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La experiencia de
Planeación y Presupuesto en la
Administración Pública de Sonora
(1979-2002)
Alberto Haaz
El presente documento fue elaborado en 2002.
Consecuentemente, en algunas de sus partes se refieren al ejercicio fiscal de dicho
año.
Posteriormente emitiremos otro documento en el que se trate lo relativo a los años
de 2003 al presente (2006).
Introducción*
Antecedentes
Para la formulación del presupuesto de 1979, el último del período encabezado por
el gobernador Carrillo Marcor, se presentaron avances significativos respecto a la
adopción del PPP, como los siguientes:
Resultó ser un Plan de mediano y corto plazo; es decir, a la vez que visualizaba
las acciones a realizar en el periodo de 6 años, las reflejó con mayor detalle por
de periodos anuales. Cubrió, el ámbito estatal y el municipal, en virtud de que sus
proposiciones tuvieron definido el concepto de lugar donde se desarrollarían.
El contenido de los POA se iniciaba con una exposición del contexto nacional
prevaleciente en el año en el que se elaboraba el plan. También describía la forma
en que dicho contexto impactaba y condicionaba el desarrollo estatal. En un segundo
capítulo se analizaba la situación actual global de la economía sonorense,
comprendiendo este apartado el PIB estatal, la inversión, el nivel de empleo y la
inflación. El tercer capítulo contenía el diagnóstico de la situación actual en los
aspectos sectorial y regional.
Programación y Presupuestación
Luego fueron traducidos por la SPP estatal en los análisis, formatos básicos para
efectos de hacer los dictámenes y en su caso ajustes a las solicitudes
presupuestarias.
Estructura programática
La Ley de Egresos para cada ejercicio fiscal durante el sexenio referido tuvo
modificaciones en su articulado, respecto al existente hasta 1979. Así, la aprobación
del presupuesto se estableció por sectores y por programas asignándole a éstos
las unidades administrativas responsables de su ejecución y condicionando las
ministraciones de fondos al cumplimiento de las metas señaladas en los programas.
El documento analítico por partidas dejó de incluirse como parte del boletín oficial en
donde se publicaba la Ley de Egresos, desde el relativo al ejercicio fiscal de 1981.
Las erogaciones se tramitaban con: "Recibos Oficiales" para las partidas de gasto
corriente y que eran siete rubros básicamente: honorarios, compensaciones por
horas extras, compensaciones diversas, gastos de representación, viáticos,
compensaciones por servicio social e indemnizaciones. Para el gasto de inversión
se utilizaba otro tipo de documento, denominado "Estimaciones de Inversión", que
afectaba a las partidas del capítulo 6000 Inversiones en Infraestructura para el
Desarrollo.
El resto de las partidas se pagaba en forma automática por la Tesorería, sin necesitar
de una requisición de pago en cada ocasión formulada por la dependencia que
afectaba. Esto era en virtud de que la provisión de materiales, suministros, servicios
generales, sueldos y prestaciones, adquisiciones y conservación de bienes se
comprometían mediante contratos o servicios que proveía la Oficialía Mayor a través
de sus direcciones de adquisiciones, bienes y servicios, y recursos humanos. En
este caso la dependencia ejecutora solicitaba los bienes o servicios mediante
"Requisiciones" dirigidas a estas unidades centrales que su vez verificaban la
existencia de saldos disponibles y procedían a hacer la provisión a la dependencia,
tramitando entonces directamente su pago ante la Tesorería.
En la Tesorería General del Estado existían dos áreas encargadas de recibir las
solicitudes de pago: una área para el gasto corriente y adquisiciones de bienes; y
la otra para el gasto de inversión en obras públicas. Estas áreas verificaban que
las solicitudes de pago satisfacieran los requisitos de ajustarse a la previsto en el
programa autorizado.
Modificaciones Presupuestarias
En años anteriores no se preveía esta situación, solo se decía que "Las partidas
del presupuesto serán ejercidas cuidando de que la afectación no exceda de la
proporción mensual que le corresponda"; y facultaba al Ejecutivo del Estado para
hacer transferencias entre partidas, más no a hacer ampliaciones liquidas.
Por lo tanto era hasta antes de concluir el ejercicio cuando el Ejecutivo debía solicitar
al Congreso del Estado la autorización en paquete de las ampliaciones requeridas,
con las inconveniencias y desventajas que ello ocasionaba.
Para el ejercicio de 1983, la Ley respectiva incluyó por primera vez la disposición
que posibilitaba al Gobernador reducir el monto total del presupuesto estatal en
el transcurso de su ejercicio. Esto fue en razón de la crisis económica nacional
presentada en 1982, la cual impactó desfavorablemente a las finanzas estatales.
Control
Cada dependencia llevaba un registro relativo al ejercicio de su gasto de acuerdo a
los programas, subprogramas y partidas de su propio presupuesto.
Planeación del Desarrollo giraba las instrucciones sobre la forma y términos en que
las dependencias debían llevar sus registros y sobre los informes que debían rendir.
En el control presupuestario, en los primeros dos años del sexenio 1979 – 1985, se
ponía casi exclusivo énfasis en los aspectos financieros, más que en la interrelación
de las realizaciones físico – financieras. Esto se pudo superar a base de una
amplia e intensa labor de capacitación que se hizo en materia de presupuestario
por programas. Se comprobó que no era factible lograr este entendimiento en los
responsables de la administración presupuestaria si no tenían bien cimentado el
conocimiento teórico, conceptual y normativo al respecto.
Cabe hacer notar que al inicio del sexenio referido en Sonora, se consideró la
alternativa de que la contabilidad estuviera a cargo de la Secretaría de Programación
y Presupuesto Estatal; pero, se prefirió mantenerla en la Tesorería, para evitar que la
SPP desviara su acción planificadora a una absorbente actividad contable. Además,
se consideró que la Tesorería por ser la realizadora de pagos, es la que mejor podía
llevar la contabilidad general.
Fue a partir del segundo año, 1981, cuando se inició la aplicación de un sistema
de control y seguimiento de avances programáticos, apoyado en formatos para la
evaluación de obras y para la evaluación de acciones programadas.
Análisis de Resultados
Para estar en posibilidades de medir la eficacia y la eficiencia en la ejecución
presupuestaria se necesitaba un buen sistema de información relacionado con los
resultados físicos y financieros de la gestión.
Es así, que hubo necesidad de hacer un análisis en cada programa sobre cuales
eran sus "productos finales" y los "resultados" o efectos que generaban en el ámbito
socioeconómico estatal. Además se estableció un Catálogo de Unidades de Medida
para las metas.
Cuenta Pública
Para este efecto, los agregados económicos y contables pudieron ser examinados en
la cuenta de gastos a través de los estados presupuestarios del sector público en los
que se mostraban los egresos e ingresos del Gobierno Estatal.
Racionalización administrativa
través de la Dirección de Organización y Sistemas creada en 1983 adscrita a la
Oficialía Mayor, se buscaba la máxima eficiencia administrativa del gobierno estatal.
Anteriormente, era la Dirección de Presupuesto la encargada de hacer los estudios
y propuestas de organización, métodos y sistemas en busca de procurar un mejor
uso de los recursos públicos, como fue el caso del “Programa para mejorar la
administración y desarrollo del personal en el servicio público estatal”.
Así, fue creada una "Nueva Estructura Ocupacional" dividida en cinco grandes
grupos y veintiún ramas de actividad que conforman líneas lógicas de ascenso,
dentro de las cuales se encuentran distribuidos cien puestos tipo, en trece niveles de
sueldos y cada uno con un rango de siete opciones salariales. ahaazd
2014-06-10 21:14:01
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Esta estructura y tabulador continúan vigentes
Sistema de Administración de Recursos Materiales en su mayor parte (se han agregado
muchos puestos, pero dentro de la
misma estructura). El problema que
Las compras y suministros a las dependencias del Gobierno Estatal eranMuy
observo: realizadas
pocas personas
y reguladas por la Oficialía Mayor, que al principio del sexenio contaba
entienden condelladiseño (es una
la lógica
Dirección de Bienes y Servicios y a partir de 1984 se creó también la Dirección en
especie de escalera dela que los
trabajadores de base pueden pasar de
Adquisiciones. una rama a otra y subir niveles, en
función de méritos por capacidades) y
los programas
Tales unidades llevaban un registro de operaciones y contabilidad de capacitación del
de ejercicio
presupuestario que aseguraban su control en estos rubros. gobierno estatal deberían enfocarse a
cubrir necesidades para que el
personal pueda reunir requisitos para
su movilidad y ascenso en la citada
estructura de puestos).
Comentarios Finales
A lo largo de los diecisiete años que ahora abordamos, se distinguen tres fases de
la experiencia de planeación y presupuesto de la administración pública sonorense.
Estas son:
Esto es sólo una muestra representativa de hechos que reflejan el fortalecimiento del
SEPD en los años de 1986 a 1990, siendo gobernador el Ing. Rodolfo Félix Valdés
(RFV).
Hubo otros casos también relevantes, como los proyectos de Modernización Urbana
(por ejemplo: “Metroplan” de Hermosillo* ) y el Programa Familia – Escuela –
Gobierno, con una muy amplia y efectiva participación social en la planeación, la
instrumentación y el seguimiento de la ejecución correspondiente.
La figura de Agente de Consulta Popular, fue incorporada en el COPLADES, a fin de
contar con alguien encargado específicamente de organizar, promover y apoyar la
participación social en el proceso de planeación por cada subcomité del COPLADES.
Más aún, el Gobernador del Estado designó al Secretario Técnico de cada COPLAM,
con la atribución que se le otorgó al respecto en su carácter de Presidente del
COPLADES; y ésto lo hizo seleccionando a personas idóneas para el desempeño de
las responsabilidades correspondientes. A estos secretarios técnicos se les preparó
en todo lo concerniente a la planeación y promoción del desarrollo, así como en
relación a la programación presupuestaria.
Por otra parte, también respecto al fortalecimiento del sistema estatal de planeación
democrática, se realizó lo siguiente en sus ámbitos normativos y de instrumentación,
control y evaluación:
Uno de los hechos relevantes en este sentido, fue el fortalecimiento de las unidades
responsables de la planeación y programación presupuestaria en las dependencias
que contaban con ellas; y la creación de estas unidades en las dependencias que no
las tenían.
Lo hecho al respecto, constituyó una plataforma básica muy útil para los procesos
presupuestarios municipales. Ello permitió también consolidar la Coordinación
Estado – Municipio, formalizada en Convenios que cada año se suscribieron,
atendiendo propósitos comunes de la planeación del desarrollo de Sonora, incluido
en esto el fortalecimiento municipal.
En los primeros meses del año 1991, aún siendo Gobernador del Estado el Ing.
Rodolfo Félix Valdés, empezaron a ser significativas las modificaciones a las
prácticas de planeación y de la programación presupuestaria, que habían alcanzado
un nivel muy satisfactorio en los años anteriores.
En este contexto, transcurrió la primera mitad del sexenio del Gobernador del Estado
Lic. Manlio Fabio Beltrones, quien tomó posesión de esta responsabilidad en octubre
de 1991.
Los novedosos esquemas de ingeniería financiera fueron entonces muy útiles, pero
fueron concebidos e instrumentados teniéndose un entorno que se veía con
perspectivas muy positivas.
Lo anterior fue instrumentado en 1994, a mediados del año, antes del famoso error
de diciembre.
No es objeto del presente trabajo profundizar en detalles acerca de las deudas
públicas del Estado y de los municipios. Por eso, lo antes descrito es sólo con la
finalidad de llegar a puntualizar lo siguiente:
Por ejemplo, el trabajo de revisión de las cuentas públicas estatal y municipales del
ejercicio fiscal 2001, pareció más dedicado a esfuerzos para tratar de desacreditar a
determinadas administraciones públicas o autoridades por sus filiaciones partidistas,
que para calificar con la mayor racionalidad posible a las cuentas presentadas.
Desde el presupuesto de 1998 y hasta el actual en ejercicio (2002), son muy notables
los escasos márgenes de disponibilidad de recursos que el ejecutivo estatal puede
programar y aplicar en obras, acciones y servicios de alto impacto estratégico para
el desarrollo de Sonora, conforme a prioridades determinadas en su esfera de
responsabilidades.
Por sí mismo ésto no es una situación defectuosa. Sin embargo, deja lugar a suponer
que no es posible entonces lograr resultados diferentes (mejores) a los obtenidos
tradicionalmente, que han sido buenos, pero con muchísimas dificultades como las
relativas a lograr las aprobaciones de las iniciativas presupuestarias y las cuentas
de hacienda pública estatal, así como para poder disponer de recursos para obras
públicas en montos significativos.
En materia de control, las acciones que se han realizado desde 1998 al momento
actual, a través de las auditorías, lo que más parece haberse logrado es mantener
ocupados en una gran parte de sus tiempos a un gran número de servidores públicos,
tratando de satisfacer o solventar lo requerido por los órganos de control interno y por
la contraloría general del Estado.
En el contexto descrito, los puntos básicos identificados para los fines del presente
trabajo, son los siguientes:
Esperemos que ésto sea superado en los años venideros y que la experiencia
adquirida sea bien aprovechada para avanzar en el perfeccionamiento del sistema
y los procesos de Planeación y Presupuesto de la Administración Pública Estatal y
Municipal de Sonora.
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ISAP Alberto Haaz
[1] De 1970 a 1979 la economía sonorense tuvo un ritmo de crecimiento real en promedio del 3.1%,
tasa inferior a la registrada en el decenio anterior que fue de 6.2%
[2] En la Ley de Planeación de Sonora, promulgada en 1984, se estableció la denominación de
Programas Operativos Anuales; antes de esta Ley eran los Planes aquí mencionados.
[3] Los COPLAM se crearon en 1982, en virtud de convenios del Ejecutivo Estatal con los
Ayuntamientos. Antes eran organismos ligados al COPRODESON.
[4] La Secretaría de Programación y Presupuesto (SPP) del Gobierno del Estado fue creada en
1980. Antes era la Dirección General de Programación y Presupuesto, que tuvo como antecedente
a la Unidad con el mismo nombre. En 1984 pasó a ser la Secretaría de Planeación del Desarrollo
(SPD). El Lic. Marco Antonio Cubillas Estrada fue el primer titular de dicha Secretaría; previamente,
desde febrero de 1979 fue Coordinador del Grupo Especial de Asesoría en materia de Planeación
del Desarrollo, durante la campaña política electoral del Dr. Samuel Ocaña García para Gobernador
del Estado. En dicho Grupo, otros coordinadores fueron también el Dr. Salvador Ortiz Pérez (QEPD)
-que luego fue Delegado de la Secretaría de Programación y Presupuesto Federal en Sonora- y el
Lic. Carlos Ocaña García –que había sido Delegado del Instituto Mexicano de Comercio Exterior en
Sonora-. Por otra parte, la coordinación de los trabajos de campo para la planeación del desarrollo
estuvo a cargo del Dr. Carlos Enrique Peña Limón, quien era Director del Centro de Estudios Políticos
Económicos y Sociales (CEPES) del PRI y Director de un instituto de investigaciones científicas que
posteriormente se transformó en el Centro de Investigación y Alimentación en Desarrollo (CIAD), A.C.
Los integrantes del Grupo mencionado (alrededor de 40 expertos en diversos campos inherentes al
desarrollo económico y social) fueron incorporados en la Administración Pública estatal 1979-1985,
en direcciones generales relativas a políticas y programas que habían formulado para el Plan de este
sexenio.
[5] El C. P. Ovidio Pereyra García era el Tesorero General del Estado.
[6] Este caso se aborda en el Manual de Programación – Presupuestación 1984, emitido por la SPP-
Estatal.