Catalina Del Pino Lepe

DERECHO ADMINISTRATIVO II

“Actuación de la administración del estado”

Profesor Jorge Bermúdez

07 de septiembre de 2016

 Lectura sugerida: manual de derecho administrativo, capítulo VII

 Ley 19.880 ley de procedimiento administrativo.

1. Introducción
Anterior a la ley 19.880 ¿qué reglas existían? O no existía nada o bien, existían
trámites aislados; o incluso un procedimiento especial, que para la expedición de ese
determinado acto administrativo había una regulación más compleja, que era solo para esa
materia.

La ley de bases de procedimiento administrativo 19.880 (LBPA) se inserta en la

realidad normativa anterior.

Artículo 1º. Procedimiento Administrativo. La presente ley establece y

regula las bases del procedimiento administrativo de los actos de la
Administración del Estado. En caso de que la ley establezca
procedimientos administrativos especiales, la presente ley se aplicará
con carácter de supletoria.

El artículo 1° lo que intenta es colmar los vacíos de los procedimientos especiales,

por esto se aplica con carácter supletorio en esos casos. Sin embargo, tratándose de trámites
aislados o casos donde derechamente no hay regulación, entonces esta ley se aplica como
regla general. En todo caso, parece ser que los procedimientos especiales son la excepción.
 ¿Qué ocurre con el procedimiento administrativo más allá de lo que está en la norma?
Pareciera más eficiente evitar todo el procedimiento engorroso para crear un acto
administrativo. Pero ¿qué es lo que hace la Administración al regirse por un procedimiento
para crear dicho acto? Pensemos en la construcción de obra nueva: frente a esto, la gestión
de la Administración consiste por ejemplo, en verificar el dominio del terreno, el plan
regulador, u otros trámites complejos que en totalidad conforman el procedimiento. Solo
después de esto se podrá dar el acto.

Carácter fundado del acto administrativo

En la línea que denominamos procedimiento administrativo encontramos hitos que

permiten que la Administración se haga de información, que a veces no tiene, para llegar a
un resultado cual es la resolución o acto administrativo. Esto permite agregarle una
característica a este acto: que el acto sea fundado. Si no se cumplieran estas etapas, entones
habría un problema de fundamento del acto administrativo.

¿Qué actos regula?

La ley 19.880 está pensando para la dictación de actos administrativos en sentido estricto, es
decir, las resoluciones (excluye su sentido amplio que integra dichos actos, los contratos y
los reglamentos. Pero por ejemplo, el procedimiento de contratos es la licitación pública).

¿Bajo qué forma jurídica nacen los reglamentos en Chile? Bajo la forma de decreto
supremo. Con esto hay que tener cuidado ya que un decreto supremo puede ser acto
administrativo o reglamento. Para poder decirlo a ciencia cierta, se debe analizar su
contenido. La jurisprudencia judicial y administrativa hace aplicable la ley 19.880 a
los reglamentos: esto es, ante la carencia de una norma que los regule.

La toma de razón de los actos de la Administración del Estado se regirá por lo

dispuesto en la Constitución y en la Ley Orgánica Constitucional de la Contraloría
General de la República.
Importante es la excepción que se hace en el artículo 1° inciso segundo de la ley, el cual
excluye de la misma el procedimiento del trámite de toma de razón, y lo redirige a otra norma
(LOCCGR y CPR)

Ámbito de aplicación orgánica:

Comparación art. 2 LBPA y art. 1 inciso segundo LOCGBAE

Art 1° LOCGBAE: La Administración del Estado estará

constituida por
los Ministerios, las Intendencias, las Gobernaciones y
los órganos y servicios públicos creados para el
cumplimiento de la función administrativa, incluidos la
Contraloría General de la República, el Banco Central,
las Fuerzas Armadas y las Fuerzas de Orden y Seguridad
pública, los Gobiernos Regionales, las Municipalidades
y las empresas públicas creadas por ley.

Artículo 2° LBPA . Ámbito de aplicación. Las disposiciones

de la presente ley serán aplicables a los ministerios,
las intendencias, las gobernaciones y los servicios
públicos creados para el cumplimiento de la función
administrativa. También se aplicarán a la Contraloría
General de la República, a las Fuerzas Armadas y a las
Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, a los gobiernos
regionales y a las municipalidades.

Las referencias que esta ley haga a la Administración o

a la Administración del Estado, se entenderán efectuadas
a los órganos y organismos señalados en el inciso
precedente.

En comparación a la ley general de bases en su artículo 1°, la ley de procedimiento

excluye al Banco central (por la complejidad de sus operaciones y su autonomía,
órgano que cuenta con su propia ley orgánica); a las empresas públicas creadas por
ley (porque estas se regulan como particulares, por un estatuto común); y a los
“órganos” (que en la ley de bases se encuentran antes de “servicios públicos”) que es
una omisión infundada.
 *Subsunción: hechos recogidos a los cuales se les aplica el derecho*

Dijimos que la idea de “hacerse de información” está dentro del concepto material de
procedimiento. Ahora veremos el concepto formal que incorpora nuestra ley:

Artículo 18. Definición. El procedimiento administrativo es

una sucesión de actos trámite vinculados entre sí, emanados de
la Administración y, en su caso, de particulares interesados,
que tiene por finalidad producir un acto administrativo
terminal.

La ley agrega una novedad: los actos trámites pueden emanar de la Administración o bien,
de los interesados ¿por qué es importante la diferencia entre procedimiento y acto trámite?
Vinculación con el artículo 15 de la ley. Lo que señala la ley es que por regla general, los
actos trámites no son impugnables (salvo dos casos) ¿Por qué? Porque la impugnabilidad
retrasaría el procedimiento, pudiendo lograr su acto terminal (que en la mayoría de los casos
se llama resolución).
Artículo 15. Principio de impugnabilidad. Todo acto
administrativo es impugnable por el interesado mediante
los recursos administrativos de reposición y jerárquico,
regulados en esta ley, sin perjuicio del recurso
extraordinario de revisión y de los demás recursos que
establezcan las leyes especiales.

Sin embargo, los actos de mero trámite son impugnables

sólo cuando determinen la imposibilidad de continuar un
procedimiento o produzcan indefensión.
2. Principios del procedimiento administrativo

¿Son realmente principios lo que se fija en los primeros artículos de la ley? O bien,
son normas o reglas que deben seguirse en todo procedimiento administrativo. Según el
profesor, existen tres tipos de principios: tenemos los primeros de escrituración y
celeridad, que son reglas que están “positivizadas” y que por lo tanto se debe buscar su
observancia. En segundo lugar, existen principios que deben ser enunciados, como por
ejemplo el principio de control o de responsabilidad. Frente a esto, tenemos un principio que
no fue definido y esta definición se da en su aplicación. Por último, tenemos los principios
propiamente tales que son reglas que extraemos de la doctrina y la jurisprudencia. Por
ejemplo decir, en el derecho chileno existe un principio de consolidación de los actos, de
buena fe, etc. De acuerdo a los que señala Bermúdez, estos son principios realmente.

Los artículos del 5°-16° de la ley de procedimientos administrativos son normas

positivas que deben observarse (leer para el estudio de la próxima clase*)

14 de septiembre de 2016

a. Principio de escrituración. Art. 5 °, vinculado al art. 19 de medios

electrónicos

El artículo prevé la posibilidad de un acto administrativo que no sea escrito, por

ejemplo, una orden simplemente y luego se formalice.

b. Principio de gratuidad. Art. 6°

 No se podrán cobrar los costos para los interesados, sin embargo una ley podría fijar
estas tarifas. Por regla general es gratuito y el fundamento de esto es que los costos de
operación de estos procedimientos están previstos en el presupuesto anual (ley de
presupuestos): esto es importante porque el Estado siempre tiene que considerar costos –
como por ejemplo, las políticas públicas.

c. Principio de celeridad. Art. 7°

Hay que tener en cuenta que no todos los procedimientos coinciden necesariamente
con su denominación. En este caso, el art. 7 más bien hace referencia al impulso de oficio.

Esta norma (art. 7 inc II) hay que vincularla con los artículos 28, 29, 30 de la ley, que hacen
referencia a la iniciación del procedimiento. El inciso tercero de esta ley prohíbe la
preferencia de un caso respecto de otro: 1) para no vulnerar la probidad administrativa, donde
un fenómeno de corrupción puede dar lugar a un acto ilegal. Lo que quiere esta norma es
evitar que se realicen actuaciones anticipadas que le entreguen una información ventajosa; 2)
para no vulnerar el principio de celeridad; 2) para no vulnerar el principio conclusivo.

 En nuestro país, la corrupción no se manifiesta a través de los sobornos, sino a

través del tráfico de influencias.

d. Principio conclusivo. Art. 8°

Se relaciona con la finalidad del procedimiento administrativo: llegar a una

conclusión decisoria. Debe vincularse necesariamente con el art. 3° de la misma ley.

e. Principio de economía procedimental

 Está estrictamente vinculada al principio de celeridad (éste, en su sentido natural).
Luego, las disposiciones siguientes deben necesariamente vincularse con otras normas e
ideas:

- Inc. 3. Existe intercomunicación entre los órganos, donde habrán decisiones que
pueden fallar otros órganos: esto se hará a través de un oficio, que es la
comunicación entrelazada de los órganos.
- Se vincula con el art. 24 LBPA, que da cuenta del plazo para dictar esos informes.

El inciso final da cuenta de la tramitación incidental: relación también con el principio

de impugnabilidad (art. 15)

f. Principio de contradictoriedad

Lo relevante del primer inciso es que, a diferencia de lo que ocurre en el

procedimiento judicial, aquí no hay una concatenación ordenada que suponga una sucesión
que agota etapas. Esta norma señala “en cualquier momento puede formular alegaciones o
entregar antecedentes”. Esto es importante, por el carácter fundado que debe tener las
resoluciones. Los interesados, que son los sujetos que pueden intervenir, están definidos en
el artículo 21 de la ley.

Ahora bien, lo anterior parece dar cuenta de que solo los interesados pueden aportar.
Sin embargo existe algo que se llama la “preeminencia de la Administración”, es decir, una
preferencia de la Administración durante el procedimiento, por tanto esta regle del inciso
primero del artículo 10 viene a dar una garantía para dichos interesados frente a la
preeminencia.

El inciso tercero da cuenta de que pueden existir asesores para los interesados. Esto
hay que vincularlo con el artículo 22, que habla sobre los apoderados.

g. Imparcialidad. Artículo 11.

Esta norma señala que el acto administrativo debe ser fundado (inciso segundo) es
decir, se refiere al elemento motivo o causa ¿qué actos deben ser fundados? Aquellos que
afectan los derechos de los particulares o amenacen su legítimo ejercicio. ¿Qué pasa con los
otros actos? También deben ser fundados. Artículo 41 de la ley.

El inciso primero hace referencia al principio de probidad, el cual está consagrado en el

artículo 8 de la Constitución, y el artículo 54 de la LBGAE.

Consiste en observar una conducta funcionaria intachable y un desempeño

honesto y leal de la función o cargo, con preeminencia del interés general
sobre el particular.

Luego el artículo 62 de la misma ley comprende un catálogo de conductas que contravienen

el principio de probidad.

Cuando se refiere a la objetividad, se refiere a que los órganos que deciden deben desplegar
una conducta objetiva en representación del interés general, sin embargo hay que recordar
que es frente al juez donde la relación entre los involucrados (administración y particulares)
es de igualdad de intereses y los sujetos están en un mismo plano (plano jurídico).

h. Principio de abstención. Artículo 12

*traer ejemplos de cada una de las causales

i. Principio de no formalización. Artículo 13.

Inciso segundo. Este señala que para que un vicio de procedimiento o de forma solo
(requisitos copulativos) cuando recae en un requisito esencial y genera un perjuicio al
interesados ¿cómo saber cuando un requisito es esencial? Es más complejo, porque el inciso
señala "cuando su naturaleza o la ley lo señale".

El iniciso tercero habla de la subsanación de actos que afecten a terceros. Lo único

seguro es que, en vez de iniciar un nuevo procedimiento, se subsanen dichos actos. El
problema está con que ¿qué vicios son y cuál es la relación con el inciso anterior? Con
relación al inciso anterior, si el acto es eficaz, no es necesario quitar su validez. Tolerar
actos más o menos ilegales alcanza la finalidad última y primera del derecho (el principio de
legalidad no es tan irrestricto)

j. Principio de inexcusabilidad. Artículo 14

Que sea expresa se refiere a que sea formal (por ejemplo, por escrito). Este principio
también se relaciona con el principio conclusivo. Este principio agrega algo más que es la
notificación (vinculación artículos 45 y 47).

Esto se puede llegar a relacionar con la figura de la resolución ficta y el silencio

administrativo.

El inciso segundo establece un mandato para los funcionarios para reenviar los
antecedentes que corresponden a competencia de otro órgano.

El inciso tercero señala que cuando ocurren alguna de las circunstancias del numeral,
la resolución no se pronuncia sobre el fondo sino que declara la circunstancia.

10. PRINCIPIO DE IMPUGNABILIDAD (Art. 15)

Todo acto administrativo es impugnable por el interesado
mediante los recursos administrativos de reposición y
jerárquico, regulados en esta ley, sin perjuicio del recurso
extraordinario de revisión y de los demás recursos que
establezcan las leyes especiales.

 La regla es que todo acto administrativo o terminal es impugnable.

 Distinción entre actos terminales (resolución o decreto) o actos de mero trámite.
 Los actos de mero tramite son impugnables solo cuando determinen la imposibilidad de
continuar con el procedimiento o produzcan indefensión (inc. 2 º)
 Sin embargo, los actos de mero trámite son impugnables sólo cuando determinen la
imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan indefensión.

 El procedimiento se verá imposibilitado, por tanto, no existirá pronunciamiento de fondo.

Esto ocurrirá en las formas anormales de terminación del procedimiento. (abandono,
renuncia, etc). Esto implica que no se llego al momento de la resolución, sino que antes,
en la sustanciación del procedimiento.
 La AE no es tan prolija. Se puede determinar por el funcionario el "archivo", que provoca
la imposibilidad del procedimiento, lo importante es que dicho tramite es impugnable.
 La situación que produzca indefensión, se refiere por ejemplo que se niegue un medio
probatorio. Por ejemplo la prueba testimonial, es una prueba que normalmente la AE
niega. La configuración del PA hace que no sea procedente para recibir la prueba
testimonial. Un PA sancionador, en forma habitual tiene su origen en una activdad de
la AE que es de inspección o fiscalización, se constata en un acta, en donde el funcionario
tiene carácter de Ministro de Fe. (se van a requerir otros medios de prueba como por
ejemplo un informe pericial).

La autoridad que acogiere un recurso interpuesto en contra de

un acto administrativo, podrá dictar por sí misma el acto de
reemplazo.
 En concordancia con el Art. 59 inc. final que dispone que la "la resolución que acoja el
recurso podrá modificar, reemplazar o dejar sin efecto el acto impugnado".
 Como se avanza en la práctica hasta la Impugnabilidad del Acto Administrativo. El Art.
15 no se puede entender si no es con el Art. 10 LOCBGAE
 La LBGAE dice que se puede recurrir por la vía administrativa como por las acciones
jurisdiccionales. Esta norma a su vez es necesario relacionarla con el Art. 38 inc. 2º CPR,
en donde se consagra una norma de tutela jurisdiccional efectiva, ya que se puede
reclamar a los Tribunales cualquier persona lesionada en sus derechos.
 La norma constitucional, históricamente se utilizó para decir que la AE va a responder de
los perjuicios que ocasionen. Esto no es así, ya que esa norma es de tutela judicial. Pese
a la doctrina de separación de poderes, se habilita al juez para que entre al conocimiento
de un asunto que fue solucionado por otro poder del Estado. No es que haya una
separación de poderes absoluta, sino que también se conocerá de los reclamos de los
particulares contra la administración.
Art. 10 "Los actos administrativos serán impugnables mediante
los recursos que establezca la ley. Se podrá siempre interponer
el de reposición ante el mismo órgano del que hubiere emanado
el acto respectivo y, cuando proceda, el recurso jerárquico,
ante el superior correspondiente, sin perjuicio de las acciones
jurisdiccionales a que haya lugar".

Cuando se habla de "impugnabilidad", lo que se está diciendo es que existen vías:

- Administrativa
- Judicial
Luego queda determinar que recurso interponer, o que acción entablar; sin embargo eso
dependerá del diseño de la estrategia para impugnar una determinada resolución o decreto.

11. PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA Y PUBLICIDAD (Art. 16)

El procedimiento administrativo se realizará con
transparencia, de manera que permita y promueva el
conocimiento, contenidos y fundamentos de las decisiones que
se adopten en él.

Lo que implica en términos prácticos es que se tenga acceso físico al procedimiento, sin ocultar
información. No sólo es publico el acto sino que también sus fundamentos. Una cosa es fundar
el acto, y otro es distinto, es que esos fundamentos puedan ser conocidos o no.

En consecuencia, salvo las excepciones establecidas en la Ley

de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la
Información de la Administración del Estado y en otras
disposiciones legales aprobadas con quórum calificado, son
públicos los actos y resoluciones de los órganos de la
Administración del Estado, así como sus fundamentos y
documentos en que éstos se contengan, y los procedimientos que
utilicen en su elaboración o dictación.

Ley 20.285, crea un órgano que le da importancia a la materia y crea un órgano llamado el
"Consejo para la Transparencia".