UNIVERSIDADE FEDERAL DO AMAZONAS

FACULDADE DE ESTUDOS SOCIAIS

DEPARTAMENTO DE ADMINISTRAÇÃO

DENIZE FERREIRA PAULO AFONSO

GESTÃO E FISCALIZAÇÃO DE CONTRATOS TERCEIRIZADOS NA

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO ESTADO DO AMAZONAS

Manaus - Amazonas
2018
GESTÃO E FISCALIZAÇÃO DE CONTRATOS TERCEIRIZADOS NA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO ESTADO DO AMAZONAS

DENIZE FERREIRA PAULO AFONSO

UNIVERSIDADE FEDERAL DO AMAZONAS

Resumo

O presente artigo trata de um tema controverso e discutido em áreas afins sobre como se dá à
contratação de serviços terceirizados na Administração Pública, focando na gestão e
fiscalização dos contratos firmados com as empresas prestadoras de serviços.
À terceirização tem sido utilizada pela Administração Pública em diferentes áreas, tendo
como objetivo à redução de custos, melhoria dos serviços prestados e maior grau de
produtividade em suas atividades específicas.
Assim, o presente estudo busca lançar reflexões sobre a gestão e fiscalização dos contratos de
terceirização firmados pela administração pública amazonense. Para tanto utilizamos, como
instrumento de pesquisa, revisão bibliográfica, lançando mão de estudos já publicados e
análise documental dos relatórios públicos disponibilizados em portais de transparência do
Governo. Para dar vida ao tema, abordaremos o histórico da terceirização no Brasil,
conceitos, características, problemas, vantagens e desvantagens, riscos, limitações, tipos e
diferenças de contratações dos serviços e as mudanças recentes impostas nas novas Leis
trabalhistas. Dentre as dificuldades encontradas, constata-se que o portal da transparência não
é de fácil acessibilidade quanto aos valores gastos com contratos de terceiros e não permite
retenção de um período para análise.

Palavras-chave​​: Administração Pública. Terceirização. Contratos. Fiscalização.

1 - Introdução

O processo de terceirização tem seu início na II Guerra Mundial no momento em que

os Estados Unidos precisavam concentrar todo o seu grupo de trabalho na produção de
armamentos, de modo à atender à demanda existente. Sendo assim, foi obrigado a manter o
foco na atividade principal e delegar as atividades secundárias à empresas prestadoras de
serviços, buscando dessa forma uma melhoria no processo, uma nova gestão administrativa e
formação de parcerias com as empresas contratadas.
No Brasil à história da terceirização não é recente, mas se intensifica quando se busca
uma melhoria nos processos de produção e de serviços, tendo sua base inicial na iniciativa
privada.
Por se tratar de uma ferramenta de gestão, assegurada através de contratos
temporários ou a longo prazo, a terceirização vem como um meio de focar em
atividades-meio, não ligadas às atividades principais da organização ou da sua prestação de
serviços. Com isso as organização e a Administração Pública tendem a focar em suas
atividades principais, atividades-fim, onde tendem a ter um melhor resultado, buscando a
eficiência e eficácia de seus trabalhos e gestão.
Percebe-se que as atividades desempenhadas pelos servidores públicos e a sua
administração quanto a essas tarefas, não são mais suficiente para o atendimento da
população, visto que são vários os desafios constantes na desburocratização dos processos
realizados e dessa forma gerando um processo lento e insatisfatórios aqueles que dependem
da máquina pública.
A iniciativa privada vem com a mudança da execução direta de práticas de serviços
contratadas pelas empresas privadas através da troca do servidor público ao terceirizado
contratado.
Os estudos relacionados a este tema são vastos, mas ainda profundamente pautado em
legislações, normas regulamentadoras e mudanças analisadas e discutidas na esfera
administrativa e jurídica, que visam interpor as legislações vigentes que amparam os
servidores, os temporários, os terceirizados e as empresas contratadas.
 Desta forma, o presente artigo busca através de pesquisa bibliográfica e documental,
abordar de maneira exploratória à terceirização na administração pública, à responsabilidade
e gestão dos contratos, as vantagens e desvantagens dos contratos de terceirização, as
mudanças e alterações nas leis trabalhistas. Contudo fica claro que ainda se pode aprofundar
sobre o tema, já que existem muitas discussões na literatura e jurisprudência quanto aos
benefícios ou não de inserir terceiros a máquina administrativa do Poder.quanto a
divergências de opiniões de autores
2 - Referencial Teórico

2.1. Terceirização

À terceirização é um processo de gestão entre duas empresas, onde à “empresa mãe

ou contratante” transfere ou repassa algumas atividades ligadas ou não as suas atividades-fim
para outra empresa, chamada “terceira ou contratada”, que executará esse serviço mediante
contrato ou licitação.
Outro conceito dado à terceirização é que esta é uma forma de gestão administrativa,
em que as atividade acessórias são transferidas para outra empresa especialista nesta
prestação de serviços ou nesta atividade específica.
Rubens Ferreira de Castro (2000, p.78) conceitua terceirização como sendo:

O vocábulo utilizado para designar uma moderna técnica de administração de

empresas que visa ao fomento da competitividade empresarial através da
distribuição de atividades acessórias à empresas especializadas nessas atividades,
a fim de que possam concentrar-se no planejamento, organização, no controle, na
coordenação e na direção da atividade principal.

Alice Monteiro de Barros Queiroz (1998) define terceirização de diversas maneiras:

É uma técnica administrativa que possibilita o estabelecimento de um processo

gerenciado de transferência à terceiros, das atividades acessórias e de apoio ao
escopo das empresas que é à sua atividade-fim, permitindo à estas se concentrarem
no seu negócio, ou seja, no objetivo final. (p. 53)

É o processo da busca de parcerias, determinado pela visão empresarial moderna e

pelas imposições do mercado. Não mais poderemos passar para os preços os
elevados custos. Isto tem feito com que os empresários se preocupem com à
qualidade, competitividade, agilidade de decisão, eficiência e eficácia que acabam
resultando na manutenção dos clientes e consumidores.(p. 25)

Ao tratar da conceituação de terceirização, Delgado (2013, p.436), enfatiza que:

A terceirização é o fenômeno pelo qual se dissocia a relação econômica de

trabalho da relação justrabalhista que lhe seria correspondente. Por tal fenômeno
insere-se o trabalhador no processo produtivo do tomador de serviços sem que se
estendam a este os laços justrabalhistas, que se preservam fixados com uma
entidade interveniente. A terceirização provoca uma relação trilateral em face da
contratação de força de trabalho no mercado capitalista: o obreiro, prestador de
serviços, que realiza suas atividades materiais e intelectuais junto a empresa
tomadora de serviços; a empresa terceirizante, que contrata este obreiro, firmando
com ele os vínculos jurídicos trabalhistas pertinentes; a empresa tomadora de
 serviços, que recebe a prestação do labor, mas não assume a posição clássica de
empregadora desse trabalho envolvido.

A terceirização tende a ser uma forma de reorganização administrativa onde determinadas

atividades de uma pessoa jurídica ou órgãos públicos são transferidos para empresas
contratadas para essa finalidade.

2.2. História da Terceirização no Brasil

Quando no Brasil ocorre à migração do campo para as cidades, o país deixa de ser
predominantemente agrícola, concentrando assim a partir desta mudança de comportamento
uma maior migração e concentração de pessoas nas áreas urbanas, nas cidades.
O primeiro ensaio de terceirização no Brasil surgiu como a lei, não mais em vigor, a
qual autorizava a contratação apenas por parte dos bancos da figura do segurança, através de
uma empresa de vigilância. Em 1974, a lei 6,019 que criou o chamado de trabalho
temporário, foi o primeiro instrumento legal no Brasil a autorizar a terceirização, mas,
somente em duas hipóteses: acréscimo extraordinário de serviço ou em casos de substituição
de um colaborador regular e permanente. (RENATO, 2015)
Conforme SANTOS (2014) no Brasil o movimento surge por volta da década de
1970, tendo sido originário e introduzido no país pelas multinacionais do ramo
automobilístico, que faziam uso da terceirização para fabricação e fornecimento de peças
essenciais, restando à empresa concentrar-se somente na montagem do produto final, os
veículos.
Com o crescimento da utilização dos trabalhadores por contratos terceirizados, fez-se
necessário à criação de regulamentação, edificando-se algumas leis para tal. No entanto o
assunto ainda continuava sendo discutido na esfera trabalhista, surgindo algumas dúvidas
sobre o conhecimento e entendimento na área administrativa.
Diante da necessidade houve o surgimento do Enunciado nº256/1986, sendo o mesmo
revisado e retificado em 1993 pelo Enunciado nº 331, que também sofreu outra alteração pelo
STF em 2011:
Contrato de Prestação de Serviços - Legalidade - Revisão do Enunciado nº 256
I - A contratação de trabalhadores por empresa interposta é ilegal, formando-se o vínculo
diretamente com o tomador dos serviços, salvo nos casos de trabalho
temporário (Lei nº 6.019, de 03.01.1974).
II - A contratação irregular de trabalhador, através de empresa interposta não gera vínculo de
emprego com os órgãos da Administração Pública Direta, Indireta ou
Fundacional (art. ​37​, ​II​, da Constituição da República).
III - Não forma vínculo de emprego com o tomador a contratação de serviços de vigilância
(Lei nº ​7.102​, de 20.06.1983), de conservação e limpeza, bem como a
de serviços especializados ligados à atividade meio do tomador, desde
que inexistente a pessoalidade e a subordinação direta.
IV - O inadimplemento das obrigações trabalhistas, por parte do empregador, implica na
responsabilidade subsidiária do tomador do serviço quanto àquelas
obrigações, desde que tenha participado da relação processual e
conste também do título executivo judicial." (Resolução nº 23, de
17.12.93 - DJU de 21.12.93)

No Brasil, a noção de terceirização sempre será aquela trazida pelas multinacionais,

que preocupavam-se diretamente com a essência de seus negócios.Entretanto, outras
empresas também são destaques na iniciação da terceirização de serviços no Brasil, como
empresas voltadas para limpeza e conservação, existentes desde 1967.
A partir da Lei nº 8.987/95, regulamentou-se o regime de concessão e permissão da
prestação de serviços públicos e vem em seu artigo 25, ​§ 1º, prevendo que, ​in verbis: “​ a
concessionária poderá contratar com terceiros o desenvolvimento de atividades inerentes,
acessórias ou complementares ao serviço concedido, bem como a implementação de projetos
associados. (BRASIL, 2014)

2.3. Histórico da Terceirização na Administração Pública

À terceirização na Administração Pública vem sendo amplamente utilizada, dentre

alguns motivos citados, faz-se uso para impedir o crescimento desordenado da máquina
administrativa, e maior especialização da sua atividade-fim. (MARTINS, 2005).
 Ramos (2001), busca um conceito de terceirização aplicado à Administração Pública,
da seguinte forma:
Terceirização é um método de gestão em que uma pessoa jurídica pública ou
privada transfere, a partir de uma relação marcada por mútua colaboração, a
prestação de serviços ou fornecimento de bens a terceiros estranhos aos seus
quadros. Esse conceito prescinde da noção de atividade-meio e atividade-fim para
ser firmado, uma vez que tanto podem ser delegadas atividades acessórias quanto
parcelas da atividade principal da terceirizante (p. 50).

O instrumento legal acerca da terceirização nas organizações públicas, encontra-se

prevista no parágrafo 7º, do Decreto-Lei nº 200 de 1967, o qual dispõe que: “Administração
poderá desobrigar-se da realização material de atividades executivas, recorrendo, sempre que
possível, à execução indireta, mediante contrato, mediante licitação pública.” (Brasil, 1967)

Art.10 A execução das atividades da Administração Federal deverá ser amplamente

descentralizada.
§ 7º Para melhor desincumbir-se das tarefas de planejamento, coordenação,
supervisão e contrôle e com o objetivo de impedir o crescimento desmesurado da
máquina administrativa, a Administração procurará desobrigar-se da realização
material de tarefas executivas, recorrendo, sempre que possível, à execução indireta,
mediante contrato, desde que exista, na área, iniciativa privada suficientemente
desenvolvida e capacitada a desempenhar os encargos de execução.

Percebe-se que ao transferir algumas de suas atividades à terceiros, à empresa

contratante deixa de ter alguns gastos com parte de suas estrutura organizacional, dessa forma
voltando sua perspectiva para as estratégias em melhorias no aperfeiçoamento de seus
serviços, melhorando o atendimento quanto às demandas da sociedade.

2.4. Atividade-fim e Atividade-meio

Para fins trabalhistas e previdenciários, é relevante a definição de atividade-fim e

atividade-meio.
 Atividade- fim é aquela que compreende a atividade principal do negócio enquanto
que a atividade-meio é aquela não ligada diretamente ao ramo de atividade principal da
empresa.
Cabe à dúvida e à discussão quanto às quais atividades podem ser executadas por
terceiros, como salientou, Mauricio Godinho Delgado (2009):

Na medida em que a administração estatal está submetida ao princípio da

legalidade e na medida em que surge lei determinando o procedimento de
descentralização dos encargos de execução aventados pelo Dec.-Lei n. 200, resta
claro que um certo conjunto de tarefas enfrentadas pelos entes estatais poderia ser
efetuado através de empresas concretizadoras desse serviço, portanto, mediante
terceirização. A dúvida que se mantinha situava-se quanto à extensão da
terceirização autorizada na administração pública, isto, o grupo de tarefas,
atividades e funções que poderiam ser objeto de procedimento terceirizante

Conforme o inciso I da súmula, em caso de terceirização ilícita, é reconhecido o

vínculo de emprego diretamente com o tomador de serviços, ficando este responsável por
todos os encargos trabalhistas decorrentes da contratação ilegal do trabalhador terceirizado.
A Lei nº8.666 de 21 de junho de 1993, regulamenta as matérias relativas às licitações,
aos contratos administrativos e a contratação para prestação de serviços.
O art. 3º da Lei 8.666/93 elenca os objetivos da licitação, quais sejam: a) garantir à
observância do princípio constitucional da isonomia ; b) selecionar a proposta mais vantajosa
para à Administração; e c) promover o desenvolvimento nacional sustentável.

2.5. Planejamento e Fiscalização de Contratos

É importante na gestão de contratação de prestação de serviços ou bens na área

pública, de que haja uma comunicação eficaz entre o setor que necessita do objeto de
contratação e dos colaboradores/funcionários encarregados do expediente licitatório.
Uma vez definido o objeto do contrato, é fundamental que à licitação tenha qualidade
e o funcionário que a fará seja capacitado e treinado para tal função. Caso seja uma
contratação direta que esta se dê dentro dos requisitos da lei.

“§5º A empresa contratante é subsidiariamente responsável pelas obrigações

trabalhistas referentes ao período em que ocorrer a prestação de serviços, e o
 recolhimento das contribuições previdenciárias observará o disposto no art. 31 da
Lei no 8.212, de 24 de julho de 1991.” (Art. 5º.-A)

Se agora está legalizada a contratação de terceiros para atividades-fim, é preciso

entender a responsabilidade sobre as obrigações trabalhistas e previdenciárias descritas no
parágrafo acima. Por esta razão é fundamental prestar atenção na idoneidade, experiência e
práticas de contratação realizadas pela empresa que você contrata para uma atividade-fim.
Busque sempre empresas conceituadas e com boa prática no mercado.

À licitação, por ser um processo administrativo, pressupõe o atendimento dos

princípios constitucionais aplicáveis à Administração Pública, notadamente aqueles
expressamente previstos no art. 37, caput, da Constituição Federal (legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência).
À Lei 8.666/93 - Lei de licitações e contratos - trata do recebimento do objeto,
determinando à administração que indique um funcionário ou comissão para tal tarefa.
Ramos (2001, p. 160) reforça e evidencia a situação onde, “uma vez eleito o vencedor
do certame, o administrador poderá a seu talante, por exemplo, em nome de uma relação
harmoniosa para a execução contratual, pleitear a contratação pela terceirizada de pessoas por
ele indicadas”. Apesar de a licitação ser regida pelos princípios da publicidade e da escolha
da melhor proposta.

Quanto a fiscalização dos contratos, deve-se seguir os seguintes passos:

● houve a requisição do objeto ou serviço

● procedeu-se a licitação
● celebrou-se o contrato

Agora o contrato será executado, de acordo com a Lei nº 8.666/93 - Lei de Licitações e
Contratos.
 Lei nº 8.666 de 21 de Junho de 1993

Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para
licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências.
Art. 67. A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por um
representante da Administração especialmente designado, permitida a contratação
de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de informações pertinentes a essa
atribuição.
§ 1o O representante da Administração anotará em registro próprio todas as
ocorrências relacionadas com a execução do contrato, determinando o que for
necessário à regularização das faltas ou defeitos observados.
§ 2o As decisões e providências que ultrapassarem a competência do representante
deverão ser solicitadas a seus superiores em tempo hábil para a adoção das medidas
convenientes.

2.6. Vantagens e Desvantagens da Contratação de Terceiros na

Administração Pública

O objetivo da terceirização na administração pública foi concentrar seus esforços nas

atividades fim, já que dessa forma alcançaria os objetivos propostos pelo governo com mais
agilidade e eficiência, obtendo melhores resultados.
Ocorre que com essa mudança constante do direcionamento das atividades meio a
outras empresas, houve um aumento quanto aos litígios trabalhistas, envolvendo a própria
Administração Pública, já que no momento em que a empresa contratante não arca com as
despesas trabalhistas de seus funcionários, abre se uma discussão para a imputabilidade da
Administração Pública na responsabilidade subsidiária com a inadimplência da contratada.
A principal vantagem da terceirização tem relação com à eficiência administrativa,
tendo em vista que à prestação de serviços instrumentais (atividades-meio) por empresa
privada especializada permite que à administração concentre sua atenção na prestação de
atividades-fim. (Rafael Carvalho, 2004).
Alguns autores mencionam, ainda, uma vantagem econômica, pela redução dos
encargos trabalhistas e previdenciários.
 Mas, em princípio dentro da Administração Pública fomenta-se algumas dificuldades,
ocasionadas principalmente pela falha na fiscalização da execução dos contratos, motivando
primeiramente alguns processos judiciais na esfera do trabalho, que provocaram algumas
discussões e entendimentos jurisprudenciais,

3. Considerações Finais

Este estudo apresentou a evolução histórica da terceirização na Administração

Pública, onde estão pautadas as regulamentações a respeito da contratação de terceiros como
de sua fiscalização.
Entende-se que este é um tema bastante discutido e que olhando sobre a ótica do lado
benéfico para as instituições públicas, ainda tem se que buscar melhorias quanto às formas de
contratação e capacitação destes colaboradores terceirizados. Visto que em algum momento
as empresas contratadas não estão capacitadas para o desempenho profundo das atividades
apresentadas.
A tendência ainda reflete-se nas contratações através de licitações baseados nos
menores preços, embargando assim uma empresa competente em detrimento daquela que vai
cobrar menos. Por isso, a contratação em si não tange a melhoria na prestação de serviços,
mas sim numa folha enxuta de gastos, ou melhor dizer, num valor destinado para a execução
daquela contratação.
Alguns autores manifestam de forma positiva a prestação de serviços terceirizados na
Administração Pública como algo positivo, por fazer com que estes pensem e foque de forma
estratégica em suas atividades principais, além de solucionar temporariamente a falta de
pessoal no serviço público.
Outro doutrinadores manifestam sua insatisfação quanto a contratação de terceiros
para atividades-fim, pois percebem que a maioria das empresas que aderem a participação de
licitações, não exibem sempre em seu banco de dados pessoas competentes e capacitadas para
desempenhar atividades específicas.
Alguns citam que esse interesse numa maior captação de capital intelectual e mão de
obra nas empresas privadas, acabam tornando-os refém das empresas prestadoras de serviços,
pois acabam deixando de realizar concurso público, para treinar e capacitar pessoas
qualificadas paras as funções desejadas.
Analisando o contexto dos vários terceirizados nas instituições públicas, percebe-se
que há uma relativa instabilidade quanto a permanência nos cargos, tendo em vista que a
troca de empresa é uma constante, não diferente são as transições dos governantes, que
também impactam na contratação e demissão desses trabalhadores.
Para que de fato a terceirização traga resultados positivos é preciso que a
Administração Pública oportunize parcerias, tendo ao seu lado prestadores de serviços
totalmente aliados e engajados às suas necessidades.
4. Referências

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