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Administração Pública

Aula 01

Prof. Nivaldo Vieira Lourenço

Pró-reitoria de EaD e CCDD

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Introdução

Importante saber que o Brasil vivencia mudanças no seu modelo de


administração, e nesta rota de aprendizagem abordaremos a Administração Pública
num processo de aprendizagem teórica, com o objetivo de entendermos por que ela é
regida, no Brasil, por um poder político e administrativo vinculado a um modelo de
administração.
Discutiremos as funções do Estado frente às transformações advindas do
processo cultural, político e administrativo no Brasil, pois os modelos de administração
colocam em prática as novas ideias e os novos programas de governo com o objetivo
de oferecer à sociedade um serviço público de melhor qualidade.
Por isso, iremos teorizar e definir os modelos de Administração Pública
implantados no Brasil, sendo: o modelo patrimonialista, o modelo burocrático e o
modelo gerencial. Os três buscaram, ao longo da história, o aperfeiçoamento da
Administração Pública de acordo com as situações apresentadas em cada época.
A transição do modelo patrimonialista para o burocrático ocorre com a posse do
então Presidente da República, Getúlio Vargas, nos anos de 1930, e essa transição de
poder não se deu por vias democráticas, mas, sim, por golpe ou revolução e com isso
alterou-se a visão de administração pública. Consideremos, portanto:
 houve mudanças na forma de conduzir a Administração Pública;
 surgem os princípios da estrutura burocrática;
 permanece o corporativismo e o clientelismo.
Atualmente, o Brasil vivencia o modelo gerencial, que iremos considerar como
sendo os novos galhos desta árvore.
Precisamos conhecer definições relevantes com o objetivo de deixar claro as
transformações que o país passou nas últimas décadas, principalmente a partir dos
anos de 1930 até os dias atuais. Então, perguntamos:
Qual a definição de Administração Pública?
Qual a definição de Estado?

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Tema 01: Conceitos e Definições
Qual é a definição de Administração Pública?
Esta é uma importante pergunta para podermos entender os modelos de
Administração Pública contextualizados por meio das reformas administrativas no
Brasil a partir de 1930. Conhecer esses modelos e em quais contextos políticos e
históricos surgiram, envolve um processo de interpretação de um contexto
sociopolítico complexo.
“A administração pública pode ser percebida como a estrutura do poder executivo, que
tem a missão de coordenar e implementar as políticas públicas” (MATIAS-PEREIRA,
2009, p.9).
Devemos saber que a definição de Administração Pública é ampla e complexa,
mas a interpretação dessa definição passa pelo conhecimento das quatro funções do
administrador, pois a Administração envolve ações organizacionais, e o setor público
deve ser administrado por meio do planejamento, da organização, da direção e do
controle. Sendo assim:
[...] a Administração Pública, num sentido amplo, deve ser entendida como todo o sistema
de governo, todo o conjunto de ideias, atitudes, normas, processos, instituições e outras
formas de conduta humana, que determinam a forma de distribuir e de exercer a autoridade
política e como se atendem aos interesses públicos. (MATIAS-PEREIRA, 2009, p.9)

Vamos analisar a definição dada por Bobbio (1997):


[...] a expressão Administração Pública designa o conjunto de atividades diretamente
destinadas à execução das tarefas ou incumbências consideradas de interesse público ou
comum, numa coletividade ou numa organização estatal.

Outra importante definição é a de Estado, e para Matias (2005, p. 64):


“O Estado é um aparato político. Esse aparato teria a jurisdição suprema sobre uma área
territorial demarcada e reivindicaria para si o monopólio do poder coercitivo, gozando de
uma legitimidade resultante de um nível mínimo de apoio ou lealdade de seus cidadãos. ”

Sendo assim, podemos definir o Estado como sendo o conjunto de instituições


no campo político e administrativo que organiza o espaço de um povo, objetivando o
bem comum aos seus cidadãos, sendo a autoridade máxima na área a ele
correspondente: e possui o seu território.

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Tema 02: Modelo Patrimonialista de Administração Pública

A Administração Pública Patrimonialista é decorrente dos estados absolutistas


do século XVIII, é uma herança da época feudal e uma característica desse modelo é
a não separação entre o patrimônio do Estado do patrimônio do governante, ou seja, a
não ausência de necessidade dos monarcas separarem o seu patrimônio pessoal do
patrimônio público. O aparelho estatal é uma espécie de extensão do poder do
governante.
O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, elaborado pelo Ministério
da Administração Federal e da Reforma do Estado – MARE, reforça que:
No patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona como uma extensão do poder do
soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuem status de nobreza real. Os cargos são
considerados prebendas. A res publica não é diferenciada das res principis. Em
consequência, a corrupção e o nepotismo são inerentes a esse tipo de administração. No
momento em que o capitalismo e a democracia se tornam dominantes, o mercado e a
sociedade civil passam a se distinguir do Estado. Neste novo momento histórico, a
administração patrimonialista torna-se uma excrescência inaceitável. (BRASIL, 1995d, p. 15,
grifo do original)

Dessa forma, a Administração Pública deixa de atender à função da defesa do


que é público e às demandas de interesse da sociedade.
O modelo patrimonialista tem como principais características:

 a corrupção e o nepotismo;
 o Estado era uma extensão do poder soberano;
 os cargos públicos eram considerados prebendas;
 a grande incidência de nepotismo (protecionismo e coronelismo);
 os servidores públicos possuíam status de nobreza real.

Tema 03: Modelo Burocrático de Administração Pública

Já estudamos o modelo patrimonialista de Administração Pública, agora iremos


estudar o modelo burocrático, assim seremos capazes de reconhecer a importância do
modelo burocrático de Administração Pública, para a gestão das políticas públicas
apresentadas nos Planos Plurianuais da União, Estados, Distrito Federal e municípios.
A burocracia é a organização eficiente por excelência, esta vem a se opor ao
nepotismo, ou seja, nela é atribuído grande valor ao mérito dos funcionários, o que

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podemos entender como sendo um processo de meritocracia. O modelo burocrático
propõe uma instauração do poder proveniente da autoridade racional-legal.
O modelo burocrático de Administração Pública está presente na Constituição
Federal de 1988 e no sistema do direito administrativo brasileiro, o qual é baseado no
formalismo, na presença de normas e na rigidez de procedimentos.
No processo de implantação do modelo burocrático de Administração Pública,
verificamos uma característica importante, conforme explica o Plano Diretor da Reforma
do Aparelho do Estado:
[...] são sempre necessários controles rígidos dos processos, como por exemplo na
admissão de pessoal, nas compras e no atendimento a demandas. Por outro lado, o controle
– a garantia do poder do Estado – transforma-se na própria razão de ser do funcionário. Em
consequência, o Estado volta-se para si mesmo, perdendo a noção de sua missão básica,
que é servir à sociedade. A qualidade fundamental da administração pública burocrática é
a efetividade no controle dos abusos; seu defeito, a ineficiência, a autorreferência, a
incapacidade de voltar-se para o serviço aos cidadãos vistos como clientes. Este defeito,
entretanto, não se revelou determinante na época do surgimento da administração pública
burocrática porque os serviços do Estado eram muito reduzidos. O Estado limitava-se a
manter a ordem e administrar a justiça, a garantir os contratos e a propriedade. (BRASIL,
1995d, p. 15).

Quanto à formalidade, diz respeito aos deveres e responsabilidades dos


servidores públicos em relação à hierarquia administrativa, e aos procedimentos
administrativos. Podemos elencar as seguintes características do modelo burocrático:

 o controle rígido dos processos administrativos;

 o combate à corrupção e ao nepotismo;

 a profissionalização, a carreira pública e a criação do concurso público;

 a hierarquia funcional;

 a função orçamentária;

 o acesso ao serviço público por mérito;

 o poder racional-legal;

 a adoção de normas e procedimentos universais.

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Tema 04: Modelo Gerencial de Administração Pública

Já estudamos os modelos patrimonialista e burocrático, agora iremos estudar o


modelo gerencial de Administração Pública, cuja principal função o processo é a
descentralização dos serviços, delegando autoridade e definindo de maneira clara os
setores de atuação do Estado e as competências adequadas a cada setor.
O Estado passa a redefinir seu papel, priorizando a transferência para o setor privado
das atividades que podem ser geridas e controladas pelo mercado. Outros pontos de
extrema importância são a questão da transparência dos atos do poder público e a
ênfase na necessidade da redução do tamanho do Estado e na modernização da
gestão do setor público.
Essas relações ficam claras no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado:
Na administração pública gerencial a estratégia volta-se para a definição precisa dos
objetivos que o administrador público deverá atingir em sua unidade, para a garantia de
autonomia do administrador na gestão dos recursos humanos, materiais e financeiros que
lhe forem colocados à disposição para que possa atingir os objetivos contratados, e para o
controle ou cobrança a posteriori dos resultados.
Adicionalmente, pratica-se a competição administrada no interior do próprio Estado, quando
há a possibilidade de estabelecer concorrência entre unidades internas. No plano da
estrutura organizacional, a descentralização e a redução dos níveis hierárquicos tornam-se
essenciais. Em suma, afirma-se que a administração pública deve ser permeável à maior
participação dos agentes privados e/ou das organizações da sociedade civil e deslocar a
ênfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fins).
A administração pública gerencial inspira-se na administração de empresas, mas não pode
ser confundida com esta última. Enquanto a receita das empresas depende dos pagamentos
que os clientes fazem livremente na compra de seus produtos e serviços, a receita do
Estado deriva de impostos, ou seja, de contribuições obrigatórias, sem contrapartida direta.
Enquanto o mercado controla a administração das empresas, a sociedade – por meio de
políticos eleitos – controla a administração pública. Enquanto a administração de empresas
está voltada para o lucro privado, para a maximização dos interesses dos acionistas,
esperando-se que, através do mercado, o interesse coletivo seja atendido, a administração
pública gerencial está explícita e diretamente voltada para o interesse público. (BRASIL,
1995d, p. 16-17).
No modelo gerencial, a gestão pública será baseada nos critérios de eficiência,
eficácia, qualidade e desempenho. Quanto à organização administrativa, existe uma
flexibilização em relação ao modelo burocrático, pois o modelo gerencial propõe uma
maior descentralização político-administrativa, com transferência de funções para
administrações locais, com que ganham maior autonomia. São algumas de suas
características:

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 a administração profissional, autônoma e organizada de carreiras;

 uma maior competição entre as unidades administrativas;

 a disciplina no uso dos recursos;

 a descentralização administrativa;

 maior autonomia e capacitação gerencial do administrador público;

 a garantia da autonomia e do contrato;

 controle dos resultados;

 uso de práticas de gestão originadas no setor privado;

 uso de indicadores de desempenho transparentes.

Tema 05: Diferença entre o modelo burocrático e o gerencial de Administração


Pública

Na tabela a seguir, retirada do livro: “Administração Pública: conceitos, modelos


e reformas para uma nova gestão”, de minha autoria, poderemos verificar com clareza
as principais diferenças entre o modelo burocrático e o modelo gerencial de
Administração Pública. Vamos analisar:
Modelo burocrático de Administração Pública Modelo gerencial de Administração Pública
1. Obedece às regras e aos procedimentos. 1. Compreende e aplica normas.
2. Garante o cumprimento de responsabilidade. 2. Identifica e resolve problemas.
3. Apresenta noção geral de interesse público. 3. Melhora os processos.
4. Eleva as relações de trabalho.
5. Procura obter resultados valorizados pelos
cidadãos.
4. Opera sistemas administrativos. 6. Separa serviços e controle.
5. Concentra-se no processo. 7. Amplia a escolha do usuário.
6. É autorreferente e se concentra em suas 8. Cria incentivos.
próprias necessidades, sem considerar a alta 9. Define, mede e analisa resultados.
ineficiência envolvida. 10. Orienta-se por resultados.
7. Controla procedimentos: o modo mais seguro 11. É orientada para o cidadão e para o
de evitar o nepotismo e a corrupção é pelo consumidor.
controle rígido dos processos, com o controle 12. Concentra-se nas necessidades do
dos procedimentos. consumidor.
8. É centralizadora e autoritária. 13. Parte do princípio de que para combater o
nepotismo e a corrupção não são necessários
9. Prega o formalismo, a rigidez e o rigor
procedimentos rígidos, e sim outros meios, como
técnico.
indicadores de desempenho e controle de
10. Define cargos rígida e fragmentadamente. resultados.
11. Tem alta especialização. 14. Prega a descentralização, com delegação de

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12. Acredita em uma racionalidade absoluta, que poderes, atribuições e responsabilidades para os
escalões inferiores.
a burocracia está encarregada de garantir.
15. Exige formas flexíveis de gestão,
horizontalização de estruturas, descentralização de
funções, princípio de confiança da decisão,
incentivos à criatividade e inovação.
16. É multifuncional.
17. Flexibiliza as relações de trabalho.
18. Define indicadores de desempenho – utiliza
contrato de gestão.
19. Pensa na sociedade como um campo de
conflito, cooperação e incerteza, no qual os
cidadãos defendem seus interesses e afirmam
suas posições ideológicas.
Fontes: BRESSER-PEREIRA,1998; MATIAS-PEREIRA, 2009. Adaptado.

Trocando Ideias

Qual é a finalidade da Administração Pública?


Sabemos que é realizar o bem comum, apresentado em três vertentes principais,
sendo:
a) o bem-estar;
b) a justiça;
c) e a segurança.
Nessa linha de pensamento, poderemos comparar as reformas administrativas
tradicionais com as reformas mais recentes, vejamos:
1 - As reformas administrativas tradicionais concentravam-se na reestruturação
do aparelho do Estado, baseadas em um sistema autoritário, hierarquizado e
rígido. As reformas mais recentes tendem a modificar os procedimentos e
adotam mecanismos baseados nas empresas privadas.
2 - As reformas administrativas tradicionais cumprem a lei e as normas
rigidamente, as mais recentes prezam pela eficiência, respeitando legislação.
3 - O papel dos funcionários públicos nas reformas tradicionais era o de
executor das tarefas do Estado, nas mais recentes estes participam do
processo como gestores das políticas públicas.
4 - Os cidadãos no processo tradicional eram tratados como “clientes”, nos
modelos atuais são tratados como “consumidores”.
5 - Em relação ao núcleo do Estado, a administração pública tradicional define

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serviços públicos como algo que somente o Estado poderia prestar, já nos
modelos atuais o Estado não impõe esses limites, mais preserva um núcleo do
Estado.
Podemos concluir que os modelos de Administração Pública estudados não se
restringem somente a questão da reestruturação administrativa, mas também, em um
contexto mais amplo, objetiva a consolidação do processo democrático, o
desenvolvimento sustentável, a estabilidade econômica e a justiça social.

Na Prática

O Governo Federal lançou uma cartilha com orientações para elaboração do


Plano Plurianual 2016-2019, no qual a introdução do documento afirma:

O PPA 2012-2015 inaugurou um novo modelo de estrutura e conceitos para o Plano


Plurianual, definindo os espaços de atuação do Plano e do Orçamento, o que permitiu elevar
o Plano a um nível mais estratégico, com a criação dos Programas Temáticos que retratam
a agenda de governo organizada pelos temas de políticas públicas. Além disso, possibilitou
a qualificação da comunicação com a sociedade.
O PPA 2016-2019 mantém a estrutura do PPA 2012-2015 e incorpora correções relativas a
questões identificadas durante a gestão do Plano vigente. Como, por exemplo, a
aproximação entre a Orientação Estratégica e os Programas Temáticos, facilitando a
compreensão de como a estratégia geral do governo se conecta com os objetivos e metas
expostos na sua dimensão programática. Espera-se para o PPA 2016-2019 que as
correções promovidas, assim como a melhor compreensão dos conceitos e estrutura do
modelo, decorrentes da experiência adquirida com a implementação do Plano no ciclo
anterior, equalizem a heterogeneidade na aplicação dos conceitos no momento de
elaboração do Plano e contribuam para a construção de Programas Temáticos, com seus
objetivos e metas, de fato estruturantes, capazes de transformar a realidade a partir da
implementação das políticas públicas.
Diante dessas constatações, a orientação para este novo ciclo do PPA aponta para um
instrumento mais estratégico, no qual seja possível ver com clareza as principais diretrizes
de governo e a relação destas com os Objetivos a serem alcançados nos Programas
Temáticos. Para isso é fundamental que os Programas Temáticos reflitam as prioridades
dos planos setoriais e o diálogo com a sociedade e suas entidades representativas. (PPA
2016-2019, p.4).

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No contexto atual o Brasil, está em processo de implementação o modelo de
Administração Pública gerencial, porém com características do modelo burocrático de
Administração Pública – e ainda com problemas relacionados ao modelo patrimonialista,
isso porque o modelo de planejamento atualmente utilizado é consolidado a partir da
promulgação da Constituição Federal de 1988.
Devemos considerar o fato de que idealmente, uma reforma coerente das
estruturas do Estado e da administração pública somente pode ser desencadeada se
for resolvida três questões: primeiro, que tipo de Estado queremos; segundo, o tipo de
burocracia melhor o atende; e terceiro, que coalizão política irá apoiar a reforma. Sendo
assim, é possível afirmar que os três modelos de administração pública ainda
permanecem nos processos de como se administra “a coisa pública” no Brasil?

Síntese

Conhecemos os três modelos de Administração Pública: o modelo patrimonialista,


o modelo burocrático e o modelo gerencial.
O modelo burocrático surge com o intuito de romper com o modelo patrimonialista,
pois separa os interesses pessoais do gestor público dos instrumentos colocados à sua
disposição para garantir a satisfação do interesse público. O modelo burocrático
enfatiza aspectos formais, controle de decisão, hierarquia funcional rígida, princípios de
profissionalização e formalismo, tem como objetivo acabar com o nepotismo e a
corrupção que ocorrem no modelo patrimonialista.
Estudamos o modelo gerencial, tendo como objetivo principal elevar o nível de
eficiência do Estado, exigindo uma forma de atuação descentralizada e baseada no
controle por resultados.
Finalizamos esta rota apresentando um quadro com as principais diferenças
entre os modelos burocrático e o gerencial de Administração Pública.

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Referências

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administração pública à luz da experiência internacional recente. In: BRESSER-
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Acesso em: 02 fev. 2016.

MATIAS-PEREIRA, J. Patrimonialismo, Corrupção e Refundação da


Administração Pública. Disponível em:
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MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO. Orientações para
elaboração do Plano Plurianual 2016-2019. Disponível em:
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SCHLICKMANN, R. Administração Pública no Brasil: o modelo burocrático.


Disponível em: <http://www.politize.com.br/noticias/modelos-de-administracao-publica-
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