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FINANÇAS PÚBLICAS
SEBENTA INACABADA
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FINANÇAS PÚBLICAS
1 – As receitas Públicas
Assim, conquanto esta seja uma reserva de lei à partida menos exigente do que
aquela que é reclamada para os impostos, não se trata ainda assim de uma mera
formulação vaga e programática de princípios gerais, desprovidos de
operatividade e de efetividade jurídicas. Temos lá a parametrização de
elementos essenciais, fundamentalmente, critérios de determinação da
incidência objetiva e subjetiva, critérios de definição do montante das taxas e
princípios norteadores e preocupações com as garantias dos contribuintes.
Trata-se pois de um regime que é geral, não por haver uma qualquer degradação
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da qualidade das matérias – que são ainda em última análise os elementos
essenciais do tributo –, mas sim por outras (três) razões fundamentais:
i. Os instrumentos financeiros;
ii. No caso de ativos biológicos;
iii. Os inventários;
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iv. Quando é praticado entre entidades relacionadas um preço de
transferência diferente do preço de mercado ou do preço de plena
concorrência;
v. As importâncias pagas ou devidas, a qualquer título, a pessoas
singulares ou coletivas residentes fora do território português;
vi. A transmissão de direitos reais sobre imoveis;
vii. Quando ocorre uma concessão de atividade de uma entidade com
sede ou direção efetiva em território português e a transferência da
sua sede ou direção efetiva para outro Estado.
b. Os impostos sobre o património: a tributação estática do património, que
conhecemos atualmente, tem a sua origem em Portugal na lei de 19 de abril
de 1845 e visou fundamentalmente, em pleno governo conservador radical
cabralista, a diminuição do défice crónico das contas públicas e financiar o
projeto de modernização pela «tentativa da criação de redes e estruturas
de caminhos de ferro». Inicialmente fazia parte do novo systema organizo
da Fazenda, que era composto por três impostos diretos: a contribuição
predial, de maneio e a pessoal. O regime da contribuição predial foi objeto
de reestruturações sucessivas, tendo sido afeta a receita cobrada pela Lei
n.º 1/79 de 2 janeiro aos municípios, e até à Reforma Fiscal de 1989
manteve a natureza de imposto direto sobre os rendimentos prediais
rústicos e urbanos. Em 1988 é criada a Contribuição Autárquica, que passa
a incidir sobre o património e não sobe o rendimento, que, por seu lado,
passa a ser retirado nos dois impostos sobre o rendimento entretanto
criados. Sendo assim, a cada prédio seria atribuído um valor tributável,
determinado no termo de um Código de Avaliações. Este Código das
Avaliações nunca chegou ser publicado, pelo que até à criação do IMI, o
valor patrimonial era definido pelo Código da Contribuição Predial e do
Imposto sobre a Indústria Agrícola anterior e noutros casos pelo CIMSISSD.
E é só em 2003 se procede a uma verdadeira reforma da tributação do
património, pela instauração de um sistema efetivo de avaliação dos
prédios urbanos e rústicos, permitindo assim o estabelecimento do valor
patrimonial próximo do valor de mercado, alfo que não acontecia com a
anterior Contribuição Autárquica, o que causava séries problemas de
igualdade horizontal e vertical. Esta criação de um sistema efetivo de
avaliação dos prédios permitiu assim criar um sistema efetivo de avaliação
dos prédios permitiu assim criar um verdadeiro imposto sobre o património
e não sobre o rendimento, abrindo, igualmente, a possibilidade de o
legislador descer as taxas, em resultado do aumento dos valores
patrimoniais, que serviriam de base tributável. O IMT é, não obstante a
denominação evidenciar uma realidade ais recente, nada mais é que um
imposto que sustentou uma grande parte das receitas do Estado no Antigo
Regime. A sisa, originalmente, surgiu no reinado de D. Dinis. Já tinha
natureza de imposto indireto e também constituía receita municipal. A sua
incidência era, no entanto, diferente da atual. Era mais ampla, e a sua
restrição, aproximada àquilo que hoje conhecemos só foi possível na
Reforma fiscal de Mouzinho da Silveira. É curioso atualmente discutir-se a
verdadeira utilidade do imposto, dado o acréscimo económico
evidenciando quanto aos custos de transação, dada a integração sistemática
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do IVA como imposto geral sobre o consumo. A dinâmica dos custos de
transação admite que possam ser criados mecanismos contratuais por
forma a que as partes cumpram seus termos, ou que, caso isso não suceda,
a outra parte possa tomar uma ação apropriada. Repare-se que só adotando
esta ótica é que se percebe que não só a tributação imobiliária incide sobre
as sucessivas transmissões do mesmo bem, novo ou usado, como também
que compreende por que razão é o património ou o rendimento futuro do
sujeito passivo a suportar o respetivo imposto. Neste sentido, compreende-
se a opção tomada pelo legislador, como regulador de um mercado
imobiliário e garante da certeza no estabelecimento das relações jurídicas.
Esta análise não quer evidenciar, contudo, e numa lógica de simplificação,
que a tributação imobiliária não faça mais sentido quando integrada na
sistemática do IVA, ponderadas as taxas que seriam mais adequadas à
referida manutenção das expectativas das partes envolvidas no negócio
jurídico. O núcleo essencial do IMT encontra fundamento, não só na
arrecadação de receita, mas também, mais recentemente, na criação de
custos de transação necessários ao cumprimento do contrato de aquisição
de bens imóveis. O imposto do selo, não obstante ser o imposto mais antigo
português, é um imposto anacrónico. Não só porque não depende de uma
norma de incidência geral, as também porque foi deixando
progressivamente de estar associado à ideia de monopólio fiscal dos valores
selados. Por seu lado, e tradicionalmente, a cobrança do imposto do selo
verifica-se pela conjugação de utilizar uma moeda fiscal e o monopólio na
fabricação e venda desta moeda. Assim, o momento da cobrança não
coincidia normalmente com o do pagamento, porquanto este só se
verificava, até à abolição dos valores selados em 1986, com a inutilização
das estampilhas fiscais ou do papel selado. Isto estava de tal forma
institucionalizado que até uma parte da doutrina italiana chegou a defender
que a obrigação do imposto do selo teria por objeto não um dare, mas um
facere. Atualmente, e com a abolição destes valores, os momentos do
pagamento e da cobrança coincidem necessariamente. O desaparecimento
da moeda fiscal e do monopólio na sua fabricação, não fez desaparecer, no
entanto, a existência de barreiras de entrada no mercado. Nesse sentido, e
à semelhança do que sucede com o IMT, o Estado utiliza a fiscalidade para
estabelecer barreiras a potenciais concorrentes no mercado, favorecendo
determinados agentes a esquivarem-se aos efeitos da concorrência própria
do mercado. É no entanto de assinalar que no selo não há coincidência,
normalmente, entre sujeito passivo e aquele que suporta o imposto. A
reforma da tributação automóvel que agora se empreende implica
alterações de fundo no que toca aos impostos que incidem sobre a respetiva
circulação. Até ao presente momento, a circulação de veículos em Portugal
encontrava-se sujeita a três impostos distintos – o imposto municipal sobre
veículos, o imposto de circulação e o imposto de camionagem –
disciplinados por textos legais produzidos em épocas diferentes e que, com
o passar do tempo, acusavam deficiências de forma e de substância. Na sua
forma atual, o imposto municipal sobre veículos constitui um produto dos
anos 70, tendo sido concebido numa época em que o parque automóvel
português era ainda diminuto e a posse do automóvel esta ainda como sinal
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exterior de riqueza. No imposto municipal sobre veículos sobressaem, por
isso, preocupações de natureza social às quais o tempo foi roubando o
fundamento, ao mesmo tempo que se mostram ausentes as preocupações
de política ambiental e energética que hoje se consideram essenciais a estas
figuras tributárias. Os impostos de circulação e de camionagem, por seu
lado, ganharam a sua forma atual nos anos 90, em cumprimento das normas
comunitárias que respeitam à tributação dos veículos pesados de
mercadorias, revelando-se figuras de âmbito mais estreito mas de maior
racionalidade do que o imposto municipal suportado pela generalidade dos
automobilistas. A própria diferenciação entre o imposto de circulação e o
imposto de camionagem, assente na utilização por conta própria ou por
conta de outrem dos veículos de mercadorias, exprime a subordinação
destes impostos a propósitos mais atuais de política energética e dos
transportes, deixando ver que estas são figuras menos carentes de reforma
que o imposto municipal sobre veículos. A introdução do imposto único de
circulação traz, assim, uma simplificação importante a esta área do sistema
fiscal. Os três impostos até agora vigentes são fundidos numa figura única,
eliminando-se a dispersão legislativa que os rodeava, ao mesmo tempo que
se harmonizam soluções técnicas, conceitos e terminologia. Na substância,
e por razões que se prendem com as suas próprias características, com as
exigências do Direito Comunitário e com as prioridades nacionais do
domínio da política ambiental, energética e dos transportes, mantém-se
uma disciplina diferenciada dos diferentes tipos de veículos, fixando-se para
o efeito categorias que têm raiz na legislação até agora em vigor. Como
elemento estruturante e unificador destas categorias, consagra-se o
princípio da equivalência, deixando-se assim claro que o imposto, no seu
conjunto, se subordina à ideia de que os contribuintes devem ser onerados
na medida do custo que provocam ao ambiente e à rede viária, sendo esta
a razão de se desta figura tributária. Infunde-se, assim, neste imposto a
lógica ambiental de que ele vinha carecendo, pondo termo a um sistema de
tributação que alimentou a manutenção em circulação de veículos em fim
de vida e a conversão ao gasóleo do parque automóvel nacional, com grave
prejuízo para o nosso ambiente e política energética. A utilização de uma
base tributável de natureza mista, combinando cilindrada e dióxido de
carbono, possui ainda a virtude de tornar simples e transparente a
repartição da receita, que agora há que fazer, entre a Administração Central
e os Municípios, cujos interesses financeiros são rigorosamente preservados
pela presente reforma. Os veículos até agora sujeitos aos Impostos de
Circulação e de Camionagem continuam a ser tributados nos mesmos
termos em que o vêm sendo, não lhes trazendo a presente reforma
novidade de maior. É assim porque esta é uma área do sistema da
tributação automóvel subordinada ao Direito Comunitário, sendo por isso
mais limitada a margem de intervenção do legislador nacional.
c. Os impostos sobre o consumo:
i. O imposto sobre o valor acrescentado: a demonstração da
manifesta incompatibilidade entre os impostos cumulativos ou em
cascata e o princípio da neutralidade fiscal está na base da fixação
legislativa da possibilidade de permitir aos adquirentes dos bens nas
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várias fases do processo produtivo deduzirem os investimentos
efetuados. Assim se criou o IVA – Imposto Sobre o Valor
Acrescentado. O IVA existente em Portugal é um imposto de tipo
consumo baseado no sistema de inputs/outputs e assente no
sistema de pagamentos fracionados destinados a tributar o
consumo final. A dedução do imposto pago nas operações
intermédias do circuito económico é, desta forma, indispensável ao
funcionamento do mencionado sistema. Não confundamos o
referido direito à dedução com o conceito de isenção. Não é correto
reconduzir, em regra, as situações que consubstanciem isenção
tributária em sede de IVA, a uma renúncia a receitas por parte do
Estado e à consequente redução do quantum da obrigação
tributária a que o contribuinte está sujeito, à semelhança do que
sucede com os impostos sobre o rendimento e sobre o património.
Substancialmente, em sede de IVA, podemos estabelecer uma
relação entre o Estado e o Contribuinte com um dupla vertente:
1. Uma vertente passiva: como abrangendo todas as
operações efetuadas pelo contribuinte, consistindo estas
no fornecimento de bens e prestação de serviços próprios
da atividade empresarial;
2. Uma vertente ativa: abrangendo os impostos devidos ou
pagos quer relativamente aos bens fornecidos e serviços
prestados, quer relativamente aos bens importados, quer
relativamente às situações previstas no artigo 17.º, n.º3 da
Sexta Diretiva.
Repare-se que esta distinção não se confunde inteiramente com a anterior: se é certo
que a dívida flutuante é sempre de curto prazo, já não é verdade (menos em tese)
que a dívida fundada seja sempre de longo prazo. A distinção entre dívida flutuante
e fundada é muito relevante, do ponto de vista não apenas económico e financeiro,
mas também do ponto de vista jurídico. O regime aplicável, nos termos da
Constituição (artigo 161.º, alínea h) CRP) e do Regime Geral de Emissão e Gestão da
Dívida Pública, é assim diferente nestes dois casos, sendo de maior exigência, como
se compreende, no caso da dívida fundada.
2. Emissão e gestão da dívida pública direta: para além da sua relevância económica,
a dívida pública tem, por causa disso mesmo, uma relevância jurídica muito evidente.
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O processo de emissão de dívida pública é regulado pela Constituição, pela Lei de
Enquadramento Orçamental e pela lei ordinária (fundamentalmente o Regime
Geral de Emissão e Gestão de Dívida Pública) e, dele resultam, precauções e
limitações. Progressivamente, estas têm vindo a ser mais exigentes e mais
abrangentes, tocando todos os setores do Estado e não apenas a administração
central. A primeira limitação no processo de emissão da dívida pública resulta da
necessidade de autorização parlamentar, mormente quando esteja em causa a
emissão de dívida fundada (alínea h) do artigo 161.º CRP). A necessidade desta
autorização parlamentar decorre do princípio da democracia financeira e visa desde
logo assegurar que os representantes do povo exercem um controlo efetivo sobre a
geração de encargos futuros desse país (sua razão de ser, seus montantes, suas
formas e condições de pagamento). Nesta medida, eles representam não apenas as
gerações do presente, mas implicitamente também as gerações do futuro. Para
além disso essa autorização constitui a melhor forma de assegurar aos credores que
virão a receber satisfação efetiva dos seus créditos e respetivas remunerações. Além
de autorizar a emissão de dívida fundada, cabe à Assembleia da República, nos
termos do mesmo preceito constitucional, definir também as condições gerais dos
empréstimos a emitir. Nos termos do n.º1 do artigo 4.º do Regime Geral de Emissão
e Gestão da Dívida Pública (RGEGDP) constituem condições gerais dos empréstimos
o montante respetivo e bem assim os prazos de vencimento. Ainda que nem a
Constituição, nem a Lei seja inequívocas quanto à identificação da lei parlamentar
de onde haja de constar a autorização para a contratação de empréstimos e a
definição das respetivas condições gerais, a LEO, no seu artigo 31.º (alíneas e) a g)),
concretiza que essa lei é a Lei do Orçamento. Logo, consequentemente, a
autorização parlamentar é anual. Para além da definição de condições gerais e
depois destas, há lugar à definição, em Conselho de Ministros, de condições
complementares a que devem obedecer a emissão, negociação e contratação da
dívida (n.º1 artigo 5.º RGEGDP). Seguem-se por fim, a definição das condições
específicas dos empréstimos a contrair, por parte da Agência de Gestão da
Tesouraria e da Dívida Pública. Seja como for, o papel do Ministro das Finanças é
aqui, também, cada vez mais importante. Na verdade, o Ministro das Finanças tem
o poder de definir linhas de orientação específicas a serem seguidas pelo IGCP na
execução da política de financiamento e na realização de outras transações
relacionadas com a recompra de títulos e com a gestão ativa da carteira de dívida.
As linhas de orientação permanentes do Ministro das Finanças incluem a definição
de uma estrutura “benchmark” de longo prazo para a composição da carteira de
dívida, que reflete objetivos específico quanto aos riscos de taxa de juro, taxa de
câmbio e refinanciamento traduzidos em indicadores como a duração, o perfil de
reembolsos e o perfil de refixação de cupões. Este “bechmark” é tomado como
estrutura de referência para a avaliação do custo/performance da carteira de dívida
e para a definição de limites para o risco de taxa de juro, risco cambial e risco de
refinanciamento em que a gestão da dívida pode incorrer. O IGCP é hoje, para além
disso, a entidade responsável principal de gestão (normal) da dívida, com a
expressão gestão da dívida pretende-se abranger a prática de todo um conjunto de
operações financeiras decorrentes da existência de uma relação jurídica de
empréstimo e necessárias à sua dinâmica normal, singular ou globalmente. Por sua
vez, é possível contrapor as situações de gestão normal às de gestão anormal da
dívida. A primeira corresponde ao conjunto de operações que, em virtude da
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contração da dívida pública, se estabelecem entre os Estados e os credores, ao passo
que a segunda é o conjunto de operações através das quais o Estado pretende
modificar a situação e composição de dívida pública. A gestão normal da dívida, a
cargo como dissemos do IGCP, inclui a emissão de instrumentos de dívida para a
obtenção de financiamento e a execução de outras operações, com o objetivo de
alterar a estrutura da carteira de dívida existente. Com o intuito de ajustar o perfil
de amortizações da dívida pública, a Lei inclui, no âmbito das operações de gestão
da dívida pública, o reembolso antecipado e recompras de dívida existente, bem
como a troca direta de títulos. A Lei inclui também, no âmbito da gestão da dívida,
a possibilidade de serem negociadas transações sobre derivados financeiros,
nomeadamente “swaps” de taxa de juro, “swaps” cambiais, “forwards”, futuros e
opções. Estas transações têm que servir uma estratégia de cobertura de riscos já
existentes, requerendo-se que estejam associadas na carteira da dívida aos
instrumentos que originam os riscos a cobrir. Na atualidade, no quadro da
implementação do Programa de Assistência Financeira, tem sido muito debatida, do
ponto de vista político, a hipótese de renegociação da dívida pública portuguesa.
Esta traduz justamente uma forma de gestão anormal da dívida, tecnicamente
qualificada antes da conversão. A conversão consiste na alteração, por acordo ou
pelo devedor, das condições contratuais em que foi celebrado o empréstimo público,
no decurso da vigência deste: as alterações das cláusulas modificam o conteúdo da
relação, nos seus elementos essenciais ou acessórios. Depois pode qualificar-se a
conversão atendendo à existência ou não de consentimento por parte do credor e
ela será, assim, de uma forma legítima de conversão; no segundo caso, ela carece
de legitimidade, pelo que tende a ser proibida pelos ordenamentos jurídicos.
3. Instrumentos de dívida pública direta: dos instrumentos de dívida pública direta,
vamos aqui sumariamente indicar os seguintes, alguns deles referidos, desde logo,
no RGEGDP (artigo 10.º). São eles:
a. Contrato;
b. Obrigações do Tesouro (OT);
c. Bilhetes do Tesouro (BT);
d. Certificados de Aforro
2 – Despesas Públicas
2 – O enquadramento legal do OE
1.º Obstáculo: é certo eu a LEO é uma lei e é uma lei de valor reforçado. Ela própria se
auto qualifica como lei de valor reforçado (artigo 3.º LEO). De forma redundante, pois assim já
ela é considerada pela própria Constituição (implicitamente do n.º1 do artigo 106.º e pelo n.º3
do artigo 112.º, in fine – critério da função paramétrica da LEO) e só à Constituição compete
definir o que sejam leis de valor reforçado; de forma algo inútil, porque o efeito prático que lhe
advém de ser lei de valor reforçado é aquele que resulta da Constituição e não mais nenhum
outro. Acontece que o OE, como dissemos, também é uma lei em sentido formal e material
(artigo 106.º, n.º1 e alínea g) do artigo 161.º CRP) e é também considerada por diversos autores
uma lei de valor reforçado. O obstáculo primeiro que vislumbramos está não na previsão de
qualquer relação de dependência hierárquica de umas leis de valor reforçado em relação a
outras e muito menos de critérios definidores dessa dependência. Entre si, são portanto leis de
igual valor, valendo desde logo, nas relações mútuas, as regras gerais do Direito.
2.º Obstáculo: reside no facto de a função paramétrica da LEO não aparecer blindada
por qualquer outra exigência, mormente no plano da sua aprovação ou alteração, podendo ela
ser alterada, a todo o tempo, por uma lei parlamentar aprovada por maioria simples. No limite
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poderia dar-se o caso de a lei de enquadramento ser alterada pela própria lei enquadrada, a ei
do OE. Contrariar este entendimento pressuporia laborar dogmaticamente em torno
novamente no disposto no artigo 106.º, n.º1 CRP, afirmando que a Constituição
verdadeiramente reclama não apenas uma lei que materialmente enquadre o OE, mas sim,
também, uma lei que formalmente se assuma como lei de enquadramento. A esta luz, apenas
se tolerariam alterações à LEO feitas através de leis que expressamente se denominassem de
“leis de alteração da LEO” (habilitadas expressamente pela alínea r) do artigo 164.º CRP, em
articulação com o artigo 106.º, n.º1).
No entanto, alerta-se para o facto de, mesmo quando a lei prevê a existência de
mapas plurianuais, as verbas neles incluídas devem ser inscritas no OE de cada
ano, sob pena de não poderem ser realizadas por falta de cabimento orçamental
– artigo 106.º, n.º1 CRP. Também com vista a assegurar a cobertura orçamental
de despesas em orçamentos futuros, o artigo 22.º do Regime da Autorização da
Despesa Inerente aos Contratos Públicos dispõe ainda que o cabimento de
despesas em orçamentos futuros seja assegurado por um compromisso de
inscrição, assumido pelo Ministro responsável pela despesa (o da tutela) e pelo
Ministro que faz o orçamento. Cabe apurar se o período anual coincidente com
o ano civil consiste na consagração de um período mínimo ou máximo de
duração do orçamento. Por um lado, o n.º5 deste artigo 22.º vem prever a
possibilidade de existência de um período complementar. Assim o ano
económico coincida com o ano civil e vigore a regra da inscrição no Orçamento
dos créditos e débitos originados naquele período orçamental,
independentemente do período em que se concretizam, admite-se o fecho da
execução orçamental das despesas num período complementar: até 15 de
fevereiro do ano seguinte àquele a que respeita (normalmente), embora nos
últimos anos, este período tenha decorrido até 21 de janeiro. Este período tem
uma duração variável e este sistema de contabilização aproxima-se do
orçamento de exercício. Este período complementar vem permitir sustentar
que o período orçamental vai para além do ano civil. Por outro lado, o artigo
12.º-H LEO fala em prorrogação do orçamento, parecendo desvendar a
possibilidade de sua duração extravasar o período anual, nos termos do n.º1 da
disposição invocada. Mas, a partir do momento em que o nosso ordenamento
em consagrar a produção de efeitos retroativos de todo o orçamento que tenha
sido aprovado durante o ano civil já em curso (artigo 12.º-H, n.º6 LEO), o
extravasamento do período anual fica sem fundamento. Neste sentido,
entendemos que o período anual é o período mínimo de vigência orçamental,
sendo o período máximo definido pelo poder executivo através da existência ou
não de período complementar. A atribuição de um mandato parlamentar
periódico para cobrança de receitas tributarias baseia o princípio do auto
consentimento. Este auto consentimento conferido ao setor público padece de
um enorme paradoxo: por um lado, temos um mandatário/Governo
monopolista que reclama para si objetivos e funções que mudam
intemporalmente, por outro, temos um mandante/Parlamento, que exige o
exercício das funções que atribui de forma transparente, clara, eficiente e
coerente. Por esta análise podemos chegar mesmo a concluir que o
consentimento para cobrar receitas é um controlo de mandato atípico. O
conteúdo do mandato tributário move-se no campo da legalidade financeira.
Conforme resulta do estabelecido normativamente a legalidade desdobra-se
em duas vertentes:
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A legalidade orçamentária, que prevê a necessidade da periodicidade
da votação parlamentar e da execução do orçamento;
A legalidade fiscal, que dispõe sobre a reserva absoluta de lei quanto à
matéria de criação, alteração, supressão dos impostos. A primeira
representa o exercício do poder orçamental, a segunda resulta nas
várias manifestações do poder tributário, ou melhor, do poder de criar
impostos.
Ora, enquanto que o poder orçamental é repartido pelo Parlamento (na vertente
legislativa) e pelo Governo (na vertente administrativa), o poder tributário é
exercido primacialmente pelo Parlamento, salvo autorização parlamentar
expressa, nos limites e condicionamentos impostos constitucionalmente. Quer
isto significar que o exercício do mandato tributário no ordenamento financeiro
português depende da definição prévia das condições estabelecidas em lei
parlamentar, não só em sede orçamental, como também em sede legislativa que
autonomamente proceda a uma alteração do sistema fiscal vigente. Ou seja,
depende da existência prévia de duas condições:
Diferenças entre regras clássicas e novas regras orçamentais: aqui ficam algumas marcas
distintivas
1
A Regra de Ouro das Finanças Públicas diz que é legitimo recorrer à divida desde que a despesa em
causa suportada seja despesa de capital, despesa de investimento de longo prazo.
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posição favorável. Reconhece-se assim que as sanções financeiras geram
um problema de consistência temporal, pelo que têm vindo a ser
substituídas, em diversos países, por medidas de natureza administrativa.
Num outro estudo realizado no FMI identificam-se também as vantagens e
desvantagens destes cinco tipos fundamentais de regras numéricas: regra
da dívida; regra do orçamento global equilibrado; regra do orçamento
estrutural equilibrado; regra da despesa; regra da receita.
b. A visão empírica das regras orçamentais: as regras financeiras de
consolidação: ao contrário dos princípios, uma regra é uma norma com um
âmbito de aplicação relativamente delimitado e que tendencialmente se
poderá aplicar apenas com os tradicionais cânones da interpretação. As
regras são de conteúdo determinável, exclusivas e definitivas.
Determináveis porque identificam o âmbito da previsão e estatuição.
Exclusivas, porque no caso de conflito normativo as regras de prevalência
apenas fazem sobreviver uma delas ou nenhuma. Definitivas porque
determinam uma consequência concreta e irreversível. As regras financeiras,
cujo conteúdo se define em resultado de uma experiência adquirida e
acompanhada de uma prática reiterada no campo dos princípios enunciados,
têm um enorme defeito: são imperfeitas e conjunturais. São imperfeitas e
conjunturais porque são construídas à medida da realidade concreta e
heterogénea e como tal instrumentais para a obtenção de determinados
fins. Por isso mesmo não servem para a construção de um sistema por
desconsiderarem, aqui e ali, princípios e procedimentos. Sendo que as
regras financeiras estão feitas para despolitizar o quadro político
macroeconómico, é importante traçar um quadro das composição e
importância das mesmas.
i. Regra base: a maior parte das regras financeiras identificam uma
restrição permanente tendo por base um indicador de largo
espetro, como seja o equilíbrio, normalmente em proporção do PIB.
Uma regra financeira deve comportar oito elementos: Clareza:
impõe a necessária cobertura institucional e a existência de
cláusulas de salvaguarda, por forma a evitar ambiguidades na sua
execução;
a. Transparência e a simplicidade: garantem a
proximidade das decisões tomadas pelo Executivo;
b. Flexibilidade: representa a necessidade de
adaptação aos choques exógenos, que escapam ao
controlo público. A adequação representa a
necessária conexão entre os meios e os fins;
c. Coercibilidade: exige a existência de uma norma
constitucional ou legal, possivelmente
acompanhada de sanções pelo não cumprimento e
de tutela efetiva, de natureza administrativa ou
jurisdicional;
d. Consistência: exige adaptabilidade às medidas de
política macroeconómica a tomar;
e. Eficiência: prevê que uma regra deve servir de
catalisador para eventuais reformas, assegurando,
FINANÇAS PÚBLICAS
de qualquer forma a sustentabilidade das políticas
públicas.
Com a alteração de 2011, foi aditado à LEO o artigo 12.º-C que concretiza a
regra do saldo estrutural ajustado do ciclo e das medidas temporárias, em
conformidade com o objetivo orçamental de médio prazo. Com a alteração
de 2013, concretiza-se um novo princípio de orientação orçamental (artigos
72.º-B a 72.º-D), denominado de desvio significativo, definindo-se
objetivamente quando se considera existir um tal desvio e, bem assim, as
circunstâncias excecionais em que o mesmo se justifica (recessão profunda,
catástrofes naturais, reformas estruturais tendo em vista o reforço da
sustentabilidade).
Ora, o que é curioso notar é que o OE hoje assume, no seu seio esta dupla legalidade:
Seja como for, a relação que é pelo menos de paridade, entre a Lei do OE e outras leis (avulsas)
ou contratos, conhece algumas condições; essa paridade relativa cede, se se der a violação de
qualquer princípio constitucional. A lesão destes princípios funcionaria como uma pedra de
toque, obrigando nestes casos o legislador da Lei do OE a dar cabimentação a despesas legais
ou contratuais. Aqui chegados, somos todavia perturbados pela seguinte questão: não é essa,
precisamente, sempre, a razão de ser das despesas consideradas obrigatórias? Fará sentido falar
em despesa obrigatória, quando não esteja em causa a concretização de direitos (adquiridos)
ou a satisfação de um sentimento de confiança, gerada pelo e com o comportamento do próprio
Estado? Na verdade, as obrigações decorrentes de lei ou de contrato assumem, no que à
contraparte diz respeito (os cidadãos), a natureza de direitos. Afigura-se-nos pois que,
verdadeiramente, a figura da despesa obrigatória, inspirada no Direito Orçamental Francês,
constitui a “expressão financeira”, a concretização financeira do direito adquirido no seu sentido
mais amplo. A questão é hoje pois muito premente, quanto muito se discute a questão da
sobrevivência dos direitos adquiridos no contexto atual de grave crise económico financeira e
não sendo esta, note-se, uma questão meramente circunstancial ou conjuntural. A discussão em
torno da violação, suspensão ou supressão dos direitos adquiridos convoca argumentos vários,
contra e a favor: