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Privatização da Administração Pública
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Revista Âmbito Jurídico
Delimitação do Tema
É fato que fenômenos dessa natureza, em que o privado substitui o público, não são
exclusivos da atual conjuntura da Administração estatal. Desde a antiguidade clássica tem-se
notícia do exercício de tarefas administrativas por privados como por fórmulas
concessionárias na Grécia e em Roma. Todavia é na Idade Moderna, já com um Estado mais
estruturado e forte, que se tem mais intensamente a utilização de mecanismos de privatização
da Administração Pública. Exemplo disso é a criação e doação das capitanias donatárias, e
mesmo o sistema de doação de cartas de sesmarias, adotados por Portugal em suas
colônias, em que amplas faixas de terra eram doadas aos Capitães Donatários que detinham
amplos poderes de soberania sobre este território e população, inclusive os de natureza
administrativa e jurisdicional; ou ainda, a criação de Companhias Majestáticas, sociedades
comerciais, com o intuito de explorar, valorizar e organizar as colônias portuguesas, realidade
que perdurou, inclusive, até a primeira metade do século XX (por exemplo a Companhia de
Moçambique, Niassa, Zambézia e Mossamedes); e ainda, a patrimonialização dos ofícios
públicos em que a titularidade era transmitida por meios de Direito Privado como venda ou
sucessão mortis causa, e ainda, através de arrendamento ou subarrendamento dos ofícios[1].
Após isso, também fenômenos privatizadores foram comuns durante o Estado Liberal,
propugnador de um modelo de Estado Mínimo, e da menor interferência possível dentro da
sociedade. A esse ímpeto privatístico, fora comum ocorrência de concessões de obras
públicas, de domínio público e de serviços públicos.
Dessa nova conjuntura vê-se inclusive uma permuta de valores e formas entre Público e
Privado. Vinculações classicamente típicas a figuras públicas passam também a reger a
atuação de entes particulares, bem como instrumentos tipicamente privados tornam-se
comuns também à atuação da Administração Pública. Assim, pode-se inclusive falar em uma
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diluição (ainda que não haja uma eliminação) das fronteiras entre esses dois campos,
sobretudo, no que diz respeito à clássica dicotomia entre Direito Público e Privado.
É o objetivo deste trabalho justamente traçar um quadro geral dessa realidade, partindo, para
tanto, de uma visão do desenvolvimento histórico dos fins e moldes do Estado Moderno (e,
por conseguinte, do formato da Administração Pública nesses estágios); para em seguida
delimitar os principais conceitos jurídicos passíveis de serem enquadrados dentro do
fenômeno privatizador; na sequencia, estabelecer os princípios jurídicos regentes desse
fenômeno; os motivos e fins da privatização; os principais processos e mecanismos de
privatização; os limites à privatização; e, por fim, analisar algumas conseqüências desse
fenômeno, tal qual a diluição das fronteiras entre Direito Público e Direito Privado.
Com a concepção de unidade nacional e soberania, o Estado Moderno surge junto com o
absolutismo, e é a partir de então que a estrutura estatal se organiza de modo a concentrar o
poder em um comando central (na figura do Rei[ii] e seus delegados), invertendo a lógica
dispersa da estrutura medieval. De mesmo modo, no Estado absolutista a vontade do Rei era
lei, ainda que sob formas determinadas. Portanto, a figura do monarca era considerada
infalível, e seus atos não eram passíveis de repressão ou discordância. Nesse momento, a
relação existente entre Estado e indivíduo era a de Soberano e Súdito. Neste período o
principal critério norteador da ação política era a razão do Estado e não a justiça ou a
legalidade. Assim, o fim essencial do Estado Absolutista era justamente o de construir uma
unidade nacional, inexistente durante a idade média, envolvendo para tanto o Estado e a
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sociedade.
Diante dessa conjuntura, viu-se nesse estágio uma crescente necessidade de encaixar a
atividade da Administração dentro de parâmetros de responsabilização e vinculação ao
Direito. Destarte, foi recurso técnico-jurídico corrente desse período a figura do Fisco apartada
da idéia de Estado dotado de soberania, como forma de contornar a idéia de infalibilidade
soberana. O Fisco era entidade regida pelo Direito Privado com quem o particular poderia
tratar relações jurídicas, como, contratar, obrigar-se, opor em juízo, enfim, reivindicar direitos
subjetivos.
Mas no início do século XX esse modelo liberal demonstrou fraquezas e algumas novas
formas de Estado surgiram em sua alternativa. Se por um lado floresceram alguns modelos
de Estados Totalitários (tanto de extrema direita como os casos do Nazismo e do Fascismo,
como de extrema Esquerda com o Marxismo-leninismo), o Estado democrático de Direito
apresentou em resposta a essa crise o Estado Social. Inicialmente com a Constituição
mexicana de 1917 e logo em seguida com a Constituição de Weimar em 1919, foi nas
constituições do segundo pós-guerra que este modelo difundiu-se plenamente, sendo hoje o
modelo predominante no Estado Democrático de Direito[iii].
Ainda que de formulações e bases um tanto quanto diferentes, esse fenômeno foi comum
tanto ao Estado Europeu quanto ao Estado dos Estados Unidos da América do Norte. Com a
Grande Depressão desencadeada a partir de 1929, o Estado americano não encontrou saída
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Nesses termos, enquanto no modelo liberal de Estado de Direito havia uma ruptura marcante
entre Estado e Sociedade, no Estado Social a coletividade passa a ser o foco da atuação da
Administração Pública, vinculada especialmente à proteção e promoção dos Direitos
Fundamentais do Cidadão, e ao seu bem-estar social.
Portanto, pode-se dizer que o Estado Social tem por fim o Bem-estar de seus cidadãos[iv].
Mais do que a simples preservação do individualismo tão promovido no Estado liberal, o
Estado social reuniu Estado e Sociedade, valorizando acima de tudo o interesse da
coletividade. Ganham forças assim os Direitos Sociais, que para sua efetivação, via de regra,
exigem do Estado uma prestação positiva, além da idéia de promoção de uma igualdade
material não limitada à igualdade formal propugnada pelo modelo liberal.
Dessa forma, a Administração passa então a ter uma função prestadora de serviços à
coletividade, e o indivíduo passa a ter uma posição de utente (usuário) frente à Administração
Pública.
Porém, esse modelo, bem como ocorrera com o Estado liberal, não sobreviveu aos excessos
do sistema. O Estado Social em seu ímpeto prestador, adentrou em esferas que naturalmente
não seriam de sua “competência”, e que em bem da verdade, as estruturas super-vinculadas
da Administração Pública e do Direito Administrativo não permitiam seu pleno
desenvolvimento e adequado desempenho, como o caso de boa parte do setor industrial.
Assim, o inchamento do Estado Social, o conseqüente crescimento da dívida pública e a
ineficiência das empresas públicas, fez com que houvesse um gradual processo de
privatização dessas tarefas, e mesmo de empresas públicas, sendo assim novamente
modificado o papel do Estado. Há quem identifique nesse excessivo peso estatal sobre a
sociedade e a economia, uma transição do dito “Estado de Bem-Estar” para um “Estado de
Mal-Estar” [6].
O processo de retirada desse peso estatal teve como marco inicial principal as privatizações
do governo Margareth Thatcher na Grã-Bretanha, seguido pelo Chile do Governo Pinochet, e
depois fora adotado por diversos outros países, principalmente nos desenvolvidos, em um
momento inicial, mas posteriormente, inclusive nos países em desenvolvimento. Com a queda
dos regimes comunistas na Europa oriental, nos anos oitenta, outro surto privatizador deu-se
lugar, com contornos bem específicos e problemas bem extremados de maneira muito
marcante nas Repúblicas advindas da antiga URSS[v].
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mercado. Ao invés de o Estado limitar-se a atuar sobre os setores básicos da economia, ele
era o maior empreendedor de áreas totalmente mais adequadas à iniciativa privada. Como
exemplo disso, o Estado português chegou ao ponto de ser dono e comandar as duas
maiores empresas da indústria cervejeira nacional (CENTRALCER e UNICER), realidade
incomum até para países que efetivamente conviveram com o regime socialista.
Com essa retirada do peso do Estado sobre a economia e a sociedade civil, e, por
conseguinte, com essa importante alteração no modelo e formas de atuação da
Administração Pública, há quem identifique um novo modelo estatal, não mais identificado
plenamente com o Estado Social de Administração Prestadora ou Administração Providência,
mas sim, com um momento de transição para um novo momento, o do Estado Pós-social de
Administração planejadora e garantidora das prestações essenciais, mas ainda sem
contornos plenamente definidos[7].
Sem dúvida, é o Poder Executivo no desempenho de sua função administrativa que sofre
maiores alterações diante de todas essas transformações. É fato que a administração da
justiça e a estrutura administrativa do Poder Judiciário, não se adaptaram ainda para uma
justiça de massas, e que o Poder Legislativo foi afetado pelo incremento das formas diretas
de participação popular e das novas vinculações Constitucionais. Mas é a Administração
Pública que ficou sem alternativa senão ser para além de mais atuante (não necessariamente
diretamente), mais ágil, tendo ainda de pagar a dívida interna e externa[8]. Inclusive, passa a
ser comum ver nos textos constitucionais a prescrição expressa do princípio da eficiência
enquanto norteador da atividade administrativa[viii].
Nesse novo estágio cabe à Administração, através da regulação e planejamento dos setores,
garantir a prestação das tarefas públicas essenciais e da vida social, não mais
necessariamente de forma direta. Assim, novamente muda o quadro do indivíduo frente ao
Estado, deixando portanto de ser utente, passando agora a um posto de Cliente ou mesmo
Consumidor.
Diante desta nova demanda da sociedade, e desse novo modelo de Estado então desenhado,
nada mais natural que um processo de privatização presente tanto nos meios de produção
como dos instrumentos de atuação da Administração Pública.
Entretanto, o próprio conceito do fenômeno privatização não é assim tão simples. Melhor seria
identificar a privatização enquanto um fenômeno complexo que abarca, portanto, uma série
de significados e vertentes.
Portanto, vários são os fenômenos que podem ser nomeados “Privatização”, admitindo-se
para tanto uma série de listagens feitas pela doutrina. Aqui adotaremos a identificação em
seis conceitos jurídicos de privatização da Administração Pública[ix].
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Ainda assim, a própria Constituição da República Portuguesa (CRP) designa que pelo simples
fato da gestão dessas tarefas estar em mãos de entidades privadas, elas enquadram-se
enquanto setor privado[10] [xi], portanto, não há como afastar essa modalidade do conceito
de privatização.
2.3. Por fim, o termo privatização pode ainda referir-se à transferência do capital social de
entidades públicas, empresariais ou não[11].
Neste ponto faz-se imprescindível diferenciar três possibilidades. Uma primeira em que
apenas parte do capital social da empresa pública é privatizado, permanecendo seu controle
nas mãos de uma entidade pública (também dito semiprivatização)[12]. Uma segunda
perspectiva é possível quando, mesmo em se transferindo mais da metade do capital social
da empresa pública para o setor privado, o controle dessa empresa permanece no setor
público, por meio, por exemplo, de ações públicas privilegiadas, as ditas golden shares[xii].
Por fim, quando há a transferência total ou majoritária da empresa pública, passando seu
controle para o domínio da empresa privada que o adquire, passando assim a pertencer a o
setor privado[xiii]. Essa é, de certa forma, a privatização de forma plena[13], quando ocorre a
transferência da titularidade e do controle de uma empresa anteriormente situada no setor
público. Naturalmente, para tanto, é necessário que o adquirente desses capitais não seja tão
pouco uma sociedade de capitais totalmente, ou mesmo majoritariamente, públicos, senão
não se tratará nem de uma privatização, mas de mera transferência de capitais dentro do
Estado ou entre entidades públicas, uma “privatização imperfeita”[xiv].
Enquanto privatizar é transferir ao privado aquilo que nunca houvera antes pertencido a este
setor, reprivatização é justamente o processo de devolução ao setor privado empresarial das
empresas que anteriormente foram alvo de estatização no processo de nacionalização.
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porém de gestão e/ou titularidade total ou majoritariamente de entidade pública – sob pena de
haver tão somente configurada uma “reprivatização imperfeita”; c) e ainda, principalmente,
que o bem em causa transferido tenha já anteriormente pertencido ao setor público.
“Artigo 293.º
e) Proceder-se-á à avaliação prévia dos meios de produção e outros bens a reprivatizar, por
intermédio de mais de uma entidade independente.”
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Como dito, apesar de ser a privatização um fenômeno complexo e transdisciplinar, ela, como
qualquer atividade dentro de uma sociedade e, sobretudo, qualquer atuação de entes
públicos, está vinculado intimamente às disposições e princípios constitucionais. É fato que
em muitas vezes suas normas indicam objetivos e valores gerais a serem seguidos pelo
poder público, deixando aos governantes, grande margem de decisão política para escolher
quais os melhores caminhos a serem trilhados na busca pela efetivação do texto
constitucional.
Mas não por isso pode-se deixar de mencionar quais os cardeais princípios constitucionais
justificadores do fenômeno privatizador.
Por isso mesmo, nada impede que mesmo depois de feita uma privatização, a Administração
Pública, na superveniência de um interesse público reverta-a através de uma nova
apropriação pública[17]. No que diz respeito a Portugal, a Constituição Portuguesa não prevê
qualquer garantia de irreversibilidade das privatizações, estando a critério do legislador
ordinário qualquer disposição nesse sentido.
O setor empresarial público pode, por razões de eficiência e persecução do interesse público,
utilizar formas organizativas tipicamente jurídico-privadas para assim atingir melhor seus
objetivos[xix], em se considerando sempre ser esta uma “liberdade” condicionada pelos
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O conceito de eficiência, a priori, está muito mais ligado à ciência da economia do que
propriamente a ser um conceito jurídico[19]. Diz respeito principalmente a uma idéia atingir o
maior e melhor resultado despendendo uma de menor quantidade de gastos, ou seja, “fazer
acontecer com racionalidade”. Portanto o conteúdo do princípio da eficiência[xx] é a relação
entre os meios e os resultados. É assim uma vertente de um princípio mais amplo mais
intensamente trabalhado pela doutrina italiana, o “Princípio da Boa Administração”[20].
A introdução de uma lógica privada, seja por qualquer uma das formas de privatização, torna
sua atuação mais eficiente graças a uma maior dinamicidade comum à atuação particular
devido à menor quantidade e intensidade de vinculações que esses possuem com relação ao
Direito Público.
De mesmo modo vê-se quanto à adoção das formas organizativas privadas pela
Administração ou mesmo da utilização do Direito Privado enquanto direito regulador. A
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4.3.Princípio da Participação
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Seu significado seria o de reservar ao setor econômico estatal justamente aquelas áreas que
o próprio mercado não é capaz de preencher autonomamente (como foram os casos, por
exemplo, do sistema de seguridade social durante o New Deal[21]). Assim, deveria o Estado
agir sobre o setor econômico apenas subsidiariamente, apenas na incapacidade do próprio
mercado.
Particularmente não nos alinhamos a essa corrente. Não se vê uma dedução direta e
necessária à cláusula de bem-estar o entendimento da subsidiariedade do setor econômico
empresarial. A maior ou menor intervenção na economia trata-se de um campo de decisão
política do legislador/administrador ao definir quais devem ser os graus de intervenção ou
abstenção do Estado no setor empresarial. Muito mais importante é a compreensão, como
dito, dos princípios da prossecução do interesse público e da eficiência. Estes sim devem
nortear sempre qualquer atuação da Administração. Todavia, a decisão por um modelo mais
ou menos intervencionista de Estado cabe aos representantes eleitos pelo povo, naturalmente
observados os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade.
Esse método é comum, via de regra, não propriamente à transferência da titularidade de bens
públicos ao setor privado ou da gestão de tarefas públicas a particulares. É sim mais
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Nesse tipo de processo a privatização não se faz por obra direta e imediata da lei, mas sim
através de mecanismos tipicamente jurídico administrativos, tais como a concessão (seja por
ato administrativo ou por contrato administrativo) e a delegação. Apesar de a Administração
ser regida pela legalidade, portanto, quaisquer de seus atos necessariamente têm de estar de
acordo e motivados pela lei, nessa modalidade, a determinação legal será tão somente a
causa mediata da privatização. Assim, o legislador apenas concede à própria Administração
pública a competência para, por meio de instrumentos jurídico-públicos, efetivamente
proceder à privatização. Portanto, a decisão inicial de privatizar é tomada pelo legislador,
todavia, é a Administração que efetuará tal processo.
Por fim, há ainda a possibilidade da privatização ser efetuada através de meios tipicamente
jurídico-privados, tal qual a privatização de empresas públicas por subscrição pública, ou com
a abertura do capital social de empresas públicas por meio de oferta pública de venda em
bolsa de valores, ou ainda, a utilização pela Administração Pública de formas de organização
tipicamente jurídico-privadas, como a criação de entidades privadas por escritura pública.
Vale a ressalva de que, ainda que o meio utilizado em tal processo seja tipicamente
jurídico-privado, a decisão por tal modalidade de privatização é essencialmente pública.
Mesmo a utilização de mecanismos jusprivatísticos nesse processo nunca deixa de envolver
certa publicização. Isso porque a decisão que determina a utilização de meios de direito
privado no processo privatizador é tomada através de um ato legislativo, ou ainda, de uma
decisão da própria Administração, sendo assim um ato jurídico submetido ao Direito
Administrativo, consequentemente, submetido aos parâmetros da legalidade[xxvii].
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Essa realidade foi comum a vários países, sendo este modelo de privatização o ponto inicial
de um caminho comum para uma posterior privatização plena. Inicialmente transformando-se
o organismo público em sociedade comercial com participação total ou majoritária do Estado,
para em seguida efetivamente privatizá-la. Em Portugal, esse fenômeno teve início com a Lei
nº 84/88 de 20 de junho, que determinou a transformação de empresas públicas em
sociedades anônimas e logo em seguida da Lei-Quadro das privatizações nº 11/90 de 5 de
abril.
A opção pela utilização do Direito Privado pela Administração tem fundamento basilar no
princípio da eficiência. As características de maior fluidez, dinamicidade e menos vinculações,
despertam o interesse pela utilização de meios que propiciam maior liberdade e igualdade nas
relações entre Administração e particulares. Entretanto, as maiores vinculações
administrativas têm sua razão de ser, e por vezes não podem ser ignoradas, sobretudo nos
campos em que o Estado exercer funções de soberania, ou ainda, nas vinculações de
garantia aos administrados.
É instintivo que as funções de soberania, por sua própria natureza, sejam alvo de maiores
impedimentos quanto à utilização de figuras de Direito Privado, não sendo necessários
maiores desenvolvimentos sobre o tema. Mas, além disso, ainda é importante ressaltar desde
já que a existência de maiores vinculações no Direito Administrativo por muitas vezes não têm
por objetivo simplesmente garantir uma posição de autoridade das entidades públicas, mas
sim proteger o particular contra a força hegemônica estatal.
Fato é que a simples utilização de meios tipicamente privados pela Administração Pública não
é por si só capaz de tornar uma relação entre particular e entidade pública uma relação de
igualdade. Sendo necessário, para tanto, uma adequação dos mecanismos jusprivatísticos
através de uma publicização do Direito Privado utilizado pela Administração. Isso porque a
diminuição das vinculações comuns ao Direito Administrativo através da utilização do Direito
Privado pelo setor público pode representar uma patente fórmula autoritária, como o caso em
que a própria Administração discricionariamente atribui a si própria a liberdade de optar pelo
direito regulador aplicável. Nesse caso a utilização de tais meios representaria muito mais que
uma fuga do Direito Administrativo para o Direito Privado, mas a bem da verdade, significaria
uma “fuga do próprio Direito”, ora nesses casos o Direito Privado não oferecer as garantias
suficientes aos administrados.
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imparcialidade.
De outro modo, ocorre no setor público empresarial. Não se aplica automaticamente o Direito
Privado por estas empresas, mas tão somente quando houver ordem normativa de natureza
jurídico-administrativa. Como sempre, nesses casos a utilização de instrumentos
jurídico-privados se dá por razões de persecução do interesse público e eficiência. Contudo,
pode-se identificar que em respeito aos princípios constitucionais e comunitários da
livre-concorrência, igualdade, e economia de mercado, via de regra, é o Direito Privado que
pautará as atividades do setor público empresarial. Entretanto, neste caso, ainda maior será o
grau de publicização do Direito Privado utilizado. Seja pela própria personalidade
jurídico-pública dessas entidades, seja pelas determinações do artigo 2º, nº 5 do Código de
Processo Adminsitrativo português. Desse modo, pode-se enquadrar dois graus distintos de
publicização do Direito Privado utilizado pela Adminsitração. Em grau menor de
adminsitrativização, aquele utilizado pelas empresas públicas de personalidade privada, e em
grau maior de vinculação aos ditames de Direito Administrativo, o Direito Privado utilizado
pelo setor publico empresarial[26].
Assim sendo é necessário identificar que a utilização do Direito Privado pela Administração
deverá ser instrumental, e que esta nunca poderá dispor de autonomia de vontade, só
admissível aos particulares. Há quem sustente essa condição a partir da doutrina dos dois
níveis, «Zweistufenlehre», na sua abordagem quanto à instrumentalização das decisões que
optam pelos mecanismos jurídico-privados[27].
6.1.É consequência direta da privatização das formas organizativas, não apenas uma
privatização natural do setor público, mas como uma publicização reflexa de parte e institutos
do setor privado. Exemplo do primeiro fenômeno pode-se facilmente identificar pelo fato de a
Administração assumir formas de organização tipicamente privadas tal como a sociedade
comercial. Enquanto isso, diversas sociedade do tipo societário passam a ter poderes de
autoridade, de mesmo modo, o interesse público também passa a ser um dos princípios
norteadores dessas entidades que a rigor possuem uma estrutura formal de Direito Privado,
dentre outras transformações.
Por fim pode-se falar de forma autônoma da privatização das relações laborais
intra-administrativas. Apesar de ser em boa parte coincidente à idéia de utilização de Direito
Privado pela Administração, o contorno de natureza tipicamente híbidra do Direito do
Trabalho, e caracterização do regime de funcionalismo público enquanto garantia institucional
constitucionalmente reconhecida, dá azo à individualização dessa categoria. Em
conseqüência desse fenômeno vê-se ao mesmo tempo a fuga ao regime do funcionalismo
público, mas também uma publicização do regime de emprego público.
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Como dito, a utilização de formas tipicamente privadas pela administração públicas não pode
significar um afastamento das vinculações jurídico-públicas fundamentais da Administração,
sob pena de não se tratar de uma mera “fuga para o Direito Privado”, mas sim de uma “fuga
do ordenamento jurídico”, “fuga do Direito”. Portanto qualquer que seja a atividade da
Administração, ela deve ser limitada pelas vinculações jurídico-públicas, sobretudo no que diz
respeito aos Direitos Fundamentais[xxviii].
Assim, enquanto aspectos dessa publicização, pode-se destacar, por exemplo, a exigência de
autorização legal para a atividade jurídico-privada da Administração, vinculações especiais na
utilização dos instrumentos de Direito Privado (principalmente no que concerne às
vinculações ligadas à proteção de Direitos Fundamentais) ou mesmo confundir, ou misturar as
atividades da Administração em funções de soberania com aquelas que não desempenham
esse papel.
Qualquer que seja a atuação da Administração Pública ela será sempre pautada por uma
série de valores, de ordem legal e constitucional, que funcionam como modeladores da vida
administrativa do Estado e entidades públicas. Porém, é possível observar-se diferentes graus
de influência dessas vinculações dentro da atividade pública. Enquanto, por exemplo, em um
patamar de extrema vinculação identifica-se o desempenho de funções de soberania, em
outro, como na atuação empresarial estatal vê-se menor influência. Todavia, não há como se
falar em qualquer atuação pública que não observe esses limites.
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Aqui tratar-se-á de elencar as principais vinculações dessa natureza que são inerentes à
Administração Públicas no que diz respeito ao processo privatizador em suas diversas
vertentes. Em grande parte elas são manifestação dos próprios princípios gerais do Direito
Administrativo, e mais que isso, dos Princípios Gerais do Ordenamento. Em boa medida, são
conceitos normativamente abertos e amplos, tal qual interesse público e juridicidade, e na
maioria das vezes de ordem constitucional.
Para tanto, é importante definir que é inerente à própria idéia desse macro princípio, sua
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Ainda assim, por vezes o interesse público designado em lei não suficientemente concreto
para a aplicação direta pela Administração, nesses casos, cabe a esta, através de seu poder
discricionário, completar o sentido da lei “imprecisa” para designar qual interesse corresponde
o interesse da coletividade. Isso porque, como dito, a própria noção de interesse público é
“variável, abrangente e flexível”, mas que ainda assim, é cogente e exigível à Administração
[34]. Portanto, qualquer que seja a forma de manifestação da Administração, ela terá sua
competência sempre pautada pelos fins a que fora criado, mediatamente, o bem da
coletividade.
Destarte qualquer atuação Administrativa, ainda que por meios jurídico-privados que não
correspondam à prossecução do interesse público, tratar-se-á de um nítido caso de “desvio
de poder”, nesse sentido também a professora Maria João Estorninho muito precisamente
questiona: “que outros interesses poderia a Administração Pública prosseguir legitimamente
no nosso ordenamento jurídico, para além daqueles fins de interesse público que a lei
especificamente coloca a seu cargo?”. Em se considerando que o interesse outro perseguido
pela Administração na questão relacionada à pergunta seja o interesse secundário – este
como sendo o interesse da entidade pública, mas não propriamente o interesse da
coletividade – a resposta apontaria para o enquadramento de tal caso na situação de “desvio
de poder”. Mas ainda, quando em casos mais graves, o interesse perseguido pela entidade
privada seja um interesse privado de um particular, tratar-se-á então de um caso de
corrupção.
No Estado Social, a legalidade torna-se ainda mais ampla do que o era no Estado Liberal,
passando em boa medida a ser considerado um “princípio de juridicidade da administração”,
estando essa, portanto, adstrita não somente à lei, não somente à Constituição, mas a todas
as regras e princípios da ordem jurídico-constitucional devem ser consideradas no
desempenho da Administração[xxxiii]. De mesmo modo, se na idéia liberal a lei tinha a função
primordial de limitação da Administração, sua formulação negativa, na fase contemporânea do
Estado Social ela possui também um caráter positivo, pois, para além disso, também é o
fundamento de qualquer atividade administrativa[xxxiv]. Não existe na Administração Pública
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liberdade nem vontade pessoal, e enquanto para o particular vale a regra de que é lícito tudo
o que a lei não proíbe, para o Direito Administrativo deve-se considerar a máxima, “só é
permitido o que a lei autoriza”.
Mas uma questão se faz no que se refere à legalidade. A finalidade do princípio da legalidade
em sua formulação inicial seria justamente o de proteger os direitos e deveres do particular da
força onipotente do Estado. Por isso, resta a dúvida se no estágio atual da Administração,
quando esta não mais desempenha exclusivamente funções relacionadas às imposições aos
cidadãos (relacionada a concepção de “Administração agressiva”) como também age na
prestação de bens e serviços (tomando assim a posição de uma “Administração prestadora”),
ainda há que se falar de uma vinculação intangível e constante à legalidade, seja qual seja a
forma de atuação administrativa. Naturalmente não há como se falar de uma dicotomia tão
estanque como a que se apresenta, mas esses são conceitos muito úteis, se levado em conta
a essência de sua diferenciação.
Parte da doutrina, muito sustentada pelas lições do juspublicísta alemão Wolff, entende que
essa estrita vinculação à legalidade só existiria nos casos em que se encontra uma
“administração agressiva”, pois só nesta esfera seria necessária a proteção ao particular,
enquanto que essa estrita vinculação estaria afastada quando a Administração atuasse como
prestadora.
Por outro lado, nos alinhamos à corrente contrária, que entende a legalidade como
vinculadora de toda a Administração, seja ela de caráter “agressivo” seja de caráter
“prestador”. Isso porque, mesmo no desempenho da função prestadora, por muitas vezes a
Administração Pública exerce seus poderes de autoridade, sempre sendo passível uma
violação aos direitos fundamentais dos administrados. Além disso, a importância da
legalidade para o controle da adequada atuação e desempenho estatal é imprescindível, de
modo que sua inobservância dá maior margem para a existência de prestações incorretas e
inadequadas, incompatíveis ao erário, “desvios de poder” e mesmo manobras de corrupção.
Portanto, pode-se encontrar uma gama de formulações nesse sentido que admitem desde
uma visão minimalista da “reserva de lei” até aqueles que defendem uma “reserva total de lei”.
Mais vastas ainda são as teses intermediárias, sendo importante ressaltar o entendimento
acima iniciado, que já era defendido por Wolff, no entendimento de que a “reserva de lei”
aplicar-se-ia à “Administração agressiva”, mas não à “Administração prestadora”.
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aplicável a toda a Administração pública, mas sim, “como”, em que forma, ela é aplicável.
Mesmo dentro da Administração diversas são as formas de subordinação este princípio.
Têm-se hoje que ao aplicar/interpretar o Direito, de certo modo também se está completando
a norma. Nesse sentido, Eros Grau descreve: “a interpretação do direito consiste em
concretar a lei em cada caso, isto é, na sua aplicação [Gadamer]”[35]. E assim, é fato que só
se pode propriamente aduzir as vinculações do princípio da legalidade/juridicidade à utilização
de instrumentos jurídico-privados pela Administração Pública quando da avaliação do caso
concreto.
Apesar de inegável o maior grau de vinculação da atividade estatal aos direitos fundamentais,
com o Estado Social, e a “reconciliação” entre Estado e sociedade, a dimensão dos Direitos
Fundamentais deixou de ser apenas referente à relação Estado-Cidadão, e passou também a
dizer respeito às próprias relações particulares. Portanto, quando antes se falava em uma
eficácia vertical dos Direitos fundamentais – indivíduo-Estado – hoje já se fala da eficácia
horizontal desses Direitos – entre os próprios particulares[xxxv].
Nesse sentido, extremamente feliz e clara fora a CRP ao prescrever expressamente a eficácia
imediata dos Direitos fundamentais quanto às entidades privadas aos direitos, liberdades e
garantias. Nesse sentido é o texto do artigo 18º, da CRP: “1. Os preceitos constitucionais
respeitantes aos direitos, liberdades e garantias são directamente aplicáveis e vinculam as
entidades públicas e privadas”.
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Outra vinculação que deve ser observada quando se trata da utilização de instrumentos e
formas jurídico-privadas pela Administração Pública deve ser quanto às regras
procedimentais aplicáveis, sobretudo, quando se trata da firmação de contratos.
Ainda há outro aspecto a ser exaltado que é quanto à função que as regras procedimentais
possuem no controle da persecução do interesse público pela Administração, bem como no
respeito aos Direitos Fundamenais – essencialmente a igualdade entre os cidadãos. Nunca é
demais lembrar que qualquer atividade da Administração Publica, seja ela praticada direta ou
indiretamente, está relacionada à utilização de dinheiro público. O procedimento
administrativo é deste modo, uma forma de garantir a juridicidade da Administração.
Juridicidade entendida, novamente, como um conceito mais amplo que a legalidade,
significando não apenas a estrita vinculação à lei, mas, mais que isso, a vinculação ao próprio
Direito em si, à realização do bem comum e à promoção e proteção à dignidade da pessoa
humana.
Assim, muito se discute hoje em dia quanto à necessidade de efetivamente se diferenciar dois
tipos distintos de contratos utilizados pela Administração, o contrato administrativo e o
contrato de Direito Privado. Ou ainda, se não seria mais adequado introduzir-se no
ordenamento uma regra que consista justamente em eliminar tal dicotomia na atividade
administrativa, unificando-se pura e simplesmente todas as atuações administrativas em
apenas um regime único de contratação[xxxviii]. Isso porque, seja qual seja o modelo de
contrato escolhido pela Administração, jamais se terá como fugir das vinculações
jurídico-públicas que a cerca. Mesmo na firmação de contrato eminentemente de Direito
Privado, a vontade contratual da Administração deverá ser obtida através de um
procedimento preliminar.
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Quanto às esferas de aplicação das disposições do CPA é determinada por seu artigo 2º[xl].
Cabe destacar a especial disposição do nº 5 que determina expressamente a aplicação na
atuação da atividade administrativa, ainda que meramente técnica e de gestão privada, os
princípios gerais da atividade administrativa referidos no Código de Procedimento
Administrativo (capítulo II, Parte I, artigos 3º e ss. Do CPA), bem como das normas que
concretizam preceitos constitucionais.
A título de exemplo, observa-se que o artigo 44º, que trata das disposições acerca de
impedimentos, corolário do “princípio da imparcialidade”, deve ser aplicado a toda a atividade
administrativa, ainda que de gestão privada. De outro modo, ver-se-ia uma fuga das
disposições constitucionais e legais referentes à moralidade administrativa, e ao princípio da
boa administração.
O problema em muito se dá porque o CPA não fizera qualquer menção à natureza da fase
composta pelos atos que reproduzem a formação da vontade administrativa de contratar, se
atos administrativos ou declarações de vontade contratual meramente privadas. Mas isso fica
resolvida com o já referido Decreto-lei 55/95 que afirma serem caso de adjudicação os
contratos por ele regidos, “administrativos” ou “jurídico-privados”.
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De fato, entendemos que a melhor opção é aquela que opta pela jurisdição administrativa.
Inexoravelmente, os atos conformadores da vontade de pessoa coletiva pública serão atos
administrativos, em que se deve ter sempre a observância do interesse público. As maiores
garantias e especificidade da jurisdição administrativa são bem mais compatíveis a estas
características. Mas é dado que mais importante que se optar por uma ou outra linha de
raciocínio, é justamente uniformizar as regras procedimentais e de competência para toda
atuação contratual da Administração Pública.
9. Limites à privatização
O fenômeno privatizador, todavia, encontra alguns limites, existindo setores públicos que não
podem estar sujeitos a uma privatização plena, pela transferência da titularidade de entidade
pública para o setor privado; nem à transferência da gestão de determinada tarefas a
particulares; e nem mesmo por uma privatização meramente formal, existindo setores publico
que são absolutamente incompatíveis com a utilização de instrumentos jurídico-privados.
As limitações ao processo privatizador não podem ser encaradas de mesma forma em todo o
setor administrativo, tendo de ser reconhecidos diferentes limites no que se refere à
susceptibilidade da privatização no setor público de natureza não econômica e no setor
público de natureza econômica.
Ainda assim, é importante destacar que algumas vinculações limitadoras são comuns a
ambos os setores, como são os casos da cláusula de bem-estar[xli], fator de causa e limite da
privatização, e da juridicidade, que significa que qualquer privatização só poderá ser efetuada
se baseada em lei, ou ato administrativo concretizador de lei que habilite o processo.
No que diz respeito ao setor público de natureza não econômica, a primeira e mais flagrante
limitação à privatização diz respeito à reserva dos poderes de soberania ou do núcleo
essencial das prerrogativas de autoridade. Entender de modo diferente seria ignorar toda a
construção garantista que o Direito Administrativo edificou ao longo dos séculos no sentido de
proteger os particulares contra a força opressora do Estado. Entendam-se funções de
soberania aquelas referentes à defesa nacional, segurança e administração interna, justiça e
negócios estrangeiros.
Assim sendo, é garantido pela CRP que o desempenho das funções de soberania e dos
poderes de autoridade com caráter perene são, via de regra, reservados às autoridades
públicas. Bem como que seja privativo às formas jurídico-públicas e/ou de Direito
Administrativo, o exercício regular ou permanente das prerrogativas de autoridade em áreas
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É nítido que os meios de Direito Administrativo são mais condizentes com o exercício dos
poderes de autoridade pela Administração. Ora porque historicamente a formação do Direito
Administrativo está intimamente ligada à garantia dos particulares frente a esses poderes da
Administração, ora o Direito Privado expressar valores como a liberdade e igualdade, não
encaixáveis aos desempenhos de tais funções.
Além disso, ao determinar pelo artigo 212º, nº 3, uma reserva material sujeita a jurisdição
administrativa[xliii], a Constituição determina também a existência de certas áreas da
Administração insuscetíveis de serem privatizadas, sob pena de ver-se uma fuga da própria
competência jurisdicional dos tribunais administrativos, constitucionalmente prescrita. Essa
competência especializada tem por especial escopo justamente também assegurar as
garantias particulares, com especial observância ao que determina o artigo 268º[36].
Há ainda áreas em que existe um setor vedado à iniciativa privada, sendo estes de atuação
exclusiva do Sector Público Empresarial ou ainda do Setor Cooperativo. Dessa forma, esses
são setores que não são passiveis de privatização – esta entendida nas suas vertentes da
transferência da titularidade ou gestão de tarefas públicas. Assim sendo, dois podem ser os
motivos apontados para essa vedação à iniciativa privada.
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Como segunda razão, pode ser designada por lei a vedação à iniciativa empresarial privada
de determinado setor econômico básico em razão de opção política, cabendo
discricionariamente ao legislador a disposição sobre essa decisão. Nesse caso, essa
possibilidade existe como forma de proteção a atividades de maior importância econômica ao
país[37]. Deixe-se claro que a simples caracterização de um setor da economia enquanto
básico, não representa que ele seja automaticamente vedado à iniciativa privada, sendo a
demarcação dessa reserva do setor público de opção do legislador[xlv]. Entretanto, a
identificação de um setor econômico, enquanto básico, é condição sine qua non para sua
vedação pelo legislador, entendendo-se este enquanto “aqueles cuja atividade se integre nos
setores mais importantes da economia ou que se envolvam recursos ou serviços essenciais,
sem que isto envolva qualquer imposição constitucional de considerar todos estes como
sendo sectores básicos para efeitos do artigo 96º, nº3, da Constituição”.
Outro aspecto em que se pese contra a total privatização das atividades públicas, a
Constituição Portuguesa determina no artigo 80º, alínea b), a existência de obrigatoriamente
três setores de propriedade dos meios de produção, o setor público, o setor privado, e o setor
cooperativo e social[xlvi]. De acordo com essa determinação constitucional, nunca poderá
haver privatizações em número suficiente de modo a extinguir, ou mesmo tornar praticamente
inexistente, os setores público e cooperativo. Desse modo a Constituição Portuguesa veda
transferência ao setor privado de mais de 50% do capital social de todas as empresas
públicas, ou pelo menos, de tantas empresas que deixe sem efetividade a existência de um
setor público econômico. De mesmo modo, proíbe também a integral privatização da gestão
ou exploração de tarefas administrativas.
Por fim, cabe uma nota destacada às limitações à privatização das relações laborais
intra-administrativas. É inegável reconhecer a redução do campo de regime de funcionalismo
público e o conseqüente avanço das formas típicas de vinculação contratual regidas pelo
Direito Administrativo dentro da Administração.
Naturalmente, a Administração não pode aplicar o Direito Privado do mesmo modo que
qualquer empregadora privada o faria, sem observar princípios de igualdade e imparcialidade,
gozando de liberdade de contratação. A escolha pelo regime de Direito do Trabalho na
contratação pública só tem espaço quando fundamentado na persecução do interesse
público, e de mesmo modo, é por ele limitado. Desse modo, tratar-se-á sempre de um Direito
do Trabalho administrativizado.
Mais que isso, por maior que seja a redução das esferas do regime de funcionalismo público,
sempre haverá âmbitos em que esse regime será obrigatório, nomeadamente, no exercício
dos poderes de soberania ou no núcleo essencial das prerrogativas de autoridade.
Por fim, resta discorrer a respeito das implicações que o fenômeno privatizador tem nas
relações e fronteiras entre Direito Público e Privado, mas especificamente entre o Direito
Administrativo e o Direito Privado.
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No entanto, diante de tal alargamento, surge a dúvida do que realmente pode ser
caracterizado enquanto Direito Administrativo. Além disso, a recorrente utilização de meios
jurídico-privados como modo de atingir o interesse público, e o conseqüente processo reflexo
da administrativização de alguns dos instrumentos utilizados, torna ainda mais complexa a
demarcação das fronteiras entre Público e Privado. Mais que isso, pode-se inclusive falar em
uma verdadeira publicização da vida privada, quando o Estado passa a interferir em atos e
acontecimentos anteriormente entendidos como sendo da alçada única do particular. Marca
dessa confluência se dá, por exemplo, no reconhecimento constitucional da eficácia horizontal
dos Direitos Fundamentais pelo artigo 18º da CRP.
Não raro é a utilização do Direito Privado pela a Administração, como dito, um direito privado
adminitrativizado. Nem tão pouco a transferência da gestão de tarefas públicas a particulares,
que ainda assim, conservam determinada sujeição a um regime especial de direito público,
como deveres e poderes extraordinários ao direito comum.
Visto isso, vários foram os critérios utilizados pela doutrina para identificar qual a
“noção-chave” do Direito Administrativo[38]. Essa busca gerou, e ainda gera, uma série de
discussões doutrinárias. Seja baseando-se em critérios fundamentados na teoria do interesse,
teoria da sujeição, teoria dos sujeitos, teoria estatutária, tem-se que ressaltar, a bem da
verdade, que qualquer um deles será incompleto quando parte do pressuposto de se poder
fazer uma separação estanque e perfectibilizada entre Público e Privado.
O fato é que a divisão entre Público e Privado tem de ser encarada com uma realidade
dialética em que um ramo jurídico influencia e é influenciado pelo outro. Todavia pode-se
encontrar a idéia nuclear do Direito Administrativo na harmonização entre a garantia dos
particulares e a persecução do interesse público[39].
Para a melhor divisão entre Direito Privado e Direito Público, deve-se buscar fazer uma
conjugação dos critérios clássicos, partindo rumo a uma teoria mista. Para isso, deve-se
analisar tanto o estatuto, o sujeito, sua natureza e posição, quanto qual o interesse em jogo.
Ainda que toda a atividade do setor público deva existir somente em decorrência do interesse
público, inclusive a atividade empresarial público, tem de ser considerado qual o interesse
imediatamente perseguido pela entidade no caso concreto analisado. É uma questão de se
saber se a função exercida é a função administrativa, independentemente de identificar-se ao
certo qual a natureza e modo de organização da entidade de que desempenhe.
Mas ainda assim, é necessário ter em mente que não há mais como se falar em uma
“homogeneidade ao nível do Direito aplicável à Administração Pública”. Sendo deste modo
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Conclusões
1. Em primeiro lugar é necessário se ter em foco que privatização pode ser entendido sob
uma série de perspectivas, todos relacionados a uma passagem do setor público para o setor
privado. Portanto, pode-se identificar que se trata de um fenômeno complexo, composto por
uma série de diferentes atos e sentidos. Inclusive estando não apenas restritas a conceitos e
valores eminentemente jurídicos, mas também se tratando de uma realidade transdisciplinar,
envolvendo preceitos da ciência da economia, de economia política, de ciência da
administração e de política.
5. No início do século XX o modelo de Estado Liberal não se apresenta mais suficiente para
satisfazer as necessidades da sociedade. Em resposta a isso surge o Estado Social,
preocupado com o bem-estar do cidadão, caracterizado pelo reconhecimento dos Direitos
Sociais e por uma Administração muito mais interventora na sociedade, e prestadora de
serviços à coletividade. Entretanto, o aumento do endividamento público e o inchamento do
Estado também deram causa à crise desse novo modelo de Estado. Assim sendo, diante
desta nova realidade a Administração volta a alterar seu papel diante da sociedade, tomando
uma função muito mais planejadora/reguladora perante a sociedade e os serviços a ela
prestados, não intervindo diretamente. Nesse processo de retirada do peso estatal da
sociedade e da economia, e da necessidade de maior eficiência da atividade administrativa,
acelera-se o fenômeno privatizador.
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8. Em Portugal cabe o destaque para a figura das reprivatizações, que consiste da devolução
ao setor privado de empresas tornadas públicas pelo processo de nacionalizações
desencadeado a partir do 25 de Abril de 1974.
10. No que se refere aos processos de privatização da Administração Pública eles se dividem
em ope legis – quando operados diretamente em razão de lei; por meios tipicamente
jurídico-públicos – quando operados imediatamente por atos da própria Administração; por
meios tipicamente jurídico-privados – quando operados imediatamente por meio de
instrumentos jusprivados. Nunca é demais ressaltar que independentemente de qual seja o
meio imediato de viabilização da privatização, a razão mediata sempre será determinação
legal.
11. Nesse contexto, observa-se uma difusão da Administração Pública através de formas e
instrumentos jurídico-privados, podendo identificar inclusive um fenômeno nomeado “fuga
para Direito Privado”. Se é verdade que a utilização do Direito Privado pela Administração é
válida, na medida que signifique sua desburocratização e maior fluência da atividade
administrativa, por outro lado ela não pode significar uma fuga das vinculações essenciais que
devem pautar a atuação da Administração Pública, sob pena de se caracterizar uma real
“fuga do Direito”.
12. Diante disso, é notável que o Direito Privado utilizado pela Administração é o mesmo
Direito Privado aplicado pelo particular, sofrendo assim influências das vinculações
administrativas, havendo portanto um processo reflexo à privatização, o da publicização do
Direito Privado utilizado pela Administração. Podendo-se inclusive se falar em um Direito
Privado, o Direito privado da Administração (Verwaltungsprivatrecht).
14. Desse modo há de se reconhecer que o fenômeno privatizador exige algumas limitações
ao seu avanço. São elas, sobretudo, relacionadas às funções de soberania e desempenho
dos poderes de autoridade pela Administração; a cláusula de bem-estar; a reserva material da
justiça administrativa; a obrigatoriedade da existência de três setores na economia; setores
básicos vedados à iniciativa privado por determinação legislativa; e por fim, no concernente às
relações laborais intra-administrativas, a necessidade de se manter um regime de
funcionalismo público indispensável a algumas áreas da Administração, nomeadamente no
âmbito do desempenho das funções de soberania.
15. E enfim, tem de se ter em conta que esses diversos fatores elencados passam a tornar
ainda mais complexa a tarefa de estabelecer fronteiras entre o público e o privado, e
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Notas:
[i] Artigo apresentado e aprovado como relatório na Disciplina de Direito Administrativo, no
Mestrado de Ciências Jurídico-Políticas da FDUL, ministrada pelo Professor Doutor Fausto de
Quadros
[ii][ii] Característica expressada maximamente na célebre frase do Rei Luís XIV da Fraça,
“l'État c'est moi”.
[iii] Foi na Lei Fundamental de Bonn de 1949 que este termo Estado Social foi
constitucionalizado pela primeira vez: “Art 20 (1) Die Bundesrepublik Deutschland ist ein
demokratischer und sozialer Bundesstaat”.
[iv] Essa característica inclusive gera a utilização do termo de “Estado de Bem-estar”
enquanto sinônimo de Estado Social.
[v] Para maiores desenvolvimentos históricos sobre a privatização da Rússia e suas
peculiaridades, STIGLITZ, J.E. A Globalização e seus malefícios. A promessa não
cumprida de benefícios globais... pp. 86 e ss.
[vi] Entendendo-se nacionalização como processo inverso ao de privatização, ou seja, pela
incorporação de empresas dantes movidas pelo capital particular pela máquina estatal.
[vii] Este será tema tratado mais adiante, mas basicamente trata-se da devolução à sociedade
civil de empresas anteriormente nacionalizadas.
[viii] Na Constituição da República Portuguesa: “Artigo 81.º (Incumbências prioritárias do
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interesse secundário relevante quanto ao interesse das pessoas estatais. Apenas esse
primeiro teria importância na inteligência do princípio da supremacia do interesse público
sobre o privado.
[xviii] Constituição da República Portuguesa: Artigo 80.º (Princípios fundamentais) A
organização económico-social assenta nos seguintes princípios: (...) c) Liberdade de iniciativa
e de organização empresarial no âmbito de uma economia mista.
[xix] Nesse sentido Paulo Otero inclusive defende que justamente por questão de eficiência a
adoção de formas de organização jurídico-privadas pelo setor público empresarial deve ser
regra e não exceção, ainda que considerada a e a liberdade do legislador em escolher por tais
formas, além dos limites constitucionais e de legalidade existentes. OTERO, Paulo.
Vinculação e liberdade de compormação jurídica do sector empresarial do Estado.
Coimbra: Almedina, 1998, pp. 230 e ss.
[xx] Não rara é a positivação nos ordenamentos constitucionais a este princípio. A título de
exemplo, na CRP ele encontra amparo de forma expressa no artigo 81º, c, e artigo 267º, 2:
Artigo 81º (Incumbências prioritárias do Estado) Incumbe prioritariamente ao Estado no
âmbito económico e social:(...) c) Assegurar a plena utilização das forças produtivas,
designadamente zelando pela eficiência do sector público; Artigo 267.º (Estrutura da
Administração) 2. Para efeito do disposto no número anterior, a lei estabelecerá adequadas
formas de descentralização e desconcentração administrativas, sem prejuízo da necessária
eficácia e unidade de acção da Administração e dos poderes de direcção, superintendência e
tutela dos órgãos competentes. Na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 no
artigo 37, após a redação dada pela Emenda Constitucional nº 19/98.
[xxi] Lei quadro 11/90 que estabelece no artigo 3º os objetivos maiores da privatização em
Portugal:
As reprivatizações obedecem aos seguintes objectivos essenciais:
a) Modernizar as unidades económicas e aumentar a sua competitividade e contribuir para as
estratégias de reestruturação sectorial ou empresarial;
b) Reforçar a capacidade empresarial nacional;
c) Promover a redução do peso do Estado na economia;
d) Contribuir para o desenvolvimento do mercado de capitais;
e) Possibilitar uma ampla participação dos cidadãos portugueses na titularidade do capital das
empresas, através de uma adequada dispersão do capital, dando particular atenção aos
trabalhadores das próprias empresas e aos pequenos subscritores;
f) Preservar os interesses patrimoniais do Estado e valorizar os outros interesses nacionais;
g) Promover a redução do peso da dívida pública na economia.
[xxii] Constituição da República Portuguesa: Artigo 2.º (Estado de direito democrático) A
República Portuguesa é um Estado de direito democrático, baseado na soberania popular, no
pluralismo de expressão e organização política democráticas, no respeito e na garantia de
efectivação dos direitos e liberdades fundamentais e na separação e interdependência de
poderes, visando a realização da democracia económica, social e cultural e o aprofundamento
da democracia participativa;
Artigo 80.º (Princípios fundamentais) A organização económico-social assenta nos
seguintes princípios:(...) e) Planeamento democrático do desenvolvimento económico e social;
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normas que
concretizam preceitos constitucionais são aplicáveis a toda e qualquer actuação da
Administração Pública, ainda que meramente técnica ou de gestão privada.
[xxxii] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo..., p. 77: “o
princípio da segurança jurídica, o qual, se acaso não é maior de todos os princípios gerais de
direito, como acreditamos que efetivamente o seja, por certo é um dos maiores dentre eles”.
[xxxiii] Código de Procedimento Adminsitrativo português: Artigo 3º. Princípio da legalidade.
1 - Os órgãos da Administração Pública devem actuar em obediência à lei e ao direito, dentro
dos limites dos poderes que lhes estejam atribuídos e em conformidade com os fins par que
os mesmos poderes lhes foram conferidos.
[xxxiv] “Administrar é aplicar a lei de ofício”, frase de Seabra Fagundes em O controle dos
ato administrativos pelo Poder Judiciário. 7ª Ed. Rio de Janeiro: Forense, 2005.
[xxxv] A esse novo quadro da eficácia dos Direitos Fundamentais, a doutrina alemã optou, ao
menos inicialmente por nomear, “eficácia externa dos direitos fundamentais”, ou ainda,
“eficácia com relação a terceiros”, muitas vezes tratadas como sinônimos. Contudo, para
Jorge Miranda – Manual de direito constitucional tomo III: estrutura constitucional do
Estado. 5 ed. Coimbra: Coimbra Editora, 2008, pp. 298 e ss. – há de se diferenciar “eficácia
externa” de “eficácia em relação à terceiros”. Nas palavras do referido constitucionalista,
“Enquanto que, na eficácia externa, tudo está em não interferir no exercício dos direitos de
outros, na eficácia horizontal há relações bilaterais sobre quais se projectam ou em que
podem ser afectados especificamente certos e determinados direitos, liberdades e garantias”.
Essas duas designações posteriormente sofreram várias criticas, ora ambas estarem
justamente relacionadas à concepção liberal de Direitos Fundamentais, enquanto estrutura
oponível contra o Estado, tratando assim os demais particulares como meros terceiros, ou,
figuras externas a essa relação. Nesse sentido, J. J. Gomes Canotilho, Constituição
dirigente e vinculação ao legislador, Coimbra: Coimbra Editora, 1982.
[xxxvi] Para maiores aprofundamentos MIRANDA, Jorge. Manual de direito constitucional
tomo III: estrutura constitucional do Estado. 5 ed. Coimbra: Coimbra Editora, 2008, pp.
298 e ss. SILVA, Vasco Pereira da. Vinculações das entidades privadas pelos direitos,
liberdades e garantias. Separata da R.D.E.S., ano XIX, II, 2ª Série, nº 2, 1987.
[xxxvii] ESTORNINHO, Maria João. A fuga para o direito privado : contributo para o
estudo da actividade de direito privado da administração pública... p. 242: “Na verdade,
em todas as pessoas colectivas, privadas ou públicas, se encontram certas regras e
procedimentos de conteúdo análogo, visto que as pessoas colectivas têm necessariamente
de fazer uso de regras predeterminadas para disciplinar toda a actividade preliminar da acção
contratual”.
[xxxviii] Para maiores desenvolvimentos sobre o tema, ESTORNINHO, Maria João. Requiem
Pelo Contrato Administrativo, Coimbra: Almedina, 2003.
[xxxix] ESTORNINHO, Maria João. A fuga para o direito privado : contributo para o
estudo da actividade de direito privado da administração pública... p. 301: “Neste
diploma existe, de uma forma ainda mais nítida, uma verdadeira uniformização do regime
jurídico aplicável a uma série de contratos da Administração Pública, independentemente de
se tratar de contratos tradicionalmente considerados como «administrativos» ou «de direito
privado». Consolida-se, assim, a tendência anteriormente analisada no sentido de exigir,
mesmo nos contratos «jurídico-privados» a Administração, o cumprimento de uma série de
requisitos procedimentais jurídico-administrativos”.
[xl] CPA: “Artigo 2º. Âmbito de Aplicação
1 - As disposições deste Código aplicam-se a todos os órgãos da Administração Pública que,
no desempenho da actividade administrativa de gestão pública, estabeleçam relações com os
particulares, bem como aos actos em matéria administrativa praticados pelos órgãos do
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[34] ESTORNINHO, Maria João. A fuga para o direito privado : contributo para o estudo
da actividade de direito privado da administração pública... p 171.
[35] GRAU, Eros Roberto; ensaio e discurso sobre a INTERPRETAÇÃO/APLCAÇÃO DO
DIREITO, Malheiros Editores, 4 ed. São Paulo, 2006.
[36] OTERO, Paulo. Legalidade de Administração Pública, o sentido da vinculação
administrativa à juridicidade..., p. 821 e ss.
[37] OTERO, Paulo. Vinculação e liberdade de compormação jurídica do sector
empresarial do Estado. Coimbra: Almedina, 1998, pp 114 e ss.
[38] ESTORNINHO, Maria João. A fuga para o direito privado : contributo para o estudo
da actividade de direito privado da administração pública... p. 342.
[39] AMARAL, Diogo Freitas do. Curso de direito administrativo, vol. I,. 2. ed. - Coimbra :
Almedina, 1994.
[40] ESTORNINHO, Maria João. A fuga para o direito privado : contributo para o estudo
da actividade de direito privado da administração pública... p. 351.
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Revista Âmbito Jurídico
CERTIDÃO
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