LAS RELACIONES PATRIMONIALES ENTRE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS: INSTRUMENTOS DE COLABORACIÓN.

LAS RELACIONES PATRIMONIALES ENTRE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS:

INSTRUMENTOS DE COLABORACIÓN.

ÍNDICE:

I. Introducción: Tres Administraciones implicadas y tres normativas reguladoras.

I.1. La Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones

Públicas.

I.2. La Ley 4/1986, de 5 de mayo, del Patrimonio de la Comunidad Autónoma de

Andalucía.

I.3. La Ley 7/1999, de 29 de septiembre, de Bienes de las Entidades Locales de

Andalucía.

II. Principios rectores de las relaciones patrimoniales entre Administraciones Públicas.

II.1. Principios generales de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico

de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Cómun.

II.2. El principio de reciprocidad.

III. Instrumentos de colaboración interadministrativa.

III.1. La Conferencia Sectorial de Política Patrimonial.

III.2. Los Convenios patrimoniales.

III.3. La colaboración patrimonial reflejada en negocios jurídicos onerosos.

III.4. La colaboración patrimonial reflejada en negocios jurídicos gratuitos.

Amador Martínez Herrera

I. Introducción: Tres Administraciones implicadas y tres normativas

reguladoras.

Tras demasiados años de vigencia postconstitucional, en 2003 le llegó el turno a la Ley

de Patrimonio del Estado, siguiendo el camino de la renovación legislativa ya
culminada en otros campos del Derecho Administrativo (procedimiento administrativo,
urbanismo, aguas, carreteras...).

En efecto, como señalaba el Consejo de Estado en su dictamen 1 al Anteproyecto de

Ley: “el vigente régimen del patrimonio de las Administraciones Públicas se contiene
en disposiciones que datan de hace casi 40 años, disposiciones que, pese a su
unánimemente reconocida perfección técnica, precisan una adaptación a las nuevas
circunstancias políticas y jurídicas”.

Con la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones

Públicas se intenta desde el Estado, aprovechando títulos competenciales que le son
propios, regular no sólo el Patrimonio del Estado, sino también, y como auténtica
novedad, aquellos aspectos básicos derivados de la atribución al Estado de la
competencia para aprobar las bases del régimen jurídico de las Administraciones
Públicas (artículo 149, 1, 18ª2).

Por otro lado, la nueva configuración política nacida tras la aprobación de la

Constitución de 1978, ha tenido, entre otras importantes consecuencias, el nacimiento
de las Comunidades Autónomas, cada una de ellas provista de determinada capacidad
legislativa en aquellas materias sobre las que asumen competencias.

Una de estas materias es la que hoy nos ocupa. Así, el Estatuto de Autonomía para
Andalucía, hoy vigente3, aprobado por Ley Orgánica 6/1981, de 30 de diciembre,
1
Dictamen 805/2003, de 3 de abril de.
2
También invoca el Estado otros título competenciales, como los fijados en el artículo 149, 1, 6ª, 8ª y
17ª).
3
El proyecto de reforma aprobado el 3 de mayo de 2006, también contiene una previsión al respecto en su
artículo 163: “El patrimonio de la Comunidad Autónoma estará integrado por: a) Los bienes y derechos
de su titularidad en el momento de aprobarse el presente Estatuto. b) Los bienes y derechos afectos a
servicios que le sean traspasados. c) Los bienes y derechos adquiridos por cualquier título jurídico válido.
2. El patrimonio de la Comunidad Autónoma, su administración, defensa y conservación serán regulados
por una Ley del Parlamento de Andalucía.”

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atribuye a la Comunidad Autónoma de Andalucía la competencia exclusiva sobre

“bienes de dominio público y patrimoniales cuya titularidad corresponda a la
Comunidad Autónoma” (artículo 13, 6), y en su artículo 55 señala que:

1:“El patrimonio de la Comunidad Autónoma estará integrado por:

1. El patrimonio de la Comunidad en el momento de aprobarse el Estatuto.

2. Los bienes afectos a servicios traspasados a la Comunidad Autónoma.

3. Los bienes adquiridos por cualquier título jurídico válido.

2. El patrimonio de la Comunidad Autónoma, su administración, defensa y

conservación serán regulados por una Ley del Parlamento andaluz”.

En uso de esta competencia, el Parlamento andaluz aprobó la Ley 4/1986, de 5 de

mayo, del Patrimonio de la Comunidad Autónoma de Andalucía, que fue desarrollada
por el Reglamento para la aplicación de la Ley de Patrimonio de la Comunidad
Autónoma de Andalucía, aprobado por Decreto 276/1987, de 11 de noviembre.

Igualmente, y por último. las competencias asumidas por la Comunidad Autónoma

sobre régimen local (artículo 13, 3 del Estatuto de Autonomía) han permitido, en
nuestro ámbito territorial, desplazar la regulación aprobada por el Estado,
significadamente el Reglamento de Bienes de Entidades Locales, aprobado por Real
Decreto 1372/1986, de 13 de junio de 1986, por una normativa propia compuesta por
la Ley 7/1999, de 29 de septiembre, de Bienes de las Entidades Locales de Andalucía,
Ley desarrollada recientemente por el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales
de Andalucía, aprobado por Decreto 18/2006, de 24 de enero.

COROLARIO

I.1. La Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las

Administraciones Públicas.

En la materia objeto de estas líneas, de las tres normas legales citadas, estatal,
autonómica y local, es la Ley estatal, sin duda alguna, la que debe ocupar un lugar
preferente en nuestro análisis.

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Amador Martínez Herrera

Ya advertía en su Exposición de Motivos que “en materia de relaciones

interadministrativas resultaba inaplazable la identificación precisa de las normas que
configuran el régimen patrimonial general de todas las Administraciones Públicas”.

Identificación que se ha hecho, a nuestro juicio, con corrección, ciertamente sobre la

base de conceptos aceptados pacíficamente por los operadores jurídicos (como el de
bienes demaniales, bienes patrimoniales, el de afectación, desafectación, mutación
demanial, etc.).

Siendo ésta una novedad importantísima de la Ley, nos interesa ahora dirigir nuestra
atención a la regulación de las relaciones interadministrativas y, en un primer
momento, a los principios rectores de las mismas.

A este respecto, el artículo 183 de la citada Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del

Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP), inspirado en el artículo 116 de la
Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas 4 y, por supuesto, en el artículo 55 de la Ley
7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local (LBRL), auténtico antecedente en la
materia, y en el artículo 4.1 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), señala
que:

“Las Administraciones públicas ajustarán sus relaciones recíprocas en materia

patrimonial al principio de lealtad institucional, observando las obligaciones de
información mutua, cooperación, asistencia y respeto a las respectivas competencias, y
ponderando en su ejercicio la totalidad de los intereses públicos implicados”.

Junto a estos principios generales, la LPAP contiene otros instrumentos de relación,

como la Conferencia Sectorial (artículo 184) o la posibilidad de celebración de
Convenios patrimoniales o urbanísticos (artículos 186 a 191).

Por otro lado, a lo largo de su articulado pueden encontrarse disposiciones concretas

que favorecen que las relaciones patrimoniales se planteen mejor con otra
Administración Pública que con un particular. Por ejemplo, el artículo 137, 4 cuando
considera como causa justificativa para la enajenación directa que el adquirente sea
una Administración pública, o el artículo 145 que regula la cesión gratuita de bienes a

4
Dice el artículo 116 citado: “las Administraciones públicas cuyas competencias incidan sobre el ámbito
espacial contemplado en la presente Ley ajustarán sus relaciones recíprocas a los deberes de información
mutua, colaboración, coordinación y respeto a aquéllas”.

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favor de Comunidades Autónomas, entidades locales, fundaciones públicas o

asociaciones declaradas de utilidad pública para la realización de fines de utilidad
pública o interés social.

Hay que tener en cuenta, y nos adelantamos a lo que se dirá en el epígrafe III.4, que
este tipo de cesiones son, en nuestra opinión, el ejemplo más claro y tradicional (ya
estaba la ley de 1964) de las relaciones patrimoniales interadministrativas.

Cesiones gratuitas que desde luego no se han mantenido en la legislación de

patrimonio como una figura decorativa, sino que se entrecruzan continuamente en la
práctica de las tres Administraciones implicadas (estatal, autonómica y local)

Volveremos más adelante a tratar este asunto.

I.2. La Ley 4/1986, de 5 de mayo, del Patrimonio de la Comunidad

Autónoma de Andalucía.

Esta Ley no contempla unos principios de relación interadministrativa, más bien se

dedica, en la línea de las leyes de patrimonio autonómicas de la época 5 a renovar la
legislación sobre la materia, incluyendo una parte más extensa a la regulación del
dominio público, que se echaba en falta en la Ley estatal de 1964, entonces vigente.

Las normas de esta época, que tienden a parecerse unas a otras, sí contienen
preceptos que exigen la colaboración o cooperación en el ámbito patrimonial del
ciudadano y de los entes y organismos internos de la propia Administración (sobre
todo, a efectos de la elaboración de los Inventarios), pero no tratan con reglas
generales las relaciones interadministrativas.

Distinto es que la realidad y la práctica sí permitieran esas relaciones patrimoniales con

las otras Administraciones y que los principios que hoy incorpora el artículo 183 LPAP,
ya se tuvieran presentes a pesar de no estar explicitados.

Las leyes autonómicas más recientes sí han aprovechado la experiencia en la aplicación

del artículo 4.1 de la LRJPAC y del artículo 183 LPAP y han incluido algunas previsiones
al respecto.

Así, el artículo 91 de la Ley de Patrimonio de las Islas Baleares, cuando dice:

5
La ley gallega de abril de 1985; la de Navarra de septiembre, la de Castilla La Mancha de noviembre de
1985, etc.

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Amador Martínez Herrera

“Los Consejos Insulares, los municipios y la Administración del Estado en las Illes
Balears, en los términos de su legislación, y sus órganos, en el ejercicio de sus
competencias, deben cooperar en el mantenimiento de la titularidad dominical del
patrimonio de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, mediante la información
adecuada y el auxilio en la ejecución de los actos pertinentes, por parte de su personal
y de sus agentes.”

O el artículo 134. 1 de la Ley 3/2006, de 18 de abril, del Patrimonio de la Comunidad

Autónoma de Cantabria, según el cual:

“El personal al servicio de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria

está obligado a colaborar en la protección, defensa y administración de los bienes y
derechos de los patrimonios públicos. A tal fin, facilitarán a los órganos competentes
en materia patrimonial cuantos informes y documentos soliciten en relación con los
mismos, prestarán el auxilio y cooperación que precisen para el adecuado ejercicio de
sus competencias, y pondrán en su conocimiento los hechos que pudiesen ser lesivos
para la integridad física de los bienes o conculcar los derechos que pudiesen ostentar
las Administraciones Públicas sobre los mismos·”.

Tampoco se prevé expresamente en la Ley andaluza que las relaciones patrimoniales

puedan modularse si interviene otra Administración. Sólo en el caso de las cesiones
gratuitas de bienes se prevé, como esencial, la cualidad del cesionario, de modo que
sólo pueden acordarse a favor de otra Administración Pública, si bien en términos más
limitados que en la ley estatal.

I.3. La Ley 7/1999, de 29 de septiembre, de Bienes de las Entidades Locales

de Andalucía.

Esta norma autonómica no contempla específicamente los principios a que nos

estamos refiriendo, si bien no parece necesario en la medida en que la normativa
general ya contempla de una manera completa esta materia.

En efecto, la citada Ley reguladora de las Bases de Régimen Local dedica un capítulo
(artículos 55 a 62) a las relaciones interadministrativas.

En concreto, el artículo 55 LBRL, reproducción del artículo 4.1 LRJPAC (o más bien al
revés), dice que:

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“Para la efectividad de la coordinación y la eficacia administrativas, las

Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas, de un lado, y las
Entidades locales, de otro, deberán en sus relaciones recíprocas:

a. Respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus

competencias y las consecuencias que del mismo se deriven para las propias.

b. Ponderar, en la actuación de las competencias propias, la totalidad de los

intereses públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión este
encomendada a las otras Administraciones.

c. Facilitar a las otras Administraciones la información sobre la propia gestión

que sea relevante para el adecuado desarrollo por éstas de sus cometidos.

d. Prestar en el ámbito propio, la cooperación y asistencia que las otras

Administraciones pudieran precisar para el eficaz cumplimiento de sus tareas”.

Esta misma Ley de Bases de Régimen Local contiene una previsión sobre las
conferencias sectoriales, al señalar que “Las Leyes del Estado o de las Comunidades
Autónomas podrán crear, para la coordinación administrativa, órganos de colaboración
de las Administraciones correspondientes con las entidades locales. Estos órganos, que
serán únicamente deliberantes o consultivos, podrán tener ámbito autonómico o
provincial y carácter general o sectorial” (artículo 158 LBRL). En el ámbito patrimonial
se han creado en la LPAP en el artículo 184.

Por otro lado, la normativa local andaluza contiene, en la línea de la estatal y

autonómica, normas más beneficiosas cuando se trata de otra Administración pública.
Por ejemplo, es significativo el artículo 48, 5 del Reglamento de desarrollo de la Ley de
Bienes de las Entidades Locales de Andalucía (RBELA) que al regular la permuta de
cosa futura releva de la obligación general de prestar aval cuando la permuta se
efectúe con otras Administraciones públicas. Régimen más favorable que no se prevé
ni en la ley autonómica ni en la ley estatal.

En esta misma línea, el Reglamento incluye una norma, que debe entenderse sólo
aplicable cuando una de las partes es una Administración Local, según la cual:

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Amador Martínez Herrera

“Los actos de disposición de bienes y derechos de las Administraciones Públicas entre

sí y entre éstas y las Entidades públicas dependientes o vinculadas se instrumentarán
a a través de convenios administrativos” (artículo 39 RBELA).

Este artículo ubicado inmediatamente después del que regula los supuestos
enajenación directa6 parece querer decir que, en estos casos, el procedimiento de
disposición también se produciría sin concurrencia. No puede, a nuestro juicio,
interpretarse así, porque el “convenio” no es un procedimiento sino un instrumento de
formalización en sede administrativa que, permitido por algunas normas, puede
sustituir a la escritura pública.

Más adelante analizaremos este artículo y la difícil concordancia con otras normas
aplicables, como la autonómica o estatal.

II. Principios rectores de las relaciones patrimoniales entre

Administraciones Públicas.

Antes se ha transcrito el artículo 183 LPAP que es a la materia patrimonial lo que el

artículo 4.1 LRJPAC es al procedimiento administrativo común.

En verdad, la inclusión de un precepto de esta naturaleza existiendo el citado artículo

4.1 LRJPAC quizá resulta una reiteración que podía haberse evitado. No obstante, la
sistemática utilizada para la regulación de las relaciones interadministrativas de la
LPAPA, cuyo Capítulo I se titula “normas generales” y que incluye novedades como la
Conferencia Sectorial Patrimonial, hacía más que recomendable el señalar estos
principios rectores como norma de cabecera, siquiera, como así se hace, de una forma
resumida en relación con la redacción más extensa del tan citado artículo 4.1 LRJPAC o
del también citado y transcrito artículo 55 LBRL.

Por otro lado, hay que subrayar que, además del artículo 183 LPAP, la ley estatal, en
dos artículos que no tenían precedentes legislativos y que, además, son legislación
básica7, incluye específicamente los principios de cooperación y colaboración como
principios a tener en cuenta, no ya en las relaciones generales, sino en el campo de la
gestión y administración de los bienes demaniales y de los patrimoniales (artículos 6 y
8 LPAP).
6
En verdad, este artículo dice “procedimiento negociado sin publicidad”, y ello porque la ley local
andaluza mimetizó la normativa de contratación en esta materia, y tras la entrada en vigor de la LPAP, que
mantiene la autonomía de los procedimientos patrimoniales, ha quedado como una regulación atípica.
7
Véase la Disposición Final Segunda LPAP.

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En efecto, dice el artículo 6, letra g) que “La gestión y administración de los bienes y
derechos demaniales por las Administraciones públicas se ajustarán a los siguientes
principios: Cooperación y colaboración entre las Administraciones públicas en el
ejercicio de sus competencias sobre el dominio público”.
Y el artículo 8, e) que: “La gestión y administración de los bienes y derechos
patrimoniales por las Administraciones públicas se ajustarán a los siguientes principios:
Colaboración y coordinación entre las diferentes Administraciones públicas, con el fin
de optimizar la utilización y el rendimiento de sus bienes ”.

Siendo, pues, el artículo 183 LPAP un resumen del artículo 4.1 LRJPAC parece más
adecuado hacer un análisis de este último.

II.1. Principios generales de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de

Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común.

Dice el artículo 4.1 LRJPAC:

“Las Administraciones públicas actúan y se relacionan de acuerdo con el principio de

lealtad institucional y, en consecuencia, deberán:
a. Respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus
competencias.
b. Ponderar, en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los
intereses públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión esté
encomendada a las otras Administraciones.
c. Facilitar a las otras Administraciones la información que precisen sobre la
actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias.
d. Prestar, en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activas que las otras
Administraciones pudieran recabar para el eficaz ejercicio de sus
competencias”.

Como se ha señalado por la doctrina8, más que de principios en plural hay que hablar
de la aplicación de un único principio, el de “lealtad institucional”, del que se derivan
una serie deberes que se desprenden del mismo, tales como el deber de respeto, el
deber de ponderación de intereses, deber de información, deber de cooperación o el
deber de asistencia.
8
ALEJANDRO HUERGO LORA “Relaciones interadministrativas”. Comentarios a la Ley 33/2003, de 3
de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas. C. Chinchilla Marín (Coord.). Madrid,
2004.

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Amador Martínez Herrera

Este principio de lealtad institucional hace referencia a una forma de comportarse en

las relaciones con los otros y que está marcada por un conjunto de criterios con los
que se puede enjuiciar moralmente el ejercicio de la función asumida por la institución.
Estos criterios permiten analizar la “moralidad” del comportamiento administrativo, de
modo que esa actuación coincida con la conducta esperada acorde con la buena fe,
con la confianza legítima, con el respeto al orden comúnmente fijado, y coherente a la
vista del caso concreto.

De no ser así, existiría una conducta desleal entendida como falseamiento de las reglas
del juego o un engaño de alguien en relación con las pautas de comportamiento
generalmente admitidas9.

Para GONZÁLEZ PÉREZ,10 el principio de lealtad institucional no es sino una manera de

expresar que el sistema Estado, como todo sistema, no puede funcionar sin la
armónica conjunción de estos otros cuatros principios. A saber:

1. El principio de optimización del sistema global, que obliga a sacrificar la

optimización de los restantes subsistemas en beneficio del sistema
global.

2. El principio de interpretación integral, que obliga a tener presente en la

toma de decisiones la incidencia que hayan de tener en el conjunto
global.

3. El principio de cooperación, que sirve de equilibrio entre las fuerza

centrífuga y centrípeta que operan dentro del sistema.

4. Y el principio de control de los diversos subsistemas, que corrige las

distorsiones en el funcionamiento del sistema.

Esa armónica conjunción, de la que habla GONZÁLEZ PÉREZ, conforma un deber

general de colaboración interadministrativa, que se concreta en otros deberes
específicos enumerados en el artículo 4.1.

9
LUIS MORELL OCAÑA “La lealtad y otros componentes de la ética institucional: de la
Administración”. REDA nº 114. 2002.
10
Comentarios a la Ley de régimen jurídico de las administraciones públicas y procedimiento
administrativo común: (Ley 30/1992, de 26 de noviembre), Madrid,
Civitas, 1999.

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El primero de ellos, el deber de respetar el ejercicio legítimo de las competencias no

supone sino la interdicción de la invasión de competencias ajenas, cuya infracción
puede ser denunciada mediante el uso de los mecanismos que prevé el ordenamiento
y cuya resolución, en función de los actores afectados, se atribuye a la justicia
constitucional o a la contencioso-administrativa (conflictos de atribuciones entre Entes
Locales, o entre el Estado y las Comunidades Autónomas o de éstas entre sí, etc.).
Este principio, que ya estaba en nuestro Derecho para dirimir los conflictos entre entes
locales y el Estado, se ha visto incrementado notablemente con la inclusión de las
Comunidades Autónomas.

Más difícil es, por el contrario, precisar el alcance de la regla de la ponderación de

todos los intereses públicos implicados, segundo deber contemplado en el artículo
citado. Para acertar en la ponderación, desde luego, se debe disponer de toda la
información necesaria. De ahí que el cumplimiento de ese deber aparezca ligado
también al deber de información recíproco.

No obstante, el efectivo control de si se ponderan o no la totalidad de intereses resulta

prácticamente imposible, de ahí que, como ha señalado RAMÓN PARADA VÁZQUEZ 11,
no sea posible fijar otra garantía para su cumplimiento que la confianza en la buena fe
de los comportamientos políticos y administrativos.

Por último, el artículo 4 LRJPAC se ocupa de enumerar dos principios que pueden
analizarse en conjunto, cuales son el deber de información y el deber de asistencia.

En relación con los mismos, la LPAP contiene, además, aplicaciones concretas de estos
deberes, por ejemplo, en el artículo 61, 1 cuando dice:

“1. El personal al servicio de las Administraciones públicas está obligado a colaborar en

la protección, defensa y administración de los bienes y derechos de los patrimonios
públicos. A tal fin facilitarán a los órganos competentes en materia patrimonial cuantos
informes y documentos soliciten en relación con los mismos, prestarán el auxilio y
cooperación que precisen para el adecuado ejercicio de sus competencias, y pondrán
en su conocimiento los hechos que pudiesen ser lesivos para la integridad física de los
bienes o conculcar los derechos que pudiesen ostentar las Administraciones públicas
sobre los mismos”.

11
“Estudio, comentarios y texto de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común”. Madrid, 1993.

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2. En particular, las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, de acuerdo con lo previsto en la

Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, prestarán
a los órganos competentes para el ejercicio de las potestades previstas en el artículo
41 de esta Ley la asistencia que precisen para la ejecución forzosa de los actos que
dicten”.

O la previsión del artículo 64 “facilitación de información”, que dice:

“La Dirección General del Catastro, los Registros de la Propiedad y los restantes
registros o archivos públicos deberán facilitar, de forma gratuita, a la Dirección General
del Patrimonio del Estado, a requerimiento de ésta, la información de que dispongan
sobre los bienes o derechos cuya titularidad corresponda a la Administración General
del Estado o a los organismos públicos vinculados a la misma o dependientes de ella,
así como todos aquellos datos o informaciones que sean necesarios para la adecuada
gestión o actualización del Inventario General, o para el ejercicio de las potestades
enumeradas en el artículo 4112 de esta ley. De igual forma, podrán recabar esta
información las Administraciones públicas y los organismos públicos, a través de sus
presidentes o directores, respecto de sus bienes”.

A la suma de ambos deberes se suele denominar “auxilio administrativo”, es decir, el

deber general de prestarse mutua ayuda y colaboración entre los órganos de la
Administración.

Este deber no se ha incorporado al Derecho positivo expresamente hasta su inclusión

en la norma citada, si bien, como ya señaló el Tribunal Constitucional en su día 13, no es
menester justificar el auxilio en preceptos concretos, porque “se encuentra implícito en
la propia forma de organización territorial del Estado que se implanta en la
Constitución”.

Quizá sea en el ámbito de las relaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas
con las entidades locales, donde más se haya contemplado el deber de información,
sobre todo desde la entidad local a las otras dos Administraciones, como manifestación
de los poderes de tutela que, en cierta materia, ejercen éstas sobre aquéllas.

Así, puede citarse el artículo 56,1 LBRL que obliga a los Entes locales a remitir a la
Administración estatal y autonómica copia o extracto de los acuerdos que adopten,
12
Estas potestades son la de deslinde, la de investigación patrimonial, la de recuperación de oficio y la de
desahucio administrativo.
13
Véase su Sentencia, entre otras, 12/1982, de 4 de mayo.

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siendo responsables del cumplimiento de este deber los Presidentes y Secretarios de la

Corporaciones.

O en nuestro ámbito, el artículo 21, 6, d) del RBELA que prevé la puesta en

conocimiento por el ente local a la Delegación del Gobierno de la Junta de Andalucía
en la provincia que corresponda de las adquisiciones de bienes en que concurran
características de singularidad y especificidad histórica, cultural, artística o técnica.

Para facilitar este intercambio de información patrimonial, y que la misma se presente

al órgano competente, la Junta de Andalucía aprobó el Decreto 425/2000, de 7 de
noviembre14, por el que se determinan los órganos competentes de la Consejería de
Gobernación en materia de tráfico jurídico de bienes de las Entidades Locales, que
regula no sólo los casos en los que hay que remitir información, sino también aquellos
otros en los que se atribuye a la Comunidad Autónoma de Andalucía funciones de
tutela patrimonial sobre determinados actos de las Entidades Locales (entre otros,
artículos 2.1, 3.1, 5.1 del citado Decreto).

Finalmente, y como concreción en el ámbito patrimonial de los principios reseñados de

colaboración, la LPAP contiene una disposición, el artículo 185, según el cual:

“”En el marco de las relaciones de cooperación y coordinación, y en relación con

bienes determinados, las distintas Administraciones públicas podrán solicitar a los
órganos competentes de las Administraciones titulares de los mismos la adopción,
respecto de éstos, de cuantos actos de gestión patrimonial, como afectaciones,
desafectaciones, mutaciones demaniales, adscripciones o desadscripciones, que
consideren pueden contribuir al pleno desenvolvimiento y efectividad de los principios
recogidos en los artículos 6, 8 y 183 de esta Ley”.

Siendo novedosa la inclusión de esta iniciativa, y clara muestra de la voluntad de la

norma de potenciar estas relaciones interadministrativas, también es cierto que
cualquier Administración, aunque la norma no existiera, puede presentar solicitudes a
otra al amparo de las normas generales del procedimiento administrativo, si bien,
concordando éstas con los citados artículos 183 y 185, puede entenderse que la
Administración destinataria de la solicitud debe tener en cuenta los intereses públicos
que gestione la peticionaria, para darle, si procede, preferencia sobre otros intereses
particulares concurrentes.

14
BOJA nº 138, de 30 de noviembre.

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II.2. El principio de reciprocidad.

Se ha querido hacer mención a este principio con independencia del resto, por
considerar que esta especie de “do ut des” romano no ha sido regla general hasta
ahora en materia de relaciones patrimoniales, y porque además se aplica a una figura
que puede ser interesante , examinar, por lo dispar de la normativa reguladora.

Me refiero a las mutaciones demaniales externas, subjetivas o interadministrativas

previstas en el artículo 71, 4 LPAP, según el cual:

“Reglamentariamente se regularán los términos y condiciones en que los bienes y

derechos demaniales de la Administración General del Estado y sus organismos
públicos podrán afectarse a otras Administraciones públicas para destinarlos a un
determinado uso o servicio público de su competencia. Este supuesto de mutación
entre Administraciones públicas no alterará la titularidad de los bienes ni su carácter
demanial, y será aplicable a las comunidades autónomas cuando éstas prevean en su
legislación la posibilidad de afectar bienes demaniales de su titularidad a la
Administración General del Estado o sus organismos públicos para su dedicación a un
uso o servicio de su competencia”.

Como se aprecia del texto, sólo será posible acceder al uso de ese bien demanial por
las Comunidades Autónomas (nada dice de entes locales) cuando éstas “prevean en su
legislación la posibilidad de afectar bienes demaniales (...)”.

Parece que los entes locales no necesitan reciprocidad y sí las Comunidades

Autónomas.

Alguna de ellas, en su normativa ya ha tenido en cuenta esta previsión. Por ejemplo,

en la recientísima Ley de Cantabria 3/2006, de 18 de abril del Patrimonio de la
Comunidad Autónoma de Cantabria.

Dice su Exposición de Motivos que: “El régimen de los bienes y derechos públicos
queda regulado en el Título III de la Ley, previéndose como novedad, y en
reciprocidad con lo regulado por el Estado, la posibilidad de afectar bienes a otras
Administraciones Públicas, si bien esta mutación no alterará la titularidad de los bienes
ni su carácter demanial”.

Regulándose por el artículo 100, 4 de esta Ley, expresa en los siguientes términos:

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“Los bienes y derechos demaniales de la Administración General de la Comunidad

Autónoma de Cantabria y sus organismos públicos podrán afectarse a otras
Administraciones Públicas para destinarlos a un determinado uso o servicio público de
su competencia. Este supuesto de mutación entre Administraciones Públicas no
alterará la titularidad de los bienes ni su carácter demanial”.

A nuestro juicio, el legislador estatal añade un requisito objetivo (el de disponer de

norma paralela) a este procedimiento, por lo que veda a las Comunidades Autónomas
que no disponen de norma de este tipo la posibilidad de acceder al uso de un bien de
dominio público estatal.

Puede decirse, pues, que en estos casos, la efectividad de esta colaboración está
condicionada por una causa externa, que nada tiene que ver con el mejor uso del bien
que pudiera ser objeto de mutación. De donde se sigue que con la reciprocidad se
perjudicará no ya a la Administración destinataria, sino al propio servicio público que
pudiera prestarse.

Quizá esta reciprocidad, que creo le da cierto matiz subjetivo a las relaciones
interadministrativas, no se concilie bien con el artículo 103 de la Constitución, que
afirma que

“La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales”.

En la Comunidad Autónoma de Andalucía si se tiene esta posibilidad, si bien no en una

norma concreta reguladora de este procedimiento de mutación, sino que el uso por
otra Administración, incluida la del Estado de un bien de dominio público autonómico,
se justifica por la interpretación concordante de los artículos 6, 27 y 57 15 de la Ley del
Patrimonio de la Comunidad Autónoma.
15
Artículo 6. No perderán su condición de bienes de dominio público, aquellos cuya gestión se
ceda por la Comunidad Autónoma a personas públicas o privadas. Artículo 27. Cuando la
Comunidad Autónoma de Andalucía ceda por cualquier concepto bienes demaniales para su
gestión o aprovechamiento a particulares o entidades públicas no dependientes de ella, será la
propia Comunidad Autónoma quien ejercite las prerrogativas contempladas en este capítulo.
Artículo 57. Podrán cederse bienes muebles o inmuebles de forma gratuita u onerosa a
entidades públicas para un uso o servicio público de competencia de ellas. El bien patrimonial
cedido quedará así afecto a un uso o servicio público ajeno al cedente, pasando a ser de
dominio público sin que suponga cambio de titularidad. Tales bienes se someterán a las reglas
generales establecidas en esta Ley para los de naturaleza demanial, al pacto de cesión y a lo
que se deduzca de la norma que en su caso la haya impuesto. La competencia para acordar
estas cesiones corresponde al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma. Cuando el bien
deje de ser utilizado para los fines previstos, se incorporará como patrimonial a la Comunidad
Autónoma.

15 de 3232
Amador Martínez Herrera

De acuerdo con estas normas, es posible lo que se denomina en el ámbito de nuestra

Comunidad Autónoma , no mutación demanial interadministrativa, sino “cesión de uso”
de bien demanial, cesión que decide el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía
por un plazo máximo de 50 años.

Siquiera para terminar con este tema, no puede dejar de mencionarse el artículo 11, 2
RBELA, que dispone que:

“La mutación demanial subjetiva se produce por el cambio de la Administración Pública

titular del bien, sin modificar su destino público. La mutación subjetiva deberá
formalizarse mediante convenio administrativo entre las Administraciones
intervinientes e inscribirse en el Registro de la Propiedad”.

Curiosamente, el Reglamento de Bienes andaluz admite, sin reservas, la mutación

demanial entre Administraciones y con cambio de titularidad, pero no la misma la
mutación demanial sin cambio de titularidad, es decir, una norma paralela al artículo
71,4 LPAP o a la que hemos señalado del Patrimonio de la Comunidad Autónoma de
Cantabria.

Siempre es posible interpretar que si se admite la mayor: cual es que el titular del bien
cambie, a fortiori será admisible la mutación subjetiva de uso.

Esta norma del artículo 11.2 RBELA, no contemplada en la LPAP, sólo tiene como
precedente en normas generales el artículo 35 de la Ley 14/2003, de 10 de abril, de
Patrimonio de la Generalidad Valenciana, que señala que:

“1. Existe mutación demanial en aquellos casos en los que un bien del dominio público
es afectado a un uso o servicio público distinto al que venía sirviendo, lo que justifica
su continuación dentro del régimen de demanialidad.

2. La mutación demanial puede ser interna, en los supuestos en los que no hay
transferencia de titularidad sino solo de destino y externa, cuando existe cambio de
titularidad del bien”.

A estas últimas se refiere posteriormente el artículo 37 cuando dice que:

“Las administraciones territoriales de la Comunidad Valenciana podrán afectar bienes

y derechos demaniales a un uso o servicio público competencia de la Generalitat y
transmitirle la titularidad de los mismos cuando resulten necesarios para el

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 LAS RELACIONES PATRIMONIALES ENTRE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS: INSTRUMENTOS DE COLABORACIÓN.

cumplimiento de sus fines. La administración adquiriente mantendrá la titularidad del

bien mientras continúe afectado al uso o servicio público que motivó la mutación y por
tanto, conserve su carácter demanial. Si el bien o derecho no fuera destinado al uso o
servicio público o dejara de destinarse posteriormente, revertirá a la administración
transmitente, integrándose en su patrimonio con todas sus pertenencias y accesiones.

2. Corresponde al titular de la conselleria competente en materia de patrimonio la

aprobación, a propuesta del departamento interesado, de las mutaciones demaniales
externas a favor de otra administración y la aceptación de las efectuadas a favor de la
Generalitat por otras administraciones”.

De la lectura de este artículo se deduce que la facultad de reversión se mantiene sine

die, circunstancia que, en mi opinión, se compadece mal con el cambio de titularidad y,
además, convierte a esta figura en una mala elección para la Administración
destinataria, porque no puede decidir el cambio de destino, al menos sin el
consentimiento del cedente, y es más que probable que el transcurso del tiempo lo
haga inidóneo para la finalidad que dio lugar a la mutación y, en consecuencia, deba
retornar el bien a la Administración de origen sea cual sea el período de tiempo que
haya pasado, siendo así que las accesiones, revalorizaciones, etc. quedarán en
beneficio de la propiedad.

Con este panorama, salvo que las condiciones del bien u otras circunstancias muy
específicas no permitan elegir otro bien, parece mejor buscar otra solución patrimonial
que permita en un futuro, incluso lejano, poder plantear otras alternativas que hagan
rentable social o económicamente las inversiones de todo un período de tiempo.

El Dictamen del Consejo de Estado sobre la LPAP hizo referencia a este asunto: “El
artículo 71 del anteproyecto se refiere a las llamadas mutaciones demaniales (...)
Algunos órganos que han participado en el expediente (particularmente, el Ministerio
de Fomento y la Comunidad Valenciana) han apuntado la conveniencia de regular las
mutaciones demaniales intersubjetivas o externas, que son aquellas que permiten la
transmisión de la titularidad de bienes de dominio público a otras Administraciones
Públicas sin pérdida de la demanialidad. Debería valorarse la posibilidad de efectuar
una regulación general de esta figura, ya recogida en la legislación sectorial (leyes de
carreteras)”.

17 de 3232
Amador Martínez Herrera

El Ministerio de Hacienda descartó esta posibilidad, si bien hay que decir que el
Consejo de Estado no la rechaza, sino que considera que lo deseable es una regulación
general.

Oportunidad que también ha descartado el Reglamento de Bienes andaluz, que sólo

define la figura y define el instrumento (el convenio) que las incorpora, pero deja
pendiente otras cuestiones de importancia, sobre todo, quizá la más importante: las
condiciones del ejercicio del derecho de reversión.

III. Instrumentos de colaboración interadministrativa.

Dentro de los distintos instrumentos de colaboración posibles, unos pueden tener

carácter orgánico, derivados de la previsión general del artículo 5,1 LRJPAC, que
contempla la posibilidad de que:

“La Administración General del Estado y la Administración de las Comunidades

Autónomas pueden crear órganos para la cooperación entre ambas, de composición
bilateral o multilateral, de ámbito general o de ámbito sectorial, en aquellas materias
en las que exista interrelación competencial, y con funciones de coordinación o
cooperación según los casos”.

En otros casos, se puede tratar de instrumentos que incorporan reglas, directrices, o

auténticos acuerdos (en cada caso según su nivel de vinculación de la voluntad de las
partes), y que preparan negocios jurídico-patrimoniales, normalmente bilaterales, que
pueden ser de muy diversa índole (permutas, compraventas, cesiones gratuitas, etc.).

Examinaremos unos y otros en las páginas siguientes:

III.1. La Conferencia Sectorial de Política Patrimonial.

Al igual que el artículo 183 LPAP supone una concreción en el ámbito patrimonial del
artículo 4 LRJPAC, el artículo 184 LPAP lo es del artículo 5.3 LRJPAC, que señala que:

“Los órganos de cooperación de composición multilateral y de ámbito sectorial que

reúnen a miembros del Gobierno, en representación de la Administración General del
Estado, y a miembros de los Consejos de Gobierno, en representación de las
Administraciones de las Comunidades Autónomas, se denominan Conferencias
Sectoriales. El régimen de cada Conferencia Sectorial es el establecido en el
correspondiente acuerdo de institucionalización y en su reglamento interno”.

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 LAS RELACIONES PATRIMONIALES ENTRE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS: INSTRUMENTOS DE COLABORACIÓN.

Y en nuestro ámbito, dice el artículo 184 LPAP:

“Como órgano de cooperación y coordinación entre la Administración General del

Estado y las comunidades autónomas en materia patrimonial, se crea la Conferencia
Sectorial de Política Patrimonial, que será convocada por el Ministro de Hacienda”.

Hay que pensar que estos instrumentos son de gran utilidad, porque a finales del 2002
había constituidas hasta 2316 (y con la Patrimonial, suman 24). Claramente, por su
composición, son órganos de carácter netamente político, si bien cumplen una función
básica para fijar las reglas generales y los ámbitos de actuación para todas la
Comunidades, evitando así posibles agravios o diferencias de trato, o como dice el
Tribunal Constitucional,17 como instrumento al servicio de la coordinación entre la
Administración del Estado y la de las Comunidades con la finalidad de hacer
compatibles los principios de unidad y autonomía en que se apoya la organización
territorial del Estado.

Se ha sugerido que esta Conferencia, descartada finalmente, incluyera entre sus

componentes a una representación de los entes locales 18, habida cuenta de que éstos
son también titulares por una parte, de bienes públicos y, por otra, de competencias
que ejercen sobre bienes de titularidad estatal o autonómica.

TODAVÍA SIN ESTRENAR

A falta de regulación concreta de esta Conferencia Sectorial Patrimonial, las normas de

funcionamiento generales hay que buscarlas en el artículo 5 LRJPAC:

“1. La Administración General del Estado y la Administración de las Comunidades

Autónomas pueden crear órganos para la cooperación entre ambas, de composición
bilateral o multilateral, de ámbito general o de ámbito sectorial, en aquellas materias
en las que exista interrelación competencial, y con funciones de coordinación o
cooperación según los casos.
A efectos de lo establecido en el presente Capítulo, no tienen la naturaleza de órganos
de cooperación aquellos órganos colegiados creados por la Administración General del
Estado para el ejercicio de sus competencias en cuya composición se prevea que

16
Entre otras, de Política Fiscal y Financiera; de Turismo; de Plan Nacional sobre Drogas; de Consumo;
de Pesca, de la Mujer...
17
Sentencia 76/1983, de 5 de agosto.
18
Dictamen del Consejo de Estado citado.

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Amador Martínez Herrera

participen representantes de la Administración de las Comunidades Autónomas con la

finalidad de consulta.
2. Los órganos de cooperación de composición bilateral y de ámbito general que
reúnan a miembros del Gobierno, en representación de la Administración General del
Estado, y a miembros del Consejo de Gobierno, en representación de la Administración
de la respectiva Comunidad Autónoma, se denominan Comisiones Bilaterales de
Cooperación. Su creación se efectúa mediante acuerdo, que determina los elementos
esenciales de su régimen.
3. Los órganos de cooperación de composición multilateral y de ámbito sectorial que
reúnen a miembros del Gobierno, en representación de la Administración General del
Estado, y a miembros de los Consejos de Gobierno, en representación de las
Administraciones de las Comunidades Autónomas, se denominan Conferencias
Sectoriales. El régimen de cada Conferencia Sectorial es el establecido en el
correspondiente acuerdo de institucionalización y en su reglamento interno.
4. La convocatoria de la Conferencia se realizará por el Ministro o Ministros que tengan
competencias sobre la materia que vaya a ser objeto de la Conferencia Sectorial. La
convocatoria se hará con antelación suficiente y se acompañará del orden del día y, en
su caso, de la documentación precisa para la preparación previa de la Conferencia.
5. Los acuerdos que se adopten en una Conferencia Sectorial se firmarán por el
Ministro o Ministros competentes y por los titulares de los órganos de gobierno
correspondientes de las Comunidades Autónomas. En su caso, estos acuerdos podrán
formalizarse bajo la denominación de Convenio de Conferencia Sectorial.
6. Las Conferencias Sectoriales podrán acordar la creación de comisiones y grupos de
trabajo para la preparación, estudio y desarrollo de cuestiones concretas propias del
ámbito material de cada una de ellas.
7. Con la misma finalidad, y en ámbitos materiales específicos, la Administración
General del Estado y las Administraciones de las Comunidades Autónomas podrán
constituir otros órganos de cooperación que reúnan a responsables de la materia.
8. Cuando la materia del ámbito sectorial de un órgano de cooperación de composición
multilateral afecte o se refiera a competencias de las Entidades Locales, el pleno del
mismo puede acordar que la asociación de éstas de ámbito estatal con mayor
implantación sea invitada a asistir a sus reuniones, con carácter permanente o según
el orden del día”.

Como se ve, regula, por ejemplo, la convocatoria, creación de comisiones y grupos de

trabajo, la toma de decisiones, la participación de las entidades locales, etc.

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 LAS RELACIONES PATRIMONIALES ENTRE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS: INSTRUMENTOS DE COLABORACIÓN.

Una materia a tratar en esta Conferencia, puede ser la normativa estatal de desarrollo
de la LPAP, es decir, el futuro Reglamento de Patrimonio de las Administraciones
Públicas.

III.2. Los Convenios patrimoniales19.

Al igual que en los apartados anteriores, la regulación de la LPAP tiene su origen o

antecedente más cercano en la LRJPAC, en este caso, en su artículo 6, según el cual:

“1. La Administración General y los Organismos públicos vinculados o dependientes de

la misma podrán celebrar convenios de colaboración con los órganos correspondientes
de las Administraciones de las Comunidades Autónomas en el ámbito de sus
respectivas competencias.
2. Los instrumentos de formalización de los convenios deberán especificar, cuando así
proceda:
a) Los órganos que celebran el convenio y la capacidad jurídica con la que actúa cada
una de las partes.
b) La competencia que ejerce cada Administración.
c) Su financiación.
d) Las actuaciones que se acuerden desarrollar para su cumplimiento.
e) La necesidad o no de establecer una organización para su gestión.
f) El plazo de vigencia, lo que no impedirá su prórroga si así lo acuerdan las partes
firmantes del convenio.
g) La extinción por causa distinta a la prevista en el apartado anterior, así como la
forma de terminar las actuaciones en curso para el supuesto de extinción.
3. Cuando se cree un órgano mixto de vigilancia y control, éste resolverá los
problemas de interpretación y cumplimiento que puedan plantearse respecto de los
convenios de colaboración.
4. Cuando los convenios se limiten a establecer pautas de orientación política sobre la
actuación de cada Administración en una cuestión de interés común o a fijar el marco
general y la metodología para el desarrollo de la colaboración en un área de
interrelación competencial o en un asunto de mutuo interés se denominarán
Protocolos Generales.

19
Una visión muy realista y de lectura obligada de las causas y consecuencias de la proliferación de esa
figura en ALEJANDRO HUERGO LORA. Op. Cit. Pp.824 830.

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Amador Martínez Herrera

5. Cuando la gestión del convenio haga necesario crear una organización común, ésta
podrá adoptar la forma de consorcio dotado de personalidad jurídica o sociedad
mercantil.
Los estatutos del consorcio determinarán los fines del mismo, así como las
particularidades del régimen orgánico, funcional y financiero.
Los órganos de decisión estarán integrados por representantes de todas las entidades
consorciadas, en la proporción que se fije en los Estatutos respectivos.
Para la gestión de los servicios que se le encomienden podrán utilizarse cualquiera de
las formas previstas en la legislación aplicable a las Administraciones consorciadas”.

Los artículos 186, 187 y 188 LPAP se ocupan de desarrollar en el ámbito patrimonial
esta figura de los Convenios interadmnistrativos.

Así, dice el artículo 186 que “la Administración General del Estado y los organismos
públicos vinculados a ella o dependientes de la misma podrán celebrar convenios con
otras Administraciones públicas o con personas jurídicas de derecho público o de
derecho privado pertenecientes al sector público, con el fin de ordenar las relaciones
de carácter patrimonial y urbanístico entre ellas en un determinado ámbito o realizar
actuaciones comprendidas en esta ley en relación con los bienes y derechos de sus
respectivos patrimonios”

Según el alcance del convenio, se contemplan dos clases de convenios:

* Los Protocolos Generales, que se definen en el artículo 5, 4 en la forma en que se ha

visto, y en el artículo 187 LPAP que los tiene por tales cuando se limitan a “recoger
compromisos de actuación futura de las partes”.

* Los convenios ejecutivos, que prevén la realización de operaciones concretas y

determinadas.

En estos casos, la totalidad de las operaciones contempladas en el convenio se

considerarán integradas en un único negocio complejo.

Su conclusión requerirá el previo informe de la Abogacía del Estado y el cumplimiento

de los trámites establecidos en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y
en el Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, por el que se aprueba

22 de32
 LAS RELACIONES PATRIMONIALES ENTRE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS: INSTRUMENTOS DE COLABORACIÓN.

el Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria 20, y los restantes requisitos

procedimentales previstos para las operaciones patrimoniales que contemplen. Estos
convenios, una vez firmados, constituirán título suficiente para inscribir en el Registro
de la Propiedad u otros registros las operaciones contempladas en los mismos artículo
187, 2 y 3).

La novedad en esta materia es la voluntad de establecer una regulación general más

que la admisión de la figura en sí, que en esta área como en tantas otras ya estaba
institucionalizada.

La regulación de la LPAP, completada por las disposiciones generales de la LRJPAC,

componen una marco bastante completo, que analizamos ahora brevemente.

En cuanto a los órganos que lo celebran, y sea cual sea el alcance del convenio
(protocolo general o convenio ejecutivo), la LPAP contempla la más amplia gama de
actores, que van desde la Administración General de Estado, pasando por Organismos
Autónomos, a entidades de derecho público, e incluso entidades de derecho privado en
mano pública, pertenecientes a cualquier Administración.

Por otro lado, el artículo 188 LPAP detalla dentro de la Administración estatal (para las
demás Administraciones habrá que estar a sus normas propias), cada órgano
competente:

*El Ministro de Hacienda (a propuesta de la Dirección General de Patrimonio).

*Los Ministros para la ordenación de las facultades que les corresponden sobre los
bienes que tuvieran afectados, previo informe favorable del Ministro de Hacienda.

*En los organismos públicos, los presidentes o directores de los mismos, previa
comunicación al Director General de Patrimonio del Estado.

En la Comunidad Autónoma de Andalucía, cuando se trata de Protocolos Generales, se

admite que son los titulares de las Consejerías que tienen el uso de los bienes, lo que
hacen sin perjuicio de la tramitación de las operaciones concretas, en las que siempre
interviene la Dirección General de Patrimonio de la Consejería de Economía y
Hacienda.

20
Hace referencia la norma a la necesidad de fiscalización previa y consignación presupuestaria de los
acuerdos que tengan trascendencia económica.

23 de 3232
Amador Martínez Herrera

En el ámbito local, corresponde al Presidente de la entidad, si bien en los de contenido

urbanístico es muy común la intervención de los titulares de las Gerencias Municipales
de Urbanismo (en las ciudades en que este órgano existe).

En cuanto al objeto del Convenio, siempre será la ordenación de relaciones

patrimoniales y/o urbanísticas, en un sentido amplio que se fortalece con el principio
de libertad de estipulaciones, previsto en el artículo 187, 1:

“(...) Podrán contener cuantas estipulaciones se estimen necesarias o convenientes

(...) siempre que no sean contrarias al interés público, al ordenamiento jurídico, o a los
principios de buena administración”.

Es contenido habitual de los convenios, la previsión de un plazo de vigencia y sus

posibles prórrogas, la financiación, las causas de extinción, la encomienda de la
interpretación y resolución de conflictos a órganos paritarios de vigilancia y control,
etc.

Las normas, finalmente, prevén también la publicidad de los convenios en los diarios
oficiales, lo que desde luego supone una garantía extra de transparencia.

III.3. La colaboración patrimonial reflejada en negocios jurídicos onerosos.

Es posible que, a veces, la colaboración patrimonial interadministrativa se refleje en la

suscripción de un convenio patrimonial que, a su vez, incorpore entre sus obligaciones
la realización de operaciones patrimoniales consistentes en negocios jurídicos
onerosos.

Otras veces, sin embargo, la cuestión es más sencilla: Una Administración Pública se
interesa en un bien inmueble de otra y por los cauces habituales solicita su adquisición.

En estos casos, la maquinaria administrativa se pone en marcha, ayudada por los

principios de colaboración reseñados más arriba, para conseguir que la transmisión se
produzca y que servirá a una doble finalidad:

* La obtención de rentabilidad económica, dado que el negocio es oneroso

(normalmente, una compraventa o una permuta).

* La obtención de rentabilidad social, por cuanto la Administración adquirente debe

destinar el bien al ejercicio de sus competencias.

24 de32
 LAS RELACIONES PATRIMONIALES ENTRE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS: INSTRUMENTOS DE COLABORACIÓN.

Pues bien, la LPAP, y las normas más recientes del sector, contemplan normas más
favorables aplicables a las Administraciones para fomentar esta doble rentabilidad.

Las más destacadas, son la norma el artículo 116, 4 LPAP, que prevé que:

“La adquisición tendrá lugar mediante concurso público, salvo que se acuerde la
adquisición directa por las peculiaridades de la necesidad a satisfacer, las condiciones
del mercado inmobiliario, la urgencia de la adquisición resultante de acontecimientos
imprevisibles, o la especial idoneidad del bien. Igualmente, se podrá acordar la
adquisición directa en los siguientes supuestos:

a) Cuando el vendedor sea otra Administración pública o, en general, cualquier

persona jurídica de derecho público o privado perteneciente al sector público.
A estos efectos, se entenderá por persona jurídica de Derecho privado perteneciente al
sector público la sociedad mercantil en cuyo capital sea mayoritaria la participación
directa o indirecta de una o varias Administraciones públicas o personas jurídicas de
Derecho público”.

Y la norma del artículo 137, 4, a) LPAP, para las enajenaciones, en similares términos
señala que:

“Se podrá acordar la adjudicación directa en los siguientes supuestos:

a) Cuando el adquirente sea otra Administración pública o, en general, cualquier
persona jurídica de derecho público o privado perteneciente al sector público. A estos
efectos, se entenderá por persona jurídica de derecho privado perteneciente al sector
público la sociedad mercantil en cuyo capital sea mayoritaria la participación directa o
indirecta de una o varias Administraciones públicas o personas jurídicas de Derecho
público”.

También cabe inferir que la voluntad de beneficiar a la Administración, provocará que

en el supuesto descrito en el apartado 5 del artículo 137 LPAP, la enajenación sea a
favor de la oferta de la Administración.

”Cuando varios interesados se encontraran en un mismo supuesto de adjudicación

directa, se resolverá la misma atendiendo al interés general concurrente en el caso

concreto”.

Ha de lamentarse, sin embargo, que no contemple, como hace el RBELA (en su

artículo 48, 5), la relevación de la fianza cuando el ofertante es Administración Pública.

25 de 3232
Amador Martínez Herrera

En la legislación de la Comunidad Autónoma de Andalucía no existen normas de este

tipo, si bien, para el caso de adquisiciones de bienes, se viene invocando uno de los
tres supuestos previstos en el artículo 77 LPCAA 21, cual es el de “la peculiaridad de la
necesidad a satisfacer”.

Si se trata de enajenaciones, la solución es más sencilla, habida cuenta de que el

artículo 186, 2 del RPCAA, no contiene sino un numerus apertus de causas
justificativas, que no se agotan con la enumeración que se hace:

“(...) urgencia, secreto, características especiales del bien, circunstancias

excepcionales, imposibilidad o grave dificultad de promover concurrencia de ofertas ,
inexistencia de oferentes, quiebras de la subasta de previamente convocada o no
adjudicación de la misma”.

En la normativa local andaluza no existe norma que dé cobertura clara a este tipo de
operaciones, dado que, al menos a nuestro juicio, el artículo 39 LBELA no puede
prefigurar el sistema de adjudicación (en la adquisición o en la enajenación) directa, y
tanto en la adquisición de bienes por los entes locales, como en las enajenaciones no
se contempla este supuesto de adjudicación directa.

El artículo 10, 2 LBELA enumera como supuesto de adquisición directa los siguientes:

El concurso será la forma habitual para la adquisición de bienes a título oneroso. No

obstante, podrá realizarse la adquisición por el procedimiento negociado en los
siguientes supuestos:
a) Cuando así lo requieran las características de singularidad y especificidad histórica,
cultural, artística o técnica de los bienes.
b) Cuando se den circunstancias imprevisibles para el órgano de contratación que
justifiquen lo inaplazable de la adquisición y que no pueda lograrse mediante la
tramitación del específico procedimiento de urgencia.

c) Siempre que su precio no exceda de 3.000.000 de pesetas.

Y para las enajenaciones, el artículo 20, 2 LBELA contempla como excepciones al

régimen general de la subasta:

21
Dice este artículo “Las adquisiciones de bienes inmuebles a título oneroso respetarán los
principios de publicidad y concurrencia, salvo cuando por las peculiaridades de la necesidad a
satisfacer, las limitaciones del mercado o la urgencia se considere preciso autorizar la
adquisición directa”.

26 de32
 LAS RELACIONES PATRIMONIALES ENTRE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS: INSTRUMENTOS DE COLABORACIÓN.

“Se utilizará el concurso siempre que el precio no sea el único criterio determinante de
la enajenación y, en particular, en los siguientes casos:

a) Cuando la enajenación afecte a viviendas acogidas al régimen de promoción

pública.
b) Que el bien objeto de enajenación se destine al cumplimiento por el adjudicatario
de determinados fines de interés general.
c) Cuando en el pliego de condiciones se ofrezca al licitador la posibilidad de abonar
parcialmente en especie el precio del bien”.

Es más, y antes lo apuntábamos, concordar este artículo 39 LBELA con el artículo 113,
1 LPAP resulta complejo, porque la Administración del Estado reduce el ámbito de
aplicación de los Convenios patrimoniales a aquellos supuestos en que se produce la
ordenación de relaciones patrimoniales, pero no a aquellos otros que sólo suponen un
negocio privado entre Administraciones, a los que aplica sin más, por ejemplo, el
citado artículo 113, 1 LPAP, según el cual:

“Los negocios jurídicos de adquisición o enajenación de bienes inmuebles y derechos

reales se formalizarán en escritura pública”.

El otro negocio jurídico típico oneroso es la permuta.

La permuta se regula en los artículos 154 y 155 LPAP, y si bien no contiene ninguna
norma especial para el caso de que intervenga una Administración Pública, la remisión
al procedimiento para las enajenaciones hace que exista, igualmente, un tratamiento
favorable.

Lo mismo ocurre en la legislación autonómica andaluza.

En la práctica, es instrumento muy utilizado, porque tiende a evitar el intercambio de

metálico, y, además o principalmente, porque beneficia desde el punto de vista de la
gestión patrimonial a las dos Administraciones.

Cuestión distinta es la regulación de la legislación andaluza local (artículos 47 a 49

RBELA).

Las normas locales, significadamente el artículo 49, 2 RBELA, van a provocar

numerosos problemas a las entidades locales cuando proyecten permutas con la
Comunidad Autónoma o con la Administración del Estado.

27 de 3232
Amador Martínez Herrera

Dice esta disposición que:

“El órgano competente para acordar la permuta deberá instar la presentación de

ofertas de inmuebles o derechos para permutar, mediante un anuncio público con
inserción en el Boletín Oficial de la Provincia, tablón de anuncios de la Entidad y algún
medio de comunicación de mayor difusión”.

Nótese que se utiliza el término “deberá”, es decir, no cabe eludir el trámite.

La normativa del Estado ( artículo 154, 1 y 2 LPAP) más flexible al respecto determina
que:

“Serán de aplicación a la permuta las normas previstas para la enajenación de bienes y

derechos, salvo lo dispuesto en cuanto a la necesidad de convocar concurso o subasta
pública para la adjudicación.
No obstante, el órgano competente para la permuta podrá instar la presentación de
ofertas de inmuebles o derechos para permutar, mediante un acto de invitación al
público al que se dará difusión a través del Boletín Oficial del Estado y de cualesquiera
otros medios que se consideren adecuados”.

III.4. La colaboración patrimonial reflejada en negocios jurídicos gratuitos.

Por último, y desde el punto de vista patrimonial, resta analizar las cesiones gratuitas
de bienes como el instrumento que, con más fuerza, refleja el principio de colaboración
interadministrativa.

En la LPAP se regula en los artículos 145 a 151.

Así, el artículo 145, 1 señala que: “Los bienes y derechos patrimoniales de la

Administración General del Estado cuya afectación o explotación no se juzgue
previsible podrán ser cedidos gratuitamente, para la realización de fines de utilidad
pública o interés social de su competencia, a comunidades autónomas, entidades
locales, fundaciones públicas o asociaciones declaradas de utilidad pública”.

La cesión puede ser de la propiedad del bien o sólo del uso. En el primer caso, sólo
pueden ser destinatarios de estas cesiones las Comunidades Autónomas, las entidades
locales y las fundaciones públicas (otra norma más favorable).

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 LAS RELACIONES PATRIMONIALES ENTRE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS: INSTRUMENTOS DE COLABORACIÓN.

La competencia para acordar estas cesiones a favor de otras Administraciones Públicas

se atribuye al Ministro de Hacienda, a propuesta de la Dirección General de Patrimonio
(artículo 146. 1 LPAP).

En cuanto a las condiciones que rigen la cesión, es obligado que la misma no sea pura
y simple22, por cuanto en el propio concepto de cesión gratuita está la vinculación a un
fin determinado. Estos fines pueden ser:

* La utilidad pública o interés social.

* Para su utilización en el marco de operaciones de mantenimiento de la paz,
cooperación policial o ayuda humanitaria y para la realización de fines propios de estas
actuaciones.

El período durante el cual debe mantenerse el destino por la Administración cesionaria

no está fijado expresamente en la Ley para el caso de inmuebles en estos artículos, al
contrario que para los bienes muebles, para lo que señala un plazo de 4 años.

La normativa de régimen local tanto estatal como andaluza exige que la vinculación se
mantenga durante 30 años (así lo es también en numerosas leyes de patrimonio
autonómicas).

La propia LPAP aplica esta regla cuando la Administración del Estado es cesionaria, que
no cedente, al prever el artículo 21, 4 que

“Si los bienes se hubieran adquirido bajo condición o modo de su afectación

permanente a determinados destinos, se entenderá cumplida y consumada cuando
durante 30 años hubieren servido a tales destinos, aunque luego dejaren de estarlo
por circunstancias sobrevenidas de interés público”.

Resultaría verdaderamente difícil defender que esta misma regla no es aplicable a las
cesiones gratuitas que hace al Estado y sí a las que acepta, siquiera en atención al
principio de paralelismo de la forma

JULI PONCE SOLÉ23. señala al respecto que “en el caso de las cesiones gratuitas
administrativas, partiendo de la idea de que la cesión va ligada en todo momento al
servicio al interés general , cabría llegar a sostener la posibilidad de aceptar cesiones y
ejercicios de resoluciones sine die, que es lo que parece señalar implícitamente el art.
22
En este sentido se asemejan a las donaciones modales, reguladas en el Código civil.
23
“Cesión y permuta de bienes y derechos”, en la Obra colectiva de ” Comentarios a la Ley 33/2003, de 3
de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas. C. Chinchilla Marín (Coord.). Madrid,
2004.

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Amador Martínez Herrera

150 LPAP, al no establecer un plazo para el cumplimiento de los fines de interés

general que justifican la cesión. En cambio, téngase en cuenta el art. 111, 2 RBCL, el
cual señala que, a falta de plazo específico en el acuerdo de cesión, se entenderá que
los fines para los cuales se han cedido los bienes deberán cumplirse en el plazo
máximo de cinco años, debiendo mantenerse su destino durante los 30 siguientes.
Nótese, sin querer profundizar en una interesante cuestión que podría llevarnos lejos
(...) que esta transmisión de la propiedad podría entenderse sometida,
permanentemente, a la posibilidad de retorno del bien a la Administración cedente”.

No obstante, la justificación tradicional a la necesidad de esta limitación temporal

aparece conectada con la prohibición de imponer vinculaciones a perpetuidad 24

En la normativa andaluza, el artículo 53, 2 RBELA, sí la recoge expresamente: “si en el

acuerdo de cesión no se estipula otra cosa, se entenderá que los fines para los cuales
se hubieran otorgado deberán cumplirse en el plazo máximo de cinco años, debiendo
mantenerse su destino durante los treinta siguientes”.

El control del cumplimiento del fin se articula en la LPAP con un doble mecanismo.

De un lado, se encomienda a la Dirección General de Patrimonio “controlar la

aplicación de los bienes y derechos de la Administración General del Estado al fin para
el que fueron cedidos, pudiendo adoptar para ello cuantas medidas de control sean
necesarias” (artículo 148, 2 LPAP).

Y de otro lado, se obliga a los cesionarios de bienes a remitir cada tres años a la
Dirección General de Patrimonio la documentación que acredite el destino de los
bienes. Si bien cabe que se amplíen estos plazos o incluso se exonere de esta
obligación, en función de las circunstancias de cada caso (artículo 148,3 LPAP).

El resto del articulado recoge, con bastante detalle, el procedimiento para la cesión,
previendo la reversión para el caso de incumplimiento, la obligación de publicidad y de
inscripción registral y en el Inventario, etc.

Según establece el artículo 113, 2 LPAP:

24
Tratan directamente esta cuestión en el ámbito local, EDUARDO ASENSIO ABÓN en “Una
aproximación al contenido del artículo 13 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales”. El
Consultor, nº 1, enero, 1991; o JAIME FERNÁNDEZ CRIADO en “Adquisición de bienes patrimoniales
por las Corporaciones Locales”. El Consultor nº 13, julio, 1995.

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 LAS RELACIONES PATRIMONIALES ENTRE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS: INSTRUMENTOS DE COLABORACIÓN.

“Las cesiones gratuitas de bienes inmuebles o derechos reales sobre los mismos se
formalizarán en documento administrativo, que será título suficiente para su
inscripción en el Registro de la Propiedad, cuando el cesionario sea otra Administración
pública, organismo o entidad vinculada o dependiente”

Si bien con la Administración del Estado se formalizan cesiones de este tipo, el mayor
volumen, sin duda, se produce entre la Comunidad Autónoma y las Entidades Locales.

En el caso de la Comunidad Autónoma de Andalucía, la legislación de patrimonio es

muy restrictiva y sólo admite cesiones gratuitas de uso y no de la propiedad.

En efecto, dice el artículo 107 LPCAA: “queda prohibida toda donación de bienes “, por
lo que, en nuestro ámbito, sólo cabe ceder el uso de los bienes, ya sean demaniales o
patrimoniales, de forma gratuita y por un plazo máximo de 50 años.

El régimen es parecido en cuanto a vinculación al fin, destinatarios, resolución en caso

de incumplimiento, etc. y aparece detallado en una Resolución de 10 de febrero de
199925.

Por último, la legislación local también contiene una regulación detallada de este
procedimiento.

Hay que agradecer al nuevo Reglamento de Bienes andaluz que haya suprimido, por
fin, el informe de la intervención en el se haga constar que no existe deuda pendiente
de liquidación con cargo al presupuesto municipal, que exigía el artículo 110, 1, d del
Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, por un informe similar si bien sólo en
relación con el bien objeto de cesión, adoptando una fórmula que, en los últimos años,
la práctica administrativa había dado por buena. Igualmente con buen criterio ha
suprimido el informe previsto en la letra e) del citado artículo (que exigía incluir un
dictamen suscrito por técnico que asevere que los bienes no se hallan comprendidos
en ningún plan de ordenación, reforma o adaptación, no son necesarios para la
Entidad Local ni es previsible que lo sean en los próximos diez años).

La única duda de interpretación que se plantea de la lectura de las normas locales

sobre la materia, nace del último requisito del artículo 51 RBELA, que prevé la
incorporación al expediente administrativo de cesión de “la aceptación por la persona
cesionaria de los términos de la cesión” (letra g del citado artículo).
25
Se puede obtener en la web de la Consejería de Economía y Hacienda (www.ceh.junta-andalucia.es) en
Instrucciones y Resoluciones.

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Amador Martínez Herrera

Habrá que entender que se integrará en el expediente a posteriori, es decir, no será un

documento que forme parte del expediente que ha de aprobar el Pleno de la Entidad
con el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la
entidad (artículo 50, 1 RBELA).

Y ello porque para la formación de la voluntad del cesionario, que concluye en el

acuerdo aceptando la cesión (en el caso de la Comunidad Autónoma de Andalucía, por
acuerdo del Consejo de Gobierno), se requiere disponer del expediente completo
tramitado y aprobado por la entidad local.

De ahí que cuando el artículo 52, 2 RBELA señala que “las cesiones gratuitas deberán
ponerse en conocimiento de la Delegación del Gobierno de la Junta de Andalucía en la
provincia, con remisión de una copia autenticada del expediente completo, instruido a
tal fin”, hay que entender que esa remisión se produce, como es lógico, cuando la
cesión ha sido no sólo aceptada sino también formalizada mediante el instrumento que
se haya elegido, normalmente en documento administrativo.

Sólo en ese momento el expediente está completo y en condiciones de ser remitido a

la Consejería de Gobernación.

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