas, en términos de legitimidad política, del federalismo argentino actual.
En este entendimiento, consideramos que el mismo posee un cariz antidemocrático el cual se evidenciaría en dos
falencias principales: 1) la dominación política del Estado Nacional por sobre los Estados Provinciales y 2) la escasa
deliberación democrática existente entre dichas unidades políticas subnacionales. En respuesta a este problema, la reforma
constitucional nacional de 1994 opto por una perspectiva democrática pluralista proyectando un régimen federal acotado en
el cual el criterio de corrección e interrelación entre las unidades políticas subnacionales es el de negociación. A nuestro
entender, la existencia de aquellas falencias democráticas resulta cierta, pero consideramos que la respuesta pluralista
resulta incorrecta atento: a) parte de una definición objetable de los términos federalismo y legitimidad política; y b) la
perspectiva historiográfica asumida por el pluralismo democrático no atiende a los desplazamientos semánticos producidos
en dichos términos durante el proceso de transición y consolidación democrática.
El presente trabajo de investigación se propone subsanar ambos defectos mediante: a) la introducción, en el
análisis, de un discurso político deliberativo en tanto fuente de estándares críticos de legitimidad estabilidad política; y b) la
utilización de un enfoque teórico y metodológico histórico conceptual que imbrique presupuestos normativos e históricos.
Desde esta perspectiva teórica, la pregunta a responder es la siguiente: ¿cuáles serían las exigencias normativas, en términos
de legitimidad, que el discurso democrático deliberativo establecería sobre el sistema federal argentino en particular? Una
vez explicitada la pregunta a abordar, surgen dos focos de debate relevantes: 1) el vinculado a los discursos políticos,

2 De este modo, nuestra definición de federalismo dista de la asumida por J. F. González Bertomeu de sus dimensiones
descriptiva y normativa. Por un lado, este autor afirma que en su dimensión descriptiva “...el federalismo es una de las
tantas maneras en que se puede organizar territorialmente el poder dentro de un Estado (…) un Estado es “federal” cuando
en un mismo territorio coexisten como mínimo dos tipos de estructuras de gobierno, una central y una local...” (González
Bertomeu, 2008: 441). Por el otro, señala que en su dimensión normativa refiere a una concepción política que defiende
“...arreglos de poder menos centralizados...” (González Bertomeu, 2008: 441).
3 Por su parte J. F. González Bertomeu señala que el análisis normativo y el análisis histórico político marchan por carriles
separados, asumiendo con ello una perspectiva clásica historiográfica cercana a la historia de las ideas y sus sabidas
distancias con una filosofía política normativa. La historia desde esta perspectiva tradicional e entendida como un ámbito
plenamente empírico y causal desde el cual se pretende explicar, justificar y reconstruir intelectualmente los hechos
ocurridos en la realidad (González Bertomeu: 2008: 443). Por el contrario, la historia conceptual de lo político considera
que lo normativo es inherente al mismísimo proceso histórico político, es decir, afirma que los ideales regulativos se
construyen, enuncian, justifican y critican en un determinado contexto discursivo donde existe cierta constelación semántica
y una gramática política predominante (Rosanvallon, 2016: 1-10; Palti, 2009: 1-9).
justificaciones normativas y diseños institucionales que ha adoptado el federalismo en la historia constitucional argentina
contemporánea, y 2) el atinente a las deficiencias democráticas del sistema federal argentino actual.
En respuesta a esta desafío teórico es que en el presente trabajo nos avocaremos a reconstruir y evaluar dos
discursos democráticos contemporáneos pero disímiles que tienen por epicentro el concepto de federalismo en el espacio
político argentino. Cabe destacar que no solo el lenguaje y los presupuestos normativos de ambos enfoques difieren, sino
también su contexto de enunciación y justificación. Un primer enfoque de tipo federal deliberativo emergió hacia 1985, año
en que se publicó el primer informe del Consejo para la Consolidación de la Democracia, el cual proyecto posibles y
razonables modificaciones al texto constitucional argentino de 1853. Un segundo enfoque de tipo federal pluralista surgió
en 1994, año en el cual se sancionó la última reforma constitucional argentina, la cual diseño un nuevo orden federal sobre
las bases del anterior.
El primer discurso de tipo deliberativo o dialógico promueve un gobierno político suficientemente descentralizado,
con una dinámica cooperativa entre poderes constituidos nacionales y entre unidades políticas subnacionales. En este primer
discurso el principio de resolución de conflictos es el argumentativo y el gobierno nacional adopta un sistema
semipresidencial en el cual se evalúa el proceder de cada provincia en función de criterios preestablecidos durante un debate
interprovincial fundacional previo. Las particulares condiciones económicas, sociales y discursivas de fines de 1980 y
principios de 1990 imposibilitaron la concreción de las reformas institucionales proyectadas desde el discurso federal
deliberativo, imponiéndose un discurso federal pluralista.
Este segundo discurso federal, al cual denominaremos pluralista o negocial, promueve un poder ejecutivo nacional
fuerte, en tanto árbitro y/o mediador en los procesos de negociación habidos entre las unidades políticas subnacionales
autónomas, es decir las provincias argentinas. En este segundo discurso, el principio de resolución de conflictos es el de
negociación y promueve un sistema hiperpresidencial capaz de someter a las provincias a sus criterios evaluativos los cuales
están prefijados en la constitución nacional de 1994.

2. Un lenguaje federal negocial o pluralista

Tras numerosas reuniones partidarias efectuadas desde fines de 1980 a principios de 1990, entre los miembros del
radicalismo por un lado, así como del justicialismo por el otro, las cuales no produjeron reforma alguna, finalmente en 1993,
los principales representantes de ambas fuerzas políticas, Raúl Alfonsín y Carlos S. Menem, firmaron dos pactos políticos
complementarios, buscando el apoyo del resto de los partidos políticos democráticos (López Rosas, 1996: 666).
Por un lado, el 14 de Noviembre de 1993, firmaron el Pacto de Olivos donde las partes firmantes proclamaron y
coincidieron en presentar al pueblo de la República un proyecto de reforma constitucional, señalando que permanecería sin
cambio alguno la parte dogmática de la Constitución de 1853 (López Rosas, 1996: 666).
Por otro lado, el 13 de diciembre de 1993 fue firmado el llamado “Pacto de la Rosada”, suscripto por los jefes de
ambos partidos políticos principales, la Unión Cívica Radical y del Partido Justicialista, complementando así al Pacto de
Olivos. El texto de este documento habría de servir de base para el proyecto de ley que declara la necesidad de la reforma.
Este acuerdo estaba dividido en tres partes: núcleo de coincidencias básicas, temas habilitados para el debate constitucional
y mecanismos jurídicos y políticos para garantizar la concreción de los acuerdos (López Rosas, 1996: 667).
Como resultado de ambos pactos, la Constitución Nacional de 1994, en su parte orgánica, señala en su Sección
Segunda dedicada al Poder Ejecutivo, que el Poder Ejecutivo de la Nación sería desempeño por un ciudadano con el título
de “Presidente de la Nación Argentina” (Art 87), siendo acompañado por el Vicepresidente de la Nación, quien lo
reemplazaría en caso de enfermedad, ausencia de la Capital, muerte, renuncia o destitución (Art 88). Para ser elegido
presidente y vicepresidente de la Nación, se requería haber nacido en el territorio argentino, o ser hijo de ciudadano nativo,
habiendo nacido en país extranjero; y las demás calidades exigidas para ser electo senador, eliminado así el requisito de
confesionalidad religiosa, que le requería pertenecer a la comunión católica apostólica romana (Art. 89).
Además del Poder Ejecutivo, La Constitución Nacional argentina de 1994, provee un Poder Legislativo y un Poder
Judicial Nacional, completando ellos los poderes constituidos en los cuales se dividía el poder nacional. Sin embargo,
también incluye cuatro órganos extra-poderes autárquicos y autónomos pero ubicados bajo la órbita de alguno de estos dos
poderes constituidos. De este modo, a más de los tradicionales tres poderes constituidos (Legislativo, Ejecutivo y Judicial),
se incluyeron a dichos órganos extra-poderes en tanto autoridades federales o nacionales argentinas legítimamente
constituidas, los cuales son: la Auditoría General de la Nación (Art. 85), El Defensor del Pueblo (Art. 86.), El Consejo de la
Magistratura (Art. 114), El Jurado de Enjuiciamiento (Art. 115), y el Ministerio Público Fiscal (Art 120).
Sin embargo, tras efectuar un adecuado análisis de las reformas constitucionales concretamente efectuadas en 1994,
así como de sus implicancias prácticas en su proceso de implementación, nos permiten afirmar las siguientes ocho (8)
hipótesis teóricas específicas: a) la verdadera finalidad de la reforma constitucional argentina de 1994 fue la reelección
presidencial y fortalecimiento de su figura constitucional; b) la incorporación de la figura del Jefe de Gabinete de Ministros
no solo no atenuó el Sistema Presidencial Argentino sino que lo multiplicó agregando un funcionario más a su servicio; c) la
legitimidad de origen de un proceso convencional constituyente no se debe apoyar pura y exclusivamente, o bien
centralmente sobre la opinión agregativa de la ciudadanía y el accionar político de los partidos, sino que debe ser sensible y
responsiva frente a los interés políticos públicos de la ciudadanía; d) la incorporación de los órganos extra-poderes en
general, y del Consejo de la Magistratura en particular no posibilitó la atenuación del Sistema Presidencial Argentino,
debido a que se los sujetó al poder legislativo y poder judicial sin darle mayor poder a estos poderes constituid frente al
poder ejecutivo, y no le dio cabida a la multiplicidad de voces de la ciudadanía; e) la constitucionalización de la facultad
presidencial de dictar decretos de necesidad y urgencia (DNU) tenía por meta y logró profundizar el hiperpresidencialismo
argentino; f) resulta falsa la tesis conforme la cual bastan ciertos reajustes al modelo de control político argentino sobre el
sistema presidencial para que funcione adecuadamente, ello se debe a que el sistema de control entre poderes constituidos
está completamente desbalanceado en favor del poder ejecutivo nacional, y la ciudadanía no tiene a su alcance herramientas
efectivas de control jurídico ni político; g) los mecanismos de democracia semidirecta constituyen refuerzos o reaseguros e
un sistema democrático hiperpresidencial decisionista, plebiscitario, delegativo y verticalista; y h) la reelección presidencial
no constituye una herramienta de control político ciudadano sobre el poder presidencial, sino una poderosa herramienta más
de dominación política del presidente sobre la ciudadanía.
Desde la filosofía política, pueden identificarse en la reforma constitucional de 1994 ciertos presupuestos
normativos propios de un discurso político pluralista agregativo. Al respecto de esto último, el modelo de democracia
pluralista, a diferencia del elitista, presupone que ningún grupo está por encima de la sociedad o está en condiciones de
dominarla. El pluralismo traza una nítida separación entre sociedad civil y Estado, así como aísla la esfera política de la
económica. El poder, para los pluralistas clásicos, no se acumula, sino que se halla disperso, por ello el rol central del
Estado es el de mediar, regular, apaciguar los conflictos que surgen al interior de la sociedad. R. Dahl señalaba que en un
modelo pluralista hay centros de poder múltiples, ninguno de ellos enteramente soberano (Smith, 1995: 220).
De este modo, es mediante las elecciones, planteos, y demandas sociales, que se va fijando la agenda política
pública. Sin embrago, como bien aclaraba R. Dahl “el pluralismo no significa que todos los ciudadanos estén dentro del
proceso político. Pone de manifiesto el hecho de que muchos ciudadanos permanecen inactivos, que los ingresos, la riqueza
y los recursos políticos no están distribuidos de forma equitativa” (Smith, 1995: 223). De este modo, la esfera política para
los pluralistas no es un ámbito equitativo ideal, sino una arena de libre y constante negociación que permite resolver
pacíficamente nuestros conflictos y desacuerdos. R. Dahl hacia 1956 decía que: “mientras que una dictadura era el gobierno
de una minoría, una democracia es el gobierno de una cantidad de minorías, que varían en número, tamaño y diversidad”
(Nun, 2015: 38).
Por su parte, C. S. Nino sostiene que el sistema federal argentino posee graves defectos morales en términos de
legitimidad democrática, originados ellos por la adopción de una concepción pluralista impropia de la democracia como
base normativa justificatoria del diseño constitucional argentino. El adjetivo calificativo impropia hace alusión a la indebida
concentración de funciones en manos del Poder Ejecutivo que efectúa la constitución argentina. En este sentido, cabe
señalar, que una concepción pluralista propia o genuina, rechaza el desequilibrio ab initio entre poderes constituidos de
gobierno.
El modelo pluralista, al cual J. J. Linz adhiere, parte del presupuesto empírico de que ningún grupo de poder está
por encima de la sociedad o reúne las condiciones para dominarla (García Samaniego, 2010). El pluralismo traza una nítida
separación entre sociedad civil y Estado, así como aísla la esfera política de la económica. El poder, para los pluralistas
clásicos, no se acumula sino que se halla disperso, en centros de poder múltiples, ninguno de ellos enteramente soberanos,
por ello el rol central del Estado es el de mediar, regular, apaciguar los conflictos que surgen al interior de la sociedad. De
este modo, mediante una serie de complejas negociaciones entre distintas facciones de poder, se va fijando la agenda
política pública, y con ello adquieren mayor poder político aquellos grupos que estén en mejores condiciones de responder a
dichos desafíos (Smith, 1995).
Los defectos normativos propios del federalismo argentino, bajo una concepción pluralista impropia de la
democracia a los cuales refiere C. S. Nino son los siguientes: 1) dispersión de soberanía; 2) deficiente procesamiento del
consenso colectivo; 3) mediación imperfecta; 4) apatía política; y 5) empobrecimiento del debate público (Nino, 1992: 577).
En primer lugar, el problema de la dispersión de soberanía se produce debido a que el sistema federal pluralista
propone explícitamente una dispersión temporal, espacial y funcional de la soberanía popular (Nino, 1992: 577). La
dispersión temporal se da debido a la división entre leyes ordinarias (decretos, decretos-leyes, normas legislativas) y
extraordinarias (constitución originaria y reformas constitucionales), en tanto decisiones políticas tomadas en momentos
disímiles, siendo particularmente vinculantes las decisiones previas y extraordinarias con relación a las ordinarias
posteriores (Nino, 1992: 577, 580-585). La dispersión espacial se debe a la distribución del poder político en unidades
geográficas disímiles y compatibles (nacional, provincial, municipal) (Nino, 1992: 577, 585-588). La dispersión funcional
se debe a que en un mismo plano temporal y espacial intervienen distintos representantes políticos todos ellos legitimados
para desempeñar un rol o función específica (Nino, 1992: 577, 588-591). La concepción pluralista democrática se propone
con la adopción de dicha triple dispersión evitar la tiranía de la mayoría y de la minoría (Nino, 1992: 577-578).
Conforme, C. S. Nino, el resultado de estos tres tipos de dispersión de la soberanía popular, es un fuerte
debilitamiento de la calidad o valor epistémico de la democracia constitucional argentina. Este debilitamiento epistémico se
debe a la dificultad de combinar la voluntad política expresada en momentos, espacios y por funcionarios diferentes, en una
única decisión general que sea representativa de la opinión de la mayoría de los ciudadanos (Nino, 1992: 577-578).
 El criterio de unificación de la concepción democrática pluralista sería el de agregación de preferencias, tomando a
estas últimas como previamente fijadas al proceso de discusión política, imposibilitando así la transformación de unas
preferencias en otras e impidiendo que las preferencias individuales se ordenen hacia una idea pública compartida. A su vez,
la concepción democrática pluralista pareciera favorecer el mantenimiento de la actual distribución de poder económico
social y político, atento impone una mayoría muy gravosa para posibilitar el cambio del estatus quo, lo cual permite que
pervivan las situaciones de injusticia o ilegitimidad preexistentes al debate democrático, sino se logra una mayoría agravada
o supermayoría de voluntades ciudadanas (Nino, 1992: 579-580).
En cuanto al problema de la dispersión temporal de la soberanía popular, su más grave causal según C. S. Nino es
el sistema federal corporativo que caracteriza al sistema político argentino (Nino, 1992: 584). Ello por numerosas razones.
Por un lado, C. S. Nino señala que es falso que las medidas políticas a adoptar por el recientemente electo presidente de la
república argentina sean reflejas, es decir, den cuenta del consenso político que implicó su elección. La rigidez y duración
prolongada de su mandato, así como la gran dificultad que conlleva su proceso de remoción, impiden que las medidas
presidenciales se mantengan coherente durante todo el período constitucional de su gobierno en comunión con las opiniones
políticas implícitas o explicitas emitidas por quienes votaron a su favor. En otras palabras, la voluntad política presidencial
es independiente de la voluntad política popular. Dicha independencia no solo está dada en tanto no está obligado el primer
mandatario a seguir las opiniones de sus ciudadanos, sino en cuanto también es incapaz de dar cuenta adecuadamente de los
cambios o fluctuaciones en las opiniones políticas de los ciudadanos (Nino, 1992: 584).
El problema de la dispersión espacial se debe en argentina a su forma federal acotada de gobierno, la cual
promueve la existencia de tres tipos de unidades políticas, nacional, provincial y municipal. El defecto normativo que
ostenta aquí el gobierno argentino es que concentra en un ámbito espacial de poder (nacional) la capacidad de discusión y
decisión de temas que originariamente debieran ser discutidos y decididos en otras esferas espaciales de poder más
descentralizados (provincial y/o municipal). Este cariz centralista del federalismo argentino va contra la aspiración de la
democracia deliberativa de que la unidad geográfica de decisión sea tan pequeña como sea posible. El tamaño pequeño
garantizaría una mayor consistencia entre el resultado del debate (decisión política) y las opiniones individuales de los
participantes, así como un mayor conocimiento por la inmediatez física de los problemas políticos discutidos de la mayor o
menor eficacia de las posibles medidas a adoptar (Nino, 1992: 586).
El problema de la dispersión funcional se conecta claramente con la discusión relativa a cuál es la más adecuada
división de poderes a efectuar al interior de una república democrática. En el caso del sistema hiperpresidencial argentino en
combinación con un sistema federal acotado pluralista, por un lado, C. S. Nino señala que pone enfrentados en duelo dispar
al poder ejecutivo con el poder legislativo. En este sentido, el poder ejecutivo ha acaparado un gran número de herramientas
constitucionales que hacen fracasar desde el inicio el mito originario de guerra justa entre poderes constituidos para el
equilibrio y el fin último pluralista de armonía del sistema constitucional (Nino, 1992: 588). Por otro lado, C. S. Nino señala
que “…el sistema presidencialista, que admite dos órganos con la misma legitimidad de origen pero con diferentes
mecanismos de transformación de votos en cargos y operando con secuencias temporales distintas, descompone el resultado
del debate público de tal forma que no permite garantizar el consenso, que es el resultado de ese debate, se traduzca en
directivas de acción política unívocas” (Nino, 1992: 588).
Al respecto, C. S. Nino señala que en el marco del sistema político argentino, es muy poco probable que el poder
ejecutivo y el legislativo nacional recepten adecuadamente el consenso existente entre ciudadanos provinciales acerca de
determinados temas políticos. Peor aún, en caso de que se diera una efectiva recepción por parte de dichos órganos del
consenso político resultante de la deliberación democrática, C. S. Nino señala que no contamos con las herramientas
constitucionales y/o legales para posibilitar una adecuada y genuina coordinación de ambos órganos (Nino, 1992: 589-590).
Generalmente el poder legislativo y el poder ejecutivo, si no poseen un mismo signo político, poseen fuertes incentivos para
obstruirse mutuamente, sea mediante la sanción de leyes que van contra las perspectivas política del ejecutivo o bien
mediante vetos totales o parciales de las leyes del congreso (Nino, 1992: 590-591).
En síntesis, C. S. Nino sostiene que “…la dispersión temporal, espacial y funcional de la soberanía popular en un
sistema con la estructura del argentino…distancia a este sistema considerablemente del ideal de democracia deliberativa”
(Nino, 1992: 591).
En segundo lugar, el problema macro de deficiente procesamiento del consenso colectivo alude según C. S. Nino a
que ni el poder ejecutivo ni el poder legislativo nacional pueden identificar e instrumentalizar en normas, instituciones y/o
políticas públicas, aquellos consensos deliberativos considerados relevantes por la comunidad política a la cual representan
(Nino, 1992: 592).
El deficiente procesamiento del consenso colectivo posee para C. S. Nino diferentes causales. En otras palabras. al
interior de este problema o dificultad normativa macro del sistema presidencial, C. S. Nino menciona tres problemas o
defectos micro, a saber: 1) la posibilidad de elección de presidentes con escasa legitimidad democrática de origen; 2) la
concepción agonal de la política electoral entendida como un juego de suma cero; 3) la falta de adecuadas herramientas para
procesar los desacuerdos políticos sin resignar estabilidad democrática; y 4) la predominancia de un criterio de legitimación
personalista por sobre un criterio de legitimidad dialógico (Nino, 1992: 592-593).
En síntesis, C. S. Nino señala que el sistema presidencial argentino no asegura que el consenso resultante del
debate público se refleje adecuada y constantemente en el diseño del programa de gobierno ni en su puesta en práctica
(Nino, 1997: 247).
Conforme C. S. Nino, dicha falta de correlación entre consensos ciudadanos y medidas de gobierno explica porque
en los gobiernos presidenciales se dan: a) un apartamiento considerable de aquellas condiciones que otorgan valor
epistémico al funcionamiento del gobierno democrático; y b) resultados tan deficitarios en términos de legitimidad moral
(Nino, 1997: 247).
En tercer lugar, el problema macro de la mediación imperfecta se origina debido a ciertos defectos existentes en el
sistema de representación política argentina.
Al respecto, C. S. Nino señala que la concepción de la idea de representación política más coherente con la
democracia deliberativa es la que entiende a la representación como una delegación de los ciudadanos hacia los
representantes para que los segundos continúen con el proceso de discusión y decisión pública iniciado por los primeros
(Nino, 1992: 587).
A su vez, C. S. Nino señala que la idea de representación es ineludiblemente dual. Es decir, su definición de
representación se compone de dos elementos: i) mandato-responsabilidad; y ii) semejanza-proximidad. Por un lado, la
representación refiere a las nociones de responsabilidad y mandato, atento solo se puede ser representante quien asuma la
responsabilidad de actuar en nombre de otro y la evaluación del accionar del representante depende del cumplimiento de su
mandato. Por otro lado, la representación implica que una persona se sustituye por otra que la sustituye, debiendo ser esta
última semejante en los aspectos relevantes (Nino, 1992: 598).
Teniendo en cuenta estas dos precisiones C. S. Nino señala que el sistema federal argentino, no permite una
adecuada representación de los intereses públicos plasmados en el consenso político existente entre los ciudadanos
electores, ya que: a) no posibilita que su máximo representante, es decir el presidente de la nación, continúe el proceso de
deliberación y decisión pública iniciado por los ciudadanos provinciales, y b) se acentúa uno de los elementos de la
definición de representación (mandato-responsabilidad) por sobre otro (semejanza-proximidad), siendo sin embargo
imposible obligar constitucionalmente y fehacientemente al presidente a cumplir con aquellas promesas que le permitieron
acceder a su cargo (Nino, 1992: 598-600).
En cuarto lugar, el problema macro de la apatía política es tal debido a que la concepción democrática deliberativa
promovida por C. S. Nino presupone que la participación directa de los ciudadanos en materia política, si bien de difícil
realización, constituye un fenómeno deseable y sumamente valioso que debiera estar dado en el marco de una genuina
descentralización del proceso de discusión y decisión política (Nino, 1992: 605-606).
En relación con dicho marco político, C. S. Nino señala que la gran ventaja de implementar una genuina
descentralización de los procesos deliberativos y decisorios en Argentina sería la de facilitar la participación política directa
de los ciudadanos, ubicados en provincias, municipios, comunas o barrios, en aquellas decisiones que resulten relevantes
para su comunidad (Nino, 1992: 608).
C. S. Nino señala que existen razones de peso para que bajo ciertas circunstancias sean obligatorias ciertas formas
mínimas de participación política directa de los ciudadanos en el proceso de deliberación y decisión democrático, siempre y
cuando no impliquen imponer a la ciudadanía un ideal de excelencia cívica perfeccionista que avasalle su autonomía
personal y les imponga actividades que les insuman excesivo esfuerzo y tiempo (Nino, 1992: 609). La razón principal
señalada por C. S. Nino es el sostenimiento mismo del sistema democrático. Al respecto, C. S. Nino sostiene que “…si la
participación en el proceso democrático cayera a niveles sumamente bajos, el sistema democrático en su conjunto se
debilitaría…esto provee una razón de interés social para que, en tales casos, se pueda compeler a la gente a una
participación mayor” (Nino, 1992: 608).
Los problemas de representatividad propios de nuestro sistema federal hiperpresidencialista, desaparecerían según
C. S. Nino si se instrumenta un diseño de gobierno más horizontal en el que se garantice una genuina descentralización del
proceso de deliberación y decisión política. La posibilidad de participar efectivamente en dicho proceso genera un mayor
grado de compromiso cívico entre los ciudadanos y promueve estrategias más cooperativas entre los poderes constituidos
del Estado y los partidos políticos (Nino, 1992: 611-612).
En otras palabras, C. S. Nino señala que la concepción hiperpresidencial del sistema federal implica la
implementación de un diseño político de gobierno que instrumenta un proceso de deliberación y decisión política de tipo
centralista y vertical, que concentra numerosas funciones en el poder Ejecutivo, por oposición a un sistema descentralizado
y horizontal del poder. Estos caracteres de centralidad y verticalidad, hace que los ciudadanos no posean incentivos,
mecanismos ni lugares donde participar activamente de la discusión y decisión política en cuestiones relevantes (Nino,
1992: 612).
En palabras de C. S. Nino, el desarrollo y consolidación de una concepción deliberativa de la democracia en
Argentina requiere como precondición necesaria aunque no suficiente la implementación efectiva de “…un proceso de
desconcentración genuina del poder que permita a los ciudadanos participar en forma directa en ámbitos políticos reducidos
donde se tomen decisiones importantes” (Nino, 1992: 613).
En quinto lugar, C. S. Nino señala que el problema macro del empobrecimiento del debate público constituye una
de las razones principales por las cuales cabe afirmar el escaso valor epistémico del proceso democrático de discusión y
decisión política propio del sistema federal hiperpresidencial argentino.
De este modo, C. S. Nino identifica cinco circunstancias negativas propias del sistema político argentino que
contribuyen a la pobre calidad de la discusión pública.
En primer lugar, el hiperpresidencialismo argentino constituye una de las principales causales del bajo nivel de
discusión política en Argentina. El presidencialismo argentino implica adoptar una forma de hacer política de tipo
personalista, agonista, caudillista, que promueve discursos y programas de gobierno ambiguos e inconsistentes (Nino, 1992:
613-614). En segundo lugar, la pobre calidad de la deliberación política en Argentina se debe a la baja calidad del debate
parlamentario, es decir al efectuado en las cámaras de diputados y senadores (Nino, 1992: 615). En tercer lugar, no existe en
la Argentina un equitativo acceso a los medios de comunicación masiva, lo cual imposibilita que los ciudadanos estén
debidamente informados y que se escuche la pluralidad de voces y perspectivas que existen entre los ciudadanos (Nino,
1992: 616). En cuarto lugar, las campañas políticas son meramente agresivas o negativas, atento no proponen ideas o
acciones positivas sino un concierto de críticas a la persona o perspectiva de los rivales de turno, además se centran en las
figuras personales de los candidatos y son muy poco transparentes en cuanto a sus fuentes de financiación. De este modo,
los partidos políticos no brindan un genuino menú de opciones divergentes entre las cuales optar, sino programas vagos de
gobierno, y candidatos que se cansan de prometer medidas que nunca se concretarán (Nino, 1992: 616). En quinto lugar,
existe una causal cultural o educativa, a saber: no existe una tradición cívica de justificación racional de las medidas
políticas individuales y colectivas (Nino, 1992: 616-617).
Por su parte, González Bertomeu se propone emplear tres criterios normativos desde los cuales evaluar la mayor o
menor legitimidad de las distintas concepciones normativas del término federalismo y sus respectivos diseños
institucionales. Estos tres criterios son: a) el grado y calidad de deliberación y control democrático promovido; b) la
protección de las preferencias de los grupos mayoritarios; y c) la protección de las preferencias de ciertos grupos
minoritarios (González Bertomeu, 2008: 444).
En cuanto al primer criterio normativo, en esta empresa normativa evaluativa el autor asume una particular
concepción del concepto de democracia sustentada en una versión contemporánea del republicanismo cívico, nutriéndose de
los aportes de autores tales como P. Pettit, aunque debiera de haber incluido allí a F. Ovejero Lucas, J. L. Martí y F. Lovett.
Esta perspectiva republicana cívica señala que “...el sistema político debe ser diseñado con el fin de minimizar la posibilidad
de que un individuo o grupo se situé por encima de otros dominándolos, y de aportar a la deliberación y el autogobierno
colectivos...” (González Bertomeu, 2008: 444). De este modo, en sociedades complejas y amplias en población, el
federalismo le permite al sistema democrático minimizar, acotar o limitar la posibilidad de que el estado nacional domina a
los ciudadanos. Ello sería posible dado que la federación pone “...a disposición de los individuos un ámbito adicional, más
cercano y local, tanto como esfera autónoma de participación cuanto como modo de experimentación y preparación para
(saltar a) las discusiones a nivel nacional...” (González Bertomeu, 2008: 445).
En relación con el segundo criterio normativo, relativo a la protección de las preferencias políticas de grupos
minoritarios, cabe afirmarse que “...los arreglos federales podrían estar en mejores condiciones de minimizar la posibilidad
de dominación de un grupo sobre otros. Pero esto podría ser así sólo si el peligro de abusos proviniera del propio Estado
central...” (González Bertomeu, 2008: 446). Este efecto positivo se daría mediante dos acciones diversas promovidas desde
un esquema federal de gobierno. Por un lado, el mismo adiciona ciertos niveles de deliberación y decisión política que
permitirían filtrar o impedir la dominación del gobierno nacional central sobre los gobiernos locales. Por otro lado,
permitiría a las unidades políticas subnacionales constituirse en actores políticos fundamentales en el proceso de decisión
nacional (González Bertomeu, 2008: 446). No obstante, la existencia de actores locales con poder de veto en el proceso
deliberativo y decisional nacional sería atractivo, si y solo si, se implementa en casos de grupos minoritarios no dispersos
geográficamente, es decir si estamos ante minorías concentradas, mientras que sería contraproducente al ideal republicano si
los miembros del grupo minoritario estuvieran desperdigados en diversas unidades políticas subnacionales (González
Bertomeu, 2008: 448-449).
En relación con el tercer criterio normativo evaluativo, parecería que el federalismo posee una conexión
problemática con el principio o regla democrática de la mayoría, ya que la multiplicación y fragmentación del proceso
deliberativo y decisorio nacional podría impedir la adopción y aplicación de instituciones, normas y medidas políticas
preferidas por un grupo político mayoritario (González Bertomeu, 2008: 450). Ahora bien, esta conclusión no sería de tal
magnitud si estuviéramos frente al caso de un sistema federal con un legislativo bicameral en el cual la relación entre las
cámaras fuera asimétrica, otorgando mayor poder deliberativo y decisor a la cámara que representa al pueblo de la nación.
Mientras que si la relación entre ambas cámaras es simétrica se produciría una notoria disrupción en el proceso de
conformación de una política nacional mayoritaria (González Bertomeu, 2008: 451-452). Sin embargo, consideramos que la
concepción de mayoría aquí asumida por el autor es de tipo liberal agregativa, conforme la cual las preferencias políticas
son previas y predeterminadas al proceso de deliberación y decisión política. Desde una perspectiva republicana
deliberativa, las preferencias políticas, así como los principios políticos mismos desde las cuales las mismas son evaluadas,
son parcialmente dependientes del proceso deliberativo y decisorio, siendo entonces necesario el equilibrio entre cámaras
para alcanzar argumentos que respeten las preferencias políticas de todos los afectados por dicha institución, norma o
medida política concreta a sancionar (Martí, 2006a, 2006b).
 Por el contrario, el análisis de las diversas versiones normativas y diseños institucionales del término federalismo
podría efectuarse desde una concepción democrática pluralista. Desde esta segunda perspectiva, el federalismo sería visto
como un arreglo institucional que impide y dificulta la formación de una clara voluntad mayoritaria nacional (González
Bertomeu, 2008: Nota a pie N° 18). Nosotros nos detendremos a resignificar el análisis efectuado por J. F. González
Bertomeu para el caso argentino contemporáneo, reconstruyendo la perspectiva normativa y lenguaje político empleado por
nuestra ley fundamental como pluralista o negocial. Desde esta perspectiva la democracia resulta de la negociación entre
ciertos actores políticos, los cuales intentan construir consensos políticos reales aplicables a casos y circunstancias
concretas.

3. Un lenguaje federal dialógico o deliberativo

La aspiración de R. R. Alfonsín en el marco del proceso de transición democrática era fundacional ya que deseaba
instaurar una nueva república democrática liberal sobre pautas políticas y diseños institucionales disímiles a los existentes y
predominantes entre 1930-1982. En este sentido, cabe señalar que el discurso político democrático de dicho líder radical se
amparaba en cuatro categorías típicamente democráticas republicanas tales como: la dictadura como exceso político e
inmoral; la corrupción y venalidad de cierto sector oligárquico comercial; la guerra (de Malvinas) en tanto hecho
refundacional; y el amor a la patria en tanto entidad constituida principalmente por instituciones políticas democráticas
formales. A mayor abundamiento, el presidente radical deseaba generar con su gobierno dos nítidas rupturas con el pasado
institucional argentino. En primer lugar, pretendía investigar mediante tribunales civiles y penales ordinarios los crímenes
humanitarios producidos durante el PRN. En segundo lugar, postulaba la necesidad de crear un acuerdo político y cívico
entre todas las fuerzas y organizaciones políticas que operara como valla de contención, límites, ideas, pautas y correcciones
a las decisiones de gobierno encaradas por cada gobierno de turno (Morán y Padilla, 2016: 315-324).
El discurso político dialógico se alimentó de los aportes intelectuales de dos grupos académicos convocados por R.
R. Alfonsín como colaboradores para su campaña y gobierno democrático. Por un lado, puede identificarse un conjunto de
jóvenes profesores en filosofía política y del derecho que asumían una perspectiva liberal igualitaria y estaban nucleados por
la figura de C. S. Nino. Por otro lado, cabe destacar un grupo de jóvenes cientistas sociales partidarios de un discurso
socialista democrático, los cuales tenían por referente convocante a M. Goodbar (Basombrio, 2014: 376).
En particular, la actuación intelectual de ambos grupos permite delinear un sentido disímil de los términos políticos
democracia, derechos humanos, justicia y reforma institucional, a los asumidos previamente entre 1970 y 1983. Una
especial injerencia tuvo en la definición de estos términos tuvo el intelectual C. S. Nino quien auspició de asesor del
presidente R. R. Alfonsín (Basombrio, 2014: 378).
En cuanto a las producciones efectuadas por dichos intelectuales, el 24 de diciembre de 1985 el presidente creó por
decreto el Consejo para la Consolidación de la Democracia (CCD en adelante), nombrando a C. S. Nino coordinador de
este, quien aceptó convencido de que la tarea de proponer reformas estructurales promovería el cambio institucional que
modificaría prácticas y hábitos de conducta. La principal temática a la que se abocó el CCD por iniciativa de Alfonsín fue al
estudio de la posible reforma de la Constitución Nacional. Para mediados de 1986, el organismo presentó al presidente un
dictamen preliminar y para inicios de 1987, un segundo dictamen, sugiriendo en ambos documentos sendas reformas
constitucionales (Basombrio, 2014: 392).
Sin embargo, ni la convergencia política con la oposición, ni el deseo de la flexibilización del propio partido
enunciados en el DPN, ni el proyecto de reforma política propuesto por el CCD prosperaron. Para 1987 Alfonsín había
perdido el apoyo de la civilidad y en las elecciones nacionales de ese año, la UCR quebraba su predominio en la Cámara de
Diputados y era relegada en casi todas las provincias. Ya en diciembre de 1986 la situación empezó a cambiar para la
concreción del proyecto alfonsinista cuando el presidente envió al Congreso el proyecto de ley de “Punto Final” que se
sancionó como ley 23.492 y contribuyó al desprestigio del presidente. Tanto el grupo liberal igualitario como el socialista
democrático fueron muy críticos respecto de esta ley y del manejo de la información que hizo el gobierno, cuya
consecuencia fue hacer pensar que se buscaba evitar confrontar con el pasado. El panorama también se agravaría desde el
punto de vista económico: hacia mediados de enero de 1989, el Banco Mundial comunicó que no desembolsaría los créditos
que había prometido a la Argentina. Esta noticia se filtró a la prensa. Se inició la corrida contra el austral. El 31 de marzo
Sourrouille renunció al ministerio de Economía. La profunda crisis cambiaria culminaría con la hiperinflación y el
presidente adelantaría la entrega del mando (Basombrio, 2014: 393-394).
En particular, cabe destacar que el CCD recomendaba reformar profundamente el Poder Ejecutivo, a los fines de
desconcentrar las tareas del presidente y dar más flexibilidad a la institución presidencial en situaciones de tensión o crisis.
En miras a dicha meta proponía instituir la figura de un Primer Ministro el cual sería nombrado por el presidente, debiendo
este último a propuesta del primero nombrar a los restantes integrantes del Gabinete. Por un lado, el presidente sería electo
por sufragio universal y directo según el sistema de doble vuelta y durar cuatro años en su cargo. Sera reelegible
sucesivamente por una sola vez. Por el otro, el Primer Ministro y los ministros podrían ser removidos por el presidente, sin
perjuicio de la responsabilidad que ellos tienen frente a la Cámara de Diputados (Nino, 1986).
No obstante, la transición democrática argentina asumió ciertas características que impidieron la adecuada
concreción de la construcción de una nueva república democrática sobre consensos políticos estables y sólidos, por lo cual
dicha anhelada reforma propuesta por el CCD no pudo realizarse. Estos obstáculos han colocado a la perspectiva dialógica
hasta el día de hoy en una posición minoritaria, a la vez que revelan una genuina aporía en su enunciación, dado que
mientras intenta imponerse como la voz de la democracia, la mirada más respetuosa de la soberanía popular no ha sido
construida teóricamente ni aplicada en la práctica propiamente por y para sectores populares, sino intelectuales.
A continuación en este apartado evaluaremos las objeciones normativas dirigidas al sistema federal
hiperpresidencial argentino en particular, que fueran analizadas en el apartado anterior (2.). En respuesta a cada una de
dichas objeciones formularemos una propia propuesta de solución, que si bien es coherente con la defensa de una
concepción democrática deliberativa, sin embargo no implica el reemplazo de nuestro sistema federal por otro confederal, ni
el presidencial por un sistema parlamentario, sino más bien una profunda reforma que conllevaría la adopción de un sistema
federal deliberativo y un sistema semipresidencial de gobierno
En defensa de esta propuesta federal deliberativa señalaremos que la misma es superior en términos normativos a la
propuesta de solución pluralista, atento permite subsanar o bien superar los defectos normativos propios de la concepción
democrática pluralista del sistema federal hiperpresidencial argentino.
En pocas palabras, lo que se propone aquí es la adopción de un sistema federal de tipo deliberativo. La ingeniería
constitucional implicada por la adopción de esta forma de gobierno sui generis pretende dar respuesta adecuada a las
objeciones normativas mencionadas relativas a la legitimidad política del sistema federal argentino actual.
Atento lo cual, llevaremos adelante tres pasos argumentativos. En primer lugar, explicitaremos los presupuestos
normativos de una concepción democrática deliberativa del sistema federal argentino (3.1.). En segundo lugar, señalaremos
cuales consideramos son las ventajas comparativas y normativas (3.2.) que conlleva la adopción de un sistema federal
deliberativo en Argentina. En términos generales, sostendremos que los defectos de legitimidad democrática del
federalismo argentino pueden ser superados si el mismo se reforma desde una perspectiva democrática deliberativa. Así
también, señalaremos como la adopción de determinados mecanismos de iniciativa y control ciudadanos, propios de una
concepción deliberativa, garantizarán un mejor rendimiento del sistema federal argentino en términos de estabilidad
política.

3.1. El sistema federal argentino desde una concepción democrática deliberativa

En oposición a la concepción democrática pluralista (2.), la democracia deliberativa constituye una concepción
normativa de la democracia conforme la cual los ciudadanos y sus representantes deben dar razones mutuamente aceptables
acerca de porque debe considerarse justificada la adopción de una medida, norma o institución política (Gutmann y
Thompson, 2001: 168).4
En cuanto al concepto de democracia deliberativa, puede desglosarse en tres elementos (E) necesarios y suficientes,
a saber: E1) ideal regulativo; E2) sujeto; y E3) proceso.5
E1) Ideal regulativo (qué): el concepto de democracia deliberativa sostiene que el principio político de toma de
decisiones a adoptar es el de argumentación racional, el cual permite y promueve la transformación de las preferencias
políticas de los ciudadanos. De este modo, las normas, medidas e instituciones políticas son democráticamente legítimas si y
solo si resultan de la deliberación pública entre ciudadanos y representantes, y están justificadas en aquellas razones
públicas que resultan aceptables para los deliberantes. Este ideal regulativo alberga un conjunto de principios políticos
procedimentales y sustantivos que permiten evaluar normativamente las medidas, normas o instituciones democráticas
reales. El contenido y forma de estos principios es parcialmente dependiente de la deliberación real y parcialmente
independiente de ella (Gutmann y Thompson, 2001: 168-169).6
E2) Sujeto (quienes): La democracia deliberativa postula que todos los ciudadanos deben considerarse moral y
epistémicamente capacitados para intervenir en el debate público y tomar decisiones políticas, razón por la cual durante el
proceso deliberativo deben escucharse, respetarse, y discutirse los argumentos de todos los posibles afectados por la norma
o medida política en cuestión. El proceso deliberativo debe aspirar a cumplir con los ideales regulativos de inclusión,

4 Sobre el concepto de democracia deliberativa, se han esbozado en la literatura especializada distintas interpretaciones o
concepciones. Tomando en cuenta como criterio clasificatorio central la concepción de libertad política adoptada, pueden
identificarse al menos tres concepciones deliberativas, a saber: a) liberal; b) crítica; y c) republicana. Por un lado, al interior
de la concepción deliberativa liberal destacan las teorizaciones de: J. Rawls (1996); C. S. Nino (1997); y A. Gutmann y D.
Thompson (1996, 2004). Por el otro, son partidarios de una concepción deliberativa crítica, los siguientes pensadores: J.
Habermas (2005); J. Dryzek (2000); C. Rostbøll (2008). En tercer lugar, la concepción deliberativa republicana puede
subclasificarse en: a) republicana clásica (Aristóteles); y b) republicana cívica (J. L. Martí, 2006).
5 En respaldo de la inclusión de dichos elementos pueden citarse los siguientes trabajos: Martí, 2006a; Gutmann y
Thompson, 1996; Gutmann y Thompson, 2004; Rawls, 1996; C. S. Nino, 1997; entre otros.
6 Por un lado, la democracia deliberativa se opone a aquellas concepciones democráticas agregativas, conforme las cuales el
principio político de resolución de conflictos es el de voto o negociación. Por el otro, se diferencia de aquellas concepciones
democráticas no agregativas que adoptan el principio argumentativo, pero que sin embargo son puramente sustantivistas o
puramente procedimentales (Martí, 2006: 39-52; Gutmann y Thompson, 2001: 169).
igualdad política e imparcialidad. Los ciudadanos deben tratarse unos a otros como personas libres e iguales con capacidad
de autogobierno político. Desde una concepción deliberativa, los resultados de la deliberación democrática son valiosos por
su calidad epistémica y por permitir dicho trato igualitario entre ciudadanos. La concepción deliberativa considera que los
ciudadanos al deliberar deben tener por horizonte normativo una idea más o menos clara de bien común, así como
desarrollar determinados aspectos de su personalidad. De este modo la democracia deliberativa considera necesaria pero
insuficiente la adopción del principio de la mayoría, debiendo ser el mismo complementado con el principio de reciprocidad
moral o civilidad cívica, el cual requiere la adopción de un punto de vista imparcial (Gargarella, 2011: 141).
E3) Proceso (cómo): el ideal regulativo deliberativo es puesto en práctica por ciertos sujetos mediante la
implementación de un proceso de discusión y decisión política. El ideal democrático deliberativo adopta un criterio
epistémico intersubjetivo de validación de los resultados alcanzados. En dicho marco, el proceso democrático deliberativo
es entendido como un proceso autocorrectivo, cuyos resultados son provisionales ya que están sometidos a continua
revisión. La concepción deliberativa asume como una de sus hipótesis centrales que los resultados del proceso deliberativo
no son infalibles, sino revisables. El proceso democrático deliberativo tiene por objetivos centrales: a) promover el trato
igualitario entre ciudadanos; así como b) facilitar la resolución de aquellos desacuerdos políticos existentes al interior de
una determinada sociedad, tendiendo al logro de un consenso racional entre los deliberantes.
Por su parte, C. S. Nino defiende una concepción epistémica dialógica de la democracia conforme la cual las
esferas política y moral están interconectadas y el valor mismo de la democracia se ubica en la moralización o
transformación de las preferencias de los ciudadanos (Nino, 1997: 154). La democracia para C. S. Nino constituye “…el
procedimiento más confiable para poder acceder al conocimiento de los principios morales” (Nino, 1997: 154).
Conforme la concepción democrática deliberativa de C. S. Nino, los ciudadanos deben deliberar conjuntamente de
manera pública, incluyendo a todas aquellas personas que pueden verse afectadas por la medida a tomar, y esbozando
argumentos genuinos y que tiendan a ser válidos (Nino, 1997: 180). Durante el proceso deliberativo deben escucharse,
respetarse, y discutirse los argumentos de todos los posibles afectados por la norma o medida política en cuestión. El
proceso deliberativo debe aspirar a cumplir con los ideales regulativos políticos de igualdad, libertad, e imparcialidad.
La concepción deliberativa defendida por C. S. Nino se asienta sobre el principio deliberativo de imparcialidad, el
cual se resignifica desde el punto de vista del valor epistémico de la democracia. Al respecto, C. S. Nino sostiene que si se
garantiza la inclusión de todos los afectados en la deliberación, y se les brinda una igual oportunidad de argumentar y votar,
la decisión a la cual se arribe puede ser calificada como imparcial y moralmente correcta. En este sentido, Nino señala que
la deliberación democrática es el mejor procedimiento colectivo de toma de decisiones para acceder a la verdad moral
(Nino, 1997: 166-170).
¿Cuáles son las ventajas normativas que posee la concepción democrática deliberativa por sobre sus rivales? C. S.
Nino señala que las ventajas son numerosas. En especial, C. S. Nino advierte que la concepción deliberativa permite: a)
depurar los argumentos de ciertos errores; fácticos y lógicos (Nino, 1997: 174-175); y b) la preservación de la práctica
constitucional, siendo que las concepciones democráticas elitista, pluralista, y populista no brindan una adecuada respuesta
ante la necesidad de integrar los elementos normativos ideales (proceso democrático y derechos individuales) con los
elementos normativos no ideales (constitución histórica).

3.2. Las ventajas normativas del federalismo deliberativo por sobre el federalismo pluralista
Habiendo explicitado distintas objeciones dirigidas a la concepción pluralista (2), y las bases normativas de una
concepción deliberativa del sistema presidencial (3.1.), ahora nos abocaremos a esgrimir argumentos en defensa de este
diseño institucional sui generis por sobre la propuesta federal pluralista o negocial.
De este modo, consideramos pueden esgrimirse dos tipos de argumentos generales en defensa de una concepción
federal deliberativa, a saber: 1) un argumento normativo-epistémico, relativo a que asume la mejor concepción democrática
posible; y 2) un argumento normativo-contextual relativo a que promueve el diseño institucional más legítimo y estable.
En cuanto al primer tipo de argumento, pueden esgrimirse al menos siete (7) razones en defensa de una concepción
deliberativa del sistema federal, a saber: a) tutela adecuadamente el principio de igual consideración y respeto de todos los
ciudadanos; b) nos permite avizorar alternativas políticas disímiles a las ya contempladas y establecidas; c) nos posibilita
corregir errores lógicos y empíricos; d) nos obliga a revisar, moderar, y/o eliminar prejuicios valorativos; e) posibilita la
comprensión y entendimiento entre ciudadanos que defienden posturas contrapuestas o disímiles; f) nos obliga a dar razones
mediante las cuáles justificar nuestras posturas; g) posibilita la existencia de un genuino proceso colectivo de aprendizaje
político; y h) promueve el respeto mutuo entre ciudadanos (Gutmann y Thompson, 1996; Martí, 2006, Gargarella, 2014).
En lo atinente al segundo tipo de argumento, consideramos que el diseño institucional promovido por la
concepción deliberativa posee ciertas ventajas en términos de legitimidad democrática, entre las cuáles caben destacar las
siguientes: i) al otorgar facultades más restringidas al presidente, evita que dicho jefe de estado y de gobierno arrase con los
poderes legislativo y judicial, vulnerando con ello la división de poderes, en tanto garantía última de la forma republicana de
gobierno; ii) al otorgar mayor poder de decisión y control a los ciudadanos provinciales, garantiza una mayor legitimidad
política de las medidas, normas, e instituciones adoptadas por los representantes; y iii) al tener por objetivos políticos
primordiales, procurar el respeto mutuo entre ciudadanos, y resolver de manera equitativa los desacuerdos, permite que las
medidas, normas e instituciones de gobierno adoptadas gocen de mayor estabilidad política.
¿Permite el federalismo deliberativo superar los defectos normativos propios del sistema federal pluralista
señalados por los parlamentaristas, C. S. Nino. R. Gargarella, y M. Alegre?
En respuesta a esta incógnita, procederemos atendiendo al orden en que dichos defectos fueron presentados.
En cuanto a las objeciones parlamentaristas, consideramos que la implementación de un diseño federal deliberativo
en Argentina permitiría superar o bien matizar fuertemente los defectos normativos propios de la concepción pluralista de la
democracia a los cuales refiere C. S. Nino, a saber: 1) dispersión de soberanía; 2) deficiente procesamiento del consenso
colectivo; 3) mediación imperfecta; 4) apatía política; y 5) empobrecimiento del debate público (Nino, 1992: 577).
En otras palabras el federalismo argentino, tras adoptar un diseño institucional democrático deliberativo, tendrá las
siguientes cinco ventajas normativas: 1) la soberanía seguirá dispersa en el plano espacial por motivos de descentralización
política, pero no así en el plano temporal y funcional; 2) el consenso colectivo será procesado más adecuadamente; 3) la
mediación efectuada por los representantes seguirá siendo perfectible pero estará orientada a continuar la deliberación en los
foros institucionales en los cuales se desempeñen; 4) la apatía política se verá reducida atento los mayores incentivos
cooperativos que ofrece este diseño para representantes y representados; y 5) el debate público se verá claramente
enriquecido por las deliberaciones existentes en los foros formales e informales.
De este modo, podemos identificar cinco circunstancias positivas propias del sistema político federal deliberativo
argentino que contribuyen a la alta calidad de la discusión pública.
En primer lugar, el federalismo deliberativo argentino constituiría una de las principales causales del alto nivel de
discusión política en Argentina. El presidencialismo deliberativo argentino implicaría adoptar una forma de hacer política de
tipo colectiva, cooperativa, dialógica, que promueve discursos y programas de gobiernos claros y consistentes.
En segundo lugar, la considerable calidad de la deliberación política en Argentina se debería a la alta calidad del
debate parlamentario, es decir al efectuado en las cámaras de diputados y senadores (Nino, 1992: 615).
En tercer lugar, conllevaría a implementar en la Argentina un equitativo acceso a los medios de comunicación
masiva, lo cual posibilitaría que los ciudadanos estén debidamente informados y que se escuche la pluralidad de voces y
perspectivas que existen entre los ciudadanos.
En cuarto lugar, el sistema federal deliberativo propuesto obliga a que las campañas políticas sean constructivas, en
un sentido mínimo, atento en dicho esquema dialógico de poder los candidatos están obligados a proponer ideas o acciones
positiva, centrándose así la política más en las medidas que en las figuras personales de los candidatos y obligando a
transparentar las fuentes de financiación. De este modo, los partidos políticos brindarán un genuino menú de opciones
divergentes entre las cuales optar, plasmado en programas de gobierno medianamente claros, y candidatos que tienen ya en
mente dichas medidas públicamente consensuadas (Nino, 1992: 616).
En quinto lugar, existe una consecuencia positiva de tipo cultural o educativa promovida por el diseño institucional
federal deliberativo propuesto, a saber: la promoción de una tradición cívica de justificación racional de las medidas
políticas individuales y colectivas (Nino, 1992: 616-617).

4. Conclusión

Este trabajo de investigación ha tenido por objetivo general reconstruir y evaluar dos discursos democráticos
contemporáneos pero disímiles que tienen por epicentro el concepto de federalismo. Cabe destacar que no solo el lenguaje y
los presupuestos normativos de ambos enfoques difieren, sino también su contexto de enunciación y justificación. Un
primer enfoque de tipo federal deliberativo emergió hacia 1985, año en que se publicó el primer informe del Consejo para la
Consolidación de la Democracia, el cual proyecto posibles y razonables modificaciones al texto constitucional argentino de
1853. Sin embargo, dicho discurso político dialógico no prosperó en la práctica argentina, dado que entonces no estaban
dadas las condiciones normativas no ideales necesarias y suficientes para su adecuada implementación. Un segundo enfoque
de tipo federal pluralista surgió en 1994, año en el cual se sancionó la última reforma constitucional argentina, la cual diseño
un nuevo orden federal sobre las bases del anterior.
El primer discurso de tipo deliberativo o dialógico promueve un gobierno político suficientemente descentralizado,
con una dinámica cooperativa entre poderes constituidos nacionales y entre unidades políticas subnacionales. En este primer
discurso el principio de resolución de conflictos es el argumentativo y el gobierno nacional adopta un sistema
semipresidencial en el cual se evalúa el proceder de cada provincia en función de criterios preestablecidos durante un debate
interprovincial fundacional previo.
El segundo discurso federal, al cual denominamos pluralista o negocial, promueve un poder ejecutivo nacional
fuerte, en tanto árbitro y/o mediador en los procesos de negociación habidos entre las unidades políticas subnacionales
autónomas, es decir las provincias argentinas. En este segundo discurso, el principio de resolución de conflictos es el de
negociación y promueve un sistema hiperpresidencial capaz de someter a las provincias a sus criterios evaluativos los cuales
están prefijados en la constitución nacional de 1994.
La última reforma constitucional argentina realizada en 1994 partió de un discurso político pluralista agregativo y
se propuso discutir dos temas centrales para la vida política de nuestro país: el presidencialismo y el federalismo. Los
objetivos explícitos, aunque retóricos, eran moderar el primero, así como potenciar el segundo. A más de veinte años de
aquel proceso constituyente numerosos y destacados especialistas en historia y teoría constitucional parecen coincidir en
que el diagnóstico es el de un doble fracaso. Por un lado, el presidencialismo argentino ha reforzado su cariz decisionista,
cesarista, verticalista, antirrepublicano. Por otro lado, el federalismo argentino ha permanecido acotado, limitado y no ha
crecido en los aspectos formal institucional ni cívico. Por el contrario, el poder del Estado Nacional no ha cesado de
imponerse por sobre el de los Estados Provinciales. En resumidas cuentas, el Estado Nacional Argentino continúa siendo
hiperpresidencial y fuertemente centralista. Reconocidos investigadores son contestes en señalar que las causales del estado
actual de situación constitucional argentina no solo obedecen al ámbito normativo constitucional, sino también deben
rastrearse en la particular historia y práctica constitucional argentina. Atendiendo a esta situación, es que en el presente
trabajo nos proponemos analizar las deficiencias normativas, en términos de legitimidad política, del federalismo argentino
actual.
En este trabajo propusimos un diseño institucional federal deliberativo, tanto para el ámbito nacional como
provincial en respuesta a las falencias normativas del discurso y diseño federal pluralista agregativo implementado desde la
reforma constitucional de 1994. En nuestra consideración el diseño propuesto recupera lo mejor del olvidado discurso
federal deliberativo, el cual fuere construido a mediados de 1980 en condiciones no apropiadas para su implementación.
Tras más de 30 años, superados diversos escollos relevantes necesarios para la consolidación de la democracia,
consideramos están ahora si dadas las condiciones para su adecuada implementación.

Bibliografía

Agüero, A., (2014), “Autonomía por Soberanía provincial. Historia de un desplazamiento conceptual en el federalismo
argentino (1860-1930)”, en Quaderni Fiorentini, N° 43, pp. 341-392.
Aguilar, J. A. y Rojas, R. (Coords.), (2002), El republicanismo en Hispanoamérica. Ensayos de historia intelectual y
política, México: F.C.E.
Alegre, M., (2008), “Democracia sin presidentes”, en Gargarella, R. (coord.), Teoría y Crítica del Derecho Constitucional,
T. I, Buenos Aires: Abeledo Perrot, 2008: 43-70.
Alonso, P. y Ternavasio, M., (2011), “Liberalismo y ensayos políticos en el siglo XIX”, en Liberalismo y Poder.
Latinoamérica en el siglo XIX, Jarksic´, I. y Posada Carbó, E. (Eds.), Santiago de Chile: F.C.E., pp. 279-321.
Basombrio, M. C., (2014), “Intelectuales y poder: la confluencia socialismo-liberalismo durante la presidencia de Alfonsín”,
en Passagens. Revista Internacional de História Política e Cultura Jurídica Rio de Janeiro, Vol. 6, N° 2, pp. 376-398.
Bazán, V., (2013), “El federalismo argentino: situación actual. Cuestiones conflictivas y perspectivas”, En Estudios
Constitucionales, Año 11, Nº 1, pp. 37 - 88.
Chiaramonte, J. C., (2004), Nación y Estado en Iberoamérica. El lenguaje político en tiempos de las independencias,
Buenos Aires: Sudamericana.
Clarke, P. B. y Foweraker, J., (2001), Encyclopedia of Democratic Thought. New York: Routledge.
Dahl, R., (1982), Dilemmas of Pluralist Democracy, Yale U. Press: New Haven.
Dahl, R., (1997), Democracy and Its critics, Yale U. Press: New Haven.
Dryzek, J., (2000), Deliberative Democracy and Beyond, Oxford: Oxford U.P.
Feld, C. y Franco, M., (2015a), “Introducción”, en Feld, C. y Franco, M., Democracia, hora cero. Actores, políticas y
debates en los inicios de la posdictadura, México D.F.: FC.E., pp. 6-15.
Feld, C. y Franco, M., (2015b), “Democracia y Derechos Humanos en 1984, ¿hora cero?”, en Feld, C. y Franco, M.,
Democracia, hora cero. Actores, políticas y debates en los inicios de la posdictadura, México D.F.: FC.E., pp. 257-280.
Flax, J., (2004), La democracia atrapada. Una crítica del decisionismo. Buenos Aires: Editorial Biblos.
Follesdal, A., (2018), “Federalism”, The Stanford Encyclopedia of Philosophy (Edición Verano 2018), Edward N. Zalta
(ed.), URL = <https://plato.stanford.edu/archives/sum2018/entries/federalism/>.
García Samaniego, F.R., (2010), “Sobre el Pluralismo político, en teoría y métodos de la Ciencia Política”, en Revista de
Ciencia Política, N° 9.
Gargarella, R., (2011), La justicia frente al gobierno Sobre el carácter contramayoritario del poder judicial, Quito: Corte
Constitucional para el Período de Transición, CEDEC, Pensamiento Jurídico Contemporáneo Nº 3. (Primero publicada por
Ariel S.A. en 1996).
Gargarella, R., (2014), La sala de máquinas de la Constitución. Dos siglos de constitucionalismo en América Latina (1810-
2010). Buenos Aires: Katz Editores.
Goldman, N. y Ternavasio, M., (2012), “Construir la República: semántica y dilemas de la soberanía popular en argentina
durante el siglo XIX”, en Revista Sociología Política, Curitiba, V. 20, N° 42, p. 11-19.
González Bertomeu, J. F., (2008), “Notas sobre federalismo”, en Gargarella, R. (Coord), Teoría y Crítica del Derecho
Constitucional, Tomo 1: Democracia, Buenos Aires: Abeledo Perrot, pp. 439-485.
Gutmann, A. y Thomson, D., (2001), “Deliberative Democracy”, en Clarke, P. B. y Foweraker, J., Encyclopedia of
Democratic Thought., New York: Routledge, pp. 168-174.
Gutmann, A. y Thomson, D., (2004), Why deliberative democracy? Princeton U.P.
Habermas, J. (2005), “Tres modelos de democracia. Sobre el concepto de una política deliberativa”, en Polis. Revista de la
Universidad Bolivariana, Vol. 4, N° 10.
Hernández, A. M., (1997), Federalismo, autonomía municipal y ciudad de Buenos Aires en la
Kymlicka, W., (2002), Contemporary Political Philosophy. An introduction, Segunda edición, Oxford: Oxford U. P.
López Rosas, J. R., (1996), Historia Constitucional Argentina, 5a edición, Buenos Aires: Astrea.
Lovett, F., (2010), “Republicanism”, en http://plato.stanford.edu/archives/sum2010/entries/republicanism/, consultado el
10/3/2013.
Marti, J. L., (2006), La República Deliberativa. Una teoría de la democracia. Serie Filosofía y Derecho, Marcial Pons
Ediciones Jurídicas y Sociales.
Morán S. y Padilla M. C., (2016), “La república como proyecto en la transición democrática argentina”, en Rodríguez Rial,
G., República y republicanismos. Conceptos, tradiciones y prácticas en pugna, Buenos Aires: Miño y Dávila, pp. 315-328.
Myers, J., (1998), “La revolución en las ideas: la generación romántica de 1837 en la cultura y política argentinas”, en
Goldman, N. (Dir.), Nueva Historia Argentina. Revolución, república, confederación (1806-1852), Tomo 3, Buenos Aires:
Sudamericana, pp. 381-445.
Nino, C. S., (1989), Ética y derechos humanos. Un ensayo de fundamentación, 2ª edición ampliada y revisada, 3ª
reimpresión, Buenos Aires: Astrea.
Nino, C. S., (1992), Fundamentos de Derecho Constitucional, Buenos aires: Astrea.
Nino, C. S., (1997), La constitución de la democracia deliberativa, Barcelona: Gedisa.
Novaro, M., (2010), Historia de la Argentina. 1955-2010, Buenos Aires: Siglo XXI.
Nun, J., (2015), Democracia: ¿gobierno del pueblo o gobierno de los políticos?, Buenos Aires: Capital Intelectual.
Ovejero Lucas, F., (2008), Incluso un pueblo de demonios: democracia, liberalismo, republicanismo, Madrid: Katz.
Palti, E. J., (2009), El momento romántico: nación, historia y lenguajes políticos en la Argentina del siglo XX, Buenos
Aires: Eudeba.
Palti, E. J., (2018), Una arqueología de lo político. Regímenes de poder desde el siglo XVII, Buenos Aires: F.C.E.
Rawls, J., (1996), Political Liberalism, Oxford: Oxford U.P.
Rodríguez Rial. G. (Ed), (2016), “Introducción”, en República y Republicanismos. Conceptos, tradiciones y prácticas en
pugna, Buenos Aires: Miño y Dávila Editores, pp. 17-28.
Rodríguez Rial. G. y Wieczorek, T., (2016), “La república en el momento constitucional argentino de 1853: pasados futuras
y futuros pasados en disputa”, en República y Republicanismos. Conceptos, tradiciones y prácticas en pugna, Buenos Aires:
Miño y Dávila Editores, pp. 275-294.
Rosanvallon, P., (2009), La legitimidad democrática: imparcialidad, reflexividad, proximidad, Buenos Aires: Manantial.
Rosanvallon, P., (2015), El buen gobierno, Buenos Aires: Manantial.
Rosanvallon, P., (2016), Por una historia conceptual de lo político, Buenos Aires: F.C.E.
Røstboll, C. F., 2008, Deliberative Freedom, Deliberative Democracy as Critical Theory, State University of New York
Press.
Sabsay, D. A., (1998), “Situación del federalismo luego de la reforma constitucional”, En Anuario de Derecho, N° 4, pp.
279-291.
Smith, M., (1995), “El pluralismo”, en Marsh, D. y Stoker, G. (eds.), Teoría y métodos de la ciencia política, Madrid,
Alianza Universidad Ed.