CAPÍTULO VI: POLÍTICA DE SALUD: SU UBICACIÓN HISTÓRICO-SOCIAL

1. INTRODUCCIÓN
Desde sus orígenes el Estado Moderno instala una serie de instituciones
especializadas en intervenir sobre necesidades específicas de los distintos sectores. "Con el
paso del tiempo, y en función de ciertos desarrollos en la base material de la sociedad, la
dialéctica clases sociales-Estado da lugar a la conformación de sistemas especializados de
prestaciones de servicios sociales. Así se va conformando un sistema nacional de
enseñanza, luego un sistema de salud, otro de seguridad social, más o menos en este
orden."1
En lo que respecta al ámbito de la provisión del bienestar individual y colectivo de la
atención a la salud podemos distinguir por lo menos tres modelos generales: estatal o
público, seguridad social y privado.
2. EL MODELO ESTATAL O PÚBLICO
Los servicios ofrecidos por este sistema atienden las necesidades de toda la
población en general, y la imposibilidad de acceso a ellos sólo está dada por la inexistencia o
escasez de infraestructura y recursos humanos para la demanda de atención existente. Se
basa en el concepto de prestador de servicios al ciudadano.
Los servicios brindados por este sistema son, en general, no personales, porque
apuntan a la mejora de las condiciones de salud a través de la higiene ambiental,
saneamiento básico, etc. Pero también son personales debido a se basan en la atención
médica de la población, que son de tipo preventivo y curativo.
El financiamiento de este sector se extrae de recursos establecidos por normas
legales (impuestos). Los servicios se prestan en establecimientos de propiedad
gubernamental tanto a nivel nacional, provincial como local, junto con recursos humanos
contratados para tal fin.
La constitución del modelo estatal data de principios de siglo pasado en algunos
países europeos (Francia, Inglaterra, Alemania, Rusia2) ante la amenaza de diversas
epidemias como tifus, viruela, fiebre tifoidea, fiebre amarilla y cólera. Estas significaban un
importante obstáculo al incipiente desarrollo industrial y a su consecuente urbanización.
Este intento de intervención orgánica del Estado en los asuntos sociales, el que no se
puede deslindar del desarrollo del capitalismo, recobra ímpetu a partir de la segunda guerra

1
Tenti Fanfani, Emilio. "Estado y Pobreza: estrategias típicas de intervención/1". Biblioteca Política Argentina Nº
255/56. CEAL.
2
Según Foucault M. en "Historia de la Medicalización", En Alemania se estableció a partir de fines del siglo XVII y
comienzos del XIX una medicina "burocratizada, colectivizada y estatizada"; en Francia la medicina urbana, con

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mundial. El Estado comienza a estar presente en más ámbitos de la sociedad. "Esta
expansión también implicó la afirmación del derecho del ciudadano a los servicios de salud y
de la responsabilidad estatal en este campo".3
Pero si bien la atención pública es una característica universal como forma de acceso
y financiamiento de los servicios, no es la única forma de participación en la atención de la
salud por parte del Estado. Otra de las formas de operar es la atención a los grupos
poblacionales específicos (fuerzas armadas, marinos, policías), donde no puede acceder
cualquier individuo.
Además puede presentarse a través de los subsidios otorgados al sector privado o de
la seguridad social. En el primer caso está emparentado con las sociedades de beneficencia
o sin fines de lucro que deben mantener una infraestructura y servicios. En el segundo, el
Estado debe erogar los recursos obtenidos en el conjunto de la sociedad y destinarlos a los
servicios de prestación médica que componen el sistema de seguridad social.
3. EL MODELO DE LA SEGURIDAD SOCIAL:
Este tipo de sistema de prestación de servicios se basa en los aportes obligatorios y
contribuciones de asalariados y empleadores, del cual los primeros son sus beneficiarios.
El acceso a dichos beneficios suele ser restringido, ya que este sistema se maneja
con la ecuación contribuyente/beneficiario. El sistema de seguridad social constituye la forma
más extendida de seguro de salud de los asalariados. Se puede decir que el modelo de
Seguridad Social cubre a altos porcentajes de la población.
A veces, puede ocurrir que este sistema otorgue cobertura a personas que no son
contribuyentes, produciendo una alteración importante a la lógica del seguro social. Pero, a la
vez, muchos sectores no cubiertos financian la seguridad social vía la contribución que el
Estado realiza al sistema.
La seguridad social está organizada a través de dos modalidades: modalidad directa y
modalidad indirecta. En el primer caso se refiere a que posee las instalaciones,
equipamientos y recursos humanos con los cuales otorga su atención. En el segundo, es
cuando actúa como intermediario financiero y cubre los gastos que se produjeron en los otros
dos sectores (público o privado). Asimismo, la modalidad indirecta posee dos
submodalidades: la participación del usuario en el pago del acto médico, como modo de
evitar excesos en el consumo del servicio; y la llamada sistema del tercer pagador, el pago es
efectuado por el sistema de seguridad social. En esta última submodalidad el control del pago

sus métodos de vigilancia; y en Inglaterra la medicina de la fuerza laboral (inspecciones sanitarias en fábricas y
barrios).
3
Isuani, Ernesto; Mercer Hugo. "La fragmentación Institucional del Sector Salud: Pluralismo o Irracionalidad?
Biblioteca Política Argentina Nº 241. Buenos Aires. 1988. CEAL.

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de los servicios es mayor ya que la seguridad social interviene en todas la instancias,
tratando de evitar el uso de métodos de diagnóstico y tratamientos de alto costo.
En cuanto a los antecedentes de este sector además de los obtenidos por parte de
países desarrollados, se cuenta con el desarrollo histórico de las entidades cooperativas y de
socorros mutuos de mediados del siglo XIX en nuestro país. Estas entidades brindaban
asistencia médica y farmacéutica a sus asociados.
Según Cortés4 se podría decir que el desarrollo de estas sociedades estuvo
estrechamente ligado con el reservo cultural traído por los inmigrantes "... fue un fenómeno
que acompañó a la industrialización argentina que se había nutrido de mano de obra
predominantemente extranjera: fue justamente esta última la que tuvo un papel
preponderante en la creación de los organismos de solidaridad que un comienzo
respondieron a los grupos nacionales". De tal modo, encontramos que en el período que
abarca 1854-1870 se crearon 41 sociedades, mientras que hallamos que entre 1870-1913 la
cantidad de sociedades de socorros mutuos en la argentina se triplicó ascendiendo a 1202.
Finalmente a modo informativo, surgen de la información estadística del INOS5 que la
cobertura de la población por parte de las obras sociales oscila entre un 60 y 70%. Es decir,
que existe un alto grado de cobertura por medio del sistema del seguro social, cifra que debe
ponerse a prueba debido a que se sabe que existe en muchos casos de doble cobertura, por
lo tanto se estaría escondiendo la situación real, de tal modo el porcentaje de la misma
descendería significativamente.
4.EL MODELO PRIVADO
Este modelo constituye la forma más antigua de provisión de servicios de salud. Esta
consiste en la adquisición privada de servicios, con los recursos personales del individuo.
Es evidente que este sistema responde a una lógica de mercado, accede cualquiera
que tenga capacidad adquisitiva para solventar los gastos que acarrea. Con este modelo, el
servicio es proporcionado por médicos independientes y la responsabilidad de elegir es
exclusiva del cliente, es decir, el paciente.
Hacia fines del siglo XIX surgió otra práctica a partir de la primer forma descripta, un
conjunto de profesionales de diversas especialidades, a través de la organización de los
recursos, conforman clínicas que proveen servicios médicos. "La atención colectiva
reemplaza la iniciativa profesional individual."6

4
Cortés, Rosalía. "La Seguridad Social en la Argentina. Las Obras Sociales."
5
El Instituto Nacional de Obras Sociales (INOS) fue creado por Ley Nº 18.610 en el año 1972 bajo el gobierno de la
llamada "Revolución Argentina".
6
Isuani, E. y Mercer, Hugo. Op. Cit.

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 Junto con estas dos formas clásicas del modelo privado, surge una tercera, el seguro
privado. En él un conjunto de individuos asumen en forma espontánea y voluntaria la
necesidad de proteger su salud, contribuyendo colectivamente a solventar los costos de la
atención recibida.
Otra forma es la de beneficencia o caridad, nos remite a la época de la colonia, estas
instituciones intervienen sobre los problemas específicos de la ciudad naciente,
constituyéndose en un actor dinámica de la realidad social argentina hasta principios de este
siglo. Fue la única forma organizada de atención para la salud. La norma caritativa fue traída
por los españoles y portugueses a América Latina, donde los hospitales y santas casas
fueron las primeras formas organizadas de atención para la salud. La acción de estas
entidades se basa en la idea de que existe una estrecha relación entre los estados de
necesidad de los pobres y la ausencia de virtud. Hay que educar y enseñar a los sectores de
bajos ingresos y a los indigentes para su propia salvación.
La provisión de servicios médicos gratuitos a los trabajadores por parte de la
empresas y que son financiados por ellas mismas, constituyen otra modalidad. Generalmente
estos servicios son acordados en convenios colectivos, es decir, las empresas contratan
estos servicios para proveer de atención médica a sus miembros.
Y por último, "el sistema de pago personal también mantiene a muchos de los
curanderos, no científicos, en todo el mundo en desarrollo. Los honorarios de los curanderos
aldeanos son típicamente bajos, y a menudo les pagan en mercancía...De igual manera en
todos los países se pagan personalmente medicamentos autor recetados."7
Esta modalidad que deviene de tiempos pretéritos (yamán, brujo, curandero), y que
nos remite a otro tipo de condicionantes sociales y religiosos; actualmente parecería ser en
gran medida una de las únicas formas de atención médica de los sectores más pobres (auto
atención y automedicación).
Con el Renacimiento, la urbanización y el surgimiento de las universidades, nace la
figura de médico libre, estereotipo del profesional liberal que vende sus servicios en el
mercado laboral.
En lo que respecta al desarrollo del Sector Público en la Argentina, debemos
remitirnos al año 1810, donde la difusión de la vacunación ocupó un papel central. Hacia
1813 se crea la Facultad Médica y Quirúrgica por parte de Cosme Argerich, más tarde será
conocido como el Instituto Militar.
En relación al tema de la salud colectiva comienza a manifestarse el interés por la
misma con las Campañas al Desierto y la Guerra con el Paraguay. Durante estos dos

7
Roemer, M. "Perspectiva Mundial de los Sistemas de Salud". Cap.: Formas de Financiamiento y Prestación.

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grandes acontecimientos fue muy importante el número de gente que se movilizó, surgiendo
una imperiosa necesidad para que se desarrolle algún tipo de prevención frente a posibles
epidemias que pudieran manifestarse.
Hacia 1880 se funda el departamento Nacional de Higiene dependiente del Ministerio
del Interior. Las acciones que podía desplegar apuntaban a muchos ámbitos: limpieza
general del Municipio; aire y agua; aseo y mejoramiento de cárceles, cuidado de alimentos;
control de cementerios, entre otras funciones.
Ante la inminente llegada de los cuadros de inmigrantes, y el desarrollo urbano, el
Estado se encuentra obligado a ejecutar ciertas acciones relacionadas con la sanidad
(medidas cuarentenarias, inspecciones, cumplimiento de normas).
No podemos dejar de mencionar la creación de la actual Obras Sanitarias como un
hecho significativo e indicador de los adelantos en esta materia. La creación se debió como
consecuencia de una importante epidemia de cólera que afectó a Córdoba, Mendoza, Sgo.
del Estero y Tucumán entre 1886 y 1895.
El Departamento comienza a dar respuestas puntuales frente a cada problema
epidemiológico. Sin embargo, sus intervenciones se encontraban demasiado desarticuladas,
sin dejar ver claramente entre tal entramado cuales eran los objetivos propuestos a corto y
mediano plazo, sin expresar abiertamente a éstas como una necesidad social.
"En las ciudades los servicios de salud eran una responsabilidad compartida entre las
autoridades provinciales, municipales y la labor de las instituciones de beneficencia, mutuales
y la medicina privada"8 .
A partir de 1943 el Departamento Nacional de Higiene se convierte en Dirección
Nacional de Salud Pública y Asistencia Social. La salud pública fue considerada un tema de
Estado, es él el que debe dar respuestas, es un asunto de interés específico. Ramón Carrillo,
primer ministro del gobierno peronista inaugura el tema de la salud pública y de la visión
social de la enfermedad quebrando el corte biologista de las primeras épocas de la salud
pública. Va a crear seis regiones sanitarias: Medicina Asistencial; Medicina Sanitaria;
Medicina Social o Preventiva; Recursos Físicos; Financiación de la Salud Pública y
Administración Sanitaria y Legislación.
Insistirá y cumplirá con la formación de Personal de enfermería, centros médicos de
atención de la salud, centros materno-infantiles, construcción de establecimientos para
crónicos y regionalización sanitaria. Además se pone como condición para recibirse de
médico hacer la residencia de un año en zonas rurales. Se propone el objetivo de establecer
un médico cada mil habitantes y 10 camas cada diez mil habitantes.

8
Isuani - Mercer. Op.Cit.

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 Se implementan campañas de vacunación y sanitarias, junto con la lucha contra la
mortalidad infantil. Asimismo se crea el Fondo Nacional de Salud Pública. Ante todo se trató
de facilitar el acceso de los sectores más necesitados
Durante esta etapa se establece que la SALUD ES UN DERECHO DE LOS
CIUDADANOS.
La descentralización se convertirá en un tema central en los gobiernos de factor
posteriores. En 1964 el Gobierno de Illía significó una reversión de las tendencias previas.
Nuevamente el Estado recupera su papel central y orientador mejorando su relación con las
provincias. Se revalorizó en gran parte la obra emprendida por Carrillo. A partir del golpe de
estado de 1966 la Secretaría de Salud se concentró en la atención médica, la prevención y la
fiscalización transfiriendo los asuntos relativos a la asistencia social a la Secretaría de Estado
de Promoción y Asistencia a la Comunidad pertenecientes al Ministerio de Bienestar Social.
En 1970 se sanciona la Ley Nº 18610 de obras sociales, este es un intento por una
coordinación que cubra a la mayoría de los sectores sociales. Con la asunción de Cámpora
en 1973 se comenzó hablar de la reforma del sector salud proponiéndose el diseño de un
Sistema Nacional de Salud. El estado iba a ser el responsable del derecho a la salud y a la
vez iba a ser el financiador y garante económico del mismo. Se crearían áreas programáticas
junto con los Consejos de Salud Provinciales una vez adherida cada provincia en particular.
Las áreas tendrían un sector geográficamente delimitado, con autoridades y un consejo que
intervendría como regulador y promotor de las actividades. Este sistema integrado,
sancionado en 1974, sólo fue adoptado en tres provincias: Chaco, San Luis y Formosa, a
pesar del aval presidencial que tenía. Con el golpe de 1976 el SNIS fue desmembrándose
hasta que finalmente desapareció como estructura administrativa en 1977. Nuevamente se
propone la descentralización de los Hospitales, se trasladan de la administración central
establecimientos a la Municipalidad y a diversos gobiernos provinciales. Dicho traslado no
preveía la transferencia de fondos por lo tanto los gobiernos se vieron presionados por estas
nuevas responsabilidades que en muchos casos no podían asumir y surgieron desequilibrios
económicos bastante importantes. Se fijaron aranceles en los servicios asistenciales públicos.
Esto implicó que aquéllos que acudían a establecimientos públicos debían acreditar su
“certificado de pobreza” para ser atendidos gratuitamente, sino deberían pagar por los
servicios recibidos.
La sanción de la Ley Nº 22269 de obras sociales aumentó el poder de la Secretaría
de Seguridad Social, pasando a ser el interlocutor entre las organizaciones sindicales, el
gremio médico, los privados (prepagos, representantes de atención médica privada).
Comienza a desarrollarse un servicio prestador altamente tecnologizado y de alta
especialización pero mal distribuída, con una alta concentración en zonas urbanas y sin

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cobertura en las zonas más alejadas dibujándose un mapa donde el elemento más relevante
se basaba en un fuerte contraste entre ambos.
5. CONCLUSIONES
Hacia mediados de los '80 nos encontramos con un sector salud inmerso en una
absoluta crisis económica que afectaba a todo el país. Todos los niveles de la acción estatal
se encontraban desmantelados en vías de su desaparición a la par que muchos de los
profesionales emigraban a otras áreas que ofrecieran mejor compensación y condiciones de
trabajo.
Después de la crisis de la deuda y simultáneamente con el desastre de la guerra de las
Malvinas se inició en la Argentina la vuelta a la democracia tras casi ocho años de régimen
militar. Lo político se impuso a lo social fue por esta razón por lo cual el tema del combate a
las grandes desigualdades no logró sobrepasar el plano discursivo, más allá de las
demandas concretas, que reflejaban la desintegración social y económica acontecida durante
la etapa del régimen de facto. En la que se había erosionado una sociedad civil hasta
entonces fuerte y con movilidad social ascendente. Por todos estos motivos descriptos en
cuanto a la cuestión social, no se conformó un conjunto de políticas enfocadas hacia los
nuevos pobres, excepto la puesta en marcha del Programa Alimentario Nacional (PAN), que
en sus fundamentos teóricos declaraba la intencionalidad de apuntar a los aspectos
nutricionales de la población de mayor riesgo. Una vez más esta línea de acción dirigida
contra la situación de pobreza crítica general, destaca la falta de criterios para justificar la
diversidad programática, superposición de metas y estructuras organizacionales y
discontinuidad en la gestión de algunas políticas.
A partir de 1989 con el advenimiento del gobierno Justicialista, los decisores tienen ante sí
el desafío de resolver una doble tarea en lo que se refiere a la demanda de los sectores de
población con mayores necesidades.
- Por un lado atender a aquellos que en el proceso de ajuste estructural vieron disminuir
sus niveles de ingreso, cayendo debajo de la mención técnica de línea de pobreza, y que
agrupa a los nuevos pobres.
- Por el otro, erradicar una situación que se mide en términos de necesidades básicas
insatisfechas, que suele ser previa a los grandes cambios que se están operando y que
permite categorizar a los pobres estructurales.
Recapitulando todo lo expuesto es necesario destacar que el sector que provee la
atención para la salud es absolutamente heterogéneo. Esto radica en que los modelos
descriptos se encuentran en constante interacción y frecuentemente sobrepuestos. No existe
una real coordinación entre los diferentes sectores, de este modo se estaría apuntando a un
importante y necesario ahorro de esfuerzos tendientes a la misma provisión de servicios. Es

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decir, si existieran políticas más claras al interior de cada modelo, se podrían distribuir en
forma más homogénea y justa los servicios. Habría que buscar acciones que insistan en la
equidad y eficiencia, de este modo sería mucho más pequeña la porción de población que
quedaría sin ningún tipo de atención.
Al mirar el sistema estructurado de atención de la salud, nos encontramos con una serie
de instituciones y programas acumulados, sin otra racionalidad que la constitución de etapas
históricas a través del tiempo. Sería la falta de coherencia lo que se presenta como
característica fundamental en todo este contexto descripto.
Reafirmando lo antedicho, Isuani y Mercer llegan a la conclusión que hay un sector
público tanto a nivel nacional, provincial como local que presenta un alto grado de autonomía,
un gran número de obras sociales sumamente heterogéneas y, por último un amplio sector
privado que se manifiesta a través de mutualidades, seguros privados y establecimientos
particulares. Se presenta en estos sectores una falta de coordinación tanto interinstitucional
como intrainstitucional.

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