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Opinión

T.D.: 10005424
10196762

OPINIÓN Nº 068-2017/DTN

Entidad: Contraloría General de la República – Órgano Instructor Norte

Asunto: Gastos generales variables y prestaciones adicionales en contratos

de supervisión de obra

Referencia: a) Oficio N° 00545-2016-CG/INSN

b) Oficio N° 00017-2017-CG/INSN

1. ANTECEDENTES

Mediante el documento de la referencia, la Jefa del Órgano Instructor Norte de la

Contraloría General de la República realiza consulta respecto al pago por concepto de
prestaciones adicionales y al pago de los mayores gastos generales.

Antes de iniciar el desarrollo del presente análisis, es necesario precisar que las consultas
que absuelve este Organismo Supervisor son aquellas referidas al sentido y alcance de la
normativa de contrataciones del Estado, planteadas sobre temas genéricos y vinculados
entre sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos, de conformidad con lo
dispuesto por el literal o) del artículo 52 de la Ley de Contrataciones del Estado, Ley N°
30225 (en adelante, la “Ley”), y la Tercera Disposición Complementaria Final de su
reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 350-2015-EF (en adelante, el
“Reglamento”).

En ese sentido, las conclusiones de la presente opinión no se encuentran vinculadas

necesariamente a situación particular alguna.

2. CONSULTA Y ANÁLISIS

De forma previa, es preciso señalar que la presente consulta se encuentra vinculada a la

aplicación de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobada mediante Decreto Legislativo
N° 1017 (en adelante, la “anterior Ley”), y su Reglamento, aprobado mediante Decreto
Supremo N° 184-2008-EF (en adelante, el “anterior Reglamento”) 1 ; por tanto, será
absuelta bajo sus alcances. La consulta formulada es la siguiente:

“Según lo dispuesto en los artículos 175° y 191° del Reglamento de la Ley de

Contrataciones del Estado – D.S. 184-2008-EF, es correcto aplicar pagos por
“prestaciones adicionales” o por el contrario, “pago de mayores gastos generales” a la
entidad supervisora, al haberse ampliado el plazo de ejecución de la obra al contratista
por trabajos no ejecutados y atrasados.”

1
Normas vigentes hasta el 8 de enero de 2016.
 2

2.1 De forma previa, como se ha indicado en los antecedentes de la presente opinión,

las consultas que absuelve este Organismo Supervisor son aquellas referidas al
sentido y alcance de la normativa de contrataciones del Estado, planteadas sobre
temas genéricos y vinculados entre sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o
específicos, motivo por el cual este Organismo Supervisor no puede pronunciarse
acerca de si una Entidad debe proceder a aplicar pagos por prestaciones adicionales
o el pago por mayores gastos generales, en un situación concreta.

Sin perjuicio de ello, corresponde efectuar las siguientes precisiones de carácter

general, en el marco de la anterior normativa de contrataciones del Estado:

2.2 En primer lugar, debe indicarse que el artículo 190 del anterior Reglamento
establecía que toda obra debía contar, de modo permanente y directo, con un
inspector o con un supervisor2, a elección de la Entidad, a menos que el valor de la
obra a ejecutar fuera igual o superior al monto establecido en la Ley de Presupuesto
del Sector Público para el año fiscal respectivo, supuesto en el cual, necesariamente
debía contarse con un supervisor de obra.

Así, el artículo 193 del anterior Reglamento precisaba que a través del supervisor,
la Entidad controlaba los trabajos realizados por el contratista, siendo el supervisor
el responsable de velar de forma directa y permanente por la correcta ejecución de
la obra y el cumplimiento del contrato.

Como se aprecia, si bien el contrato de ejecución de obra era independiente al

contrato de supervisión –en tanto constituían relaciones jurídicas distintas–, la
naturaleza accesoria3 que tenía el segundo respecto del primero determinaba, por lo
general, que los eventos4 que afectaban la ejecución de la obra también afectaran las
labores del supervisor.

2.3 Por otro lado, es importante señalar que, de conformidad con lo establecido en el
numeral 41.6 del artículo 41 de la anterior Ley, el contratista podía solicitar la
ampliación del plazo pactado por atrasos y/o paralizaciones ajenas a su voluntad,
debidamente comprobados y que modificaran el cronograma contractual.

Asimismo, el artículo 175 del anterior Reglamento, además de regular el

procedimiento que debía seguir el contratista para solicitar una ampliación de plazo,
precisaba las causales específicas5 que, de advertirse, lo autorizaban a solicitar la

2
Cabe precisar que el inspector es un profesional, funcionario o servidor de la propia Entidad; por su
parte, el supervisor es una persona natural o jurídica contratada por la Entidad, previo procedimiento
de selección.
3
Respecto a la naturaleza accesoria de los contrato de supervisión de obra, corresponde señalar que, de
conformidad con lo establecido en el numeral V.4 de la Directiva Nº 009-2009-OSCE/CD, “La
obligación de cumplir las prestaciones accesorias se sustenta en la vinculación que tiene la Entidad
con el contratista en virtud del contrato celebrado específicamente para dicho fin, el cual es
independiente del contrato que contiene la prestación principal.”. (El subrayado es agregado).
4
Como ejemplo de estos eventos puede considerarse la ampliación de plazo de la obra, la resolución
del contrato de obra, la aprobación de prestaciones adicionales de obra, entre otros.
5
“Artículo 175 del anterior Reglamento.- Ampliación del plazo contractual
Procede la ampliación del plazo en los siguientes casos:
1. Cuando se aprueba el adicional, siempre y cuando afecte el plazo. (…).
 3

ampliación del plazo en los contratos de bienes y servicios, debiendo verificarse,

además, que estas se originaban por atrasos y/o paralizaciones ajenas a su voluntad.

Cabe precisar que por el término “servicios” se entendía tanto a la prestación de

servicios en general como a la prestación de servicios de consultoría, los mismos
que incluían, a su vez, a la consultoría de obras; encontrándose dentro de esta última
categoría a los contratos de supervisión de obra.

De esta manera, la anterior normativa de contrataciones del Estado otorgaba al

supervisor de obra el derecho a solicitar una ampliación del plazo de su contrato
cuando se producían atrasos y/o paralizaciones originados por causas ajenas a
su voluntad −principalmente relacionados con eventos que afectan la ejecución de
la obra−, con la finalidad de mantener el control de la ejecución de la obra.

2.4 Sobre el particular, es importante indicar que, además del otorgamiento de un plazo
adicional, la aprobación de una ampliación del plazo en un contrato de supervisión
generaba determinados efectos económicos que tenían por objeto equilibrar las
condiciones económicas inicialmente pactadas, en atención al Principio de
Equidad6.

Así, el penúltimo párrafo del artículo 175 del anterior Reglamento señalaba que "Las
ampliaciones de plazo en contratos de bienes o para la prestación de servicios
darán lugar al pago de los gastos generales debidamente acreditados. En el caso
de la consultoría de obras, debe pagarse al contratista, además del gasto general
variable7, el costo directo.". (El resaltado es agregado).

Como puede apreciarse, la aprobación de una ampliación del plazo de un contrato

de supervisión −en tanto constituye un tipo de servicio− generaba la obligación en
la Entidad de reconocer al supervisor los gastos generales variables y el costo
directo, derivados del incremento del plazo de ejecución contractual, siempre que
se encontraran debidamente acreditados8.

2. Por atrasos o paralizaciones no imputables al contratista.

3. Por atrasos o paralizaciones en el cumplimiento de la prestación del contratista por culpa de la
Entidad; y,
4. Por caso fortuito o fuerza mayor.
(…)."
6
El literal l) del artículo 4 de la anterior Ley, al definir el Principio de Equidad, señalaba que "Las
prestaciones y derechos de las partes deberán guardar una razonable relación de equivalencia y
proporcionalidad, sin perjuicio de las facultadas que corresponden al Estado en la gestión del interés
general.". (El subrayado es agregado).
7
Conforme a la definición establecida en el numeral 29 del Anexo Único del anterior Reglamento,
Anexo de Definiciones, los gastos generales variables “Son aquellos que están indirectamente
relacionados con el tiempo de ejecución de la obra y por tanto pueden incurrirse a lo largo de todo
el plazo de ejecución de la prestación a cargo del contratista.”.
8
El mismo criterio puede apreciarse en la Opinión N° 054-2014/DTN.
 4

2.5 Ahora bien, el artículo 191 del anterior Reglamento9 establecía dos supuestos en los
que se podían aprobar prestaciones adicionales de supervisión, originadas por
eventos que afectaban la ejecución de la obra. Estos supuestos eran los siguientes:

(i) Prestaciones adicionales de supervisión originadas por variaciones en el

plazo de la obra o variaciones en el ritmo de trabajo de la obra, en los casos
distintos a adicionales de obra, bajo las mismas condiciones del contrato
original, hasta el límite del quince por ciento (15%) del monto contratado de
la supervisión, considerando para el cálculo todas las prestaciones
adicionales previamente aprobadas. Podía superarse dicho límite con la
aprobación previa al pago de la Contraloría General de la República.

(ii) Prestaciones adicionales de supervisión que se originaban por adicionales

de obra, hasta el límite del veinticinco por ciento (25%) del monto del
contrato original, siempre que se contara con la asignación presupuestal
necesaria10.

De esta manera, considerando los constantes cambios que podía sufrir una obra
durante su ejecución y la obligación que tenía la Entidad de controlar directa y
permanente la ejecución de la obra a través del supervisor, la anterior normativa de
contrataciones del Estado facultaba a la Entidad a aprobar la ejecución de
prestaciones adicionales de supervisión por eventos que afectaban la ejecución de
la obra.11

En consecuencia, correspondía a cada Entidad, considerando las condiciones

particulares del contrato de supervisión, evaluar la aprobación y pago de una
prestación adicional de supervisión, teniendo en consideración los diferentes
supuestos previstos en la anterior normativa de contrataciones del Estado, sus
respectivos límites y los requisitos para su aprobación.

A mayor abundamiento sobre la aprobación y pago de prestaciones adicionales en

contratos de supervisión de obra, pueden revisarse como referencia las opiniones N°
149-2015/DTN, N° 054-2014/DTN, 029-2014/DTN,

3 CONCLUSIONES

3.1 La aprobación de una ampliación del plazo de un contrato de supervisión −en tanto
constituye un tipo de servicio− generaba la obligación en la Entidad de reconocer al
supervisor los gastos generales variables y el costo directo, derivados del incremento
del plazo de ejecución contractual, siempre que se encontraran debidamente
acreditados.

3.2 Correspondía a cada Entidad, considerando las condiciones particulares del contrato

9
Modificado por el Decreto Supremo Nº 138-2012-EF.
10
De conformidad con lo establecido en el artículo 191 del anterior Reglamento, el cual precisaba que
“En los casos en que se generen prestaciones adicionales en la ejecución de la obra, se aplicará para
la supervisión lo dispuesto en los artículos 174º y 175º, según corresponda.”.
11
Conforme al criterio desarrollado en la Opinión N° 29-2014/DTN.
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de supervisión, evaluar la aprobación y pago de una prestación adicional de

supervisión, teniendo en consideración los diferentes supuestos previstos en la
anterior normativa de contrataciones del Estado, sus respectivos límites y los
requisitos para su aprobación.

Jesús María, 03 de marzo de 2017

PATRICIA SEMINARIO ZAVALA

Directora Técnico Normativo

LAA/.