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MINERIA ILEGAL
HERNANDO DE SOTO,
PULGAR VIDAL,
SOCIEDAD PERUANA DE DERECHO AMBIENTAL, OTROS.
DESARROLLO
RESUMEN
El problema de la formalización de la minería informal y de la minería ilegal ha estado presente
desde no solo los últimos 4 gobiernos anteriores del Estado Peruano hasta la actualidad sino
que ha sido una constante para cualquier gestión territorial independientemente de los niveles
de operación; desde el gobierno central pasando por los gobiernos regionales, provinciales y
distritales todos se han visto afectados por la actividad no solo informal sino muchas veces
conectada con el narcotráfico por la posibilidad de lavado de activos que las altas
rentabilidades mineras genera en su accionar.
La minería artesanal y la pequeña minería surge como una respuesta de la población peruana
a los períodos de crisis económica generados durante los gobiernos de Alan García (1995-
2000) y los gobiernos de Alberto Fujimori (2000-2010), periodos durante los cuales la clase
media peruana emigró masivamente buscando sobrevivir económicamente y las clases
populares se desplazaron al campo en busca de sustento para sus familias, sustento que
inicialmente encontraron en la actividad agrícola ilegal (siembra de coca) en las fronteras
agrícolas y los terrenos baldíos de la frontera amazónica y posteriormente en la minería
artesanal y la pequeña minería aurífera y polimetálica. De esa época es la fuerte inmigración
hacia las zonas de minería aluvional de Madre de Dios y de todas las cabeceras de cuenca de
la parte alta de los principales tributarios del río Amazonas, la cuenca del Huallaga, Marañón y
Ucayali.
PALABRAS CLAVE
Formalización legal de la minería artesanal e informal. Enfoques y Políticas gubernamentales
en la gestión de recursos y territorios. Racionalidad ambiental vs. Racionalidad instrumental.
INTRODUCCION
El problema de la formalización de una actividad como la minería artesanal surgió como una
consecuencia de las salidas laborales y existenciales que amplios segmentos de la población
peruana tuvieron que emprender obligadas por las políticas económicas recesivas
implementadas durante los gobiernos de Alan García y Alberto Fujimori.
Su conexión con las actividades delictivas del tráfico ilícito de drogas y lavado de activos se dio
por la proximidad geográfica que hay entre unas y otras actividades y por la necesidad de
“blanqueo” de ingresos generados delictivamente por estas actividades ilícitas que encontraron
en la minera artesanal y la pequeña minería una fuente de asignación de recursos financieros
generados delictivamente los cuales encontraron amplia aplicación y justificación al ser
insertados en los circuitos productivos de esta actividad minera. Segmentos enteros de
territorios fueron retirados del control del Estado tales como los centros mineros de la zona de
Madre de Dios, Huamachuco, Parcoy, Pataz, Buldibuyo, la zona aurífera de la Cordillera del
Cóndor y otros territorios igualmente atestados de pequeños mineros auríferos y polimetálicos.
Tal como ya una vez lo ha sugerido Hegel en la mayoría de sus obras, esta evolución ha ido
desde el reconocimiento del derecho de unos pocos (los propietarios de las concesiones
otorgadas por los gobiernos de Fujimori, Toledo, Alan García, Humala o Kuczynsky) hacia el
derecho de todos (la sociedad peruana).
Esta evolución no ha estado exenta de altibajos, criterios de política interna para cada uno de
los gobiernos han sido impuestos por cada uno de ellos – Primer gobierno de Alan, gobierno
de Fujimori, Toledo, Alan nuevamente, Humala y Kuczynsky/Vizcarra- con variados resultados
los cuales serán discutidos someramente a continuación.
DESARROLLO
La normatividad gubernamental relacionada con normatividad legal para la formalización de las
actividades de la minería artesanal y la pequeña ha tenido una evolución que puede ser
organizada cronológicamente según los diferentes gobiernos involucrados, a continuación se
hace una revisión muy suscinta de tal normatividad emitida desde el Gobierno de Alberto
Fujimori en adelante.
En su art. 4 esta ley destaca que el Estado Peruano protege y promueve la pequeña minería y
la minería artesanal. Especifica que las operaciones metalúrgicas no están contenidas dentro
del marco de esta Ley de formalización circunscribiéndose estrictamente a las operaciones
mineras y no la metalurgia extractiva ni la metalurgia manufacturera.
Los Decretos Ley Nos. desde 11004 hasta No. 11055, 1106 y 1107 emitidos a principios del
2012, el 18 de febrero del 2012 el primero y el 18 de abril del 2012 el segundo, para superar
las limitaciones de la Ley 27651 “Ley de Promoción y Formalización de la Pequeña Minería y
Minerías Artesanales”, resultaron en situaciones peores que los contenidos de la ley que
pretendían mejorar. Como consecuencia de una mentalidad militar, los problemas económicos
fueron asumidos en su solución en el contexto de una operación de guerra, se creó los
mecanismos legales para autorizar a las fuerzas armadas el bombardeo (¡) de poblaciones
enteras las cuales solo habían cometido el crimen de vivir lejos de Lima, de tal forma que sus
muertos no podían ser oídos en los amplios salones del Poder.
1
http://www.peru.gob.pe/docs/PLANES/94/PLAN_94_DS%20N%C2%BA%20018-92_2008.pdf
2
http://www.bvsde.paho.org/bvsacd/cd38/Peru/DS023-92.pdf
3
http://www.peru.gob.pe/docs/PLANES/94/PLAN_94_LEY%20N%C2%BA%2027474_2008.pdf
44
http://www.minam.gob.pe/wp-content/uploads/2013/06/DL-1100.pdf
5
http://www.propuestaciudadana.org.pe/sites/default/files/norma_legal/archivos/DL1105.pdf
El D.L. No. 1099 aprueba las acciones de interdicción de la minería ilegal en el departamento
de Puno y la Remediación ambiental en las cuencas de los ríos Ramis y Suches.
El D.L. 1000 regula la interdicción de la minería ilegal en toda la república y establece medidas
complementarias tales como el decomiso y la destrucción de la maquinaria utilizada en la
actividad minera ilegal.
El D.L. 1101 establece medidas para el fortalecimiento de la fiscalización ambiental como
mecanismo de lucha contra la minería ilegal.
El D.L. 1102 incorpora al Código Penal el delito de minería ilegal
El D.L. 1103 establece medidas de control y fiscalización en la distribución, transporte y
comercialización de los insumos químicos necesarios para la actividad minera tales como
cianuro, mercurio, dinamita, etc.
El D.L. 1104 modifica la legislación sobre pérdida de dominio de una propiedad.
El D.L. 1105 establece disposiciones para el proceso de formalización de las actividades de la
pequeña minería y la minería artesanal y dispone la creación de una comisión permanente de
seguimiento de la acciones del gobierno frente a la minería ilegal.
El D.L. 1106 identifica medidas efectivas contra el lavado de activos en actividades mineras.
El D.L. 1107 establece medidas de control y fiscalización en al distribución, transporte y
comercialización de maquinarias y equipos que puedan ser utilizados en la minería ilegal así
como del producto minero obtenido en dicha actividad.
Los requisitos y trámites para la formalización resultaron tan complicados que para el 2016,
cuatro años después de los 70,000 mineros obligados a empezar los trámites para legalizarse
solo 107 mineros artesanales habían logrado cumplirlos (menos del 0.2 %).
El análisis de la ley hace claro las razones de la exigua cantidad de mineros formalizados, la
ley co-responsabiliza al titular de la concesión y al minero artesanal por eventuales pasivos
ambientales. Como una consecuencia, para el titular de la concesión, los contratos de cesión
de carecían de incentivo. “Un titular formal prefiere padecer la invasión informal minera que
asumir la obligación ambiental derivada de la cesión temporal o de un contrato de riesgo
compartido, en donde el titular no solo no percibe ninguna regalía sino que debe asumir el
costo de la remediación por los pasivos ambientales. Adicionalmente la misma ley le exige al
pequeño minero que procesa menos de 1 tonelada/ mes lo mismo que al minero que procesa
500 toneladas/mes; por ejemplo: debe tener manual de prevención de lavado de activos y de
financiamiento al terrorismo.
El D.L. No. 13516, dado el 6/01/2017 por Pedro Pablo Kuczynski Godard modifica el Código
Penal para insertar dentro de su tipificación dada por el Art. 307-A el Delito de Minería ilegal,
por el cual toda actividad de exploración, extracción, explotación de recursos minerales
metálicos y no-metálicos sin contar con la autorización de la entidad administrativa
competente que cause o pueda causar perjuicio, alteración o daño al ambiente y sus
componentes, la calidad ambiental o la salud ambiental será reprimido con pena privativa de la
libertad por no menos de 4 años ni más de 8 años, siguiendo la misma trayectoria de
criminalización de la minería informal.
6
https://busquedas.elperuano.pe/normaslegales/decreto-legislativo-que-modifica-el-codigo-penal-a-fin-de-fo-decreto-legislativo-n-1351-1471551-3/
7
http://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con3_uibd.nsf/89E200B65DCF6DE9052578C30077AC47/$FILE/DS_014-92-EM.pdf
¿Porqué no tienen los resultados esperados?
Las diferentes legislaciones de los sucesivos gobiernos desde Alberto Fujimori, Alejandro
Toledo pasando por el de Alan García y Ollanta Humala hasta llegar al actual gobierno de
Pedro Pablo Kuczynsky y Martín Vizcarra han tenido diferente suerte característico de las
proclividades de los propios gobiernos, algunas de las cuales se presentan a continuación:
- El Gobierno de Alberto Fujimori vio en la Minería Informal un problema menor frente al
reto que la subversión imponía, por lo cual su atención al problema pese a ser
esporádica produjo algunos elementos relevantes en el contexto de la atención al
problema global de la explotación minera no solo por esta la Minería Artesanal sino
principalmente la Gran Minería, es esta época la de la aparición de normatividades tales
como Operaciones de Cierre de Mina. Las demandas tecnológicas impuestas en la
normatividad relacionada con las operaciones de cierre de minas son demasiado caras
en su cumplimiento para los exiguos capitales disponibles por la pequeña minería y la
minería artesanal, estos costos prohibitivos por su capacidad de financiamiento y
endeudamiento sumieron a la pequeña minería en un incumplimiento generalizado del
cual no pudo reponerse en ningún momento.
- El Gobierno siguiente al colapso del de Alberto Fujimori, el de Alejandro Toledo puede
ser caracterizado entre otras acciones con respecto a la formalización de actividades
relacionadas con la pequeña minería y la minería artesanal como uno de reconocimiento
de este sector productivo por su aporte a la solución de la generación de empleo por
parte de grandes segmentos de la población peruana afectada por los duros años de
recesión económica vividos durante la época del primer gobierno de Alan García y el
gobierno de facto de Alberto Fujimori. De esta época es la Ley No. 27651 “Ley de
Promoción y Formalización de la Pequeña Minería y la Minería Artesanal” dada el 2002.
Esta ley pese a las buenas intenciones que tuvo no pudo implementarse en su totalidad
porque no existían los recursos dentro del Estado Peruano para un gasto excesivo tal
como la promoción de la pequeña minería y la minería artesanal; en ningún momento los
enunciados en esta ley de Promoción de la Pequeña Minería y la Minería Artesanal
pasaron de ser discursos populistas para la captación de votos de los electores; cuando
las ocasionales víctimas de estos discursos contrastaron con la realidad de las acciones
del Gobierno de Toledo el desencanto fue mayúsculo, su respaldo popular en las
encuestas se diluyó abruptamente.
CONCLUSIONES
La formalización de la actividad minera artesanal y de la pequeña minería en el Perú tiene ya
algunas décadas desde que fue incluido en la agenda pública de la mayoría de los gobiernos,
agudizado como consecuencia de la gran crisis económica en la que dejó al país el primer
gobierno aprista encabezado por Alan García, sus consecuencias en la forma de una
hiperinflación de carácter histórica fueron asumidas por el gobierno de Alberto Fujimori el cual
impuso mano militar la solución basada en la pauperización de grandes segmentos de la
población peruana; es de esa época que data la emigración masiva de los peruanos a
cualquier nación que pudiera acogerlos, desde los países del ámbito latinoamericano hasta los
países del Primer Mundo conformaron sus destinos geográficos preferidos, para los que se
tuvieron que quedar obligados por su propia situación económica o por sus capacidades
tecnológicas, el auto-empleo fue la vía de escape preferida, siendo uno de los sectores
productivos preferidos por estos refugiados económicos no solo la actividad agraria sino
también la actividad minera en su nivel económico; dentro de esas opciones la minería
artesanal, informal e incluso ilegal por el uso de territorios asignados como Reservas Naturales
fueron cedidos calladamente por parte del Estado Peruano para el usufructo de segmentos
poblacionales que de otra manera hubieran conformado una masa crítica poblacional capaz de
alterar el escaso nivel de gobernabilidad que el Terrorismo vigente en varias zonas del
territorio peruano quería usar para la consecución de sus propios fines de subversión de las
reglas de cohabitación social vigentes en la sociedad peruana.
En el siguiente gobierno, el de Antauro Humala, uno de los dispositivos legales más discutidos
y polémicos fue el D.L. 1100 por el cual se declaró la criminalización de cualquier protesta
socio-ambiental y se emitió un dispositivo legal que centraba su atención en la “interdicción” y
el bombardeo de amplias zonas de producción minera; en los pocos meses siguientes se vió a
las fuerzas armadas bombardeando poblaciones, lo cual fue enfrentado por las poblaciones
afectadas a lo largo y ancho de toda la geografía minera informal y artesanal, calificada como
“ilegal”, lo cual era la posición de Hernando de Soto; posición que fue enfrentada por uno de
los miembros del Gabinete del recién asumido gobierno de Ollanta Humala, el cual en sus
primeros meses había afrontado la convulsión social que degeneró en la paralización y cierre
de uno de los proyectos mineros más emblemáticos. El proyecto Conga; el cual fue puesto en
un limbo de suspensión que dura hasta ahora, con más de diez años de postergación debido a
la no-obtención de la licencia social, uno de los pre-requisitos para el otorgamiento de la
autorización de explotación minera; esta actitud de la población fue castigada por el gran
capital transnacional suspendiendo más de 85,000 millones de dólares en inversiones, lo cual
se tradujo en la caída del PBI regional de la zona norte del Perú.
El recién iniciado gobierno de Pedro Pablo Kuczynsky ha visto la mayor parte de su año
lidiando con una oposición apro-fujimorista muy enfocada en su destitución lo cual lo logra
después de haber conseguido el indulto para Alberto Fujimori y su posterior liberación, el
recientemente asumido gobierno de Martín Vizcarra está terminando el enfrentamiento que no
quiso asumir la anterior gestión.
-
RECOMENDACIONES
Cinco recomendaciones que contengan acciones concretas para que el proceso de formalización
sea viable.
- Recomendaciones institucionales
Si lo “institucional” hace referencia a los criterios con los cuales se toman decisiones y
estas tienen tres aspectos principales, a saber:
o Instituciones como criterios para la toma de decisiones
o Instituciones como organismos que toman decisiones
o Instituciones como criterios para el cambio de modelos en la toma de decisiones.
Sea un criterio tal como el económico para la toma de decisiones en el contexto
gubernamental, este criterio debe tener unos antecedentes tales como: ¿porque amplios
segmentos de la población buscan auto-empleo en actividades precarias como la minería
artesanal o la pequeña minería?, ¿cuáles son aquellas motivaciones que los llevan a ese
estado de sobrevivencia económica?, ¿cuál es el aporte o las consecuencias de las
sucesivas crisis económicas vividas por la población peruana generadas en los gobiernos
de Alan García o Alberto Fujimori en la búsqueda de salidas desesperadas de
supervivencia por parte de la población peruana?.
Recomendaciones organizacionales
Es una verdad aceptada ya por casi todos los sujetos institucionales que los
problemas deben ser resueltos por las personas con las capacidades relevantes; el
Estado peruano adolece de una tendencia a percibir cualquier problema como un
problema legal; tal actitud fue priorizada con el gobierno de Ollanta Humala, el cual
implementó medidas coercitivas, punitivas todas justificadas bajo la cobertura de una
lucha contra una “criminalidad”, lo cual expectoró de la vida social a amplios segmentos
de la población que vieron amenazadas sus vidas, propiedades y medios de subsistencia,
la reacción natural a esta situación de exclusión social fue la de resistencia en todas sus
formas. En ese contexto una sugerencia trivial puede ser que se debe reconocer que los
problemas incluso de formalización de la minería artesanal y la pequeña minería debe
tener dimensiones no solo legales o jurídicas sino también tecnológicas, sociológicas,
financieras, ambientales e institucionales.