Академический Документы
Профессиональный Документы
Культура Документы
Resumo
Com o fim da guerra civil em 2002 e após o insucesso entre as negociações com o Clube de Paris e
o Fundo Monetário Internacional, a China tornou-se um importante subsidiador e consolidou-se
como um dos principais parceiros econômicos de Angola, sendo o país asiático que mais importa
petróleo e também responsável por grande parte da reconstrução estatal angolana. A entrada dos
fluxos financeiros e investimentos assim como o fornecimento de empréstimos chineses direciona-
dos a projetos de infraestrutura tem permitido a manutenção de um ritmo acelerado de crescimento
econômico angolano, no entanto os problemas socioeconômicos e de dependência externa ainda
persistem. Dada esta consideração, o objetivo do trabalho é analisar o processo de reconstrução an-
golana entre 2002 e 2012, e as implicações da atuação chinesa nesse processo .
Palavras –chave: China, Angola, reconstrução estatal, dependência.
Resumen
Con el fin de la guerra civil en 2002 y tras el fracaso entre las negociaciones con el Club de París y
el Fondo Monetario Internacional, China se convirtió en un importante subsidiario y se consolidó
como uno de los principales socios económicos de Angola, asiático que más importa petróleo y
también responsable de gran parte de la reconstrucción estatal angoleña. La entrada de los flujos
financieros e inversiones así como el suministro de préstamos chinos dirigidos a proyectos de
infraestructura ha permitido el mantenimiento de un ritmo acelerado de crecimiento económico
angoleño, sin embargo los problemas socioeconómicos y de dependencia externa todavía persisten.
Dada esta consideración, el objetivo del trabajo es analizar el proceso de reconstrucción angoleña
entre 2002 y 2012, y las implicaciones de la actuación china en ese proceso.
Após o fim da sua guerra civil em 2002 que durou cerca de 30 anos, Angola embarcou em
uma nova fase pautada em sua reconstrução estatal, com novas relações de cooperação, sendo a
China principal coadjuvante, e de altas taxas de crescimento econômico. Essa nova conjuntura le-
vanta questões sobre o futuro do país. Ademais também levanta questões sobre o sistema internacio-
nal, uma vez que “este continua em sua longa transição da Guerra Fria, do Consenso de Washington
e do multilateralismo dominado pelo Ocidente, para uma nova correlação de forças na qual a China
desempenha um papel proeminente” (YEROS, 2008, p.1).
Este artigo tem por objetivo analisar o processo de reconstrução estatal angolana entre 2002
e 2012 e as implicações da atuação chinesa nesse processo.
Nota-se que o crescimento econômico de Angola esta vinculado diretamente a sua relação
com a China, tendo a indústria petrolífera como pano de fundo. O processo de internacionalização
da China coincidiu com o fim da guerra civil em Angola, sendo que a reconstrução e o desenvolvi-
mento da infraestrutura nacional estiveram no topo da agenda de prioridades angolana no pós-con-
flito.
Dessa maneira, a partir dos anos 2000, Angola e China assinaram diversos acordos de coo-
peração que vão desde a área de infraestrutura a educação. Nas palavras de Mohan e Power (2010),
a China abriu o leque de ‘opções’ (em relação ao ocidente) e alterou o campo para o desenvolvi-
mento africano pela primeira vez desde a virada neoliberal da década de 1980. No entanto a forma
como esse processo de reconstrução estatal de Angola esta sendo constituído vem chamando aten-
ção para o grau de dependência de capital chinês e desenvolvimento desigual do país.
O artigo encontra-se dividido em 3 seções. A primeira seção concentra-se em uma breve ex-
plicitação sobre o conflito civil angolano entre 1975 a 2002 e suas consequências para o país. A se-
gunda seção versa sobre as relações sino-angolanas pautadas na estratégia oil for infrastructure,
apontando os principais investimentos chineses em Angola. Já a terceira seção analisa as implica-
ções dos financiamentos da China sobre o processo de reconstrução estatal angolana de 2002 a
2012, período a ser analisado neste trabalho.
3Os portugueses, sob o comando de Diogo Cão, no reinado de D. João II, chegam
ao Zaire em 1482. É a partir daqui que se iniciará a conquista pelos portugueses desta região
de África, incluindo Angola.
(FNLA), o Movimento Popular de Libertação para Angola (MPLA) 4, e, mais tarde, a União
Nacional para Independência Total de Angola (UNITA), principais responsáveis pela luta contra o
colonialismo, disputavam entre si o controle do país. Esse cenário reflete uma Angola que até 2002
foi marcada por uma extensa guerra civil.
A partir da década de 60 inicia-se um movimento angolano de separação da metrópole,
grupos de diferentes vertentes ideológicas almejavam conquistar o poder do país, um amplo projeto
de libertação nacional, iniciado no dia 04 de fevereiro de 1961, afim de bloquear o funcionamento e
a atuação do sistema colonial português, tanto na agricultura quanto na indústria, tornou-se a
principal pauta para atingir a integração de Angola. O processo para a independência, portanto, foi
marcado pela rivalidade desses movimentos nacionalistas, cada um controlando uma região do país.
Destarte, há que se compreender a origem e os objetivos de cada movimento político, para entender
o caminhar do conflito civil .
O MPLA, originou-se em 1956 a partir da confluência de círculos intelectuais diversos. Com
o apoio de grande parte do grupo étnico Mbundu, seguindo uma linha ideológica marxista, e sendo
apoiado pelo Partido Comunista Português (PCP), este grupo possuía uma ampla representação em
território angolano, com 25% (vinte e cinco por cento) da população de Angola. (MALAQUIAS,
2002 apud PERSICI, 2010).
Já o FNLA nasceu em 1961, na região noroeste de Angola, onde se concentrava a população
Bakongo. Mesmo com suas orientações pautadas em proposições da esquerda, o FNLA não apoiava
o discurso socialista do MPLA. Vale ressaltar que este partido foi uma organização com diversas
instabilidades e incoerências internas, mesmo atuando no processo de independência angolano. O
FNLA a partir da década de 70 iniciou-se uma gradativa desmobilização que resultou na sua
extinção, desse modo, o conflito passou a ser entre o MPLA e a UNITA.
A UNITA, surgiu em 1966, após o seu líder, Jonas Savimbi, ter se desligado
do FNLA, em 1964. Foi criado com o apoio do grupo Ovimbundu, e dominava as províncias
centrais de Benguela, Bié e Huambo. Este partido foi o principal rival do MPLA, apoiando-se sobre
uma ideologia distinta, mais próxima das premissas ocidentais. Durante a guerra civil recebeu apoio
financeiro e assistência dos EUA e da África do Sul. (PERCISI,2010)
Como já mencionado, estes três movimentos políticos lutavam contra Portugal- cada um em
sua região de domínio. Assim, de 1961 a 1974, Angola foi palco das lutas de libertação contra o
colonialismo. Este período foi marcado por lutas armadas e rebeliões em vários lugares para a
libertação do país, que por meio de uma negociação com o governo português aconteceu em
novembro de 19755.
7As operações de paz da ONU atuaram em Angola por cerca de 13 anos , de 1989 a 2002, e foi
divida em 4 fases : UNAVEM I, UNAVEM II, UNAVEM III e UNOA.
De acordo com Lopes (2015) , a política e estratégia going global10 da China coincidiu com
o fim da guerra civil em Angola, sendo que a reconstrução e o desenvolvimento da infraestrutura
nacional estiveram no topo da agenda de prioridades angolana no pós-conflito. A China viu no terri-
tório a oportunidade de ingressar em uma região com reservas petrolíferas quase inexploradas e se
ofereceu para financiar o projeto de reconstrução do país. Angola sofria para se adequar às condici-
onalidades inerentes aos empréstimos oferecidos pelas Instituições Financeiras Internacionais e,
mais tarde, vinculados ao Consenso de Washington. Assim, o governo da RPC apresentou um mo-
delo de financiamento alternativo para a sua relação com o país africano pautado em linhas de cré-
dito do China Eximbank de juros baixos e concedidos em petróleo.
Como será apontado na próxima seção, as linhas de crédito aprovadas destinaram-se a proje-
tos de infraestrutura, incluindo igualmente os setores de saúde, educação, transporte, telecomunica-
ção e agricultura em Angola. Por consequência, o pacote oferecido pelo banco estatal chinês abriu
as portas para a inserção e a aquisição de blocos de exploração por parte das companhias petrolífe-
ras chinesas em Angola. Em alguns casos, a China National Offshore Oil Corporation (CNOOC), a
Corporação Nacional de Petróleo da China (CNPC) e a Sinopec disputaram no território o direto de
exploração dos mesmos blocos (LOPES, 2015). Em
menos de uma década, a China conseguiu conquistar uma posição de destaque na economia angola-
na, tornando-se o maior parceiro comercial do país, um importante provedor de recursos financeiros
e principal ator no projeto de reconstrução nacional. Do mesmo modo, Angola tornou-se o principal
parceiro econômico-comercial da China na África e o sucesso da estratégia oil for infrastructure
em Angola passou a ser o modelo 11 também para as ações da China em outros países africanos (LO-
PES, 2015).
A República Popular da China (RPC) tem, desde o século passado, promovido projetos na
área de infraestrutura, recursos naturais, agricultura e indústria têxtil no continente africano. De
fato, desde a Guerra Fria, podemos registrar a presença chinesa na África, embora naquele período
suas ações obedecessem a motivações estritamente políticas. Sob a lógica do mundo bipolar, a ação
chinesa na África concentrava-se na sustentação de movimentos de libertação nacional. Àquela épo-
ca, a ideia de “terceiro mundo” era, então, apresentada como uma alternativa às duas super potênci-
as, a fim de aproximar os países não alinhados. (ESTEVES, 2011)
Nos anos 1960, após a Revolução Cultural 12, a China iniciou uma política externa com ênfa-
se desenvolvimentista. Embora problemas econômicos tenham levado a diminuição da presença
chinesa na África na década de 1980, o país retomou seu interesse pelo continente africano após a
Guerra Fria. Nesse momento, o viés ideológico das relações sino-africanas foi substituído pela ênfa-
se econômica. Ao adotar um modelo desenvolvimentista caracterizado pela não intervenção política
e pela defesa da autonomia estatal, a China inaugurou um novo padrão de relacionamento com paí-
ses africanos. Desde o início da última década os fluxos de capitais chineses para a África cresce-
ram exponencialmente, tanto em termos de Investimento Direto Externo, quanto em termos de aju-
da ao desenvolvimento. (ESTEVES, 2011)
Do ponto de vista prático, a cooperação chinesa na África traduz-se principalmente em em-
préstimos concessionais, em grande parte direcionados a empresas alinhadas a Pequim . Geralmente
pertencentes ao setor de infraestrutura, as empresas beneficiadas são costumeiramente ligadas à in-
dústria extrativista, à produção de energia ou ao escoamento de matérias primas – necessárias à ma-
nutenção do acelerado crescimento econômico chinês. (FERNANDES, 2015)
12A Revolução Cultural Chinesa consistiu em uma espécie de mudanças sociais, políticas e
socioeconômicas em todo o território chinês. A revolução ocorreu entre 1966 e 1976. Ela foi
iniciada pelo líder Mao Tsé-tung, que estava no comando da China desde 1949.
destacam que esse estreitamento de relações representou a base para o desenvolvimento de uma re-
novada aliança estratégica fora dos padrões ocidentais, fundamentada na igualdade política, a confi-
ança recíproca, na cooperação econômica win-win e no intercâmbio cultural.
Segundo Pautasso (2010), no que se refere ao relacionamento chinês com Angola, antes da
década de 80, esta foi instável. A RPC , apenas reconheceu o Estado angolano em 1983, quase uma
década após a independência do país africano. O estabelecimento das relações diplomáticas foi se-
guido pela assinatura do primeiro acordo comercial em 1984 e pela criação de uma Comissão Mista
Econômica e Comercial em 1988 (embora sua primeira reunião tenha ocorrido somente em 1999).
A independência do país africano e a diplomacia pragmática lançada por Deng Xiaoping 13 no con-
texto da política chinesa de Reforma e Abertura lançaram as bases da aproximação bilateral, mas
apenas na virada do século XX-XXI o relacionamento ganhou densidade.
Com o fim da guerra, havia condições para uma maior estabilidade e, simul-
taneamente, com a China a tornar-se grande importador de petróleo e inves-
tidor entusiasta no exterior, a economia angolana experimentou uma vira-
gem na sua sorte. Com efeito, as relações econômicas sino-angolanas inten-
sificaram-se sobretudo a partir de 2003, na sequência dos vários contactos
diplomáticos de ambas as partes, mobilizando múltiplos atores econômicos,
públicos e privados. O novo quadro de cooperação está direcionado para o
financiamento de projetos de grande envergadura, que dão resposta às ne-
cessidades energéticas da China e consolidam o lançamento do vasto Pro-
grama de Reconstrução e Reabilitação. (FERNANDES, 2015, p. 45)
Os acordos financeiros mais volumosos entre a China e Angola iniciaram-se com a conces-
são de um primeiro financiamento pelo Eximbank e pelo International Construction Bank of China
(ICBC) no valor de 150 milhões de dólares, concedidos diretamente às empresas chinesas, para rea-
lizar projetos de reabilitação de infraestruturas na cidade de Luanda. Estes projetos incluíram a pri-
meira fase de reabilitação da ferrovia Luanda-Malange, a primeira fase de expansão da rede elétrica
de Luanda, assim como a reabilitação das redes elétricas nas cidades do Lubango e do Namibe
(FERNANDES, 2015).
Em 2004, o primeiro pacote de financiamento do Exim Bank da China para projetos de in-
vestimento público em Angola foi aprovado, em um total de US$ 2 bilhões (LOPES, 2015). A linha
de crédito acordada dividiu-se em duas partes igualitárias, a primeira parte do empréstimo disponi-
bilizada para dezembro de 2004 e a segunda para março de 2007. A extensão de crédito facilitaria a
integração de projetos de infraestrutura recém-construídos em Angola como, redes de energia para
as escolas, a construção de estações de tratamento de água e novas linhas de telecomunicações.
Houve uma intensa atuação das empreiteiras chinesas no país. Como exemplo, destacam-se
as obras na cidade do Dundo, província da Lunda Norte, realizadas pela empresa chinesa Pan-Chi-
na Construction Group, que construiu 20 mil apartamentos, além dos aparelhos e serviços urbanos.
Foram também acordados a reabilitação dos sistemas de abastecimento de água das cidades do Dun-
do e Saurimo, entre o Ministério da Energia e Águas de Angola e a China National Electronics Im-
port and Export Corporation no valor de 35 milhões de dólares (PAUTASSO, 2010). Ademais , em
2008, foi inaugurado o Hospital Central de Lubango que custou 48 milhões de dólares com 520 lei-
tos, 27 especialidades e capacidade de 68 mil operações cirúrgicas/ ano.13 Já em 2006 havia sido
construído o Hospital Geral de Luanda (em 15 meses) com custo total de 8 milhões de dólares, dos
quais 6 milhões disponibilizados pela China e os outros 2 milhões financiados por Angola. A China
ofereceu ainda suporte técnico, com o envio de médicos chineses e o treinamento dos colegas ango-
lanos. (PAUTASSO, 2010)
A cooperação sino-angolana também se da no campo educacional, com os financiamentos
para a construção de instituições escolares angolanas .Entre estas, destacam-se a construção de 13
institutos politécnicos de ensino médio em 2007 e mais 21 em 2009, cuja cooperação técnico-pro-
fissional passa por ramos diversos, desde gestão agrícola até administração. Da mesma forma, os
estádios de futebol para o Campeonato Africano das Nações (CAN), realizado em Angola em 2010,
contou com o apoio técnico e financeiro chineses.
Compreender as relações entre China e Angola , perpassa diretamente na comercialização de
petróleo (principal produto das reservas comerciais angolana). “Em 2007, a China ultrapassou os
EUA como maior importador de petróleo angolano, assumindo a primeira colocação desde então –
em 2010 respondeu por 43.8% das exportações angolanas (ZHAO, 2011 apud LOPES, 2015, p.60 ).
Assim, o país tornou-se o principal fornecedor petrolífero mundial para a China e seu maior parcei-
ro comercial no continente africano (PAUTASSO, 2010). De fato, interessado nas promissoras re-
versas de petróleo no país africano, a estratégia chinesa envolveu além da intensificação dos fluxos
comerciais, a extensão de empréstimos voltados à reconstrução de Angola garantida em petróleo.
(LOPES, 2015)
Entre os anos de 2004 e 2010, o China Exim Bank disponibilizou ao governo de Angola um
total de US$ 10.5 bilhões em linhas de crédito garantidos por petróleo. Vale ressaltar que, os em-
préstimos chineses possuem condições mais vantajosas ao compará-los ao financiamento de mesma
ordem fornecido pelos bancos europeus e estadunidenses. Assim, o China Exim Bank assumiu papel
de destaque para o fortalecimento da cooperação sinoangolana (CORKIN, 2011 apud LOPES,
2015). O empréstimo chinês tornou-se o mais atraente entre os pacotes financeiros oferecidos à An-
gola, devido, principalmente, às taxas de juros extremamente baixas oferecidas pelos bancos esta-
tais da China. Nas suas relações com a China, Angola procura cooperação estratégica para seu de-
senvolvimento. (FERNANDES, 2015)
Isto posto a condução do processo de reconstrução de Angola, patrocinada pela RPC, per-
passa pela estratégia oil for infrastructure, na qual a China se compromete com grandes investimen-
tos e outros benefícios em troca da concessão na exploração do petróleo e outras matérias-primas.
Segundo Lopes (2015), a relação entre ambos os países possui um viés de complementaridade, em
que a China surge como parceiro com altas reservas financeiras e apresentando um modelo de fi-
nanciamento alternativo direcionado a suprir as necessidades domésticas estruturais angolanas. An-
gola é um exemplo ilustrativo da maneira como a China desenvolve a sua inserção no continente
africano a partir de uma articulação complexa que combina os esforços diplomáticos do governo
chinês, as suas empresas estatais e as suas instituições financeiras.
Conquanto esse modelo de financiamento para reconstrução angolana tem chamado a aten-
ção de muitos pesquisadores para os efeitos desse processo, que ao mesmo tempo como será indi-
cado permitiu altas taxas de crescimento econômico, também aponta para a dependência das expor-
tações de petróleo. Angola vem apresentando uma a economia altamente vulnerável quer à volatili-
dade do preço do petróleo, quer aos choques de abastecimento interno. (WORLD BANK, 2013)
.
Mesmo com a crise de 2008, Angola tem conseguido redefinir sua inserção internacional
desde o final da sua Guerra Civil (2002). O país tem reorganizado a economia, com a redução da in-
flação de 106% (2003) para 12% (2008) e redução do déficit orçamentário. Os indicadores sociais
e econômicos apontam que houve melhoras entre 2003 a 2008. Nesse período, Angola passou da
109ª para a 70ª posição na escala mundial dos PIB’s, enquanto a renda per capita foi de 1,6 para 6,5
mil dólares, mudando da 183ª para a 120ª posição.
No que se refere ao volume do comércio passou de 12,2 bilhões para 81,7 bilhões de dóla-
res. Os superávits cresceram de 3,4 bilhões para 44,3 bilhões de dólares, passando os saldos comer -
ciais de 27,8% para 54,2% do volume total. Dessa maneira, o século XXI tem proporcionado opor-
tunidades ao continente africano, após a década da descolonização (1960), a década das revoluções
(1970), a “década perdida” dos ajustes econômicos (1980) e a marginalização do continente nos as-
suntos internacionais (1990) (VISENTINI; RIBEIRO; PEREIRA, 2007 apud. PAUTASSO, 2011).
Não obstante , apesar das altas taxas de crescimento tendo a RPC como principal financia-
dor, muito se discute sobre os efeitos dessa relação , para Taylor (2014) até o momento, não há evi-
dências de que o perfil estrutural da África esteja melhorando, o que deve nos alertar para os peri-
gos de nos deslumbrarmos com as altas taxas de crescimento, afinal as economias africanas ainda
permanecem integradas a economia global de maneira desfavorável delineada por uma dependência
externa.
O caso angolano é o que Taylor (2014) tem chamado atenção para o fato de que majoritaria-
mente na África o crescimento tem sido induzido pelo aumento nos preços das commodities, no-
vas descobertas de recursos naturais ou um aumento nas fontes de capital estrangeiro, não é um
crescimento sustentável. O crescimento do PIB que temos visto é esmagadoramente caracterizado
pela implantação e entrada de investimentos intensivos em capital para a extração e exportação de
recursos naturais. “A razão fundamental por trás disso é que o crescimento “depende muito dos
compromissos de governos e corporações estrangeiras com as elites africanas 14”. (TAYLOR, 2014,
p 145, tradução nossa)
Ademais Taylor (2014) aponta que mesmo com a ascensão econômica há poucas evidências
de que a qualidade da governança nos países africanos está melhorando. O Índice Ibrahim 15 com-
14The fundamental reason behind this is that the growth rests heavily on the engagements
offoreign governments and corporations with African elites.
Desde o fim da usa guerra civil em 2002, houve uma melhora significativa no provimento de
serviços sociais como eletricidade e estradas, e é provável que esta tendência continue, dados os in-
vestimentos em curso. No entanto, nota-se uma tensão substancial a respeito da pressão chinesa em
dirigir os investimentos para logística e transportes que sirvam a seus interesses e atividades econô-
micos. Os maiores investimentos, evidentemente, estão sendo feitos na indústria petroleira. (YE-
ROS, 2008). Consequentemente esses financiamentos acabam por ocasionar efeitos contraditórios:
16This has led to an increase in income for some African countries or their elites. However, it is
important to note that a price boom “runs the risk of locking developing-country commodity ex-
porters into what Edward Leamer called the ‘raw-material corner,’ with little scope for industrial
progress or skills advancement.
Para Yeros (2008, p. 12) “há muitas razões que mostram como os investimentos chineses –
assim como o plano de reconstrução angolano – não estão deitando as fundações para reverter o de-
senvolvimento desigual”. Embora estes planos possam ser necessários para propósitos comerciais
atuais, a lógica dominante permanece a de construir infraestrutura que sirva a integração global, não
africana.
Na mesma perspectiva, Toussaint (2014, apud GARCIA, 2016), afirma que os BRICS au-
mentaram sua participação nos empréstimos internacionais, principalmente a China. “Ao tomar
como base os empréstimos do Banco de Desenvolvimento da China a países africanos, chama-se
atenção a geração de novas formas de “endividamento Sul-Sul”, que lastreiam o crédito e financia-
mento à exportação de “commodities” (GARCIA, 2013, p.381). Essa forma de endividamento pode
reforçar uma determinada matriz produtiva, calcada nas atividades primário-exportadoras e, com
isso, anular ou amortecer possibilidades de diversificação da estrutura produtiva como é o caso de
Angola, com implicações para gerações futuras. Com as volatilidades dos preços das “commoditi-
es”, aumenta ainda mais a vulnerabilidade da economia.
O desenvolvimento econômico é tipicamente definido como “ crescimento da economia
acompanhado de mudanças estruturais significativas nos padrões de produção e melhoria generali-
zada nos padrões de vida17” (TAYLOR, 2014, p.156, tradução nossa). No caso dos países africanos ,
mesmo com consideráveis níveis de crescimento, ainda estão presos setores de commodities primá-
rias e mostram muito pouco progresso em relação ao produção industrial de valor agregado (TAY-
LOR, 2014). Em Angola, a dependência econômica é acompanhada por um desenvolvimento inter-
no extremamente desigual entre a indústria de petróleo, que emprega somente 1% da população, e
as subordinadas indústrias agrícolas e informais, e entre as áreas urbanas e costeiras, nas quais se
concentra 80% do PIB, e as áreas periféricas e do interior. Ademais a desigualdade estrutural por
alto coincide com as divisões políticas, e mesmo étnicas, que polarizaram o país, profundamente,
por trinta anos: o amparo do MPLA está nas áreas econômicas e geográficas dominantes. (KYLE,
2005, apud YEROS, 2008).
5 Considerações finais
O artigo teve como objetivo fazer uma análise sobre os efeitos da inserção chinesa no pro-
cesso de reconstrução estatal angolana. O fim da guerra civil de Angola em 2002 foi acompanhada
por certas mudanças no sistema internacional: com a ascensão econômica de países emergentes
como a China que possibilitaram um novo reordenamento da economia mundial. Após anos de in-
terferência ocidental com muitos desentendimentos, Angola encontrou novo parceiro estratégico
que atendesse as suas demandas com urgência visto a gravidade em que o país se encontrava no pós
conflito.
A China consolidou-se como um dos principais parceiros político-econômico de Angola, uti-
lizando-se da estratégia oil for infrastructure, no qual ela se compromete com grandes investimen-
tos e outros benefícios em troca da concessão na exploração do petróleo e outras matérias-primas.
Á vista disso o governo e as elites angolanas percebem a crescente relação com a China como um
caminho para que o comércio, os investimentos, as políticas de cooperação e a quitação de dívidas
tragam novas oportunidades e benefícios econômicos ao seu país.
18Though the economy has grown, many other aspects of Angola’s society remain
unaddressed. Corruption still runs rampant preventing freedom of press and even NGO work in
Angola. Over 50% of all children are malnourished and one in five children die before the age
of five . While competent in expanding economic powers, China’s loans leave many
developmental gaps unfilled… As the thinking behind development evolves, academics and
practitioners alike have come to recognize this process as a comprehensive societal movement
beyond the limits of the economy. In this regard, Angola’s economic advancement relies on a
volatile natural resource market, and its government has yet to demonstrate any effective
reinvestment of its wealth in its population. Without the growth of its society to support the
growth of its economy, it is questionable if the effects of China’s loans are sustainable.
Contudo, as implicações dessa relação também possui aspectos que merecem atenção,como
apontado durante este trabalho , principalmente no que tange a dependência de Angola em relação
ao mercado petrolífero. Mesmo apresentando elevadas taxas de crescimento econômico
(2002-2012) , os desafios do país ainda são de grande proporção. Observa-se, por exemplo, que o
índice de desenvolvimento humano do país ainda está abaixo da média. Os maiores gastos públicos
continuam sendo destinados para área da defesa, mesmo com o fim do conflito, tornando Angola
um dos países que mais investem em militarização na África.
Isto posto, Angola considera o interesse chinês no país uma possibilidade de ganhos
econômicos, apesar das indústrias locais sofrerem fortes impactos pela maciça entrada de produtos
baratos importados da China. A relação sino-angolana possui um viés de complementaridades aos
interesses angolanos. Porém, os efeitos negativos da relação sino-angolana se fazem presentes,
particularmente, a grande dependência da colaboração externa chinesa delineada pela
comercialização do petróleo, para o desenvolvimento do país.
Referências
ÂRBEG, John. Chinese Financial Assistance in Angola Promise, Curse or an Uncertain Ventu-
re? 2010. Dissertation (Master). Lund University, Master in Global Studies, Lund.
GARCIA. Ana Elisa. BRICS: um balanço crítico. Cadernos do CEAS, Salvador/Recife, n. 241,
mai./ago., 2017, p. 374-391. ISSN : 2447-861X
HYLTON, Zachary. China in Angola: The Pros and Cons of China's Aid Structure. Humprey Pu-
blic Affairs Review, Minneapolis, 2018. Disponível em:
<http://humphreyreview.umn.edu/china-angola-pros-and-cons-chinas-aid-structure>. Acesso em: 20
jul. 2018
LOPES, Bárbara. China’s oil diplomacy in africa: uma análise sobre a atuação das estatais pe-
trolíferas chinesas em Angola e Nigéria. 2015. Dissertação (Mestrado) Pontíficia Universidade
Católica de Minas Gerais. Programa de Pós Graduação em Relações Internacionais. Belo Horizonte.
MAIA, Tatiana A intervenção das Organizações das Nações Unidas em Angola (1988-1999).
2006. Dissertação (Mestrado) Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Mestrado em Relações
Internacionais- Instituto de Filosofia e Ciências Humanas. Porto Alegre.
MOHAN, Giles; POWER, Marcus. Towards a Critical Geopolitics of China’s Engagement with
African Development. Geopolitics, v. 15, 2010, p. 462–495. DOI: 10.1080/14650040903501021
NIV, Amir; MAIA, Fernando; ESTEVES, Paulo; ABREU, Aline. Os BRICS, a cooperação para o
desenvolvimento e a presença chinesa na África. Carta Internacional, Belo Horizonte, v.6 n. 2,
jun-dez. 2011, p. 76-96.
PARIS, Roland At War’s End Building Peace After Civil Conflict Cambridge University, 2004.
PAUTASSO, Diego. A economia política internacional da China para Angola e os caminhos da tran-
sição sistêmica. Revista Século XXI, v. 1, n.1, 2010, p.107-126. Disponível em:< http://sumario-
periodicos.espm.br/index.php/seculo21/article/viewFile/1708/33>. Acesso em: 20 jul. 2018.
PERSICI, Rossana Sarmento. Guerra e paz em Angola: um estudo sobre o papel da ONU e das
grandes potências. 2010. Dissertação (Mestrado) – Pontifícia Universidade Católica de Minas
Gerais. Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais. Belo Horizonte.
PORTAL DE ANGOLA. Economia Angolana: 14 anos de Paz, avanços recuos e desafios, Luanda,
2016. Disponível em:
<https://www.portaldeangola.com/2016/04/04/economia-angolana-14-anos-de-paz-avancos-recuos-
e-desafios/>. Acesso em: 20 jul. 2018.
TAYLOR, Ian. Is Africa Rising? Brown Journal of World Affairs, Providence, v.21, n.1, 2014,
p.143-161.
VADELL, Javier; NASCIMENTO , Daniele; LOPES, Bárbara. FOCAC: estratégia econômica e
política de cooperação Sul-Sul Sino-Africana. Carta Internacional, Belo Horizonte, v. 8, n. 2,
jul.-dez. 2013, p. 81-99.
YEROS, Paris. A China na África: Um Grande Salto a Frente? Scribd, 2008. Disponível em:
<https://pt.scribd.com/document/168747260/A-China-na-Africa-Um-Grande-Salto-a-Frente>.
Acesso em: 20 jul. 2018.
Interesses Estratégicos da Rússia na África após a Anexação da Crimeia
Resumo
Este artigo tem o propósito de compreender a trajetória das relações entre Rússia e o continente
africano, tendo em vista principalmente os interesses estratégicos reforçados por Vladimir Putin e
as mudanças conjunturais que seguiram a anexação da Crimeia pelo governo russo. Em primeiro
lugar, são retomados os acordos diplomáticos e políticos entre a Rússia e os países africanos até o
desmantelamento da União Soviética e é analisada a drástica mudança introduzida pelo governo
Yeltsin. Em seguida, são examinadas as características das relações entre esses Estados a partir do
século XXI e da ascensão de Putin à presidência, com foco nos interesses estratégicos russos. Por
fim, são analisados como as sanções aplicadas pela OTAN sobre a Rússia devido à anexação da
Crimeia e a contrapartida do governo russo estão afetando a distribuição de energia ao continente
europeu.
Palavras-chave
Interesses estratégicos; recursos energéticos; Rússia; continente africano; anexação da Crimeia.
Abstract
This article's purpose is to understand the trajectory of Russia and the African continent's relations,
mainly in view of the strategic interests reinforced by Vladimir Putin and the conjunctural changes
that followed Crimea's annexation by the Russian government. Firstly, it is resumed the diplomatic
and political agreements between Russia and the African countries until the dismantling of the
Soviet Union and it is analyzed the drastic change initiated by the Yeltsin government. Then, it is
examined the characteristics of the relation between these states as of the XXI century and Putin's
ascension to the presidency, focusing in the Russian strategic interests. Lastly, it is analyzed how
the sanctions applied by NATO on Russia due to the Crimea annexation and the Russian
government's counterpart are affecting the energy distribution of the European continent.
Keywords
Strategic interests; energy resources; Russia; African continent; Crimea annexation.
Introdução
A Rússia começou a estabelecer relações com os países africanos no século XIX, sobretudo
em setores políticos, apoiando governos, iniciando relações diplomáticas ou até mesmo
enfraquecendo a presença de outros países no continente. Em 1898, a Rússia pré-revolucionária
estabeleceu as suas primeiras relações diplomáticas no continente africano com Transvaal, agora
República da África do Sul, e com a Etiópia, e também abriu um consulado geral em Marrocos. A
primeira vez que o país se posicionou militarmente na África foi no fim do século XIX e início do
século XX, quando 200 voluntários russos, entre eles oficiais do exército, se juntaram aos bôeres
contra a presença da Grã-Bretanha na Segunda Guerra dos Bôeres. Isso ocorreu principalmente
devido à grande rivalidade da Rússia contra o Império Britânico naquela época (PHAM, 2010;
SHUBIN, 2008).
A presença russa na África continuou após as Revoluções de 1917, mesmo que de forma
limitada, tendo como principais veículos a organização Internacional Comunista (Comintern) e,
posteriormente, o Comitê de Segurança de Estado (KGB). Esses órgãos atuaram nos países
africanos ao longo do século XX apoiando movimentos anticoloniais (politicamente e através de
armas), denunciando o imperialismo, treinando africanos na então União das Repúblicas Socialistas
Soviéticas (URSS) e forjando documentos que prejudicassem os Estados Unidos diante dos
governos locais (ARKHANGELSKAYA, SHUBIN, 2013; PHAM, 2010). Uma percepção comum
entre os estudiosos da Guerra Fria é que as decisões soviéticas sobre África foram apenas resultados
da rivalidade entre a URSS e os Estados Unidos. Esse antagonismo foi, de fato, um fator importante
para os soviéticos em certos casos, no entanto, suas ações também são interpretadas como parte da
luta anti-imperialista empreendida pela "sociedade comunista", pelos "movimentos de libertação
nacionais" e pelas "classes trabalhadoras dos países capitalistas" (SHUBIN, 2008).
A URSS auxiliou lutas anticoloniais em diversas partes do mundo durante a Guerra Fria e "o
apoio aos povos para a liberação nacional e o progresso social" era um dos objetivos da política
externa soviética, estando explícito na sua Constituição de 197719. Foi justamente a URSS que
sugeriu em 1960 à Assembleia Geral das Nações Unidas a adoção da Declaração sobre a Concessão
da Independência aos Países e Povos Coloniais (SHUBIN, 2008). Além disso, os soviéticos
também apoiaram as decisões da Conferência de Bandung dos países afro-asiáticos em 1955,
condenando o colonialismo em todas as suas manifestações e defendendo uma coexistência pacífica
que incluísse o respeito pela integridade territorial e pela não-interferência em assuntos internos dos
Estados (ARKHANGELSKAYA, SHUBIN, 2013).
O país sobre o qual a URSS mais direcionou as suas atenções nesse período foi a África do
Sul, já que este era o Estado mais industrializado e urbanizado do continente e era visto por Lênin e
pela Comintern como a vanguarda da "Revolução Africana". Em 1927, o pró-comunista Josiah
Gumede foi eleito como presidente do partido político Congresso Nacional Africano (ANC) e,
posteriormente, visitou Moscou e se tornou chefe da seção sul-africana da organização soviética
Liga Contra o Imperialismo. Apesar de o ANC não ser a presença comunista no país que o regime
do apartheid costumava acusar, o apoio soviético através da KGB auxiliou o partido até mesmo nos
momentos de grande derrota (ANDREW, MITROKHIN, 2005). Ainda mais importante que o
suporte financeiro que este proveu foi o auxílio em forma de armamentos, pois milhares de AK-47 e
algumas dúzias de lançadores de mísseis anti-aeronaves Strela foram enviados para a África do Sul
(PHAM, 2010).
Outro país que obteve parceria com a URSS em sua luta anticolonial foi Angola,
principalmente com o apoio ao Movimento Popular de Libertação de Angola (MPLA) após a
retirada dos portugueses em 1975 e também contra o grupo rival União Nacional para a
Independência Total de Angola (UNITA) (PHAM, 2010). Esse auxílio abriu as portas para que os
soviéticos enviassem grandes quantidades de armas e de propaganda, essa era levada em aviões
cheios de brochuras contendo o discurso transcrito de Leonid Brezhnev para o Vigésimo-quinto
Congresso do Partido (1976) e de panfletos anti-Mao. Além disso, em 1976, o presidente angolano
Agostinho Neto foi a Moscou e assinou o Tratado de Amizade e Cooperação com a URSS, que
19Constituição (Lei Fundamental) da União das Repúblicas Socialistas Soviéticas Adotada na Sétima
Sessão (Especial) do Soviete Supremo da URSS; Nona Convocação em 7 de outubro, 1977, artigo 28.
comprometeu as duas partes à cooperação militar e deu aos soviéticos o direito de usar os
aeroportos e os portos de Angola (ANDREW, MITROKHIN, 2005).
Além do apoio anticolonial, outra estratégia soviética para criar e fortalecer relações com os
países africanos em detrimento dos estadunidenses foi a de sabotar e forjar documentos. Sobre o
exemplo da Argélia, a única operação da KGB que obteve sucesso na Revolução Argelina foi a
encarregada pelo chamado Serviço A, um órgão interno da agência de inteligência especializado em
sabotagens. Esse órgão conseguiu implantar uma história no jornal italiano pró-soviético Paese
Sera que sugeria que a Agência Central de Inteligência (CIA) organizou a tentativa de golpe de
1961 de quatro generais franceses para atrapalhar as tentativas de De Gaulle de negociar com a
Frente de Libertação Nacional (FLN) e tornar a Argélia independente (ANDREW, MITROKHIN,
2005).
Posteriormente, logo antes do conflito fronteiriço entre Argélia e Marrocos, a França e os
Estados unidos ofereceram carregamentos de armas para o segundo e não para o primeiro. A partir
daí, o presidente argeliano Ben Bella ficou convencido que os Estados Unidos estavam apoiando o
que ele chamou de "agressão marroquina" e a URSS viu isso como uma oportunidade de enviar
grandes cargas de armamentos para o país. Enquanto isso, a KGB alimentou as suspeitas de Ben
Bella ao enviar a ele cartas forjadas revelando uma trama estadunidense para tirar ele e outros
governantes socialistas africanos do poder (ANDREW, MITROKHIN, 2005).
Outro exemplo de interferência da KGB, e mais especificamente do Serviço A, foi a partir
do assassinato do primeiro ministro da República Democrática do Congo, Patrice Lumumba. A
credibilidade do Serviço A foi fundamentada devido a uma informação que vazou sobre as
instruções de Eisenhower para que a CIA venenasse Lumumba. Em dezembro de 1960, o presidente
de fato foi assassinado, mas pelo seu adversário político Joseph Mobutu. Dessa forma, a
propaganda soviética construiu uma imagem de Lumumba como vítima do imperialismo
estadunidense e Khrushchev fundou em sua honra a Universidade da Amizade Patrice Lumumba
em Moscou para proporcionar educação superior para africanos, asiáticos e americanos. O primeiro
vice-reitor e grande parte dos funcionários da universidade eram oficiais da KGB que recrutavam
estudantes como agentes do Terceiro Mundo (ANDREW, MITROKHIN, 2005).
Outra estratégia da URSS utilizada no século XX para obter maior influência na África foi o
treinamento de africanos por soviéticos. No fim da década de 1970, foi estimado que a URSS já
havia formado 25.000 africanos em universidades soviéticas e technikons20, e treinado outros
milhares em escolas políticas e militares. Entre esses alunos estavam os ex-presidentes Jose
Eduardo dos Santos da Angola, Armando Guebeza de Moçambique e Jacob Zuma da África do Sul.
Além disso, mais de 200.000 especialistas foram treinados e formados pelos soviéticos no
continente africano, mantendo forte ligação com a URSS durante todo o período soviético. No
começo da década de 1980, ela já havia assinado centenas de acordos em áreas econômicas,
culturais e políticas com diversos países africanos; no âmbito econômico, foram registrados
contratos comerciais com 42 Estados e acordos de assistência técnica e econômica com 37
(ARKHANGELSKAYA, SHUBIN, 2013).
A perda de importância da África frente a política externa russa ficou clara com o
fechamento de dezenas de representações oficiais no continente, incluindo 20 centros culturais
russos; e também com a terminação de diversos projetos soviéticos de auxílio aos governos
africanos, como a construção de uma usina de aço multimilionária em Ajaokuta, na Nigéria, que já
estava praticamente pronta (ARKHANGELSKAYA, SHUBIN, 2013). Ademais, o governo da
Rússia tinha desafios mais imediatos dentro do seu território e perto de suas fronteiras que o
impedia de focar as suas atenções sobre o Sul Global como um todo, como a sua economia
enfraquecida e a expansão da Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN) e da União
Europeia para o leste (PHAM, 2010).
Durante essa década, a política externa russa foi direcionada para criar uma maior
proximidade com os países do Oeste, o que incluiu maior cooperação com instituições ocidentais
como o Fundo Monetário Internacional (FMI), o G7, o Banco Mundial e a Organização para
Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OECD). O estreitamento de relações com essas
instituições tinha o objetivo principal de fazer com que o governo da Rússia fosse eventualmente
aceito na Organização Mundial do Comércio (OMC), na OTAN e na União Europeia. Assim sendo,
as relações russas com a África foram limitadas ao que ficou conhecido como o "novo triângulo de
comércio", ou seja, a Rússia exportava o excesso de produção de armas para os países africanos
que, por sua vez, exportavam recursos naturais brutos para a Europa e ela exportava produtos
manufaturados para a Rússia em troca de gás. Essa nova configuração da política externa russa
durou somente até o início do século XXI, quando novos fatores econômicos e estratégicos fizeram
com que seu interesse se renovasse pela África (PHAM, 2010).
A mudança de viés da política externa da Rússia na virada do século XXI para uma
percepção mais realista muitas vezes é atribuída somente à chegada de Vladimir Putin à presidência
do país em 2000. No entanto, essa mudança já havia sido iniciada em 1996, quando o Ministro das
Relações Exteriores pró-Ocidente Andrey Kozyrev foi substituído por Yevgeny Primakov, um
especialista em Terceiro Mundo que já havia ocupado cargos importantes no governo. Essa troca de
ministros foi essencial para que o governo russo passasse a analisar a África, e seu potencial
mineral, de forma mais favorável (ARKHANGELSKAYA, SHUBIN, 2013).
No âmbito econômico, a Rússia estabilizou sua posição internacional a partir de 2000, já que
havia acumulado grandes quantidades de reservas de ouro e de moeda, havia pago a maior partes
das suas dívidas e não estava mais sob o monitoramento do FMI. Além disso, o Kremlin estava
mais consolidado nesse período e não dependia tanto do auxílio dos países do Ocidente, o que
permitiu que o governo tivesse maior liberdade de condução da sua política externa. Isso fez com
que a sucessão de Putin à presidência representasse uma nova possibilidade de inserção no
continente africano (ARKHANGELSKAYA, SHUBIN, 2013; PHAM, 2010).
Uma das frentes de atuação da Rússia na África foi através das operações de peacekeeping
da Organização das Nações Unidas (ONU), auxiliando na estabilização política e na manutenção da
paz em diversos países, entre eles República Democrática do Congo, Etiópia, Libéria, e Costa do
Marfim. Ademais, uma outra estratégia russa é o aumento de bolsas universitárias para estudantes
africanos no seu território. Várias dezenas de africanos participam desse programa, que inclui
mensalidade universitária e pensão, e estudam na Universidade Russa da Amizade dos Povos
(RUDN), conhecida no período soviético como Universidade da Amizade Patrice Lumumba. Outras
centenas de alunos africanos se graduam a cada ano em instituições russas de ensino secundário
(PHAM, 2010).
Além de auxílio com manutenção da paz e formação escolar, o governo de Putin se
contrastou ainda mais com o de Yeltsin ao auxiliar financeiramente países africanos. Em 2008, o
governo russo anunciou um pacote de US$500 milhões para auxiliar esses Estados no combate a
doenças infecciosas como a AIDS, à fome e à pobreza, e no que se refere a questões de
desenvolvimento. No entanto, a partir da eleição de Putin, o objetivo soviético de obter influência
política nos países africanos e a quase completa ausência de relações no governo de Yeltsin, são
abandonados e uma nova era de interesses estratégicos se iniciou (PHAM, 2010).
Enquanto os objetivos econômicos ainda são relevantes, ficou claro que, a partir da ascensão
dos hidrocarbonetos, a principal motivação russa para atuar na África é estratégica (PHAM, 2014).
A Rússia continua querendo manter sua posição de poder global, não mais ideologicamente, mas
sim em competição com países como a China para controlar os vastos recursos naturais do
continente africano. O crescente engajamento do país na Rússia pode ser categorizado em três
interesses gerais que representam a política externa russa no século XXI: controle sobre
suprimentos energéticos, venda de tecnologia militar e foco na mineração e na metalurgia
(SAUNDERS, 2014).
No que diz respeito aos recursos naturais, o continente africano é extremamente rico em
recursos naturais, como petróleo e gás, possuindo 9,7% das jazidas de petróleo descobertas no
mundo, 7,8% das reservas de gás e 30% de todos os recursos minerais do mundo, o que faz com que
o continente atraia a atenção de muitos países industrializados (OLIVIER, SUCHKOV, 2015). As
reservas de petróleo comprovadas da Nigéria e da Líbia são maiores que as de grandes
Petro-Estados, como Azerbaijão, México, Índia e Brasil. Ademais, enquanto a produção mundial de
petróleo cresceu em 8,5% de 2000 a 2010, a produção apenas dos países do oeste africano cresceu
22% no mesmo período (VERMA, 2012). Esse crescimento fez com que a Rússia aumentasse ainda
mais a sua presença no continente e, já em 2013, mais de 30 companhias russas já participavam de
projetos de desenvolvimento dos recursos naturais africanos (ARKHANGELSKAYA, SHUBIN,
2013).
O relatório do Ministério das Relações Exteriores da Federação da Rússia de 2008 mostrou
como as missões diplomáticas da Rússia no continente obtiveram resultados importantes para
companhias russas lá instaladas:
Assim que Putin completou o número máximo definido pela constituição de dois mandatos
consecutivos, Dmitri Medvedev assumiu a presidência e Putin se tornou Primeiro Ministro. Nesse
momento, ficou ainda mais claro que o objetivo principal da Rússia em relação à África não era
mais estritamente político, mas sim cada vez mais econômico (PHAM, 2010). No Conceito de
Política Externa da Federação Russa de 2008 foi explicitado que "a atenção prioritária será
direcionada ao desenvolvimento de cooperação econômica mutualmente benéfica, em particular no
setor energético, com países dessa região, o que é de importância estratégica para os interesses
nacionais da Rússia" (MINISTÉRIO DAS..., 2008, tradução da autora). Em julho de 2009,
Medvedev conduziu uma viagem a países africanos com mais de cem empresários russos para
promover negócios estratégicos, passando pelo Egito, pela Nigéria, pela Namíbia e pela Angola
(PHAM, 2010).
Devido às atividades das diversas empresas russas nesses e em outros países africanos, o
volume de comércio com a África Subsaariana nos primeiros dez meses de 2008 cresceu 30%,
totalizando US$1,9 bilhão. Nesse período, a companhia Renova Group, do oligarca russo Viktor
Vekselberg, adquiriu 49% das ações da sul-africana United Manganese of Kalahari, sendo que o
resto das ações pertencem a um grupo de negócios da ANC. Esse empreendimento conjunto
aconteceu através de uma intervenção de Putin, que facilitou as negociações, e conferiu à empresa
uma atuação direta na África do Sul, onde estão 80% das reservas exploráveis de manganês do
mundo (PHAM, 2010). Além disso, a Renova Group investiu US$350 milhões na modernização e
no desenvolvimento das minas nesse país e está negociando um projeto de renovação de uma
fábrica de metais que terá um custo de US$250 milhões (OLIVIER, SUCHKOV, 2015).
Outra empresa com grande atuação na África é a Norilsk Nickel, dos bilionários Mikhail
Prokhorov e Vladimir Potanin, que fez um dos maiores investimentos diretos externos na África do
Sul por companhias russas, adquirindo 20% de ações da mineradora Gold Fields por US$1,16
bilhão à vista. Essa empresa é a maior produtora mundial de paládio e níquel, e uma das que mais
produzem cobre, cobalto, platina e ouro da Rússia (PHAM, 2010).
Uma das corporações russas mais conhecidas pelo mundo é a Gazprom, que atua em
diversos países que contêm reservas de gás e de petróleo, principalmente na África. Em 2009, o
então presidente Medvedev fez uma visita à Nigéria que resultou em 29 tratados com o governo
nigeriano, entre eles o estabelecimento de uma companhia conjunta entre a Gazprom e a estatal
Corporação Nacional do Petróleo da Nigéria. Esse acordo não só previa a exploração de petróleo e
gás, como também a construção de gasodutos na Nigéria (ARKHANGELSKAYA, SHUBIN, 2013).
Esse empreendimento conjunto de US$2,5 bilhões seria um prelúdio para a construção de um
gasoduto que atravessaria o deserto do Saara até a Argélia e, da lá, o gás seria exportado para a
Europa, dando a Moscou controle indireto sobre o suprimento de gás europeu (PHAM, 2010).
A Gazprom também percebeu a Argélia como uma grande oportunidade, pois é um país que
possui 4,5 trilhões de metros cúbicos de gás natural e 1,4 bilhão de toneladas de reservas de
petróleo (GAZPROM, s/d). Apesar de a Rússia ser um grande explorador e exportador de gás e de
petróleo e não necessitar desses recursos de outros países, o governo de Putin tenta "aumentar seu
controle sobre fontes de energia ao redor do mundo para fortalecer seu próprio poder econômico e
político [e ganhar] controle sobre o suprimento de petróleo e gás natural da África para os países
europeus" (VOLMAN, 2009, p.12). Em 2006, uma visita de Putin a Algiers deu início a um acordo
entre a Gazprom e a estatal argeliana Sonatrach para cooperação em exploração, extração e
produção de gás natural liquefeito; sendo que a primeira possui 49% das ações e a última 51%. Essa
parceria resultou no controle de quase 40% do consumo de gás da Europa e fez com que os países
europeus passassem a competir com a Rússia pela cooperação com a Argélia, já que esse país é o
seu fornecedor não-russo mais importante e seria a chave para diminuir a sua dependência da
Rússia. Em 2016, a parceria entre os dois países já havia resultado em nove poços de petróleo
explorados (PHAM, 2010; GAZPROM, s/d).
Além da Gazprom, outras empresas russas atuam na Argélia no setor de gás e petróleo,
sendo as principais a Stroitransgaz, a Rosneft e a Soyuzneftegaz. A primeira construiu um gasoduto
de 273 quilômetros que liga as cidades Hadjret en-Nous e Sougher. A Rosneft, em parceria com a
Stroitransgaz, busca explorar petróleo e gás natural no sul da Argélia, uma região com muito
potencial, mas pouca exploração de recursos. Já a Soyuzneftegaz, é pioneira no uso local de
tecnologias avançadas para melhorar o rendimento e reabilitar os campos de exploração no país
(PHAM, 2010).
São várias as companhias dos setores de petróleo e gás natural que, com o apoio do governo,
buscam parcerias com empresas africanas na exploração desses recursos. Ademais, outro aspecto
indispensável das relações estratégicas com a África reside na exploração de recursos minerais em
países africanos. Desde o desmantelamento da URSS, a Rússia perdeu diversos territórios essenciais
que possuíam abastecimentos de minerais extremamente importantes para a economia. Na
realidade, o país ainda possui grandes reservas de minerais naturais - 35% das reservas do mundo,
incluindo manganês, cromo, zinco, estanho e bauxita -, mas estas estão situadas em áreas remotas
do país no leste dos Montes Urais. Assim sendo, extrair e transportar minerais de outros países para
a Rússia se torna mais barato do que desenvolver suas próprias reservas. Isso encorajou o governo a
buscar no continente africano, que possui 30% das reservas do mundo, os materiais que necessita
(ARKHANGELSKAYA, SHUBIN, 2013).
É necessário considerar, no entanto, que a Rússia possui uma grave escassez de certos
materiais brutos como alumínio, cromo, titânio, mercúrio e manganês; e também enfrenta o
esgotamento de outros como níquel, zinco, cobre e estanho (PHAM, 2010). O país já importa 100%
do manganês que consome, 80% do cromo e 60% da bauxita, sendo que essa última é provida
principalmente por empresas localizadas na Guiné Equatorial (ARKHANGELSKAYA, SHUBIN,
2013; PHAM, 2014).
Em 2009, o presidente Medvedev foi à Namíbia na primeira visita de um líder russo ao país
e, em menos de um ano depois, os dois países finalizaram um acordo para desenvolver os vastos
depósitos de urânio da Namíbia, um investimento russo de passou de US$1 bilhão. Já na África do
Sul, empresas mineradoras e metalúrgicas como Norilsk Nickel, Evraz Group e Renova Group
permanecem ativas, sendo que, em 2011, a Rússia assinou um acordo de dez anos com o país para
esse prover urânio para a sua usina elétrica (SAUNDERS, 2014).
Outro interesse estratégico da Rússia em relação à África é a venda e a distribuição de armas
russas, que, em conjunto com o perdão de dívidas - mais de US$20 bilhões -, proporciona maior
acesso aos recursos e mercados africanos. Um exemplo desse sistema arquitetado pelo governo
russo foi a visita de Putin em 2006 à Argélia, que resultou no perdão de US$4,7 bilhões de dívidas
herdadas do século anterior em troca de um acordo de compra de armas no valor de US$7,5 bilhões.
Da mesma forma, em 2008, Putin visitou a Líbia e perdoou uma dívida de US$4,5 bilhões; em
contrapartida, a empresa Russian Railways fechou um contrato de US$2 bilhões para construir 516
quilômetros de trilhos entre Sirte e Benghazi, e o governo russo pôde prover uma melhora nos
equipamentos aéreos líbios no valor de US$3 bilhões (PHAM, 2010).
Em 2013, os investimentos diretos externos de companhias russas na África foi aproximado
em US$9 bilhões, sendo que os dados declarados pelas empresas para o período de 2013 a 2020 foi
em um montante de US$17 bilhões em investimentos. Já o Banco de Desenvolvimento Africano,
estimou que esse valor chegará a US$20 bilhões. Nesse mesmo ano, 18 grandes empresas russas
atuavam no continente e estavam envolvidas em mais 40 projetos (ARKHANGELSKAYA,
SHUBIN, 2013).
Todas essas grandes empresas foram encorajadas a direcionar suas atividades para o
continente africano devido à volatilidade da cadeia de suprimentos e às condições de mercado
flutuantes, somadas ao grande incentivo oferecido pelo governo russo. Além disso, o crescimento da
classe média africana cria o benefício do aumento da demanda não só por produtos locais, mas
também possivelmente pelos fabricados na Rússia. Ademais, é necessário levar em conta que 60%
dos recursos biogenéticos, da água potável e dos minerais do mundo se encontram no continente
africano, uma vantagem muito aproveitada pelo governo russo. Outras causas importantes dessa
mudança de foco para a África foram o esgotamento de alguns recursos naturais na Rússia, a queda
do preço do petróleo, as dificuldades tecnológicas, a falta de novas descobertas e o impacto do
conflito na Ucrânia e as sanções sobre a Rússia que o seguiram (ARKHANGELSKAYA, SHUBIN,
2013; OLIVIER, SUCHKOV, 2015).
Considerações Finais
Com a ascensão de Vladimir Putin ao poder, ficou claro que a competição política da Guerra
Fria por influência sobre a África e o completo desinteresse por esses países na década seguinte
foram abandonados pelo governo. O início do século XXI foi marcado por relações extremamente
estratégicas que buscavam com maior intensidade a dependência de outros países dos seus recursos
energéticos e metalúrgicos e dos seus armamentos. Enquanto isso, a Rússia também procurou
assegurar fontes de outros recursos que não continha ou que continha mas era de difícil exploração.
Isso tudo mostrou a virada realista que acompanhou Putin nos seus mandatos como presidente e
como primeiro ministro e destacou o continente africano como parceiro essencial nessas trajetórias.
A partir das sanções econômicas impostas pelos Estados Unidos e pelos países da União
Europeia sobre a Rússia após a anexação da Crimeia, e a drástica queda do preço do petróleo no
mesmo ano, o país passou por uma crise curta porém profunda. Durante a sua recuperação
econômica e mesmo sofrendo os impactos das sanções, o país manteve a vulnerabilidade europeia
como foco. Os objetivos centrais da Rússia após 2014 são se manter um dos líderes mundiais em
exportação de commodities mesmo após o impacto das sanções e aumentar a dependência europeia
do seu gás natural. Para isso, as relações com os países da África continuam sendo de extrema
importância tanto para evitar concorrência quanto para controlar indiretamente o suprimento de gás
para a Europa, que tenta cada vez mais diversificar suas fontes para longe da Rússia.
Referências
ANDREW, Christopher; MITROKHIN, Vasili. The World Was Going Our Way: The KGB and the
Battle for the Third World. Basic Books, New York. 2005.
BAKER, Peter; COWELL, Alan; KANTER, James. Coordinated Sanctions Aim at Russia's Ability
to Tap Its Oil Reserves. The New York Times, 29 de julho de 2014. Disponível em:
https://www.nytimes.com/2014/07/30/world/europe/european-sanctions-russia.html. Acesso em: 12
de junho de 2018.
BAKER, Peter; HIGGINS, Andrew. U.S. and European Sanctions Take Aim ai Putin's Economic
Efforts. The New York Times, 12 de setembro de 2014. Disponível em:
https://www.nytimes.com/2014/09/13/world/europe/european-union-details-tightened-sanctions-aga
inst-russia.html. Acesso em: 24 de julho de 2018.
CHOW, Edward C.; STANLEY, Andrew, J. Russia's National Oil Champion Goes Global. CSIS -
Center for Strategic and International Studies. CSIS Briefs. Fevereiro de 2018. Disponível em:
https://www.csis.org/analysis/russias-national-oil-champion-goes-global. Acesso em: 6 de junho de
2018.
KHANNA, Parag. The Second World: Empires and Influence in the New Global Order. New York:
Random House. 2008.
OLIVIER, Gerrit; SUCHKOV, Dmitry. Russia is back in Africa. Strategic Review for Southern
Africa. Volume 37, número 2. Novembro de 2015.
SHUBIN, Vladimir. Russia and Africa: moving in the right direction? Africa in International
Politics: External Involvement on the Continent. Editado por Ian Taylor e Paul Williams. Routledge,
Londres e Nova Iorque, 2004.
PHAM, John P. Back to Africa: Russia's New African Engagement. Africa and the New World Era:
From Humanitarianism to a Strategic View. Editado por Jack Mangala. Palgrave Macmillan, 2010.
PHAM, John P. Russia's Return to Africa: Two Decader After Pullback, Russia Chases Gas
Resources, Minerals and UN Votes. Atlantic Council. Março de 2014. Disponível em:
http://www.atlanticcouncil.org/publications/articles/russia-s-return-to-africa. Acesso em: 30 de maio
de 2018.
ROBERTS, Dan. Sweeping new US and EU sanctions target Russia's banks and oil companies. The
Guardian, 12 de setembro de 2014. Disponível em:
https://www.theguardian.com/world/2014/sep/12/russia-sanctions-us-eu-banks-sberbank-oil-gazpro
m. Acesso em: 12 de junho de 2018.
SAUNDERS, Karen. Russia's Engagement in Africa. Jewish Policy Center. 2014. Disponível em:
https://www.jewishpolicycenter.org/2013/12/31/russia-africa/. Acesso em: 6 de junho de 2018.
VERMA, Raj. Is Africa the new Persian Gulf? Not yet. London School of Economics. 2012.
Disponível em: http://blogs.lse.ac.uk/ideas/2012/12/is-africa-the-new-persian-gulf-not-yet/. Acesso
em: 22 de julho de 2018.
VOLMAN, Daniel. China, India, Russia and the United States: The Scramble for African Oil and
the Militarization of the Continent. Current African Issues, 43. Nordiska Afrikaintitutet, Uppsala.
2009. Disponível em: http://nai.uu.se/research/publications/cai-43.pdf. Acesso em: 16 de junho de
2018.
Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13
de septiembre de 2018.
Área Temática:
Economía Política
Resumen
Con tan sólo 7% de las tierras cultivables y 6% de los recursos hídricos del mundo,
China debe alimentar al 22% de la población mundial. Allí, los países de América Lati-
na ocupan un lugar geo-económico central como proveedores de alimentos. En este
contexto, a la estrecha relación comercial sino-latinoamericana se suma la creciente
presencia de inversiones chinas en la región: de las 100 grandes empresas provenien -
tes de países en desarrollo que más invierten, 44 son chinas y en su mayoría estata-
les. Por lo tanto, no sólo mediante el comercio, sino también a través de la inversión,
China accede a los recursos minerales y alimenticios latinoamericanos, asegurándose
el abastecimiento. En esta investigación se estudia la radicación de empresas chinas
productoras de agroalimentos en la Argentina. El objetivo es identificar las característi-
cas más relevantes de la nueva agro-geopolítica global china y sus implicancias para
el modelo de crecimiento e inserción internacional que adopta la Argentina.
22INTA/UNQ; diegotaraborrelli@gmail.com
Introducción
Durante las últimas cuatro décadas, como resultado del proceso de reformas económicas que Deng
Xiaoping puso en marcha en 1978 23, China registró un extraordinario crecimiento económico 24. La
expansión de su economía estuvo acompañada de una acelerada urbanización y de políticas de
distribución del ingreso que incidieron, entre otras cosas, sobre la alimentación de la población: se
incrementó el consumo de proteínas animales y lácteos en detrimento del arroz y el té (Myers y
Guo, 2015). Dado ese contexto, desde 2003, la balanza comercial del sector agrícola chino comenzó
a registrar un creciente déficit que, en 2015, superó los U$S 55 mil millones 25. Ese año, las
importaciones alcanzaron más de U$S 125 mil millones, mientras las exportaciones superaron los
U$S 70 mil millones (Consejería Agroindustrial, 2016). Incluso, durante el periodo 2006-2013, las
compras externas agrícolas registraron un monto cercano a los U$S 485 mil millones (Piñeiro y
Bianchi, 2016).
Con tan sólo 7% de las tierras cultivables y 6% de los recursos hídricos del mundo, China debe
alimentar al 22% de la población mundial. El constante incremento de sus importaciones
agroindustriales está en estrecha relación con la necesidad de sustento de una masa poblacional en
continuo ascenso, cuyo poder adquisitivo, en un contexto de auge económico sin precedentes,
también se ha elevado. Pero, además, esas adquisiciones responden a una demanda creciente de
materias primas destinadas al uso industrial. En 2015, el 66,5% de las importaciones
agroalimentarias totales efectuadas por China se concentró en 30 posiciones arancelarias donde,
sólo la soja representó casi el 28%. Las demás importaciones agrícolas se centralizaron en torno al
sorgo (2,4%), la cebada (2,3%) y el aceite de palma (2,2%). Entre los otros productos
agroindustriales figuran el algodón, los cueros bovinos, fórmulas lácteas infantiles, lana, raíces y
fécula de mandioca, maderas en bruto, semillas de colza y carne bovina (Consejería Agroindustrial,
2016). Estas commodities se destinan a un amplio abanico de sectores, desde la producción de
alimentos procesados y la alimentación animal, hasta el abastecimiento de la industria
manufacturera y la energía, puesto que la elevada demanda de recursos dista de ser cubierta
totalmente con producción interna (U.S. International Trade Commission, 2011). No obstante, la
espectacularidad de los números y porcentajes referidos, el comercio agrícola tiene una
participación reducida en el comercio global de China: sólo representa el 3% de sus exportaciones
al mundo, y el 7,5% de las compras externas totales que realiza el país.
En ese contexto, los países de América Latina ocupan un lugar geo-económico central. Desde
principios del siglo XXI, junto con los países africanos, pasaron a ser los principales proveedores de
materias primas y productos agroalimentarios de China. A la estrecha relación comercial
sino-latinoamericana se suma la creciente presencia de inversiones chinas en la región: de las 100
grandes empresas provenientes de países en desarrollo que más invierten 26, 44 son chinas y en su
23El detalle del proceso que llevó a la triple transformación de la economía china excede los objetivos de este artículo.
No obstante, cabe aclarar que las tres transformaciones refieren al pasaje de una economía centralmente planificada a
una economía con rasgos de mercado, al igual que de economía básicamente rural a industrializada, al tiempo que se
convirtió en una economía abierta.
24China es actualmente la segunda economía del mundo, el principal poseedor de reservas internacionales, el mayor
acreedor del Tesoro de EEUU y el principal exportador e importador global (Agencia Argentina de Inversiones y
Comercio Internacional, 2017). En el informe global que publicó el Fondo Monetario Internacional (FMI) en 2014,
destacó que China superó a Estados Unidos como primera economía en términos de Paridad de Poder Adquisitivo
(PPA). De esa manera, el PBI del país asiático sobrepasó al estadounidense en 2015 (Consejería Agroindustrial, 2016).
25El creciente déficit que se registra en la balanza comercial de China contrasta con el superávit que registra su
comercio global; este último se explica principalmente por su cada vez mayor participación en las exportaciones de
bienes industriales a nivel mundial.
26Las empresas multinacionales que invierten en alianzas transfronterizas, producen y comercian, se instalan en varios
países en simultáneo y son originarias de países emergentes, suelen ser denominadas “multiemergentes” (Narula y
Kirollos, 2013).
mayoría estatales (SOE, por sus siglas en inglés). Así, no sólo mediante el comercio, sino también a
través de la inversión, China accede a los recursos minerales y alimenticios latinoamericanos,
asegurándose el abastecimiento.
El escenario descrito habilita una serie de interrogantes respecto del rol de China como demandante
de productos agropecuarios sudamericanos y su(s) estrategia(s) para satisfacer su creciente demanda
de alimentos. En este artículo se indaga acerca de la inserción internacional de un país periférico
como la Argentina y su esquema de desarrollo económico-productivo, a partir del avance de China,
en tanto nuevo país central. Si bien existe un amplio corpus de bibliografía académica que da
cuenta de la importancia de las relaciones comerciales entre China y Sudamérica (BID, 2016;
González Jáuregui, 2016; Piñeiro y Bianchi, 2016; Slipak, 2014; Myers y Guo, 2015) y otra
bibliografía considerable sobre la expansión de las Empresas Multinacionales (EMN)
agroalimentarias “occidentales” (Bijman et al., 2006; IFPRI, 2007; Vorley, 2003; Bisang et al.,
2013; Stokke, 2009), resulta notoria la escasez de estudios sobre el modo en que las empresas
multinacionales (EMN) agroalimentarias chinas avanzan y se consolidan en el agro regional y
nacional.
A partir del abordaje de literatura especializada, la realización de entrevistas a informantes clave y
la observación y análisis de datos cuantitativos de distintas fuentes, en este trabajo se estudia la
radicación de empresas chinas productoras de agroalimentos en la Argentina. El objetivo es
identificar determinadas características de la nueva agro-geopolítica global china y sus implicancias
para el modelo de crecimiento e inserción internacional que adopta la Argentina. El artículo se
estructura en cuatro apartados. Inicialmente, se exponen los lineamientos básicos de la política de
abastecimiento alimentario de China, ejecutada desde la década de 1980. Luego, se explican las
estrategias de inversión extranjera directa (IED) chinas para la producción agropecuaria a escala
global, para, posteriormente, presentar los rasgos generales del vínculo económico-comercial entre
Latinoamérica y China, y las particularidades de ese lazo en el caso argentino. Esa caracterización
sirve de contexto para analizar, en el apartado que sigue, la manifestación de las estrategias de IED
chinas en la Argentina, en especial en los casos de: COFCO, Heilongjiang Beidahuang State Farms
Business Trade Group y Compañía Central Pampeana. Por último, se interpretan las implicaciones
tanto para el modelo de crecimiento como para el patrón de inserción que adopta la Argentina.
Ahora bien, los datos oficiales sobre IED china en América Latina y el Caribe distan de dar cuenta
de la real magnitud de esas inversiones en la región, dado el hábito operatorio de las empresas
chinas de canalizar la mayor parte de sus inversiones vía terceros países. Esa dinámica dificulta
particularmente la identificación de los flujos bilaterales de inversión28 (Myers y Guo, 2015).
Amerita destacar que, tras la crisis económica y energética global iniciada en 2008, el aumento en la
volatilidad de los precios de las commodities puso en evidencia la considerable dependencia china
de otros países y de las comercializadoras multinacionales en lo que hace al abastecimiento de
ciertos alimentos e, incluso, a la producción doméstica (Miguez y Michelena, 2011; Myers y Guo,
2015). Desde entonces, la República Popular China impulsó un cambio en su estrategia de
autoabastecimiento alimentario y concentró sus esfuerzos en promover inversiones internacionales
y rediseñar su presencia en los mercados agrícolas globales (Malena, 2013). Por un lado, fomentó la
consolidación de sus tratados bilaterales con socios agrícolas (MERCOSUR, EEUU, Australia y
Canadá) y, por el otro, acudió a la flexibilización de los procedimientos de inversión en el exterior,
de manera de incrementar la salida de IED (cuya evolución presenta una tendencia creciente desde
su ingreso a la Organización Mundial de Comercio en 2001), en especial de las vinculadas a la
exportación de recursos naturales: construcción y rehabilitación de puertos y redes de ferrocarriles y
mejoramiento de tierras productivas (principalmente en África y América Latina, enunciadas en los
Documentos sobre la Política de China hacia África en 2006, primero, y hacia la región en 2008 y
2016, respectivamente).
28A modo de ejemplo, la compra del 40% de las operaciones de Repsol en Brasil, por US$7.000 millones, se registró
como una inversión de Luxemburgo, por haberse canalizado la operación a través de la filial luxemburgesa de la
empresa china. Esta modalidad es práctica habitual entre las empresas de todo el mundo, pero es particularmente
frecuente para las empresas chinas.
aprovisionamiento, al igual que la definición taxativa de productos y procesos que sobrepasan las
fronteras nacionales y conforman las denominadas Cadenas Globales de Valor (CGV).
En China existen unas 155.000 empresas públicas, dependientes de gobiernos locales y
provinciales29. Asimismo, hay unas 111 grandes compañías bajo control directo de la Comisión
Estatal para la Supervisión y Administración de los Activos Estatales (SASAC), que gestiona de
manera oligopólica sectores estratégicos como la banca, los transportes, las telecomunicaciones y el
petróleo (Arana, 2015). De acuerdo con Doremus et al. (1998), las EMN pueden ser vistas como
resultado de la estrategia económica de su país de origen; de ahí que sus actividades estén
fuertemente influenciadas por las políticas del gobierno de origen y reflejen sus intereses
económicos y políticos. Lo anterior, válido en general, lo es más en el caso chino, donde el Estado
desempeña un papel particularmente activo.
Así, la expansión de la presencia china en el escenario agroalimentario internacional se ha
materializado a través de distintas estrategias, apoyadas por el Estado, en función del eslabón de la
CGV que se trate: la provisión de insumos (agroquímicos, maquinaria agrícola, etc.), la producción,
el procesamiento, el transporte y la comercialización. Mediante el financiamiento estatal, las EMN
chinas (en muchos casos estatales) se expanden verticalmente (cuando se trata de una red de
operaciones aguas arriba y aguas abajo del proceso productivo), horizontalmente (cuando se
expande dentro del mismo eslabón productivo) o bien mediante una estructura de conglomerado
(cuando las divisiones corporativas funcionan de manera relativamente autónoma, bajo un paraguas
corporativo) (Steinbockova, 2008).
Independientemente del tipo de EMN que las efectuaron, las inversiones chinas en agricultura se
orientaron históricamente al apoyo de sus compañías. Por un lado, en la gestión y control de la
producción agrícola, en aras de adquirir de forma directa a los productores; por el otro, para
expandir sus oportunidades de mercado en terceros países (Jenkins, 2011). Siendo la adquisición de
tierras productivas la estrategia de inversión más polémica y visible, ella forma parte de una táctica
mucho más amplia, que abarca desde la adquisición y fusión de empresas, hasta el establecimiento
de Joint Ventures con gobiernos y/o compañías locales o, directamente, contratos con los
productores.
Adquisición de tierras
La tierra arable en China está fuertemente afectada por la polución y el rápido proceso de
urbanización. Por un lado, según Myers y Guo (2015), más del 16,1% se encuentra contaminada, en
general, como consecuencia del uso excesivo de fertilizantes. En algunas regiones, de hecho, el
contenido orgánico de la tierra disminuyó del 8% al 2%. A ello se suma la baja productividad del
sector agrícola chino donde, para 2013, la mecanización representaba sólo el 61%. Por otro lado,
entre 1997 y 2010, China perdió 8.2 millones de hectáreas de tierra arable a raíz de la expansión
urbana (Hofman y Ho, 2011).
De cara a ese contexto, las inversiones agrícolas de China en el exterior, en general, se han
orientado a apoyar a sus compañías en la gestión y el control de la producción agrícola, la compra
directa a los productores y la expansión de las oportunidades de mercado a terceros países. Allí, la
adquisición de tierras productivas es una de las estrategias de inversión que China sostiene hasta el
29Entre las medidas chinas que se adoptaron en el marco de las reformas económicas durante los años ‘80 y ‘90, se
destacan las tendientes a fortalecer la autogestión de los gobiernos provinciales y locales, y luego de las grandes
ciudades, de manera de descentralizar el control central estatal. Asimismo, se modifica el mecanismo de gestión de las
empresas estatales; se las transforma en World Class Industries, es decir compañías que operan como las grandes
corporaciones, pero cuyo control permanece en manos estatales (Cesarín, 2004).
presente. El acceso a tierras se realiza a través de la adquisición, o bien, como ha ocurrido en las
negociaciones más recientes, el alquiler o la cesión de derechos de arrendamiento durante un
periodo que va de 30 a 99 años.
La evidencia empírica da cuenta de unos 86 proyectos chinos radicados en países en desarrollo, que
suman un total de 8,2 millones de hectáreas. De los 86 proyectos reportados, sólo 54 han sido
confirmados, por un total de 4,8 millones de hectáreas (tabla 2). Si bien no todos los proyectos se
encuentran en funcionamiento, se registra, como mínimo, la firma de un acuerdo de entendimiento.
Diversas, las inversiones chinas involucran múltiples actores, con distintos intereses, que también
buscan operar en ultramar y, de esa manera, expandir su alcance (Myers y Guo Jie, 2015).
Tabla 2. Inversiones globales de China para la adquisición de tierras
País Hectáreas Tipo de inversor mayoritario
África 463.792 Empresas estatales
Asia 2.565.269 Empresas privadas
Asia Central 1.083.000 Empresas estatales
América Latina y el Caribe772.000 Empresas estatales
Total al 2012 4.884.061
Fuente: Elaboración propia en base a Smaller, Qiu Wei y Liu Yalan (2012)
Joint Ventures (Empresas de riesgo compartido)
En este caso, gran parte del capital de inversión no se canaliza de manera directa, sino a través del
método de las Alianzas Estratégicas, que emplea el mecanismo de Joint Ventures como herramienta
internacional típica para concretar las inversiones. Esta es la forma mediante la que los inversores
chinos han buscado alianzas con capitales nacionales, en aras de adquirir participaciones en
mercados hasta ahora desconocidos, por ejemplo, el de producción de carne bovina. Los rasgos que
caracterizan a los contratos de tipo Joint Ventures son: flexibilidad, control conjunto y deber de
fidelidad. El interés de los países para promocionar estas asociaciones puede estar dado por: acceso
al capital internacional; acceso a nuevas tecnologías; aumento del proceso productivo;
mejoramiento de las capacidades de I+D+i; competitividad del sistema empresarial; etc.
A principios de los años noventa, alrededor del 70% de los proyectos de ultramar de firmas chinas
se realizaron bajo el esquema de Joint Ventures30. En ese entonces, las firmas chinas tendieron a
optar por establecer una mayor equidad en la distribución de activos en el rango del 40 al 70%, y se
focalizaron principalmente en proyectos orientados a recursos naturales y manufacturas (Buckley et
al., 2008). Mediante la utilización de este esquema, las empresas chinas tienen el control sobre las
operaciones, al tiempo que evitan la posesión total de la empresa y la concomitante exposición a
riesgos de rango político y/o comercial (Taylor, 2002).
Adquisición/fusión de empresas
En general, el ingreso de firmas agroalimentarias multinacionales “occidentales” en los países en
desarrollo se ha efectuado mediante fusiones y/o adquisiciones. Las EMN chinas han recurrido al
esquema de joint ventures como estrategia de entrada a nuevos mercados para disminuir riesgos; sin
embargo, cuando se trata de obtener tecnología y otros activos estratégicos, han preferido realizar
desarrollos tecnológicos propios e incluso proyectos de nueva planta (Wu y Chen, 2001). En este
30La Ley de Joint Ventures para la inversión de capitales chinos y extranjeros fue promulgada en 1979, en el marco de
las reformas económicas. Previo a su aparición, la IED estaba ampliamente restringida en China. Mediante ese viraje, se
buscó promover sectores e industrias estratégicos, en especial los orientados a las exportaciones, las industrias de alta
tecnología, la agricultura y la infraestructura (Cristini y Bermúdez, 2004).
punto es menester señalar que las empresas chinas han enfrentado dificultades a la hora de imponer
su identidad en los mercados de Europa y EEUU; factor que ha contribuido a consolidar la compra
de divisiones enteras de firmas extranjeras como estrategia de crecimiento. De ese modo, las
empresas chinas han conseguido hacerse de marcas de redes de distribución, centros de I+D y el
know how en marketing, publicidad y servicios a los clientes.
Tal como ha acontecido en el caso de la electrónica (por ejemplo, la compra de IBM por de la
empresa china Lenovo), el país asiático ha expandido las actividades de sus empresas
agroalimentarias mediante la adquisición de empresas (Barciela, 2005). A modo de ejemplo: 1) a
mediados de 2013, la empresa china Shuanghui International Holdings Limited compró, por un
valor de US$ 7.000 millones, la mayor productora de carne porcina del mundo, la empresa
Smithfield Foods; se trató de la adquisición más grande de una compañía norteamericana a manos
de capitales chinos; 2) en 2011, la compañía estatal China National Cereals, Oil & Foodstuffs
Corporation (COFCO) compró una empresa productora de azúcar, Tully Sugar, en Australia, por
US$ 123 millones31. En lo sucesivo de desarrollan otras inversiones de COFCO sobre empresas
multinacionales con actividades en Argentina.
En los países de América Latina, y puntualmente en Argentina, las IED chinas en agricultura están
utilizando, de manera creciente, la estrategia de fusión/adquisición de empresas, en detrimento de la
adquisición de tierras para la producción de granos (que nunca ha sido prioritaria en América
Latina). La razón principal de optar por esta táctica tiene que ver con cubrir, de principio a fin, la
cadena de abastecimiento y controlar el precio y la producción. Lo antedicho se refleja en el
incremento de las adquisiciones y fusiones de empresas vinculadas al concentrado mercado de los
agronegocios globales, fundamentalmente, aquellas dedicadas a la comercialización y el control de
los insumos biotecnológicos. A través de esta estrategia, las EMN chinas se aseguran el acceso a
porciones de determinados mercados de consumo, o bien a actividades de ensamblaje (Myers y Guo
Jie, 2015; CEPAL, 2010).
El vínculo económico-comercial entre América Latina y China: rasgos principales
Ante la mencionada necesidad de abastecimiento de alimentos para su población y la creciente
demanda de recursos para su industria, China tuvo que diversificar las fuentes de provisión. Su
participación como destino de las exportaciones totales de Latinoamérica creció del 1,7% en la
década de los noventa, al 10% en los últimos años. Sólo en 2015, las ventas externas de la región a
China alcanzaron los U$S 130 mil millones, representando un incremento anual del 24% desde
2003 (Casanova et al., 2015; Perrotti, 2015).
La composición de las exportaciones de los países Latinoamericanos a China gira en torno a dos o
tres productos destacados. En el caso de Argentina, la soja y sus derivados, junto con el petróleo
crudo, componen el mayor volumen. En Chile, los productos destacados son cobre refinado,
concentrado de cobre y pulpa de madera, y en el de Perú lo constituyen la harina de pescado y el
cobre. Brasil le exporta básicamente soja, mineral de hierro y petróleo. A diferencia de lo que
acontece con las exportaciones, las compras externas que realizan los países latinoamericanos a
China se encuentran altamente diversificadas en lo concerniente al sector industrial.
En lo que respecta a inversiones, luego de Asia, América Latina es la mayor receptora de flujos de
IED china, de la mano de “nuevos” actores 32. Durante el último lustro, las inversiones chinas en la
31Las fusiones y adquisiciones han sido extensamente cubiertas por los medios de información internacionales. Para
mayor detalle ver: Chuin-Wei Yap, 2015; Teicher, 2016; Terazono, et. al., 2016; Thukral y Flaherty, 2014
32El poderío económico chino se cristaliza en el ascenso de sus EMN. Actualmente, tres firmas de capital chino se
ubican entre las diez primeras posiciones del Ranking Global de las 500 mayores que elabora la Revista Fortune:
Sinopec (petróleo); China National Petrolum (petróleo) y State Grid (sector energético). Todas ellas han efectuado
región superaron los U$S 10 mil millones de dólares anuales, y las proyecciones a futuro plantean
elevar aún más esos montos. De hecho, en la Primera Reunión Ministerial del Foro Comunidad de
Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC)-China, celebrada en enero de 2015 en Beijing, el
presidente chino Xi Jinping anunció que para el periodo 2015-2025, las firmas chinas destinarían
U$S 250 mil millones en inversiones a la región. El recientemente publicado informe del Atlantic
Council y del Centro de Desarrollo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económicos (OCDE) da cuenta de que ya se ha concretado casi la mitad de esa cifra entre 2015 y
2017 (Miner, 2017).
Los rasgos que caracterizan al intercambio comercial entre la Argentina y China se explican, en
gran medida, por la estructura productiva de ambos: el perfil primario-exportador argentino, y el ya
indiscutible rol del país asiático como productor y exportador global de manufacturas. Si bien en
2001, China sólo representaba -adquiría- el 5% de las exportaciones argentinas, para 2005 alcanzó
el 8% y, en 2010, superó el 10% del total. En línea con las características presentes en el
intercambio comercial entre la mayoría de los países latinoamericanos y China, el comercio
sino-argentino también reproduce el esquema de bienes primarios a cambio manufacturas. En
efecto, la balanza comercial bilateral registra un déficit persistente desde el año 2008, que en 2016
estuvo por encima de los U$S 6.000 millones. La canasta de productos argentinos que tiene como
destino a China está compuesta en más del 50% por porotos de soja para su procesamiento; es, de
hecho, el principal rubro exportado (si se suma el aceite de soja 33, la soja representa un 10%
adicional en las ventas externas de la Argentina a China). En términos económicos, las
exportaciones argentinas a China en 2016 ascendieron a U$S 4.425 millones, constituyéndose en el
segundo socio comercial de la Argentina en el mundo, luego de Brasil, en tanto las importaciones
desde el país asiático fueron de U$S 10.467 millones (Agencia Argentina de Inversiones y
Comercio Internacional, 2017). En lo que refiere a inversiones, China es el tercer origen de IED de
la Argentina, luego de Estados Unidos y España. Esos capitales se han destinado a áreas
económicas estratégicas en el país, entre ellas, el sector agroalimentario.
El escenario agroindustrial sino-argentino
La internacionalización de la agricultura y el rol jerárquico de China en la economía mundial
condicionan tanto el modelo de crecimiento como la modalidad de inserción que adopta la
Argentina. En cuanto a la internacionalización de la agroindustria, la conformación estructural de la
producción de ese sector en la Argentina se basa en tres pilares: 1) la dependencia con los mercados
mundiales, tanto por las posibilidades de colocación de la producción local, como por el
abastecimiento externo de los insumos; 2) las relaciones financieras que la sustentan; y 3) las
estrategias globales de capitales externos radicados en nuestro país (a nivel de producción,
aprovisionamiento de insumos y primeras etapas de transformación industrial). De ese modo, los
canales de interrelación con el contexto externo se han ido complejizando (Bisang et al., 2013).
En lo que refiere al destacado posicionamiento de la economía china a escala global, en este trabajo
se concuerda con los abordajes estructuralistas latinoamericanos que explican las diferencias de
desarrollo entre los países a partir de la posición jerárquica que ocupan en el sistema mundial
(Pinto, 1970; Sztulwark, 2005; Prebisch, 1981). En ese sentido, es dable afirmar que la vinculación
de la Argentina con China replica la dinámica centro-periferia; es asimétrica en el plano económico,
34Abarcaba los valles de Colonia Josefa, Negro Muerto, Guardia Mitre, Margen Norte y La Japonesa.
Aunque las autoridades de Río Negro argumentaron que el convenio beneficiaba directamente a los
productores locales que se asociaran al proyecto, los principales impulsores del convenio fueron los
grandes arrendatarios de tierras ligados a capitales externos de la región (Laufer, 2013). El grupo
Miguens-Bemberg Holding (MBH) compone un consorcio de propietarios de tierras y empresarios
asociados o intermediarios de capitales foráneos, que poseen importante presencia en esa zona. En
efecto, empresas como Patagonia Organic Meat Co. (Pomco) y Agropecuaria Cantomi S.A., que
forman parte de MBH, tienen a cargo tierras en el valle medio de Río Negro y solicitaron, en junio
de 2011, autorización para captar agua destinada a riego para más de 4.000 ha en el departamento
de Avellaneda de esa provincia. Por lo tanto, el convenio con la empresa estatal china resultaba
también funcional a los intereses de las empresas, tanto extranjeras como intermediarias, que se
dedican al agronegocio. Finalmente, el Superior Tribunal de Justicia de la provincia de Río Negro
respondió satisfactoriamente a un amparo judicial en contra de la implementación del convenio.
En diciembre de 2011, el Congreso de la Nación aprobó la Ley 26.737, que establece un límite a la
adquisición de tierras argentinas de la mano de extranjeros. Se buscó evitar que la tendencia al
acaparamiento de tierras continuara su avance. El principal objetivo de la ley fue restringir el acceso
a tierras de parte de China; aunque distó de hacerse explícito, el conflicto por el convenio en Río
Negro significó un antecedente relevante (Paz, 2014). Sin embargo, como se evidenció en el caso de
COFCO, las empresas chinas buscaron la manera, más allá de esa ley, de continuar avanzando en el
sector agropecuario, en este caso, en el complejo sojero.
Joint Ventures: el caso de Compañía Central Pampeana Foods
Como fuera mencionado inicialmente, el crecimiento económico chino promovió un cambio en los
hábitos de consumo de la clase media en ascenso y, en consecuencia, de la conducta gastronómica.
En ese marco, durante los últimos años, las importaciones chinas de carne vacuna parecían haberse
estancado en torno de los U$S 1350 millones (casi 320.000 toneladas). Sin embargo, durante los
primeros meses del 2017 las importaciones crecieron un 40% respecto del año anterior (alcanzando
un valor de U$S 1800). El ranking de los principales abastecedores de carne a China se compone
por: Australia ($665 millones); Uruguay (437 millones); Nueva Zelanda ($306 millones) y
Argentina ($172 millones)35:
Dentro de esta cadena, las empresas chinas arribaron a través de dos estrategias para posicionarse en
los distintos eslabones: por un lado, la adquisición de empresas y por el otro, la conformación de
Joint Ventures.
Respecto de la primera, Heilongjiang Foresun Agriculture Group, uno de los principales
proveedores de carne vacuna y productos congelados dentro de China (con U$S 320 millones en
activos), a fines de 2015 informó la compra del frigorífico cordobés Estancias del Sur junto con un
feedlot, en un campo de 200 hectáreas, con infraestructura para engordar alrededor de 20.000
novillos. En la misma operación, Foresun se quedó con otros activos que poseía Marfrig, en Buenos
Aires y Santa Fe. Entre 2014 y 2015, la empresa ha adquirido dos plantas de faena de vacunos en
Australia (con una capacidad de procesamiento de 2.000 cabezas diarias) y el frigorífico Rosario
Rondatel SA, en Uruguay (con una capacidad de faena de alrededor de 42.000 cabezas).
35En el primer trimestre de 2017 se declararon ante la Unidad de Coordinación y Evaluación de Subsidios al Consumo
Interno (UCESCI) 79.987 toneladas de cortes bovinos frescos (congelados y enfriados, incluyendo Hilton), de los
cuales 20.536 corresponden al Frigorífico Gorina, 8589 al brasileño JBS Argentina y 7535 al argentino Arre Beef. En
los siguientes lugares del ranking figuran Friar (grupo argentino Vicentín), Compañía Bernal, Marfrig (Brasil) y Viande.
Cabe agregar que en la reciente misión realizada por miembros del Ministerio de Agroindustria argentino a China, en
agosto de 2017, se avanzó en las negociaciones para lograr, en un plazo de 30 días, el protocolo definitivo para el
acceso de carne bovina enfriada y con hueso al país asiático. Previo a esas negociaciones, el acceso permitido era sólo
para carnes congeladas (Télam, 2017).
En cuanto a la conformación de asociaciones entre empresas chinas y argentinas en el sector de
carne bovina, se destaca la Compañía Central Pampeana S.A (CCP), quinta exportadora argentina
de carne al gigante asiático36, detrás de la brasileña JBS y el frigorífico Gorina. La estructura legal
que habilita dicho tipo de contratos ha sido incorporada en Argentina desde 2005, mediante la Ley
25.005/05. La norma permite la creación de “Consorcios de Cooperación” para impulsar la creación
de emprendimientos económicos que agrupan distintas empresas. Estos consorcios no implican la
conformación de personas jurídicas, sociedades o sujetos de derecho, constituye solo un contrato
entre las partes. Al tener un objeto muy amplio, los Consorcios pueden estar destinados a facilitar,
desarrollar, incrementar o concretar operaciones relacionadas con la actividad económica de sus
miembros (Romero, 2005)
En operaciones desde 2013, CCP es una firma orientada 100% a la exportación de productos a
China. A diferencia del resto de empresas que exportan carne a China, se maneja bajo la figura del
usuario de faena: compra/produce hacienda y faena por cuenta propia alquilando un frigorífico
(conformando una estructura flexible y sin capital hundido) 37. Actualmente son usuarios de 3
frigoríficos habilitados para exportar a China, que están distribuidos por la zona núcleo de
Argentina: Friar Nelson (Santa Fe), Mattievich (Rosario) y Ganadera Arenales (Monte Grande).
Si bien el esquema basado en el fasón estuvo pensado desde el momento de creación de la empresa,
en un comienzo comenzó a producir hacienda High Quality para el mercado de la clase alta china
(similar al mercado de la cuota Hilton europea). Frente a las dificultades comerciales (de un
mercado copado por Australia) y los costos de ese mercado, CCP devino en producir carne
commodity.
En los cuatro años desde que se fundó la empresa es posible distinguir dos etapas, definidas por el
modelo de negocio adoptado. En primer lugar, entre 2013 y 2015, CCP funcionó como broker
cárnico (comprando en el mercado interno para posteriormente exportar a China), periodo en el que
se asoció con un socio-importador chino. A partir de 2015, frente a la competencia de otros traders
locales, se dio paso a una estrategia de integración vertical con el fin de producir carne propia y
controlar los criterios de calidad:
“Garantizamos la calidad y seguridad de nuestros productos. Para ello, las plantas
tienen implementado un sistema integral de aseguramiento de la calidad, basado en
normas y estándares Internacionales, como el Sistema Análisis de Peligros y
Control de Puntos Críticos (HACCP); Buenas Prácticas de Manufactura (GMP),
Procedimientos Operativos Estandarizados (SOP) y Procedimientos Operativos
Estandarizados de Sanitación (SSOP)” (Web CCP).
El contexto de modificación de la estrategia de negocios estuvo dado por dos hechos puntuales: por
un lado, el año electoral en Argentina y las expectativas de cambio de las políticas de exportación
de carne en la Argentina; por el otro, el fin de la asociación comercial con el socio importador en
China. Ambos procesos dieron lugar al nacimiento del Joint Venture conformado con Peacefield
Kingwarm, empresa oriunda de la provincia de Guangzhou, y uno de los principales competidores
de Foresun en la distribución de carne en ese país.
En lo que refiere a su estructura interna, CCP es una empresa de 20 empleados, con similares
36Asimismo, dentro de esta estrategia de negocios, es clave considerar la importancia del Joint Venture firmado entre
Garruchos Agropecuaria (perteneciente al Grupo Insud) y la compañía china Shenlong, especializada en fertilización in
vitro, transferencia de embriones e inseminación artificial. Garruchos Agropecuaria es reconocida por ser la primera
empresa argentina en exportar embriones congelados a China de la raza Aberdeen Angus a través de su cabaña Los
Murmullos.
37La empresa paga un fasón por kg. producido. Es decir, son productores de carne (con matrícula propia), aun sin ser
dueños del frigorífico.
características a las de cualquier frigorífico: un equipo de compra de hacienda, un equipo de pago y
gente que se ocupa de la producción. Actualmente la empresa tiene un volumen de faena similar a la
de un frigorífico grande, con cerca de 10.000 cabezas por mes. Sin embargo:
“…a diferencia de otras empresas que exportan a China, nosotros nos asociamos a
un distribuidor que está en China. Es nuestra gran fortaleza y es lo que la industria
acá no entendió” (Entrevista al equipo directivo de CCP, julio de 2017).
Al trabajar con un socio distribuidor del mercado chino, se fija el valor 38 de los productos y se evita
el desgaste propio de la búsqueda permanente de nuevos clientes, en una dinámica de negociación
constante. El hecho de fijar un precio implica garantizar una rentabilidad suficiente para poder
reinvertir y crecer en volumen y producción. Si bien Peacefield Kingwarm cuenta con varios
clientes como CCP, la diferencia es que el Joint Venture posee más del 40% del paquete accionario
de la empresa argentina, lo cual garantiza el crecimiento exponencial de la compañía, conforme se
incrementa la demanda de carne desde China.
“En la carne, si no tenes otro eslabón de la cadena hecho, casi que cotiza en bolsa.
En China el precio interno es el mismo hace años, por eso si vos saltas al
importador y te manejas con el distribuidor, que está anclado en el mercado interno
y está más estabilizado, te puede dar a vos un precio estable, evitándote las subas y
bajas del mercado” (Entrevista a consultor sectorial, julio de 2017).
En China, CCP es visto como un frigorífico similar a JBS, dado que los retailers chinos hacen sus
adquisiciones vía Kingwarm. La articulación exclusiva que CCP tiene con Peacefield Kingwarm
conlleva todos los riesgos del monopsonio. Ello significa que, ante cualquier distorsión mínima que
afecte el mercado (deterioro de la demanda china, inconvenientes sanitarios o cambios en las reglas
de juego), hay impactos directos en la posición y las actividades económicas, financieras y
comerciales de CCP.
En ese sentido, a nivel comercial, los pagos por los envíos se realizan vía transferencia bancaria, a
contra entrega de los documentos de la exportación (permisos, etc.). Entre las empresas socias se
establecen contactos permanentes, con viajes cruzados que garantizan, casi de manera permanente,
un miembro de una parte de la empresa supervisando las operaciones de la otra, como ser, la
revisión de las características de la producción. En cuanto a la toma de decisiones, las operativas
corren por cuenta de CCP (qué hacienda comprar, durante qué plazo, etc.). Asimismo, se toman
decisiones en conjunto respecto de cuál es la proyección de absorción de la producción, y en base a
eso se arma el esquema de producción y el presupuesto mensual. Cabe destacar la capacidad de
CCP para satisfacer los criterios de calidad especificados por la contraparte china, puesto que la
industria local es reacia a entender que la demanda principal es de carne que, para el mercado
argentino, es de baja calidad (vaca, toros, etc.):
La asociación con Kingwarm le permitió a CCP acceder a un financiamiento económico y, de esa
manera, consolidar una faena fuerte y grande, excediendo la intención de faena inicial, como
ocurría apenas comenzó la actividad de la empresa en 2013. Así, la búsqueda de un socio
estratégico enraizado en el mercado chino significó una herramienta viable para incrementar los
volúmenes exportables y, de ese modo, traccionar la demanda de ganado local, sin riesgo al
incremento del precio interno de la carne, puesto que, como se mencionó, se exportan productos
distintos a los que se consumen localmente.
El caso de CCP da cuenta de cómo las firmas chinas se están integrando en las Cadenas Globales de
Valor Agroalimentarias (CGVA), para permanecer cerca de sus clientes, o bien sortear las barreras
38Es muy común que en los países que importan volumen (como China y Rusia), ante cualquier modificación el tipo de
cambio del país destino, se busque la renegociación de los contratos.
aduaneras o para-arancelarias (que implican lobbies empresariales y barreras comerciales). El
análisis de este caso permite observar que, a diferencia del caso de bienes intrínsecamente
industriales en los que se puede controlar buena parte del proceso de producción, en las CGVA: 1)
el consumidor final “forma” su demanda en función de gustos culturales específicos, y no
necesariamente responde a parámetros técnicos objetivos (por ejemplo, el gusto por cortes de vaca
por sobre el novillo); 2) la calidad del producto responde a variables que escapan al control del
productor, e inciden en la formación del precio y en la participación en el mercado; y 3) los
insumos, los productos finales y los procesos técnicos tienen una alta variabilidad en sus parámetros
técnicos, con lo cual, la definición del producto estándar, las normas de calidad, inocuidad y
sanitarias es clave en la determinación del producto (Bisang et al., 2013).
Reflexiones finales
Las diversas estrategias de expansión que han adoptado las empresas chinas en el agronegocio
global tienen implicancias directas, tanto para el modelo de crecimiento que adoptan los países en
desarrollo, como para la definición de su patrón de inserción en la economía internacional. La
multiplicidad de estrategias chinas sobre el escenario agroindustrial (adquisición/fusión de
empresas, compra de tierras o conformación de joint ventures) obliga a países como la Argentina a
tomar una posición frente a las nuevas reglas de juego, bien siendo mera espectadora o bien
intentando un cierto margen de acción.
Como se ha analizado en este trabajo, las reformas económicas puestas en marcha en 1978 en China
le permitieron definir una senda de crecimiento sostenido, que promedió el 10% anual durante
treinta y cinco años y desde 2012 oscila entre el 6 y el 7% anual. Esos antecedentes fueron cruciales
para su consolidación, a lo largo del siglo XXI, como la locomotora que tracciona la economía
mundial. En ese contexto, el énfasis colocado al sector agroalimentario dista de ser casual; la
expansión agro-geopolítica de China responde a una estrategia gubernamental ideada e
implementada no sólo para alcanzar el pleno autoabastecimiento, sino para situarse y consolidarse
como un jugador privilegiado en el agronegocio global.
Tal como se demostró en los tres casos analizados, el empoderamiento que han logrado las
empresas chinas en las cadenas agropecuarias argentinas no sólo responde a sus propias estrategias;
también se encuentra directamente ligado al marco legal-institucional preexistente en el país. En ese
sentido, la asimetría de poder de negociación que prevalece entre China, en tanto país central, y la
Argentina, como país periférico, se evidencia en las relaciones que establecen los Estados
nacionales y, asimismo, es pasible de ser observada en la interacción entre los Estados y las
empresas intervinientes, tanto nacionales como transnacionales. De esa articulación, surgen
políticas públicas que dan sustento a determinadas prácticas por parte del sector privado.
En el caso de la empresa estatal COFCO, los acuerdos firmados entre la Argentina y China en
materia de comercio bilateral e inversiones fueron el eje disparador para la instalación de la
compañía en el país, en tanto propiciaron el auge del comercio, pero también la llegada de
inversiones destinadas al sector agroindustrial. A través de la adquisición de la representación de
Noble, primero, y la compra de Nidera, después, COFCO logró posicionarse entre las principales
empresas productoras y comercializadoras de soja de la Argentina.
En lo que respecta a la firma estatal Heilongjiang Beidahuang, primero, intentó hacerse del control
de una vasta extensión de tierras destinadas a la producción agrícola en Río Negro, vía un convenio
que firmó con el gobierno provincial, que fue finalmente desestimado por el Superior Tribunal de
Justicia rionegrino. Segundo, conformó un joint venture con Cresud S.A., de manera de adquirir
tierras y sembrar soja. En este caso, el Estado convalidó las alianzas entre los grupos empresarios
locales y la empresa china, pues, a pesar de la promulgación de la Ley 26.737, la compañía china
logró hacerse de un lugar en el sector agroindustrial argentino.
El joint venture entre capitales chinos y argentinos que dio origen a la Compañía Central
Pampeana S.A (CCP), no sólo es emblemático en términos de la integración de las empresas chinas
a las CGVA en Argentina, sino además es representativo de la adaptación de las leyes nacionales a
los requerimientos del sector privado (Ley 25.005/05). En este caso, no sólo de los empresarios
nacionales, sino también de los inversores chinos.
En base a los tres casos estudiados, es dable afirmar que la decisión del Estado argentino de
propiciar, primero, y sostener, luego, un vínculo económico y comercial estrecho con China,
responde, en gran medida, a los intereses de un sector de la economía nacional que ha sido
preponderante a lo largo de la historia del país: el agropecuario. Las alianzas que se tejen entre los
empresarios nacionales líderes de ese sector y las compañías chinas que, como se evidenció, han
devenido en actores de creciente peso en el agro argentino, conforman un complejo entramado que,
junto con el Estado, dan forma al modelo de crecimiento y al patrón de inserción internacional que
adopta el país.
En esa línea, el marco institucional de la Argentina ajustó sus reglas y políticas en aras de facilitar la
operatoria de las empresas agroindustriales chinas. En tanto país periférico, la Argentina demostró
un escaso margen de acción frente a los intereses de las compañías de un país central como China.
Asimismo, su accionar se vio condicionado e influido por los propios objetivos de las empresas
nacionales que predominan en el sector agropecuario que, en términos del estructuralismo
latinoamericano, refuerzan la condición periférico-dependiente de nuestros países, en el nuevo
contexto.
Bibliografía
AUTOR:
ROMÁN LATANZI
rlatanzi@gmail.com
UNIVERSIDAD NACIONAL DE ROSARIO
ÁREA TEMÁTICA:
ECONOMÍA POLÍTICA
RESÚMEN:
Frente al doble desafío asociado a la creciente demanda de alimentos y al
agotamiento de sus recursos naturales, el gobierno chino se ha visto forzado a
reformar su estrategia de seguridad alimentaria. Si bien la búsqueda de
autosuficiencia doméstica sigue siendo el objetivo primordial, los recursos
agrícolas extranjeros pasan ahora a tener una importancia decisiva,
fundamentalmente la soja. En ese sentido, la relación con Argentina se torna
relevante en función de su rol como exportador de alimentos.
En el marco de una política agrícola de alcance global, China va a definir sus
vínculos con Argentina en función de sus necesidades y objetivos, articulados
de manera coherente a través de la cooperación bilateral, el comercio y las
inversiones. Para Argentina, la experiencia de las relaciones desarrolladas con
China hasta el momento en materia agropecuaria, puede representar un claro
indicio de lo que puede esperar de la potencia asiática en términos de riesgos y
oportunidades de cara al futuro.
La seguridad alimentaria ha sido siempre una de las principales preocupaciones de la clase dirigente
china. Históricamente, la base de su estrategia ha estado fuertemente orientada hacia un objetivo de
autosuficiencia. A partir del proceso de apertura y reformas económicas iniciado hace 40 años bajo
el liderazgo de Deng Xiao Ping, la República Popular China ha sido protagonista del mayor período
de crecimiento y modernización registrado en ese país, y sus logros en el ámbito del sector agrícola
no fueron la excepción, habiendo logrado aumentar considerablemente la producción doméstica de
granos y alimentos básicos.
Sin embargo, junto al formidable éxito de lo que se ha dado en conocer como “milagro chino”, el
comienzo del nuevo siglo vino aparejado a un doble desafío, representado por un rápido
crecimiento de la demanda de alimentos asociado a mayores ingresos de la población, en
simultáneo con síntomas de agotamiento de los recursos naturales para producirlos, derivado del
sostenido proceso de industrialización y urbanización. Como consecuencia, resulta cada vez más
claro que la tradicional política de autosuficiencia alimentaria ya no es una opción viable para
China.
Ante esta situación, el gobierno chino se ha visto forzado a redefinir su estrategia de seguridad
alimentaria. En efecto, la política de autosuficiencia anterior ha ido cediendo su lugar a un nuevo
enfoque, consistente en apostar a la producción doméstica junto a un moderado abastecimiento
externo. Por lo tanto, la nueva política resalta la importancia fundamental de desarrollar el sector
agrícola interno, en simultáneo con una mejor utilización de los recursos agrícolas extranjeros.
La finalidad de esta estrategia consiste en construir una red de abastecimiento agrícola de alcance
global que sea sostenible, estable y segura para China. Por su parte, las principales vías utilizadas
para instrumentar la nueva política de seguridad alimentaria desde el plano externo, se encuentran
representadas por el comercio, las inversiones, las alianzas con socios estratégicos y la cooperación
internacional.
De este modo, países como Argentina, con abundante dotación de recursos naturales y destacados
proveedores de materias primas y alimentos en el ámbito internacional, están llamados a
desempeñar un rol fundamental en este nuevo contexto. A partir de lo cual intentaremos explorar los
siguientes interrogantes: ¿Qué características posee la actual estrategia de seguridad alimentaria de
China, en el contexto de su política agrícola global?, ¿De qué forma se ha expresado en su faceta
externa en el marco de las relaciones económicas agrícolas bilaterales con Argentina?, ¿Cuáles han
sido las implicancias de la estrategia agrícola china para nuestro país?
Para responder a estas cuestiones, el presente trabajo aborda en primer lugar las dimensiones de la
actual estrategia de seguridad alimentaria de China en el contexto de su política agrícola global.
Luego, se analiza brevemente la manera en que China ha implementado este enfoque en relación
con Argentina en estos últimos años, a través de los canales de la cooperación internacional, el
comercio y las inversiones, como también las implicancias para nuestro país en el marco de las
relaciones económicas agrícolas bilaterales. Por último, expondremos nuestras conclusiones al
respecto.
II - ESTRATEGIA DE SEGURIDAD ALIMENTARIA DE CHINA
Antecedentes
Según la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO, por sus
siglas en inglés), la seguridad alimentaria existe cuando todas las personas tienen acceso en todo
momento a alimentos suficientes, seguros y nutritivos para cubrir las necesidades de una vida
saludable y activa (FAO, 2011). Esta definición plantea, por lo tanto, cuatro dimensiones: la
disponibilidad física de los alimentos, su acceso económico y físico, su utilización o
aprovechamiento biológico, y la estabilidad en el tiempo de las dimensiones anteriores. 39 A su vez,
entre las causas que expresan su falta se pueden mencionar: la escasez de agua, la degradación de
los suelos, la contaminación atmosférica, el cambio climático, la explosión demográfica y los
problemas de gobernanza (FAO, 2011).
Este enfoque multidimensional de la seguridad alimentaria ha sido ampliamente reconocido en todo
el mundo. Sin embargo, en el contexto chino, la noción de autoabastecimiento de alimentos, y la
autosuficiencia de granos en particular, sigue siendo primordial cuando se habla de seguridad
alimentaria. En este sentido, China ha adaptado esta definición de seguridad alimentaria conforme a
su proyecto de desarrollo nacional, dentro del cual el objetivo último de su política de seguridad
alimentaria es la autosuficiencia (Oropeza Higuera, 2017).
De este modo, el fundamento de la insistencia por la seguridad alimentaria en términos de
autosuficiencia por parte del gobierno chino, no sólo remite a una cuestión económica, sino
fundamentalmente política, cultural e histórica, a lo cual se agrega su visión acerca del mercado
mundial de alimentos y del entorno externo en general (Zha y Zhang, 2013).
En buena medida, la memoria colectiva sobre la hambruna conforma la mentalidad china en materia
de seguridad alimentaria. Se estima que entre el año 108 a. C. hasta 1911 d. C., en casi todos los
años una sequía o una inundación causó hambruna en al menos una provincia en China.
Posteriormente, se estima que entre 1920 y 1921 murieron al menos 500.000 personas, y casi tres
millones murieron en la provincia de Henan durante la hambruna de 1943 (Davis, 2009: 118).
En efecto, a lo largo de 5.000 años de historia China, el ascenso y la caída de las dinastías
estuvieron estrechamente vinculado a la producción de alimentos, y la tradicional cosmovisión
china hizo a la clase gobernante responsable de suministrar suficientes granos para la población. Por
lo tanto, históricamente la legitimidad política de los sucesivos regímenes ha estado basada en
función de su contribución a la seguridad alimentaria de sus habitantes (Manning y Wemheuer,
2011).
Por su parte, y tras la Revolución de 1949, el Partido Comunista Chino (PCCh) no ha estado exento
ante esta situación. En la era de Mao Tse Tung, el fracaso del “Gran Salto Adelante” 40 derivó en una
crisis endémica entre 1959 y 1961, considerada la peor hambruna de las últimas décadas en todo el
mundo. La enorme crisis de legitimidad derivada de ello sólo sería paulatinamente superada a partir
de una serie de reformas destinadas a aumentar la producción de alimentos, como por ejemplo con
39En castellano tanto el término inglés safety como security se traducen como seguridad. Así, la expresión inglesa food
safety corresponde a lo que en castellano se denomina indistintamente como “sanidad de los alimentos”, “higiene de los alimentos”, o
“inocuidad alimentaria”, conceptos que hacen referencia al derecho de toda persona a tener acceso a alimentos sanos y nutritivos, a
diferencia de la seguridad alimentaria, que tiene como eje a su disponibilidad desde un punto de vista político.
40El Gran Salto Adelante fue una campaña de medidas económicas, sociales y políticas implantadas en la República Popular
China entre 1958 y 1961, durante la presidencia de Mao Tse Tung, con el objetivo de transformar la tradicional economía agraria
China a través de una rápida industrialización y colectivización.
la introducción del Sistema de Responsabilidad Doméstica.41
Frente a esa situación, el sector agrícola de China fue uno de los primeros al que se dirigieron las
reformas económicas iniciadas en 1978 por Deng Xiao Ping. Con el objetivo de lograr la
autosuficiencia alimentaria, colocó al desarrollo agrícola en la cima de su agenda de gobierno. Así,
mientras el foco estaba puesto en la liberalización interna, el país gradualmente abrió su mercado
agrícola al mundo. Como resultado, el éxito del programa de reformas condujo a que la producción
de granos experimentara un extraordinario crecimiento.
De esta manera, para mediados de la década de 1990, China lograría la autosuficiencia en granos
básicos e incluso obtendría excedentes, convirtiendo a las exportaciones agrícolas en una
importante fuente de divisas. En ese contexto, en 1996 China estableció oficialmente como
referencia una tasa mínima de autosuficiencia de granos en el orden del 95%, como base de su
estrategia de seguridad alimentaria. Además, se comprometió a lograr la autosuficiencia absoluta en
trigo, arroz y maíz (Consejo de Estado de China, 1996).
Con posterioridad, y en el contexto de la crisis internacional de 2008, el gobierno chino presentó el
primer Plan Nacional de Seguridad Alimentaria a mediano y largo plazo (2008-2020). Entre sus
principales objetivos, se destacan el reiterado compromiso de lograr una tasa de autosuficiencia
alimentaria del 95% en el suministro de granos en general y del 100% en el caso de cereales como
trigo y arroz; sostener la cantidad de tierras cultivables en un mínimo de 120 millones de hectáreas;
alcanzar la meta de 540 millones de toneladas de granos para 2020; y conservar un nivel razonable
de reservas de alimentos (Consejo de Estado de China, 2008).
En todo este tiempo, y mediante un fuerte apoyo del gobierno, el sector agrícola de China logró un
desarrollo notable, aumentando la producción de granos en más de un 100% de 1978 a 2013
(Oficina de Estadísticas de China, 2016). Paralelamente, el comercio agrícola internacional de
China experimentó de igual modo un rápido crecimiento en las últimas décadas:
Gráfico N° 1: Evolución del comercio agrícola internacional de China
41Bajo este sistema, los campesinos se comprometían a entregar determinada cantidad de su producción
al Estado y al colectivo, a fin de conseguir el derecho a gestionar la contratación de la tierra. De este
modo, el convenio contemplaba que la producción excedente quedara en manos de los campesinos,
representando un estímulo para las iniciativas individuales.
OMC en diciembre de 2001 representó un hito fundamental y, como se puede apreciar, allanó el
camino para que sus exportaciones e importaciones despegaran con intensidad. Por otra parte, a
partir de 2004 China se convirtió por primera vez en su historia en un país importador neto de
alimentos. Ambos aspectos van a contribuir a la reconfiguración de la estrategia de seguridad
alimentaria de China.
Como resultado de esta nueva situación, la política de autosuficiencia alimentaria de larga data de
China se ha visto condicionada por una serie de cuestiones que impulsaron un cambio de estrategia.
En este sentido, se destacan las siguientes causas.
Primero, a pesar del notable crecimiento en la producción agrícola de China, la brecha entre
demanda y oferta se va ampliando rápidamente a medida que aumenta la demanda: en 2004 se
convirtió en un importador neto de alimentos, y desde entonces registra un creciente déficit
comercial en el sector agrícola. Además, el aumento de las importaciones de cereales y otros
productos agrícolas conlleva a una disminución en la tasa de autosuficiencia alimentaria del país, la
cual se ubicó en 83.5% en 2014, muy por debajo del objetivo de 95%. Esto refleja que es cada vez
más difícil para China alcanzar la autosuficiencia alimentaria, no solo en cuanto al suministro de
granos en general, sino también en cereales básicos (Cheng y Zhang, 2016).
En segundo lugar, la política de autosuficiencia de China amenaza la sostenibilidad del modelo
productivo. Con tan sólo el 7% de tierras cultivables y el 6% de recursos hídricos del mundo, debe
alimentar al 22% de la población mundial (CEPAL, 2015). Como resultado de una agricultura de
carácter intensivo, China consume más del 30% de fertilizantes y pesticidas a nivel mundial. En
consecuencia, el 19,4% de su tierra cultivable se encuentra contaminada con químicos inorgánicos,
mientras que más del 40% sufre algún tipo de degradación (Ministerio de Protección Ambiental de
China, 2015).
Por otro lado, la política agrícola representa una fuerte carga presupuestaria para el gobierno chino.
En este sentido, sólo en 2012 el gobierno central subsidió a sus agricultores con US$ 165 mil
millones, con un aumento del 200% en el lustro previo). Adicionalmente, y a pesar de que el
gobierno chino estableció el precio de compra de granos por encima de los precios internacionales,
aún no ha logrado compensar de manera suficiente a los agricultores debido al rápido aumento del
costo de producción. Como resultado, la política de autosuficiencia ha distorsionado seriamente el
mercado agrícola doméstico, desincentivando a sus agricultores al obstaculizar la obtención de
mayores ingresos en pos de la asignación de tierras para la producción de cultivos prioritarios para
la seguridad alimentaria del país (Potter, 2014).
Además, en diferentes niveles de gobierno han surgido voces disidentes. La conversión de tierras
cultivables para usos no agrícolas se encuentra estrictamente controlada por el gobierno central,
dado que se está próximo a la “línea roja” de 120 millones de hectáreas definida como umbral
mínimo. Frente a ello, los gobiernos locales se muestran reacios dado que la rápida industrialización
y urbanización están impulsando la conversión de tierras productivas para uso inmobiliario, cuyas
ventas representan un porcentaje cada vez más importante de sus ingresos fiscales (Jiang, 2014).
Por su parte, las principales empresas agrícolas estatales están presionando a los responsables de la
toma de decisiones para que abandonen la búsqueda de la autosuficiencia doméstica, ya que
consideran que es perjudicial para sus intereses. Por ejemplo, el presidente de la corporación
COFCO, Ning Gaoning, argumentó que el libre comercio era la única solución para la seguridad
alimentaria mundial, instando al gobierno chino a realizar más importaciones (COFCO, 2015).
Finalmente, las decisiones de los políticos chinos también están determinadas por su percepción
sobre el régimen de comercio mundial de alimentos y la política internacional. En este sentido, el
régimen alimentario internacional ha evolucionado significativamente desde el final de la 2° Guerra
Mundial, y si bien Estados Unidos continúa siendo el principal actor, su dominio se ha visto
erosionado por la mayor participación de otros exportadores agrícolas como Brasil, Argentina, la
Unión Europea y Rusia. Por lo tanto, los líderes chinos estiman que frente a un potencial conflicto,
la posibilidad de un embargo alimentario por parte de Estados Unidos sería remota y de dudosa
efectividad, y que por lo tanto un aumento de sus importaciones de alimentos no resultará una
amenaza (Cheng y Zhang, 2016).
Por otra parte, cuando China anunció oficialmente su política de autosuficiencia de granos en 1996,
su economía era todavía bastante débil. Sin embargo, en la actualidad China se encuentra
disputando el liderazgo de la economía mundial, al tiempo que posee la mayor reserva de alimentos
del mundo. Con estos atributos y una mayor confianza en sí misma, China está en mejores
condiciones para participar activamente en el régimen internacional de comercio de agroalimentos
sin poner en peligro su seguridad alimentaria (Cheng y Zhang, 2016).
III – COOPERACIÓN
42En noviembre 2016 el gobierno de China emitió un segundo “Libro Blanco” a través del documento titulado “Documento de
Política de China sobre América Latina y El Caribe”. En líneas generales, este documento actualiza los lineamientos de la primera
versión al nuevo contexto regional e internacional, e incorpora los principios y objetivos de la nueva hoja de ruta establecida a partir
del “Plan de Acción” del Foro China - CELAC de 2015 (Agencia Xinhua, 2016).
entre otros temas, el Plan de Cooperación China-CELAC (2015-2019). La propuesta china está
basada en una “fórmula 1+3+6”, es decir: un programa (el Plan de Acción), tres motores (comercio,
inversión y finanzas), y seis ejes fundamentales (energía, recursos naturales, construcción de
infraestructura, agricultura, industria, e innovación tecnológica y tecnología de la información).
Entre otros objetivos, por su intermedio China pretende elevar el comercio bilateral a US$ 500.000
millones, y el stock de inversiones a US$ 250.000 millones para los siguientes diez años (CEPAL,
2015).
Más tarde, en enero de 2018 tuvo lugar la segunda Reunión Ministerial del Foro en Santiago de
Chile. El punto más destacado de la reunión fue sin dudas la Declaración Especial sobre la
Iniciativa de la Franja y la Ruta43, a partir del fuerte interés de parte de China por promover su más
reciente e importante iniciativa global incorporando a los países de la región (Osterloh Mejía, 2018:
12).
Otros canales de cooperación multilateral en materia agrícola son los foros ministeriales. En este
sentido, las reuniones más importantes a destacar fueron el Foro de Cooperación de Agricultura con
América Latina y el Caribe de 2012 en Tianjin, y el Primer Foro de Ministros de Agricultura de
China y América Latina y el Caribe de 2013 en Beijing 44. Su objetivo apunta a construir una
plataforma de intercambio agrícola entre las oficinas gubernamentales, las instituciones de
investigación científica y las empresas entre China, América Latina y el Caribe, y profundizar de
forma global la cooperación de beneficio mutuo en la agricultura entre China y América Latina
(Sitio web del Foro China-CELAC, s/f).
43La Iniciativa de la Franja Terrestre y la Ruta Marítima de la Seda ( One Road One Belt) es el proyecto insignia de la cooperación
internacional de China. Con un Fondo de US$ 40 mil millones, abarca más de 60 países de Asia Central, África y Europa y pretende
generar una integración económica profunda mediante la construcción de rutas, ferrocarriles y puertos (Hernández Hernández, 2017).
Aunque en un principio América Latina se vio excluida de esta iniciativa, posteriormente China anunció que varios de los proyectos
de infraestructura previstos para países de la región serían incorporados a dicho programa. En el caso de Argentina, se destaca, entre
otros proyectos, la financiación prevista para construir un corredor bioceánico con Chile para reducir los costos de flete de barcos
que lleven mercaderías a China (InfoBae, 2018).
44A partir del 2015 los encuentros de Ministros de Agricultura de China y América Latina quedaron formalmente integrados al
ámbito de las Reuniones Ministeriales del Foro China-CELAC.
45El acuerdo de reconocimiento no sería luego ratificado en el Congreso argentino. Sin embargo, sería de hecho efectivizado en 2017
a partir de una investigación de dumping por resolución de la Secretaría de Comercio del Ministerio de Producción argentino.
De acuerdo con Malena (2015), los acuerdo de 2004 representaron el fin de un modelo de
cooperación bilateral tradicional, y dieron inicio a un esquema promovido por China dentro de las
denominadas Alianzas Estratégicas. Su culminación quedaría luego consagrada con la Declaración
Conjunta de 2014, mediante la cual se constituyó la Asociación Estratégica Integral.
El concepto de “asociación”, surgido después del final de la Guerra Fría, es una de las
características más notables de la diplomacia china, al jerarquizar y diferenciar el nivel del vínculo
en función de los intereses perseguidos por Beijing, y el grado de respuesta y afinidad de su
contraparte en temas sustanciales para su diplomacia (Ramón-Berjano et al., 2015:12).
Siguiendo a Oviedo (2006), la formación y desarrollo de las sociedades estratégicas son parte de
una estrategia económica global de China asociada a su política de “desarrollo pacífico”, tendiente a
revertir la imagen de “amenaza china”. Además, considera que las relaciones asociativas
estratégicas poseen, a grandes rasgos, las siguientes características: 1) acentúan una forma de
alianza distinta a las tradicionales, al no estar dirigidas contra terceros y no implicar las
tradicionales obligaciones expresas en tratados; 2) colocan a la economía como eje central de la
relación, buscando asociar a la mayor cantidad de países al crecimiento económico chino, y
sobreponiendo los intereses comunes y la cooperación por sobre la competencia y el conflicto; 3)
afecta a Estados y organizaciones internacionales, mediante la firma de acuerdos o declaraciones
conjuntas bilaterales con otros Estados u organizaciones regionales (Oviedo, 2006:390).
Por otra parte, Malena (2015) considera que la diplomacia china define cuatro categorías de
asociación, de menor a mayor importancia: a) “asociación cooperativa”, b) asociación estratégica”,
c) “asociación estratégica integral”, y d) “asociación cooperativa estratégica”. De esta manera, más
asociados están los países a las expectativas de China, mejor posicionados estarán para recibir sus
favores comerciales y financieros.
En este sentido, Argentina, al recibir el status de “socio estratégico integral”, estaría sujeto a una
categoría que Beijing otorga a Estados considerados amigos y de poder medio del sistema
internacional. Al respecto, el carácter de “estratégico” de la asociación implica la voluntad de
trabajar conjuntamente, tanto en cuestiones referidas al crecimiento económico como en asuntos
internacionales. A su vez, la condición de “integral” significa la inclusión de los aspectos político,
económico, cultural, tecnológico y militar (Malena, 2015: 16).
Profundizando al respecto, en el marco de la visita de Xi Jinping a Buenos Aires en junio de 2014,
entre los temas más relevantes a los fines del presente trabajo, se pueden mencionar:
La Declaración Conjunta sobre el Establecimiento de la Asociación Estratégica Integral.
El Plan de Acción Conjunta (2014-2018)46.
La creación de la Comisión Binacional Permanente: Es el organismo central de la relación
entre ambos países. Funciona como mecanismo de consulta y diálogo bilateral de alto nivel,
mediante reuniones ministeriales anuales en cada capital. Además, es la encargada de
implementar el Plan de Acción Conjunto.
El Protocolo de requisitos fitosanitarios para la exportación de manzanas y peras de
Argentina a China, entre la Administración General de Supervisión de la Calidad, Inspección
46La Declaración Conjunta y el Plan de Acción representan los instrumentos fundacionales del nuevo esquema de cooperación
bilateral. En vigencia hasta el 31 de diciembre de 2018, constituyen la hoja de ruta para lograr los objetivos propuestos por la
asociación estratégica integral.
y Cuarentena de China (AQSIC) y el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de
Argentina.
El Protocolo de requisitos fitosanitarios para la exportación de sorgo de Argentina a China,
entre la AQSIC por parte de China y el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de
Argentina.
Firma del Acuerdo de modificación del contrato de préstamo para el reacondicionamiento
del ferrocarril “Belgrano Cargas”.
Por su parte, en oportunidad de la vista de Cristina Fernández a Beijing en febrero de 2015 se
firmaron 15 acuerdos adicionales, entre los cuales destacamos:
La Declaración Conjunta sobre el Fortalecimiento de la Asociación Estratégica Integral.
El Acta de la Primera Reunión de la Comisión Binacional Permanente.
En oportunidad de la Primera Reunión se crearon nueve Subcomisiones, entre las cuales se
encuentra la relativa a Cooperación Agrícola. Esta subcomisión está presidida por los Ministros de
Agricultura de China y Argentina y engloba las actividades de cooperación en materia agrícola en
vigencia, tales como el Plan de Acción sobre Cooperación Agrícola (2012-2017), en el marco del
anterior Comité Conjunto Chino-Argentino creado por el Memorándum de Entendimiento en
Materia de Cooperación Agrícola de febrero de 2009. Dentro de esta subcomisión, además, se
llevan a cabo las actividades de los Grupos de Trabajo de Sanidad Animal, Biotecnología y Pesca,
entre otros.
Tras la sucesión presidencial en Argentina en diciembre de 2015, la llegada de Macri generó un
clima de incertidumbre en las relaciones con China, como consecuencia de su intención de revisar
los acuerdos previamente firmados por Cristina Fernández. Sin embargo, y a pesar de algunas
desavenencias iniciales surgidas a partir de la rediscusión parcial de acuerdos anteriores, el cambio
de gobierno no sólo no alteró la continuidad sino que se profundizaron los temas de la agenda
bilateral.
En este sentido, durante el gobierno de Cambiemos se destacan algunos avances en materia de
cooperación agrícola con China, la mayoría de ellos alcanzados durante el tercer encuentro entre
Macri y el presidente chino Xi Jinping, esta vez en oportunidad de la primer reunión del “Foro de la
Franja y la Ruta” (One Road One Belt) en mayo de 2017. En dicha ocasión, se suscribieron, entre
otros, los siguientes acuerdos:
El Plan de Acción (2017-2022) sobre Cooperación Agrícola entre el Ministerio de
Agroindustria de Argentina y el Ministerio de Agricultura de China.
El Plan de Trabajo (2017-2019) para la Cooperación entre el Ministerio de Agroindustria de
Argentina y la Administración General de Supervisión de la Calidad, Inspección y
Cuarentena de China (AQSIC) en materia de Inocuidad, Sanidad y Seguridad Alimentaria.
El Protocolo de Requisitos Fitosanitarios para la exportación de uvas de mesa desde
Argentina a China entre el Ministerio de Agroindustria de Argentina y la Administración
General de Supervisión de Calidad, Inspección y Cuarentena de China (AQSIC).
Por último, entre los avances más recientes en materia de acuerdos de cooperación agrícola, se
encuentran las negociaciones llevadas a cabo durante el primer semestre de 2018 entre autoridades
sanitarias y de los Ministerios de Agricultura de ambos países. Lo más significativo al respecto, ha
sido la firma del Protocolo de Carne Bovina para habilitar la inclusión de carne enfriada con y sin
hueso, y congelada con hueso, tras 15 años de negociaciones (Cronista, 2018).
Además, se acordó concluir con el Protocolo de acceso para equinos en pie en pos de retomar las
exportaciones, y con el de semen y embriones bovinos, tras adecuarse las condiciones de acceso.
Asimismo, se fijaron prioridades de trabajo con miras a la visita a fin de año del Presidente Xi
Jinping a Buenos Aires en el marco de la Cumbre del G20, para firmar un Protocolo de doble vía
para carne de cerdo, cerezas y de miel, al tiempo que se acordó cerrar en noviembre el Protocolo de
ovinos y caprinos de la Patagonia. Por otra parte, se transmitió el interés de Argentina de concluir
prontamente la negociación de bovinos en pie, trigo, arroz, limones, garbanzos y porotos.
Finalmente, se propuso realizar la primera visita de pre-inspección de embarques de la primer
exportación de arvejas secas y arándanos y agilizar el proceso de registro de nuevos frigoríficos de
carne aviar y vacuna (SENASA, 2018).
III - COMERCIO
La impresionante transformación económica que ha tenido China durante las dos últimas décadas
ha traído consigo la expansión de su clase media y el aumento de la capacidad de consumo de sus
habitantes. Estos cambios económicos y demográficos han impactado directamente tanto en la
demanda como en la oferta de alimentos en China, y ha hecho que este país pasara de ser un jugador
pequeño en los mercados agrícolas a finales de los años 90, a entrar al grupo de mayores
importadores de alimentos del mundo (Banco Mundial, 2011).
De acuerdo al Departamento de Agricultura de Estados Unidos (USDA), China y Estados Unidos
concentran más del 40% de la producción mundial de alimentos. A su vez, Estados Unidos, Brasil y
Argentina son clave en el mercado de exportación. A futuro se espera que la demanda de granos y
oleaginosas se siga expandiendo por una mejora, en China y otros países emergentes, en el ingreso
medio de la población, una mayor urbanización y transición hacia dietas con mayor contenido de
proteínas basadas en el consumo de carne.
Por su parte, vale destacar que China es una potencia agrícola y se ubica en los primeros escalones
del ranking mundial de producción y consumo de alimentos47. En este sentido, los éxitos obtenidos
por el gobierno chino para aumentar la producción agrícola han sido notables en las últimas
décadas. Sin embargo, el creciente impulso de la urbanización así como el cambio de hábitos
alimentarios está poniendo bajo presión los escasos recursos de agua y tierras cultivables de China
(Busanello, 2015: 218).
En efecto, la población china experimenta la más grande transición dietaria de la historia, con un
vuelco masivo al consumo de proteínas cárnicas especialmente rojas (cerdo). Lo importante a
destacar es que el aumento del consumo individual, arrastrado por la aceleración de la transición
dietaria, coloca a la producción y exportación de granos (soja y maíz) en un escalón de demanda
históricamente superior al resto de los commodities. Este giro de fondo en la estrategia de seguridad
alimentaria de China, reflejado en el aumento de sus importaciones de soja y en menor medida
47China es el primer productor mundial de arroz, algodón, tabaco y papa; el segundo productor de maíz y trigo; y el cuarto productor
de soja y azúcar. A su vez, es el principal consumidor mundial de arroz, soja, algodón, tabaco y papa; el segundo de maíz y trigo; y el
tercero de azúcar (Fuente: USDA).
maíz, ha modificado el mapa de la producción agrícola mundial, y le otorga un status especial y
potencialmente decisivo en el largo plazo a los grandes países productores y exportadores de
granos, como es el caso de Argentina (Castro, 2015: 51).
Por su parte, y al igual que el resto de la región latinoamericana, Argentina fundamenta su relación
comercial con China en el marco de exportaciones de materias primas. Dentro de ellas, los primeros
20 productos concentraron en conjunto el 98,3% del total agroindustrial exportado por Argentina a
China en 2015, sobresaliendo los productos del complejo sojero que representaron por sí solos el
84,9% (Consejería Agrícola Argentina en China, 2016). A su vez, el 75% de las exportaciones a
China en 2017 fueron productos primarios como porotos de soja, aceites crudos de petróleo, carne
bovina, camarones y langostinos (La Nación, 2018).
Sin embargo, no toda la soja argentina se vente en este mercado. En los últimos años, las ventas a
China apenas rondaron el 13% de la producción sojera total. El resto se procesó en el sector
industrial argentino que exportó los productos derivados a diversos destinos, como el caso de los
pellets o la harina de soja a Italia, España, Bélgica, Holanda, Indonesia, Vietnam o Tailandia; o el
aceite de soja con destino a India, Irán, Perú o China (Oviedo, 2015: 119).
Por otro lado, tanto China como Argentina desempeñan un rol importante en el comercio sojero, en
la medida en que ambos gobiernos determinan en buena medida la política comercial. Así, mientras
que la política argentina estimuló la industria procesadora de soja mediante la imposición de
elevadas retenciones a la exportación del producto primario (inicialmente en 35% al poroto de soja,
y 32% para el aceite de soja, harina de soja y biodiesel) 48, la parte china demanda en su gran
mayoría porotos de soja sin procesar para beneficio de su propia industria de molienda (crushing)
(Oviedo, 2015: 119).
En este sentido, si bien China continúa importando grandes cantidades de poroto de soja, su
objetivo es no sólo aumentar la productividad local sino también promover la creación y
concentración de empresas que procesen el aceite dentro del país. Lo cual conlleva un riesgo para
países como Brasil y Argentina, que aportan respectivamente alrededor del 40 y el 15% de las
importaciones de soja de China y se encuentran, por lo tanto, afectados por la trayectoria del
consumo de ese país (Hearn, 2015: 200).
Al respecto, en el Gráfico N° 4 se observa que Argentina hasta el 2009 había sido el proveedor
dominante de aceite de soja de China (en ese año se registró un pico de 1,84 millones de toneladas
exportadas). Luego, a partir de 2010, se reduce fuertemente su participación como consecuencia de
48Al iniciar su mandato, el gobierno de Macri eliminó las retenciones a la exportación de carnes, girasol, trigo y maíz. En el caso de
los porotos de soja, las redujo al 30% y, desde enero de 2018, rige una rebaja mensual del 0,5% (La Nación, 2018).
la suspensión en ese año de las compras chinas de este producto a nuestro país y el inicio de la
sustitución de importaciones del mismo por aumento de la molienda local. En un contexto de
contracción de las importaciones totales, Argentina volvió a ocupar la primera posición como
proveedor de aceite de soja de China en 2013 -aunque en un nivel muy inferior al registrado en
2009-, para volver a ser virtualmente suspendidas a partir de 2015 49. Esta contracción está en línea
con una política de sustitución de importaciones mediante un aumento de la producción de la
industria de molienda local, que sin embargo generan un aumento en la importación de porotos de
soja (Consejería Agrícola Argentina en China, 2016).
Gráfico N° 4: Importaciones chinas de aceite crudo de soja (2008-2015)
Tal como analiza detalladamente Oviedo, la disputa bilateral surgida a partir de la decisión de las
autoridades chinas de suspender temporalmente las importaciones de aceite de soja argentino,
representa un caso testigo para comprender el trasfondo de las relaciones económicas entre China y
Argentina en general. En este sentido, afirma que:
“La disputa muestra cómo la tensión emerge en la relación con China a medida que el
gobierno argentino des-primariza su economía, agregando valor al poroto de soja y
desarrollando la industria del crushing. Al contrario, la cooperación predomina sobre la
tensión cuando este país se adapta al “esquema Norte-Sur” planteado por China y acepta
la nueva división internacional del trabajo” (Oviedo, 2011: 338).
Frente a esta situación, y tal como fuera mencionado en el apartado anterior, Argentina ha intentado
avanzar, con distintos grados de éxito, en una política de diversificación de sus exportaciones a
través de la firma de sucesivos protocolos sanitarios con China, con el fin de obtener acceso a su
mercado para otros productos agrícolas argentinos.
49Tras una serie de negociaciones que culminaron con un encuentro entre Macri y Xi Jinping, en 2017 China anunció que en 2018
volvería a importar aceite de soja argentino por al menos 120.000 toneladas, en vistas de contribuir a equilibrar la balanza comercial
bilateral (El Economista, 2018).
(4,1%), Indonesia (3,4%) y Francia (3,25%). Los primeros 18 países concentraron el 82,6% de las
importaciones totales agrícolas de China, pero en un nivel inferior a años anteriores, lo que muestra
una diversificación en los proveedores (Consejería Agrícola Argentina en China, 2016).
En relación a Argentina, se hicieron progresos en materia de diversificación, al incorporarse nuevos
productos a la oferta exportable argentina. Por ejemplo, la cantidad de posiciones arancelarias
comercializadas pasaron de 105 en 2007 a 120 en 2015, gracias a los esfuerzos que se vienen
realizando en los últimos años para negociar condiciones de acceso para nuevos productos,
aumentar la cantidad de plantas exportadoras registradas y actividades de promoción de productos
argentinos (Consejería Agrícola Argentina en China, 2016).
Al respecto, los rubros más importantes son: carne bovina deshuesada congelada, aceite de maní en
bruto, tabaco, carne aviar (garras y alitas), lana, productos pesqueros (langostinos, calamares,
merluza, anchoa salada), lácteos (leche en polvo, suero lácteo, quesos, manteca y leche infantil),
sorgo, maní, productos vitivinícolas (vino embotellado, jugo de uva, espumantes y vino a granel),
aceite de girasol, aceite esencial de limón, glicerol, cebada cervecera, algodón, madera en bruto,
harina de pescado, harina de carne y hueso, y aceite de oliva, entre otros (Consejería Agrícola
Argentina en China, 2016).
Asimismo, los siguientes rubros registraron fuertes aumentos en las compras chinas desde
Argentina: carne bovina deshuesada congelada (146% en valor, con compras de 42.688 toneladas
por U$S 206 millones); productos lácteos (aumento del 111% en las ventas de mantecas por U$S
3,8 millones, 32% en leche infantil por U$S 0,9 millones); productos de la pesca (incremento en las
importaciones de 23% en langostinos, 224% en los demás pescados y 250% en merluza de cola);
carne aviar (51% en alas y garras por un valor de U$S 89,8 millones); aceite de maní (18%) y maní
(277%); sorgo forrajero; productos vitivinícolas (vino embotellado 13% y vino espumoso 104%);
aceite de girasol (242%), harina de pescado (114%) y harina de carne, hueso y sangre (31%)
(Consejería Agrícola Argentina en China, 2016).
De esta manera, revertir los saldos desfavorables es una ardua tarea en el contexto macroeconómico
actual de Argentina, por lo que para incrementar las exportaciones debe recurrir a otros productos
agrícolas, en la medida en que la política comercial china está orientada a la compra de productos
primarios, en función de sus objetivos de seguridad alimentaria.
En este sentido, y de acuerdo con Oviedo, la tendencia actual indica que las ventas a China transitan
de la “primarización sojera” a la “primarización agrícola diversificada”. Al respecto, cabe destacar
que esta incipiente expansión de las exportaciones argentinas hacia el mercado chino es de carácter
horizontal, basada en productos primarios o de escaso valor agregado y no de carácter vertical, a
través del agregado de valor por medio de la industrialización (Oviedo, 2015: 73).
IV - INVERSIONES
Como fuera mencionado al inicio, uno de los componentes más importantes de la política agrícola
global de China en relación a los recursos agrícolas externos, es la apuesta por desarrollar
inversiones, con el fin de consolidar a largo plazo los flujos de abastecimiento comercial, y dar
forma a un sistema global de producción, almacenamiento, comercialización y transporte. En este
sentido, la estrategia de las empresas chinas en los últimos años ha ido cambiando desde los
intentos de compra y/o arrendamiento de tierras para cultivo, a la adquisición de paquetes
accionarios de compañías ya establecidas.
La inversión china tanto en América Latina como en Argentina presenta, al igual que el comercio,
una marcada complementariedad. No obstante, la dinámica de los flujos comerciales no se replica
en materia de inversiones sino que en términos monetarios son asimétricos. De este modo, las
inversiones chinas en la región siguen siendo insipientes, y de igual manera en Argentina muestran
un nivel modesto (Simonit, 2017).
Busilli (2017) considera que las corrientes de inversión chinas se encuadran en el marco de una
estrategia de desarrollo de largo plazo concentrada en la obtención de materias primas y recursos no
renovables, que contribuyan a mantener sus altas tasas de crecimiento económico. Su relación
directa con América Latina y con Argentina en particular, como espacios geográficos ricos en
recursos naturales, responde a este patrón.
En términos más generales, y en relación directa con su ingreso a la OMC, el gobierno chino lanzó
en 1999 la iniciativa denominada “Going Global”, con el objetivo de promover la salida de capitales
chinos al exterior, mediante la asistencia para la internacionalización de empresas de mayor
envergadura en sectores considerados estratégicos para su desarrollo. A tal fin, se impulsan
diferentes modalidades, tales como las asociaciones con empresas extranjeras, compras,
adquisiciones de participaciones accionarias o radicación directa en el exterior. Entre sus líneas
directrices podemos mencionar la búsqueda de recursos naturales, el acceso a nuevas tecnologías,
potenciar las exportaciones de bienes y servicios, expandir los canales financieros, y adquirir
presencia de sus marcas en nuevos mercados (Moneta y Cesarín, 2012: 80).
De esta manera, las empresas chinas que procuran invertir en el extranjero cuentan con enormes
apoyos tanto financieros como institucionales del sector público chino. Los órganos del gobierno
central responsables de estas actividades son principalmente el Comité Nacional de Desarrollo y
Reforma (NCDR, por sus siglas en inglés), y el Ministerio de Comercio. Ambos desempeñan un
papel importante en cuanto a las orientaciones para las empresas que estén interesadas en invertir
fuera de China, e intervienen además con una gestión más detallada en términos técnicos (Song,
2017).
Por otra parte, y de acuerdo con Ulloa y Becerra (2017), las inversiones chinas en la región se han
desarrollado principalmente en proyectos relacionados con los recursos naturales, sobre todo
mineros y energéticos. En este sentido, las empresas chinas, solas o en sociedad con una empresa
local, suelen “atar” la producción con el mercado chino a fin de asegurarse la materia prima.
Adicionalmente, la búsqueda de recursos naturales por motivos estratégicos resultaría importante
para seleccionar el lugar donde se realizaría la inversión, aunque no determinaría el monto de la
misma.
Por otro lado, vale destacar que China cuenta con un fondo soberano de inversión (China
Investment Corporation) del orden de los U$S 650.000 millones, provenientes de las reservas de su
Banco Central. El CIC lleva invertidos en el exterior unos U$S 200.000 millones, cuyo monto
estima ser duplicado hacia 2020, orientándose sobre todo a Estados Unidos, Europa y América
Latina. En este contexto, el porcentaje del total de compras y adquisiciones de firmas
agroalimentarias por parte de las empresas chinas en el exterior ha aumentado de manera sostenida
desde el 5% en el año 2000 a casi el 40% en 2015 (Castro, 2015).
De acuerdo con Castro (2015), la novedad es que China ha decidido orientar sus inversiones en el
exterior hacia la producción agrícola; y esta decisión estratégica se ejecuta a lo largo de la totalidad
de la cadena de valor, desde la actividad primaria hasta los sistemas globales de distribución,
incluyendo a las grandes marcas. La prioridad del CIC responde a la política de la conducción
actual del presidente Xi Jimping, que aspira a crecer sobre la base del aumento del consumo en el
mercado doméstico, y no sólo mediante el alza de las inversiones y el auge de las exportaciones,
como ocurrió en los treinta años previos, en lo que se constituyó en unas de las características
principales del crecimiento económico de la República Popular.
La inversión en agricultura por parte de China ha estado impulsada por la demanda de alimentos y
por el Plan Nacional de Desarrollo de Agricultura Moderna (2011-2015), que mira con buenos ojos
las actividades de empresas chinas para desarrollar lazos para la adquisición de alimentación animal
en el extranjero (Ministerio de Agricultura de China, 2013). Dicha inversión en el sector ha tomado
tres rumbos: adquirir tierras, montar operaciones agroindustriales y, más recientemente, adquirir
empresas agroindustriales con operaciones establecidas en la región.
En este sentido, las empresas chinas han intentado adquirir tierras en Latinoamérica para realizar
actividades agrícolas, principalmente en el Cono Sur, pero a menudo se han visto frustradas por
leyes y restricciones administrativas que obstaculizan la adquisición de terreno por parte de
personas o empresas extranjeras, impulsadas en parte por protestas populares, en particular en
Brasil, Argentina, Uruguay y Colombia (Ellis, 2014).
Al respecto, se puede mencionar el caso de la empresa china Pacific Century Group, con
inversiones en tierras por 9.085 hectáreas en los departamentos de Ceres y Villa Cañás en la
provincia de Santa Fe y en el departamento de Pehuajó en la provincia de Buenos Aires, en
asociación estratégica con la empresa Louis Dreyfus Company (LDC). Por su parte, la empresa
Chongqing Red Dragonfly Oil adquirió unas 13.000 hectáreas en el departamento de Alberdi,
provincia de Santiago del Estero (García Tello, 2016).
Por el contrario, otros intentos no han prosperado. En efecto, en 2011 la empresa china
Heilongjiang Beidahuang Group pretendió arrendar 300.000 hectáreas para riego en la provincia de
Río Negro durante 20 años por un valor de U$S 150 millones de dólares anuales, destinadas a
producir soja, maíz y trigo. Sin embargo, la operación se frustró por oposición de la población tras
la filtración de la información en medios periodísticos. Asimismo, se evidenció una serie de
irregularidades en la inversión como la exención de impuestos provinciales, patentes, etc., como así
también el apoyo técnico del gobierno provincial para los anteproyectos de infraestructura que
pretendía hacer la empresa china, como la construcción de un complejo portuario y la construcción
de plantas de almacenamiento y procesamiento de soja (García Tello, 2016).
De este modo, y conscientes de que este tipo de iniciativas podrían ser vistas como una amenaza,
las autoridades de Beijing han reconocido la necesidad de adaptarse y generar confianza en la
región. En efecto, los debates públicos en distintos países reflejan la preocupación de que las
empresas inversoras chinas no actúen de manera independiente, sino al servicio de propósitos
estratégicos del gobierno chino, de manera tal que para disipar tales sospechas se torna fundamental
avanzar en una mayor transparencia en cuanto a sus prioridades y valores (Hearn, 2015).
Por lo tanto, esto ha dado lugar a un cambio de estrategia: en lugar de construir confianza de cero,
comprar existencias actuales. Así, de manera progresiva las empresas estatales chinas han ido
reduciendo sus adquisiciones de tierras y centrándose en cambio en fusiones y adquisiciones de
participaciones mayoritarias en firmas de agronegocios con infraestructura estratégica y activos
territoriales ya instaladas (Hearn, 2015).
En este sentido, algunas iniciativas de compra de infraestructura agroindustrial preestablecidas por
parte de empresas chinas han tenido éxito. Los ejemplos más importantes en este sentido están
dados por las adquisiciones de las compañías Noble Agri y Nidera por parte de la Corporación
COFCO en 2014, y cuyo caso será desarrollado en el siguiente apartado.
V - CONCLUSIONES
Frente al doble desafío asociado a la creciente demanda de alimentos y al agotamiento de sus
recursos naturales, el gobierno chino se ha visto forzado a reformar su estrategia de seguridad
alimentaria. Al respecto, hemos destacado en el primer apartado la influencia de los antecedentes
históricos, como también las condicionalidades económicas y socioambientales contemporáneas
que han motivado su reformulación. En este sentido, si bien la búsqueda de autosuficiencia
doméstica en cereales básicos sigue siendo el objetivo primordial, los recursos agrícolas extranjeros
pasan ahora a tener una importancia decisiva, fundamentalmente la soja.
Por tal motivo, la relación con Argentina se torna relevante en función de su rol como exportador de
materias primas y alimentos. En el marco de una política agrícola de alcance global, China ha
definido sus vínculos con Argentina en función de sus necesidades y objetivos, articulados de
manera coherente a través del despliegue de la cooperación bilateral, el comercio y las inversiones
hacia el sector agrícola argentino.
Para Argentina, la experiencia de las relaciones desarrolladas con China hasta el momento en
51“El gigante chino Cofco completó la compra de la holandesa Nidera”, El Cronista, 2 de marzo de 2017.
52“Granos: la firma china Cofco ya es la segunda exportadora del país”, La Nación, 29 de marzo de 2017.
materia agropecuaria, ofrece un claro indicio de lo que puede esperar de la potencia asiática en otros
ámbitos en términos de riesgos y oportunidades de cara al futuro. En consecuencia, se impone a su
dirigencia política y empresarial, una ajustada lectura de la realidad y un esfuerzo mancomunado, a
los fines de aprovechar el potencial de esa relación al servicio del desarrollo del país.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
--------- (2008). “Mid-and Long-term Grain Security Plan (2008–2020)”. Beijing: Oficina de
Información del Consejo de Estado.
Consejería Agrícola de la República Argentina en China (2016).
DAVIS, L. A. (2009). “Natural Disasters”. New York: Editorial Infobase.
ELLIS, E. (2014). “China’s geo-economic role in Latin America”. Recuperado el 23 de julio de
2018 de http://www.airpower.au.af.mil/apjinternational/apj-c/2016/2016-2/2016_2_11_ellis-E.pdf
Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación (FAO). “Seguridad Alimentaria y
Nutricional. Conceptos básicos”. Recuperado el 28 de julio de 2018 de
http://www.fao.org/3/a-at772s.pdf
FORO CHINA-CELAC. “Breve Introducción sobre el Foro de Ministros de Agricultura de China y
de América Latina y el Caribe”. Recuperado el 29 de julio de 2018 de
http://www.chinacelacforum.org/esp/zyjz_2/zylyflt/nybzlt/t1278782.htm
GARCÍA TELLO, S. E. (2016). “Políticas chinas de abasto alimentario en fuentes extranjeras.
Implicaciones para América Latina: el caso de Argentina (1980-2012)”. Tesis de maestría,
Universidad Nacional Autónoma de México, Ciudad de México, México.
HEARN, A. H. (2015). “¿Confucio versus Zeus? China, Brasil y la producción alimentaria”.
Revista Nueva Sociedad, N° 259 (pp. 55-68). Recuperado el 20 de julio de 2018 de 2018 de
http://nuso.org/media/articles/downloads/3.TC_Hearn_259.pdf
HERNÁNDEZ HERNÁNDEZ, R. (2017). “La política de cooperación internacional de China: una
perspectiva global”. En Martínez Cortés, J. I. (Comp.). “América Latina y el Caribe y China:
Relaciones políticas e internacionales 2017”. Ciudad de México: Unión de Universidades de
América Latina y el Caribe.
Instituto Nacional De Estadísticas y Censos de la República Argentina (2018).
JIANG, Y. Z. (2014). “9000 billion RMB of fiscal investment in agriculture in three years”.
Recuperado el 29 de julio de 2018 de http://www.eeo.com.cn/2014/0424/259606.shtml
MANNING, K. E. y WEMHEUER, F. (2011). “Eating Bitterness”. Toronto: Editorial UBC.
MALENA, J. (2015). “Análisis del status de “socio estratégico integral” conferido por la República
Popular China a la República Argentina”. En Velloso, M. (et al.). “Las crecientes relaciones entre
China y América Latina: análisis de sus múltiples dimensiones”. CARI, Documento de Trabajo N°
97.
Ministerio de Protección Ambiental de la República Popular China, (2015). “China’s
Environmental Status Report”.
Oficina Nacional de Estadísticas de la República Popular China, (2016). “China Statistical
Abstract”. Beijing: Editorial China Statistics.
OROPEZA HIGUERA, D. (2017). “Seguridad alimentaria en China: lo que debemos aprender”.
Recuperado el 10 de julio de 2018 de
https://www.animalpolitico.com/blogueros-blog-invitado/2017/11/28/seguridad-alimentaria/
OSTERLOH MEJÍA, M. I., (2018). “Las relaciones intrarregionales entre China y América Latina y
el Caribe y el Foro China – CELAC”. IX Simposio Electrónico Internacional Sobre Política China
(pp. 1-18).
OLIVA, C. V., (2017). “Argentina y China. Una relación basada en la continuidad y la
profundización de los vínculos”. Cuadernos de Política Exterior Argentina (Nueva Época), N° 125,
(pp. 83-87). Recuperado el 10 de julio de 2018 de https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?
codigo=6151108
OVIEDO, E. D., (2011). “Argentina y China: Causas de la disputa en torno al aceite de soja”.
Estudios de Asia y África, N° 57 (2). Ciudad de México: Editorial El Colegio de México, (pp.
337-376).
-------- (2014). “Argentina frente a China: entre la profundización de la dependencia comercial y el
anclaje de la modernización económica”. Buenos Aires, FLACSO-ISA Joint International
Conference, (pp. 1-10).
-------- (2015). “El ascenso de China y sus efectos en la relación con Argentina”. Estudios
Internacionales, N° 180, (pp. 67-90). Universidad de Chile, Santiago de Chile.
-------- (2015). “Argentina y China: los actores del comercio sojero y el flujo migratorio”. Nueva
Sociedad, N° 259, (pp. 117-128). Recuperado el 10 de julio de 2018 de
http://nuso.org/media/articles/downloads/8.TC_Oviedo_259.pdf
PÉREZ RESTREPO, C. y CASTRO, A. S. (2017). “China y América Latina post 2015: cambios en
las relaciones comerciales en un contexto de menor crecimiento y reformas estructurales”. En
Martínez Cortés, J. I. (Comp.). “América Latina y el Caribe y China: Relaciones políticas e
internacionales 2017”. Ciudad de México: Unión de Universidades de América Latina y el Caribe.
(pp. 147-173).
POTTER, G. (2014). “Agricultural subsidies remain a staple in the industrial world”. Vital Signs
(Washington, DC: World Watch Institute). Recuperado el 30 de julio de 2018 de
http://162.209.94.65/wpcontent/uploads/vital_signs_trend_agricultural_subsidies_final_pdf_0.pdf.
RAMÓN-BERJANO, C., MALENA, J. y VELLOSO, M. A. (2015). “El relacionamiento de China
con América Latina y Argentina. Significado de la alianza estratégica integral y de los acuerdos
bilaterales”. CARI, Documento de Trabajo N° 96.
Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria de la República Argentina, 2018.
SLIPAK, A. y BOLINAGA, L. (2015). “El consenso de Beijing y la reprimarización productiva de
América Latina: el caso argentino”. Revista Problemas del Desarrollo, N° 183 (46) (pp. 33-58).
Recuperado el 19 de julio de 2018 de
https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0301703615000437
SIMONIT, S. (2017). “Inversión Extranjera Directa china en Argentina y sus potenciales spillover
effects”. En Oviedo, E. (Comp.). “Inversiones de China, Corea y Japón en Argentina. Análisis
general y estudio de casos”. Rosario: Editorial de la Universidad Nacional de Rosario.
SONG, X. (2017). “Una reflexión sobre los estudios actuales de la OFDI china en América Latina
y el Caribe”. En Dussel Peters, E. (Coord.). “América Latina y el Caribe y China: Economía,
Comercio e Inversión 2017”. Ciudad de México: Unión de Universidades de América Latina y el
Caribe, (pp. 385-402).
ULLOA, A. y BECERRA, C. (2017). “Explicando la inversión china en América Latina”. En
Martínez Cortés, J. I. (Coord.). “América Latina y el Caribe y China: Relaciones políticas e
internacionales 2017”. Ciudad de México: Unión de Universidades de América Latina y el Caribe,
(pp. 45-66).
USDA (2016). “World Agricultural Supply and Demand Estimates”, WASDE Report. Washington
DC.
Zha, D. J. y Zhang, H. Z. (2013). “Food in China’s international relations”. The Pacific Review, 26
(5), (pp. 455-479).
MEDIDAS ECONÔMICAS PARA A CONSOLIDAÇÃO DEMOCRÁTICA:
UMA ANÁLISE DAS NOVAS DEMOCRACIAS NA ARGENTINA, NO BRASIL NO CHILE E NO
URUGUAI
Resumo
1. Introdução
O final dos anos 1970 e início dos anos 1980 marcou a América Latina por ser o ponto de partida
para um período de transição de regimes ditatoriais para um modelo democrático de governo, dentro do
contexto político cunhado por Huntington como tercera ola democratizadora (1994). Esse movimento se deu
não só pela pressão e necessidades internas de cada Estado, como foi direta e indiretamente afetada pelo
contexto internacional em voga (O’DONNELL, 1999). O Brasil, a Argentina, o Chile e o Uruguai foram
países que transitaram de um regime ditatorial para um regime democrático e, para consolidar o novo
quadro, passaram por intensas reestruturações internas no nível político, econômico e social (FRIDERICHS,
2017). Cada um desses Estados teve suas peculiaridades no que tange ao abandono do regime ditatorial.
Porém, essa transição tem como característica comum a incerteza, aspecto que O’Donnell (1999) aponta
como padrão de todas redemocratizações na medida em que “nada garante que ela, uma vez iniciada, não
possa novamente reverter para o autoritarismo. Para que tal não aconteça, muito depende da capacidade dos
atores políticos de seguir estratégias realistas” (NASCIMENTO, 2012).
O presente trabalho tem como recorte geográfico a região latino-americana, em particular os quatro
países mencionados, e como histórico o período que vai dos regimes autoritários à pós-redemocratização,
enfatizando o intervalo compreendido entre os anos 1980 e os anos 2000. A metodologia é portanto
histórico-descritiva, com base em revisão bibliográfica. Como justificativa, cabe notar o fato de esses quatro
países terem passado pelas mesmas etapas a fim de atingir novamente a democracia, segundo O’Donnell
A democracia como variável política envolve uma definição que pode ser analisada sob diferentes
óticas. Entender de que forma o pensamento sobre o regime democrático evoluiu serve como ponto de
partida para aceitar uma demarcação específica do conceito e, como defendido por O’Donnell (1999, p. 667),
pode-se levantar duas principais razões para tal, ambas de ordem conceitual e empírica (casos
não-democráticos e comparativos). Traçamos a seguir uma síntese da evolução do pensamento democrático
até chegar ao seu conceito realista e restritivo, o qual se assumirá como principal campo de conceituação
epistemológica do presente trabalho.
As teorias minimalistas da democracia convergem no que concerne à importância das eleições para a
definição de um regime democrático. Mais do que isso, tanto Schumpeter quanto Bobbio delegam um papel
fundamental para as elites nesse sistema governamental. É partindo do questionamento dessas duas
afirmações que, O’Donnell desenvolve uma nova visão conceitual de democracia. Para esse autor, teorizar a
democracia só é plenamente efetivo quando se analisam as condições históricas do surgimento dessas
situações concretas.
Além de criticar a visão elitista de Schumpeter e seus seguidores, O’Donnell (1999) não limita o seu
conceito de democracia ao aspecto eleitoral. Para o pensador, existem quatro características específicas que
diferenciam a democracia dos demais regimes políticos: eleições competitivas e institucionalidades,
estímulos includentes e universalistas, um sistema legal que garante os direitos e liberdades e que não
possibilite que uma pessoal, papel ou instituição atuem acima da lei. Adiciona-se, então, liberdades como
premissas básicas para o perfeito funcionamento do sistema democrático, lançando mão da definição de Dahl
(1989) de liberdades relevantes. São elas: liberdade de expressão, liberdade de associação e liberdade de
informação. Entretanto, O’Donnell (1999, p. 665) alerta que a “liberdade de associação não inclui criar
organizações com fins terroristas; a liberdade de expressão tem limites [...] na legislação contra os delitos de
calúnia ou difamação; a liberdade de informação não impede a oligopolização dos meios de comunicação de
massa etc”.
As eleições em um regime democrático também passam por uma nova conceituação por esse autor,
especificando ainda mais os requisitos necessários das mesmas para serem aceitas em uma democracia e
sendo essa uma das grandes contribuições do autor. Para O’Donnell, as eleições devem sem livres,
institucionalizadas, igualitárias, decisivas, competitivas e includentes, além de que os votantes são os
mesmos que, perante a lei, têm o direito de ser eleitos. Quando defende eleições institucionalizadas,
O’Donnell defende que o regime é imposto independente do ego e vontade de um único indivíduo, pois deve
vir antes dele e superá-lo em longevidade” (COLVERO; RIBAS, 2013, P. 246). O autor ainda acrescenta
(1999, p. 662)
Para que seja uma verdadeira escolha, a eleição deve ser livre, no sentido de
que os cidadãos não deverão ser coagidos, nem quando estão decidindo seu
voto nem no momento de votar. Para ser uma eleição igualitária, cada voto
deve valer o mesmo que os demais e ser computado como tal, sem fraudes,
independentemente da posição social, da filiação partidária ou de outros
atributos de cada eleitor. Finalmente, as eleições devem ser decisivas, em
vários sentidos. Primeiro, os vencedores devem tomar posse dos cargos para
os quais foram eleitos. Segundo, com base na autoridade conferida aos seus
cargos governamentais, os funcionários eleitos devem poder tomar as decisões
que o marco democrático legal e constitucional lhes autoriza. Terceiro, os
funcionários eleitos devem concluir seus mandatos nos prazos e/ou nas
condições estipulados por essa estrutura institucional.
Outro ponto defendido por O’Donnell (1999) é o de que a democracia é uma aposta
institucionalizada e não um consenso social, decisão individual ou processo deliberativo. Entretanto, a
própria democracia carrega consigo algumas ambiguidades: mesmo que um regime democrático não sugira a
obrigação moral de sua aceitação, isso acaba sendo uma “expectativa exigente, entrelaçada no sistema legal e
sustentada pelo poder coercitivo do Estado” (p.670) e ainda acrescenta que “a aposta democrática e a
cidadania política pressupõem uma à outra, e ambas supõem o Estado, como delimitação territorial e como
sistema legal” (p. 670).
A visão de O’Donnell apresenta-se como uma complementação ao pensamento realista da
democracia. Uma vez que o regime democrático é estudado sob os pilares dos seus dois componentes
essenciais – cidadão (agente) e Estado – (COLVERO; RIBAS, 2013), os direitos políticos e civis assumem
uma importância tão expressiva quanto as eleições. O autor defende que um dos fundamentos da democracia
é o cidadão ou indivíduo e não apenas o eleitor, sendo esse um agente “dotado de razão prática e
discernimento moral, que usa sua capacidade intelectual e motivação para tomar decisões que, em princípio,
são razoáveis em função de sua situação e objetivos e dos que, salvo provas conclusivas ao contrário,
considera-se sejam o (a) melhor juiz (juíza)” (O’DONNELL, 2011, p. 43).
A obra de O’Donnell propicia um entendimento do que se assume por regime democrático e, como
afirmado pelo autor, é de caráter realista e restritivo. Ele argumenta que o critério restritivo proposto ocorre
no sentido de que o mesmo se “recusa a incluir uma enumeração muito detalhada das liberdades relevantes, o
que acabaria sendo inesgotável e analiticamente estéril” (1999, p. 667). É sob essa ótica que, a partir de
então, o termo “democracia” e “regime democrático” é entendido no presente trabalho.
Além da sua abordagem teórica, O’Donnell ainda traz à tona uma análise empírica do que chama de
“novas democracias” (1999). O autor estuda como os regimes autoritários se comportaram na América do
Sul e de que forma o período de redemocratização se sucedeu na região, abordando conceitos importantes de
transição e consolidação. É a partir dessa visão que, sequencialmente, são estudadas as etapas de
redemocratização, processo que o autor argumenta que é caracterizado pela constante incerteza sob o seu
rumo, além das diferentes configurações que essa transição de regimes pode assumir dependendo do seu
contexto político, social e econômico.
Transição Democrática
Compreender em sua totalidade um período democrático só é factível a partir do momento que o
mesmo é contextualizado historicamente. É por esse motivo que torna-se relevante analisar quais regimes
antecederam a democracia para que, assim, seja possível identificar características hereditárias e possíveis
sequelas sociais e políticas. É importante salientar que o conceito de transição democrática aqui abordado,
em última instância, surge apenas como uma recurso analítico, na medida que a linha que define uma
mudança de regime é tênue e de difícil identificação. Chauí e Nogueira (2007, p.57-58) assumem que
processos de transição não têm data para iniciar e terminar, não havendo separação rígida entre antes e
depois, sendo importante diferenciar entre democratização e redemocratização.
Partindo do pressuposto que uma democracia exige condições eleitorais e garantias de direitos do
agente sine qua non para ser considerada como tal, assume-se que a adoção dessa forma de regime deve ser
feita de forma com que, no seu findar, sejam estabelecidas tais qualidades (O’DONNELL,1999). É por isso
que se utiliza a expressão transição democrática e partindo da ideia de que é um processo sistêmico.
A transição democrática é chamada também de redemocratização em casos de países que
previamente já haviam adotada esse regime político, e, de acordo com Tortosa (2003, p.1), se resume
conceitualmente em
el intervalo de tiempo entre un régimen político y otro. (…) Las reglas de
juego no están definidas, los actores luchan por ello (porque configurará a los
perdedores y ganhadores en el futuro). El establecimiento de las reglas de
juego suele estar en manos de los gobernantes autoritarios. Cuando modifican
sus reglas para dar mayor garantía a los derechos de los individuos y grupos se
inicia la transición.
Esse conceito é baseado na obra de O’Donnell e Schmitter (1994), a qual foi responsável por marcar
a produção acadêmica de cientistas políticos sobre o tema transicional, além de iniciar um debate de política
comparada latino-americana entre os anos 1980 e 1990. Para os autores, esse intervalo ocorre quando o
regime político de determinada região passa de um caráter autoritário para uma outra coisa incerta
(PERBELLINI, 2012, p. 161).
Pode-se assumir que existem determinados marcos necessários para que um Estado adote a
democracia como seu regime político. Para Portantiero (1987), a transição se inicia com a decomposição do
governo autoritário e passa pela instalação de um regime político democrático, o qual sofre as primeiras
tensões para se afirmar como novo sistema. Em um segundo momento, a chancela e a legitimidade dada às
estruturas desse regime democrático pela sociedade e demais atores caracteriza a fase de consolidação. Já
O’Donnell e Schmitter (1994) defendem que existem três fases, de acordo com Perbellini:
Dentro del proceso de transición, O’Donnell y Schmitter reconocen diferentes
fases. Una de ellas es la liberalización que es el proceso de redefinir y ampliar
los derechos que protegen a individuos y grupos sociales (1994: 20). La
segunda es la denominada democratización, que comprende aquellos procesos
en que las normas y procedimientos de la ciudadanía son aplicados a
instituciones políticas antes regidas por otros principios, o ampliadas de modo
de incluir a individuos e instituciones que antes no gozaban de tales derechos
y obligaciones (1994: 22). La última fase descripta por O’Donnell y Schmitter
es la socialización, a la que denominan una “segunda transición” hacia la
democracia social y económica.
Essas três fases dentro de duas transições ratificam o que havia sido previamente levantado por
O’Donnell (1987, p.9):
A primeira [transição é a] de um regime autoritário (que poderia ser chamado
de governo autoritário) para "situações democráticas" (...); e a segunda, de
governos ou "situações democráticas" para, o que se espera, um regime
democrático consolidado.
Outro debate trazido pelo autor é sobre o futuro que terá o regime recém implementado. A incerteza
é uma característica primordial do período de transição democrática. Nascimento (2012, p. 12), aponta o
quão polêmico é esse posicionamento e como não é bem aceito pela maioria dos cientistas políticos, afinal de
contas, “como disciplina acadêmica com aspirações ao estatuto de ciência, é justamente o quadro de
incertezas, contingências e imprevisibilidade do âmbito político que a ciência política busca eliminar através
de seus modelos teóricos e pesquisas empíricas”.
A proposta do autor, contudo, não é a eliminação da incerteza, mas controlá-la ou mitigá-la. Para tal,
o mesmo utiliza da obra de Adam Przeworski (1986) sobre a institucionalização da incerteza. Para o último,
podem-se reduzir as inseguranças e as dúvidas a partir do momento em que sejam criadas instituições sólidas
e reconhecidas pelo governo e pela sociedade que está passando pelo processo transicional. De tal modo,
adota-se a ideia que “uma democracia com instituições sólidas pode conviver sem problemas com a
contingência política” (NASCIMENTO, 2010, p. 13).
Uma vez analisado o conceito de transição democrática e entendidas as etapas da mesma, abre-se
espaço para que sejam levantados diferentes formas nas quais esse fenômeno se apresenta. O’Donnell (1987)
desenha essas representações a partir de uma abordagem empírica, principalmente na região latino-americana
e conclui que podemos qualificar a transição democrática em dois tipos díspares: por colapso e por
negociações. Essas duas maneiras são, também, reflexos da herança ditatorial de cada região. Como ponto de
partida para analisar as transições por colapso e por negociações, é necessário se atentar às divisões internas
do próprio governo autoritário (O’DONNEL e SCHMITTER, 1994). Historicamente, cunharam-se os termos
“duros” e “brandos”, sendo os primeiros mais rígidos e menos flexíveis às mudanças decorrentes da
transição, na medida que acreditam que a perpetuação do regime é preferível para o país, enquanto os
segundos são seguidores de uma linha que participa ativamente dos novos rumos políticos e econômicos, já
que concordam que uma legitimação eleitoral e a concessão de liberdades torna-se necessárias para o futuro
do país.
Acordos por colapso marcam uma ruptura do governo autoritário para a democracia de forma que
não ocorre a manutenção nos cargos de poder e das instituições que existiam previamente. Friderichs (2017,
p.451) explica que esse modelo ocorre quando o novo regime democrático entra em voga “sem realizar
acordos políticos com o governo autoritário e estabelecendo certa autonomia para definir os caminhos da
futura democracia” (FRIDERICHS, 2017, p. 451). O’Donnell (1999) ainda se atenta aos motivos que
desencadeiam uma transição por colapso, a qual também chama de não-pactuada, argumentando que os dois
principais desencadeadores são derrotas militares externas e crises internas, tanto políticas quanto
econômicas.
O segundo tipo de transição, chamada de transição por consenso ou transição pactuada, é
caracterizada por ser um processo mais lento, gradual e condicionado pelos próprios militares que
previamente estavam no poder (NOVARO, 2006). Nesse formato, as estruturas, as elites e as práticas
políticas dos regimes prévios possuem uma continuidade e, aos poucos, dão espaço para novas estruturas
necessárias para a consolidação democrática. Por mais que esse tipo de transição não seja tão clara em
primeira instância e abra espaço para a manutenção dos que estavam no poder antes da democracia,
O’Donnell e Schmitter (1994, p. 25) argumentam que esse formato pode trazer resultados positivos na
consolidação democrática, na medida que “una de las principales incertidumbres de la transición es si estas
demandas serán lo bastante fuertes como para generar dicho cambio, pero no tanto (...) como para provocar
una regresión autoritaria”.
Passado o período de transição, o processo democrático estaria completo na medida em que tal
regime político se consolida. Essa etapa posterior e decorrente da transição se inicia com a elaboração e
aceitação de uma nova constituição e de novos consensos entre a sociedade e os políticos, garantindo, ou
não, a estabilidade política. Posto isso, a transição só se caracteriza como consolidada quando nenhum dos
principais atores políticos ou institucionais objetivarem a tomada de poder por um modo diferente ao da
democracia (LINZ, 1990).
O’Donnell (1999) estuda a América Latina no período de redemocratização e conclui que a região
obteve êxito na implementação desse tipo de regime. Para o autor, isso ocorreu “justamente pela habilidade
dos atores políticos em conduzir o processo de redemocratização de forma realista e moderada”
(NASCIMENTO, 2012). Entretanto, cabe ressaltar que cada país carrega no seu processo transicional
diferentes estratégias e peculiaridades, até mesmo no que tange ao tipo de transição adotada. Conforme
Marques (2010, p. 9), os pontos de partida dos processos de democratização foram distintos em função dos
diferentes tipos de autoritarismo.É por esse motivo que, lançado mão da conceituação de democracia e da
compreensão do que envolve um período de transição democrática, é possível aplicar tais padrões teóricos a
casos específicos.
Além da proximidade temporal de eclosão dos regimes autoritários na América Latina, pode-se
verificar outros pontos em comum nos países da região. Principalmente nos casos argentino, brasileiro,
chileno e uruguaio, os governos autoritários surgiram como uma resposta dos militares com o apoio de
setores empresariais e de classe média às mudanças socioeconômicas internas de cada Estado. A
industrialização, urbanização e a mobilização política dos setores populares são apontados por O’Donnell
(1999) como as características vistas como ameaçadoras de subversão comunista pelos olhos
norte-americanos.
Por mais nacionalista que cada governo ditatorial pudesse se mostrar, é possível verificar medidas
que foram tomadas na região como um todo, propiciando uma interação interestatal facilitada pela
aproximação ideológica dos governos autoritários que estavam no poder. Um exemplo disso é a Operação
Condor: consolidada na segunda metade dos anos 70, teve seu início na I Reunião Interamericana de
Inteligência Nacional sob a iniciativa de Augusto Pinochet e Manuel Contreras. Foi sediada na capital
chilena e contou com a participação da Argentina, Bolivia, Chile, Paraguai, Uruguai e do Brasil (CALLONI,
1992). De acordo com Padrós (2009, p. 15), a Operação Condor é “percebida como (uma) articulação
clandestina e repressiva dos países do Cone Sul visando perseguir e eliminar dissidentes políticos e
organizações de resistência”. Baseada no compartilhamento de informações entre os países ditatoriais da
América do Sul, essa operação foi sedimentada pela Doutrina de Segurança Nacional (DSN)
norte-americana, a qual corroborava a necessidade de união para o combate de um suposto inimigo interno.
Padrós (2007, p. 44) pauta a doutrina em cinco principais pilares: “inimigo interno, a execução da guerra
interna (contra insurreição), a imposição do papel politico das Forças Armadas e a definição de fronteiras
ideológicas”.
A importância do apoio e da influência internacional se deu não apenas pontualmente na Operação
Condor, como também balizou o funcionamento e a institucionalização dos regimes ditatoriais
latino-americanos. Esse foi um dos fatores apontados por O’Donnell (1972) como explicativo para cunhar as
ditaduras da região como burocráticas-autoritárias (b.a). Reis (2012, p.147) detalha tal conceito e é apontado
como denominador comum de países como a Argentina, Brasil, Chile e Uruguai:
O sentido “estrutural” de que assim se revestiam foi vinculado por O’Donnell
aos desafios do “aprofundamento” do processo de industrialização, com a
passagem da produção de bens de consumo à de bens intermediários e de
capital e com as consequências em termos das composições e alianças de
classe. Nela, o nacional-populismo de apelo multiclassista se via substituído
pela dependência em relação a investimentos externos e aos interesses de
corporações multinacionais, bem como pela ênfase correlata em políticas
“ortodoxas” e a importância que adquirem seus porta-vozes “técnicos”. Este
último aspecto ajuda a justificar o adjetivo “burocrático” aplicado ao novo
autoritarismo, junto com o fato importante de que os regimes b.a. se
distinguiriam das ditaduras tradicionais por termos neles as corporações
militares como tal a assumir o poder, em vez deste ou daquele general ou dos
caudilhos tradicionais.
Entretanto, pode-se perceber que a partir da década de 80 se inicia um movimento transicional para
regimes democráticos. Os motivos que levaram cada país a cambiar o seu regime político será analisado
posteriormente, porém é possível se valer de alguns pontos que intensificam e propiciam a aparição de
regimes ditatoriais, segundo Huntington (1991, p. 17-18): “1) the weakness of democratic values among key
elite groups and the general public; 2) severe economic setbacks, which intensified social conflict and
enhanced the popularity of remedies that could be imposed only by authoritarian governments; 3) social and
political polarization, often produced by leftist governments seeking the rapid introduction of major social
and economic reforms; 4) the determination of conservative middle-class and upper-class groups to exclude
populist and leftist movements and lower-class groups from political power; 5) the breakdown of law and
order resulting from terrorism or insurgency: 6) intervention or conquest by a nondemocratic foreign power;
7) "reverse snowballing" triggered by the collapse or overthrow of democratic systems in other countries.
Da mesma forma que se analisa a incidência de regimes autoritários sobre um mesmo espaço
geográfico e durante um intervalo temporal próximo, uma avaliação a nível regional e até mesmo
internacional permite concluir que a aproximação com a democracia também foi um movimento integrado.
Como argumentam Pérez-Liñán e Mainwaring (2015, p.141) “mientras que un ambiente internacional
favorable puede ofrecer ventajas a las democracias, cuando este es poco propicio, puede perjudicar al
régimen democrático” . A partir desse entendimento das variáveis que desencadearam os regimes autoritários
na região sul, é possível se valer de uma análise a nível sistêmico do que abriu espaço para a instauração da
democracia em seguida. Para isso, utiliza-se o conceito de Terceira Onda Democrática cunhado por
Huntington, como se vê na sequência da presente pesquisa.
Posto isso, é possível concluir que “en los regímenes competitivos los actores poderosos muestran en
promedio niveles de radicalismo bajo y niveles de preferencia normativa por la democracia altos, en
comparación con los actores en sistemas autoritários” (PÉREZ-LIÑÁN; MAINWARING, 2015, p.150).
Partindo desse cenário periférico específico em que a América Latina está inserida, O’Donnell
(1982) entende que a Argentina, o Brasil o Chile e o Uruguai são exemplos típicos do novo autoritarismo e
autoritarismo-burocrático, na medida em que não possuem características que qualifiquem os regimes como
populistas e que os atores que assumiram o poder eram formados por uma coalizão de empresários, militares
e tecnocratas. Além disso, Rouquié (1981), Silva (2001) e Zagorosky (1992) enfatizam que esse bloco de
países foi marcado por governos militares com forte caráter violento e opressivo, baseado em doutrinas de
segurança nacional e estabilidade nacional. Ramirez (2015) ainda completa esse pensamento afirmando que
a onda autoritária nesses países latino-americanos também foram caracterizadas por serem estruturalmente
refundacionais, ou seja, visavam finalizar o ciclo “errado” vivido até então para dar ao país uma sociedade,
uma economia e uma política “saudável”.
Nascimento (2012) sintetiza essa busca pela modernização e avanço buscado pelos governos
autoritários argentinos, brasileiros, chilenos e uruguaios:
a modernização nos principais países latino-americanos significou, ao
contrário, uma tentativa de combater a crise econômica por meio da contenção
da luta de classes (destruição do poder sindical e supressão dos partidos de
esquerda), controle da mídia e restrições às liberdades democráticas, arrocho
salarial (como parte de novo processo de acumulação e desenvolvimento
capitalistas), além de forte presença do Estado na economia.
(NASCIMENTO, 2012, p.10)
É preciso focar a análise nas medidas adotadas durante os períodos de democracia consolidada
nesses quatro países, mas entendendo que a compreensão do período ditatorial marcou estruturalmente os
processos democráticos. Friderichs (2017, p.439) ainda sustenta essa necessidade de contextualização na
medida em que assume que “a forma como os projetos autoritários foram postos em prática em cada país,
bem como sua condução e seu derrocamento explicam muitos aspectos dos alcances e dos limites da nossa
democracia” .
Por fim, outro denominador comum do processo político argentino, brasileiro, chileno uruguaio é a
qualidade da democracia estabelecida. O’Donnell (1999) argumenta que esses países, após o seu processo
transicionais, viraram “novas democracias”. Esse tipo de democracia considera que, mesmo que o processo
eleitoral e a aposta democrática estivesse institucionalizada, a questão de direitos civis ainda era precária.
Além disso, os estratos privilegiados da sociedade viraram a extensão da aposta democrática como
ameaçadora, culminando em dinâmicas repressivas e exclusivas do restante da população (REIS, 2012).
Posto o cenário latino-americano e os fatores comuns presentes nos quatro países escolhidos, o
seguinte subcapítulo terá como principal enfoque o estudo do período abertura política até a consolidação
democrática de cada um desses estados, lançando mão de dados político-econômicos e fatores históricos que
possibilitam que seja traçada uma análise comparativa entre o funcionamento de tais países.
A transição democrática
O período de transição democrática ocorre subsequente aos primeiros movimentos de abertura
econômica e política, sendo marcado por uma grande aposta na democracia, tanto da sociedade quanto do
governo, e por uma retomada gradual dos direitos perdidos sob tutela do regime autoritário. Esse novo
quadro resulta em “um tecido precário de direitos civis, tanto no plano territorial quanto no das classes e
setores” (REIS, 2012, p. 149) além do desejo de retomada democrática por parte dos atores principais, os
quais estarão disponíveis a implementar medidas em prol disso (BERMAN, 1998). Como o período é o elo
entre a derrocada autoritária e a consolidação democrática, a forma com que é conduzido reflete o residual
do funcionamento político anterior e influencia diretamente a força da implementação e consolidação
democrática.
De acordo com a hipótese de Eaton (2004), no caso da América Latina, as medidas adotadas na
transição da região foram engatilhadas pelos processos de restauração democrática, os quais garantem
oportunidades de reformulações institucionais, desatam pressões existentes desde a época do regime
ditatorial e dão aos partidos políticos incentivos para chegar ao poder de forma democrática. Além disso,
somado ao contexto internacional, as ameaças revolucionárias e as crises econômicas, pode-se afirmar que a
transição democrática na região aconteceu pelo papel da tradição democrática, ou seja, pela pressão feita
socialmente com o objetivo de resgatar um regime já vivido na região (NOVARO, 2015).
O período de transição democrática também variou de acordo com o contexto de cada país,
culminando em eleições, em sua maioria diretas, dos primeiros presidentes através de um sistema
democrático. Existem casos, como no Brasil, em que o período desde a abertura até a consolidação
democrática dura mais de dez anos, ao mesmo tempo em que outros possuem um período transicionais mais
curtos, passando do desbloqueio da atividade política até a democracia em poucos meses (MAZZEI, 2011).
De acordo com Garretón (1992), a delonga do período se dá pela necessidade de superar enclaves deixados
pelo governo anterior, podendo ser institucionais, de atores (como o veto das Forças Armadas),
sócio-culturais (como o conformismo e a manutenção da lógica autoritária) ou ético-simbólicos (como
questões de direitos humanos mal resolvidas).
É possível destacar fatores convergentes durante as transições democráticas argentinas, brasileiras,
chilenas e uruguaias, mesmo que a Argentina tenha passado por uma transição por colapso e os demais
países por uma transição tutelada pelos militares. O distanciamento político militar frente aos novos
acontecimentos do país, o questionamento social das medidas coercitivas adotadas pelos governos
autoritários e as remodelações político-econômicas feitas pelos primeiros governos democrático eleito são
algumas delas (CASTRO, 2002). Em relação ao primeiro governo eleito, pode-se determinar duas principais
obrigações para com o Estado a partir do momento em que entra em vigor: iniciar e completar a transição
democrática a partir de estratégias políticas e legais a fim de superar os enclaves autoritários através de
reformas institucionais do sistema político e abrir espaço para a consolidação democrática, através de
avanços sociais (como a superação de desigualdades, integração de setores marginalizados) e de estratégias
em prol do avanço da modernização (GARRETÓN, 1992).
O caso Argentino merece destaque pois é o único aqui estudado que foi caracterizado por uma
transição por colapso, “sem realizar acordos políticos com o governo autoritário e estabelecendo certa
autonomia para definir os caminhos da futura democracia” (FRIDERICHS, 2017, p. 451). Essa ruptura se dá
por dois principais motivos: a disputa pelas Ilhas Malvinas e a situação econômica deixada pelos militares. O
conflito nas Ilhas Malvinas garantiu que a transição democrática do país tivesse um caráter fortemente
atrelado ao Sistema Internacional. Durando menos de três meses, a disputa foi vencida pelos ingleses e foi
crucial para a perda de legitimidade do governo argentino (PORTANTIERO, 1988). O então presidente eleito
democraticamente, Raúl Alfonsin, foi responsável pelo realinhamento argentino em âmbito internacional,
focando-se “nas questões políticas e institucionais, travando uma clara separação entre o político e
econômico” (FERREIRA, 2011, p. 47). A política externa foi crucial para restabelecer e chancelar o poder do
Estado, conforme apontado por Saraiva e Tedesco (2001, p. 129).
Ao mesmo tempo em que o processo de transição democrática foi acelerado pela derrota nas
Malvinas, a Argentina também passava por uma crise interna: a desindustrialização decorrente das estratégias
militares ocasionou uma redução dos salários da população, uma alta inflação e uma política livre-cambista
que inibia a concorrência com produtos estrangeiros (FRIDERICHS, 2017). O primeiro governo democrático
priorizou questões políticas à econômicas, como o fortalecimento das estratégias de integração com o Brasil.
A parceria entre Sarney e Alfonsin na criação de “uma comissão mista para estudar todos os setores em que
poderia haver mais integração entre os dois países, incluindo infraestrutura de transportes, energia e
comunicações, bem como cooperação científica e tecnológica” (NETO, 2013, p. 155) foi um exemplo disso.
O governo de Raúl Alfonsin foi marcado pela capacidade de inovar, em decorrência da ruptura do
sistema com as regras militares predominantes até então, destacando-se por dar um caráter liberal e
republicano para o processo de repolitização da sociedade (NOVARO, 2006). Somado a isso, pode-se
creditar a vitória desse presidente pelo fato de foi o candidato que melhor trabalhou com a aspiração
democrática da sociedade argentina, organizando uma campanha que girou em torno da defesa dos direitos
humanos e na promessa do aumento do salário mínimo e investimentos em educação e saúde
(FRIDERICHS, 2017). A pressão social no país também foi um fenômeno que acelerou ainda mais o
processo democrático, como pode-se exemplificar com o grupo defensor dos direitos humanos chamado
Madres de la Plaza de Mayo, composto por familiares de desaparecidos durante a ditadura que trouxe a tona
na sociedade argentina o debate sobre os benefícios de adoção de um governo que se valeria de práticas
lícitas que devolvesse os direitos aos seus cidadãos (WAYLEN, 2000).
Diferentemente do caso argentino, o período de redemocratização brasileiro caracteriza-se por uma
transição pactuada que, de acordo com O’Donnel e Schmitter (1998), garante a continuidade das estruturas,
das elites e das práticas políticas em voga anteriormente. Ferreira (2011, p. 49) descreve o cenário que abriu
espaço para a transição democrática no país, caracterizado por dívida externa, inflação, desgaste político
associado à repressão.
Um dos principais fatores que resultaram na queda do regime autoritário foi a crise econômica que o
país enfrentava após o Milagre Econômico da década de 70. Esse declínio econômico diminuiu a margem de
manobra dos militares (JUNG, 2015) e obrigou que o primeiro presidente democraticamente empossado
tomasse medidas para alterar o cenário que se apresentava. José Sarney manejou o seu governo com o
propósito de sanar duas grandes questões: abrandar a crise econômica do país e pavimentar a reconstrução
democrática brasileira (LINHARES, 1990). O processo de redemocratização se iniciou com a eleição de uma
assembleia constituinte, enquanto o Plano Cruzado foi a aposta para a recuperação econômica. Fausto (2012)
explica que o plano consistiu na substituição do cruzeiro pelo cruzado na proporção de mil para um, no
congelamento de alugueis por um ano e na abolição da indexação. Em um primeiro momento, as estratégias
resultaram em um aumento do consumo interno e no aumento real dos salários.
O fortalecimento das relações bilaterais foi outra estratégia que visava o aumento do poder de
barganha e uma maior rapidez na recuperação econômica do país. Sennes (2003) argumenta que as táticas
brasileiras eram embasadas em dois pilares: a busca pela diversificação das interações com as grandes
potências e países desenvolvidos e a ampliação e aprofundamento das relações econômicas e políticas com
as pequenas potências. Nesse sentido, a integração com a Argentina, país que também passava por um
movimento de reestabelecimento democrático, foi fortalecido através de iniciativas políticas e econômicas.
Neto (2013, p. 155 e 156) aponta que “do ponto de vista econômico, o regionalismo idealizado pelas duas
nações em meados dos anos 1980 tinha caráter intervencionista estatal”, argumentando que “a assinatura do
Tratado de Integração, Cooperação e Desenvolvimento entre Brasil e Argentina veio sintetizar os resultados
dos esforços [para a] (...) consolidação do processo de integração econômica.
Diferentemente do posicionamento brasileiro no Sistema Internacional durante a ditadura militar, o
período de redemocratização desenhou um novo cenário em que o Brasil se posicionava de uma nova forma
em âmbito global. Objetivava-se um distanciamento dos Estados Unidos e um grau mais elevado de
autonomia, para que, assim, fosse possível pôr em prática o programa de desenvolvimento nacional
(SENNES, 2013). Em contrapartida, um maior esforço foi alocado para aumentar a participação do país da
América do Sul e essa busca pelo papel de destaque na região é explicitado por Lima (1990, p. 20).
Outro fator relevante na análise do período de transição democrática é a questão dos Direitos
Humanos. No caso específico do Brasil, o assunto foi mal trabalhado e pouco foi feito para punir os
responsáveis pelas torturas e desaparecimentos (FRIDERICHS, 2017). Uma das principais medidas que
corroborou essa situação foi a Lei da Anistia, estabelecida em agosto de 1979 e que assegurava a não
existência de uma punição ou revanche futura dos envolvidos na máquina repressiva do regime militar. Essa
lei é mais uma prova do processo de redemocratização pactuado, na medida em que o governo que estava
sendo substituído abriu espaço para que a transição fosse benéfica para si próprio. O resultado dessas
medidas foi uma luta pelos Direitos Humanos “fortemente minimalista: nem comissão da verdade, nem
julgamentos. Esses resultados foram influenciados tanto pela natureza da legalidade autoritária em si quanto
pelas limitações colocadas pelas transições democráticas” (PEREIRA, 2010, p. 238).
Entretanto, a sociedade brasileira se mostrou bastante engajada no rumo político e econômico do
país, como pode-se ver no projeto das Diretas Já, que exigia o formato de eleições diretas para presidente já
no ano de 1985. O movimento serviu como pressão popular e mostrava o desejo da sociedade por uma
política mais transparente. Todavia, a manutenção das eleições indiretas confirmaram características
brasileiras presentes desde a sua abertura política: a permanência dos grupos e elites que circundam o poder
mesmo com a troca de regime e moderados projetos de alteração social e econômica (FRIDERICHS, 2017).
Assim como no seu período de abertura política, a dupla ação política de militares e civis marcou
também o período de redemocratização Uruguaio. De acordo com Cabral (2015), o processo de transição
democrática ocorreu de 1980 até 1984 e apresentou como característica a negociação por parte dos oficiais
militares, explicitada através da transição tutelada pelo governo militar ainda presente. A partir de um
plebiscito conduzido pelos próprios militares em 1980, que tinha por objetivo legitimar a gestão autoritária
(CABRAL, 2015), a população votou a favor da volta da democracia (52% contra 48%, o que explicitava
pouca pressão social para esse término).
O plebiscito de 1980 é considerado a primeira manifestação popular contra o regime, mesmo que os
indicadores econômicos da época demonstrassem a diminuição do desemprego, o aumento no nível de renda
dos assalariados e maior acesso aos bens de consumo duráveis. Entretanto, a situação até as eleições de 1982
se alteraram e apresentavam uma derrocada do modelo econômico monetarista, culminando na eleição do
candidato da Frente Ampla, Líber Seregni, em 1983. Como terceiro e último marco, o processo transicional
foi concluído em 1984 com as eleições nacionais, durante o período mais significativo de crise econômica,
queda produtiva e de renda e um agudo nível de desemprego, colocando Julio Maria Sanguinetti no comando
da nação uruguaia, responsável por assumir o país no período de consolidação democrática (CABRAL,
2015).
O governo ditatorial chileno teve êxito na superação da crise econômica que o país passava desde
1981, fazendo com que a transição para a democracia fosse retardatária quando comparada aos outros países.
A derrota no plebiscito abriu espaço para iniciar a redemocratização chilena, porém o processo foi
acompanhado de perto pelos militares. Garretón (1992, p. 6) explica o contexto em que essa abertura foi
feita. Diferentemente da Argentina, do Brasil e do Uruguai, o Chile não passava por
uma crise econômica aguda (GARRETÓN, 1992). Em contrapartida, o país precisava se
reposicionar no cenário internacional e o então presidente eleito, Patrício Azocar,
estabeleceu uma série de medidas para tal, como, entre outros, a necessidade de
recuperar a presença internacional, universalizando as relações internacionais,
impulsionando a integração e a concertação latino-americana.
A reinserção chilena no Sistema Internacional aconteceu de forma rápida e, concomitantemente,
“aprofundaram-se os vínculos comerciais e subscreveram-se importantes acordos de livre-comércio. A
política de subscrição a acordos comerciais no marco do regionalismo aberto constituiu a diretriz central”
(ROJAS ARAVENA, 1997, p. 62). O caráter múltiplo e diversificado do governo chileno permitiu que o país
estivesse presente nos principais mercados que estava excluído previamente, em razão do isolacionismo
presente durante o período ditatorial. Essa abertura comercial e internacionalização pode ser visto nos
esforços chilenos em resolver problemas pendentes com a Argentina, a normalização da relação com os
Estados Unidos, o ingresso na APEC, os acordos de livre-comércio com a Europa e o desenvolvimento da
cúpula mundial sobre desenvolvimento social em 1995 (ROJAS ARAVENA, 1997).
Analisando os casos do Brasil, Argentina, Chile e Uruguai, é possível admitir que todos os países
obtiveram êxito na condução do processo de transição, principalmente por conta da habilidade dos atores
políticos de condução dessa trajetória de forma moderada e realista (O’DONNELL, 1998). Dessa forma, o
cenário doméstico e internacional abriu espaço para que os novos governos eleitos passassem para a fase de
consolidação democrática, a partir de implementação de políticas econômicas, da reestruturação do
pensamento social, e das novas orientações frente ao Sistema Internacional. Mas é preciso notar que, a
despeito de suas especificidades, esse êxito comum aponta para fatores exógenos e que dominam as
especificidades descritas acima.
Consolidação democrática
De acordo com Mazzei (2011, p.11), “precisar el momento inicial de una transición es mucho menos
controvertido que estabelecer el final de ese processo, o sea, cuando una democracia está consolidada”.
Existem diversas variáveis que podem ser consideradas ao se afirmar que determinado país consolidou o seu
processo democrático, como questões sociais de reestruturação do pensamento democrático e fatores
eleitorais que caracterizam ou não uma eleição como verdadeiramente competitiva. As diferentes
condicionáveis serão posteriormente levantadas para que, partindo dessa base teórica, seja possível justificar
o que engloba o período de consolidação nos países estudados. Entretanto, independentemente dos meios que
levarão à concretização do processo, O’Donnell afirma que só é possível chegar na fase de consolidação
quando a questão é trabalhada de forma realista, com a oposição moderada se aliando a grupos do sistema
autoritário que já aceitam a retomada democrática a fim de estabelecer um programa democrático não
radical. Em outras palavras, que a institucionalização democrática seja feita de forma gradual, sem fortes
questionamentos à estrutura produtiva e ao sistema de propriedades, sem a implementação de medidas que
possam resultar em uma contrarreação do regime autoritário (NASCIMENTO, 2012).
Para Garretón, uma das principais condições da consolidação democrática em países periféricos é a
resolução de problemas de democratização social que não foram resolvidos durante o período transicional, a
partir de mudanças sociais que gerem uma maior participação social e equalizem as oportunidades de
diferentes setores da população. Para o autor, as “as consolidações democráticas estão vinculadas tanto à
superação desses enclaves como ao anseio ou vontade democrática por parte dos atores sociais significativos,
o que nesses países está vinculado, hipoteticamente, aos processos de democratização social”
(GARRETÓN, 1992, p.61-62). Já para Kruijt (1991), a consolidação não pode ser considerada completa se
responder somente aos anseios sociais: é necessário, também, uma estabilidade constitucional, econômica e
política, ao mesmo tempo em que ocorre um fortalecimento e reconhecimento de instituições públicas. Em
contrapartida, Huntington (1994) aponta duas variáveis suficientes para considerar consolidado o regime: a
resolução do tema de direitos humanos e o restabelecimento da relação entre civis e militares. Por esse
motivo, o autor abre a discussão sobre os países que ainda possuem julgamentos pendentes dos direitos
humanos, questionando se de fato já estão no estágio de consolidação democrática.
Aproximando essas teorias ao contexto latino-americano em que a Argentina, o Brasil, o Chile e o
Uruguai estão inseridos, analisa-se a consolidação democrática nesses países a partir de três vertentes:
política, econômica e social. No plano político, assume-se que o início da redemocratização se dá com a
eleição do primeiro governo civil, principalmente quando o país é eleito por um governo da oposição por
meio de um sistema competitivo. No âmbito econômico, as modificações substanciais na estrutura do país
são estudadas, pautadas pelos indicadores comparativos do novo período democrático com o período
ditatorial anterior. No que tange à sociedade, a recuperação dos direitos político-civis e o julgamento dos
casos de desrespeito aos Direitos Humanos são pontos cruciais para entender o pensamento social de cada
região. Esses três pontos são exigências mínimas para caracterizar o sistema democrático como consolidado,
na medida em que é marcado pelo abandono de acordos que regeram o período transicional e possibilitaram
reformas estruturais que, até então, não haviam sido atendidas.
Conforme defendido por Salomón e Pinheiro (2013), a liberalização do regime político brasileiro e a
diversificação da pauta de interesses do país como consequência do fim da Guerra Fria e do fortalecimento
da globalização foram cruciais para entender as novas estratégias e medidas adotadas pelo governo
democrático recém-empossado. Se por um lado o processo de redemocratização do Brasil foi marcado pela
priorização da recuperação econômica, por outro a transição Argentina teve um maior enfoque em questões
político-sociais. O primeiro governo democrático argentino, personificado na figura de Alfonsin, priorizou
questões políticas à econômicas através de medidas divergentes daquelas adotadas pelos militares. Algumas
delas foram tomadas para acelerar o crescimento econômico do país, como o reconhecimento dos Estados
Unidos como potência regional e internacional, aumentando as relações comerciais entre esses dois países
(ESCUDÉ E FONTANA, 1998), e o restabelecimento de relações diplomáticas com o Reino Unido
(SARAIVA E TEDESCO, 2011, p. 131). A questão econômica recebeu mais atenção no governo de Carlos
Menem, responsável por consolidar a democracia e implementar uma economia neoliberal na Argentina.
Além disso, em 1985, o governo implementou uma nova unidade monetária: o Austral. Esse novo plano
econômico era baseado em três pilares: “a) congelamento de preços, salários, câmbio e tarifas públicas; b)
ajustes das contas fiscais e renegociação dos compromissos da dívida externa; e c) reforma monetária”
(FRENKEL; FANELLI, 1987, p. 18).
Desde a campanha eleitoral, o primeiro governo democrático pós-ditadura se focou em questões
políticas e sociais. Os Direitos Humanos e a construção de uma democracia estável foram pautas prioritárias
para Alfonsin (FRIDERICHS, 2017), uma vez que o presidente descartou qualquer acordo com os militares e
adotou uma postura de confronto para com as violações do regime ditatorial, conhecido pelo seu forte caráter
autoritário e que teve como marca o desaparecimento de inúmeros cidadãos. De acordo com Pereira (2010, p.
238), a Argentina se comprometeu fortemente com a justiça transicional, tomando uma série de medidas
decisivas para o distanciamento da política militar. São elas: anulação da auto anistia de militares,
reestabelecimento da Constituição de 1854, julgamento dos dirigentes dos regimes autoritários, indenização
de vítimas, expurgos no Judiciários, na polícia e nas forças armadas e Comissões da Verdade oficiais. A
consolidação democrática argentina foi consideravelmente rápida e foi marcada pela recusa e distanciamento
da lógica dos golpes e revoluções. Após décadas em que a sociedade vivia entre oscilações políticas e
disputas de poder, a democracia foi finalmente consolidada e se provou necessária para o fortalecimento
econômico e político, interna e externamente, da Argentina.
No caso Uruguaio, a crise econômica que assolava o país desde o período anterior ao regime
cívico-militar foi outro fator relevante no processo de consolidação democrática. Foram estabelecidas novas
relações tanto em nível regional quanto internacional que foram cruciais para a recuperação econômica
uruguaia e, como levantado por Luzuriaga e Clérico (2004, p. 5), o “Acuerdos de Complementación
Económica (ACE) con Argentina y Brasil, Convenio Argentino - Uruguayo de Cooperación Económica
(CAUCE) y Protocolo de Expansión Comercial (PEC)” foram alguns dos principais esforços para que o
comércio alavancasse a economia do país e aumentasse as ofertas de emprego.
A política externa desse governo democrático foi orientada para aumentar a presença regional e se
aproximar de potencias globais, com um forte caráter internacionalista e multilateralista. Como mostram
Bizzozero e Luján (1992):
No que tange às relações com as grandes potências, podem-se citar alguns movimentos uruguaios
para o maior alinhamento frente ao Sistema Internacional. A aproximação com a União Europeia em 1986
para aumentar as relações comerciais e a solicitação de cotas de exportação alimentícia são dois marcos da
internacionalização, assim como a aproximação com os Estados Unidos, que foi fortalecida com a entrada do
país no Mercosul. Além disso, o governo reestabeleceu relações diplomáticas e firmou acordos comerciais
com a República Popular da China (BURIAN, 2017). Em âmbito regional, o governo uruguaio aumentos
seus esforços para adentrar o processo de integração e, “en 1988 se produjo la iniciativa uruguaya de
asociarse al proceso de integración que desarrollaban Argentina y Brasil” (BURIAN, 2017, p.142).
A transição democrática tutelada pelos militares também trouxe consequências nos julgamentos de
violação dos Direitos Humanos durante o período de consolidação. Mesmo com a promulgação da Lei da
Anistia em 1985, dando liberdade para todos os presos políticos do período, em 1986 foi decretada a Lei de
Caducidade da Pretensão Punitiva do Estado, a qual impedia o processamento das culpas pelos delitos
cometidos pela repressão por 15 anos (JESUS et. al, 2015). A sociedade uruguaia, que desde a época da
ditadura não foi caracterizada por uma forte pressão para a retomada democrática, não se mobilizou para
anular ou reconsiderar tal lei e foi somente a partir do final dos anos 90 e início dos anos 2000 que se
visualizou as primeiras iniciativas para homenagear os cidadãos que foram injustamente prejudicados pelas
atitudes repressivas do governo. Algumas iniciativas merecem destaque, como apresentado por Jesus et. al
(2015): a inauguração do Museo de La Memoria, que revisita a memória sobre o Terrorismo de Estado, a
iniciativa resultante da parceria entre a Direção de Direitos Humanos do MEC e da Suprema Corte de Justiça
para a criação da Biblioteca do Nunca Más Terrorismo de Estado e o Dia del Nunca Más, implementado em
2006 pelo presidente Vázquez como um dia em respeito da memória de todas as violações a direitos
humanos ocorridas na ditadura.
Os crimes e violações cometidos durante o período ditatorial foram bastante trabalhados na
sociedade chilena. Mesmo com a autoanistia concedida pelos militares em 1978, o presidente Alywin criou a
Comissão da Verdade e a Reconciliação em 1990 para investigar todas as violações dos Direitos Humanos e,
em 2003, um decreto implementou a Comision Nacional sobre Prisón Política y Tortura, desencadeando em
processos contra militares e pagamento de indenização aos que foram vítimas do regime (JESUS et. al,
2015). Em contrapartida, os dirigentes do regime autoritário não foram levados a julgamento, mesmo com o
estabelecimento de Comissões da Verdade pelo governo democrático (PEREIRA, 2010). Como forma de se
distanciar das práticas repressoras, o Chile exerceu uma reforma constitucional e, em 1989, inseriu ao artigo
5 o dever dos órgãos estatais em respeitar e promover os direitos humanos garantidos pela constituição e
manter os tratados internacionais vigentes.
Novamente, o período de consolidação apresenta muitas especificidades e ritmos distintos, como não
poderia deixar de ser. Contudo, os regimes democráticos, nas múltiplas dimensões abordadas na segunda
seção, são restaurados em todos os países, reforçando a percepção de que houve uma onda democrática que
permitiu superar, sem eliminar, o passado autoritário nos quatro países selecionados.
Conclusão
As experiências nacionais selecionadas sugerem que os fatores exógenos, principalmente a Guerra
Fria, responderam pelos ciclos autoritários na América Latina em geral e nos quatro países selecionados em
particular. Mas cada regime ditatorial foi imposto de forma distinta, conforme o modelo proposto por
O’Donnell. Da mesma forma, fatores externos apontados por Huntington parecem explicar a
redemocratização na região. As inúmeras características nacionais moldam o processo, mas não parecem
explicar o resultado final de consolidação democrática como aspecto comum a sociedades que se
assemelham sobretudo pelo subdesenvolvimento econômico. Apenas a transição do autoritarismo à
democracia se apresenta como única entre os países, ressaltando a importância de fatores nacionais. Assim, é
preciso aprofundar a pesquisa sobre a interação de fatores internos e externos na trajetória política dos países
da região, identificando aspectos comuns e que estão fora de controle dos governos nacionais, como aqueles
que, embora em maior ou menor grau sob controle local, convergem contudo para ações semelhantes e que
permitem caracterizar ondas que varrem nações, regiões e continentes.
Referências
ACUÑA, C.; SMULOVITZ, C. ¿Ni olvido ni perdón? Derechos humanos y tensiones cívico-militares en la
transición argentina. In: Documentos CEDES 69. Buenos Aires: CEDES, 1991. p. 1–6.
AMANTINO, Antônio K. Democracia: a concepção de Schumpeter. Teor. Evid. Econ, Passo Fundo, v. 5, p.
127–140, 1998.
ANTONIO, Walter; NETO, Desiderá. As mudanças no sentido estratégico do mercosul para a política
externa brasileira: da redemocratização (1985) à crise brasileiro-argentina (1999-2002). Revista Tempo do
Mundo, [s. l.], v. 5, n. 1, p. 153–169, 2013.
BERMAN, Sheri. The Social Democratic Movement: Ideas and Politics in the Making of Interwar
Europe. Cambridge: Harvard University Press, 1998.
BIZZOZERO, Lincoln; LUJÁN, Carlos. La política exterior del gobierno de transición democrático en
Urugay (1985 - 1989). Montevideo: Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la Republica.
BOBBIO, Norberto. Democracia. In: Norberto Bobbio: el filósofo y la política. México: Fondo de Cultura
Econômica, 1996.
BOBBIO, Norberto. Igualdade e liberdade. Rio de Janeiro: Ediouro, 1997.
BOBBIO, Norberto. Né com Marx né contro Marx. Roma.
BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia. 9. ed. São Paulo: Paz e Terra, 2004.
BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia. São Paulo: Paz e Terra, 2006.
BURIAN, Camilo M. L. El consenso de los partidos Colorado y Nacional en la política exterior uruguaya
(1985-2005). Revista de la Facultad de Derecho, [s. l.], n. 42, p. 100–137, 2017.
CABRAL, José P. A recuperação democrática uruguaia 1982-1984: transição via Concertação tutelada.
Estado e Poder, [s. l.], 2015. Disponível em: <http://www.historia.uff.br/estadoepoder/7snep/docs/026.pdf>.
Acesso em: 11 maio. 2018.
CALLONI, Stella. Los años del lobo. Buenos Aires: Peña Lillo e Continente, 1992.
CASTRO, C. The military and politics in Brazil, 1964-2000. In: KOONINGS, K.; KRUIJT, D. (Eds.).
Political armies. The military and nation-building in the age of democracy. Londres: Zed books, 2002.
CHAUÍ, Marilena; NOGUEIRA, Marco Aurélio. O pensamento político e a redemocratização do Brasil. Lua
Nova: Revista de Cultura e Política, [s. l.], n. 71, p. 173–228, 2007.
COLVERO, Ronaldo Bernardino; RIBAS, Vinicius de Lara. Democracia, agência e Estado: Teoria com
Intenção Comparativa. Revista Debates, [s. l.], v. 7, n. 1, p. 245, 2013.
DAHL, Robert. Democracy and its Critics. New Haven/London: Yale University Press, 1989.
DIAMOND, Larry. Economic Development and Democracy Reconsidered. In: Reexamining Democracy:
Essays in Honor of Seymour Martin Lipset. Newbury Park: Sage, 1992.
DIAMOND, Larry et all. Consolidating the Third Wave Democracies: regional challenges. The John
Hopkins University Press, 1997.
DIAMOND, Larry; LINZ, Juan J.; LIPSET, Saymour M. Democracy in Developing Countries: Latin
America. Journal of Latin American Studies, [s. l.], v. 4, 1989.
EATON, K. The Quality of Democracy: Theory and Applications. Perspectives on Politics,3(3), 677-679,
2005.
ESCUDÉ, Carlos; FONTANA, Andrés. Argentina’s Security Policies. Their Rationale and Regional Context.
In: International Security and Democracy. [s.l.] : University of Pittsburgh Press, 1996.
FAUSTO, Boris. História do Brasil. São Paulo: Edusp, 2002.
FERREIRA, Gleidiane S. Qual Democracia? O período de redemocratização na América Latina: uma
reflexão sobre Brasil e Argentina. Revista Ameríndia, Ceará, p. 13, 2011.
FRENKEL, Roberto; FANELLI, José M. O Plano Austral. Revista de Economia Política, [s. l.], v. 7, n. 2, p.
5–40, 1987.
FRIDERICHS, Lidiane Elizabete. Transição democrática na Argentina e no Brasil: continuidades e
rupturas. AEDOS, [s. l.], v. 9, n. 20, p. 439–455, 2008.
GARRETÓN M., Manuel A. A redemocratização no Chile: transição, inauguração e evolução. Lua Nova:
Revista de Cultura e Política, [s. l.], n. 27, p. 59–92, 1992.
GASIOROWSKI, Mark J. Economic Crisis and Political Regime Change: An Event History Analysis.
American Political Science Review, [s. l.], v. 89, n. 4, p. 882–897, 1995.
GEDDES, Barbara. What Do We Know about Democratization after Twenty Years? Annual Review of
Political Science, [s. l.], v. 2, p. 115–144, 1999.
GESTEIRA, Luiz A. M. G. A Guerra Fria e as ditaduras militares na América do Sul. Scientia Plena, [s. l.],
v. 10, n. 12, 2014.
HABERMAS, Jürgen. Between Facts and Norms. Contributions to a Discourse Theory of Law and
Democracy. Cambridge: The MIT Press, 1996.
HAGGARD, Stephan; KAUFMAN, Robert R. The Political Economy of Democratic Transitions. Princeton:
Princeton University Press, 1995.
HANSEN, M. H. The Athenian Democracy in the Age of Demosthenes. Oxford: Oxford University Press,
1991.
HAYES, Robert A. The armed nation: the Brazilian corporate mystique. Arizona State University/Center
for Latin American Studies, Arizona, 1989.
HUNTINGTON, Samuel P. Democracy’s Third Wave. Journal of Democracy, Vol. 2, nº 2, p. 12-35, Spring,
1991.
HUNTINGTON, Samuel P. La tercera ola: la democratizacion a finales del siglo XX. Barcelona: Ediciones
Paidos, 1994.
JESUS, Adailton et al. Um olhar sobre Chile e Uguruai sob a ótica da justiça de transição. Rio de
Janeiro. Disponível em:
<http://www.puc-rio.br/pibic/relatorio_resumo2015/resumos_pdf/ccs/DIR/JUR-3293_Adailton, Maria,
Pedro, Rebeca, Veronica.pdf>. Acesso em: 11 maio. 2018.
JUNG, João H. S. Política Externa na Redemocratização (1979-1990): O Pragmatismo Brasileiro nas
Relações com os Estados Unidos. Revista Perspectiva, [s. l.], v. 8, p. 107–125, 2015.
KRUIJT, Dirk. Low Intensity Democracies: Latin America in the Post-Dictatorial Era. Bulletin of Latin
American Research, [s. l.], v. 20, n. 4, p. 409–430, 2001.
LIMA, Maria R. S. A economia política da política externa brasileira: uma proposta de análise. Contexto
Internacional, [s. l.], p. 07-28, 1990.
LINHARES, Maria Y. História geral do Brasil. Rio de Janeiro: Elsevier, 1990.
LINZ, Juan. Transiciones a la democracia. Reis, [s. l.], n. 51, p. 7–33, 1990.
LIPSET, Seymour M. Some Social Requisites of Democracy: Economic Development and Political
Legitimacy. The American Political Science Review, [s. l.], v. 53, p. 69–105, 1959.
LÓPEZ BURIAN, Camilo M.; BURIAN, Camilo M. López. El consenso de los partidos Colorado y
Nacional en la política exterior uruguaya (1985-2005). Revista de la Facultad de Derecho, [s. l.], n. 42, p.
100–137, 2017.
LUZURIAGA, W.; CLÉRICO, L. La agenda de la política exterior uruguaya 1985-2000: una visión
académica. [s.l: s.n.].
MANIN, Bernard. Les Principes du Gouvernement Représentatif. Paris: Champs Essais, 1997.
MARDONES, Rodrigo. Descentralización y transición en Chile. Revista de ciencia política (Santiago), [s.
l.], v. 26, n. 1, p. 03-24, 2006.
MARQUES, Teresa C. S. Transições políticas na América Latina em perspectiva comparada. Pensamento
Plural, [s. l.], v. 6, p. 57–69, 2010.
MAZZEI, Daniel. Reflexiones sobre la transición democrática argentina. PolHis, [s. l.], v. 4, n. 7, p. 8–15,
1982.
MEDEIROS, Nayara. Democracia Clássica e Moderna: discussões sobre o conceito na teoria democrática.
Revista Eletrônica de Ciência Política, [s. l.], v. 6, n. 2, 2015.
MUNHOZ, Sidnei J. A guerra fria no Brasil: repressão política e resistência durante a primeira fase. In:
ANPUH - XXII SIMPÓSIO NACIONAL DE HISTÓRIA 2003, João Pessoa. Anais... João Pessoa
Disponível em: <http://anais.anpuh.org/wp-content/uploads/mp/pdf/ANPUH.S22.630.pdf>. Acesso em: 10
maio. 2018.
NARRHALLA (MÜNCHEN), Marcos. Transición democrática y legados autoritarios en Argentina,
Chile y Uruguay. [s.l.] : Fröhlich, 2015. v. 33 Disponível em:
<http://revistas.usal.es/index.php/0213-2087/article/view/14492>. Acesso em: 10 maio. 2018.
NASCIMENTO, Paulo César. Guillermo O’Donnell (1936-2011). Revista Brasileira de Ciência Política, nº
7, jan-abr., p. 9-14, 2012.
NETO, Walter Antonio Desiderá. As mudanças no sentido estratégico do mercosul para a política externa
brasileira: da redemocratização (1985) à crise brasileiro-argentina (1999-2002). Revista Tempo do Mundo,
[s. l.], v. 5, n. 1, p. 153–169, 2013.
NOVARO, Marcos. Transición democrática y legados autoritarios en Argentina, Chile y Uruguay. Studia
Historica. Historia Contemporánea, [s. l.], v. 33, n. 0, p. 17–36, 2015.
O’DONNELL, Guillermo. Modernización y Golpes Militares. Teoría, Comparación y el Caso Argentino.
Desarollo Económico, [s. l.], v. XII, n. 47, 1972.
O’DONNELL, Guillermo. Teoria democrática e política comparada. Dados, [s. l.], v. 42, n. 4, p. 577–654,
1999.
O’DONNELL, Guillermo. Democracia, agência e estado: teoria com intenção comparativa. São Paulo:
Paz e Terra, 2011.
O’DONNELL, Guillermo; SCHMITTER, Phillipe. Tentative Conclusions about Uncertain Democracies. In:
O’DONNELL, Guillermo; SCHMITTER, Philippe; WHITHEHEAD, L. (Eds.). Transitions from
Authoritarian Rule. Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 1994.
OFFE, Claus. A atual transição da história e algumas opções básicas para as instituições da sociedade. In:
BRESSER PEREIRA, Luiz C.; WILHEIM, Jorge; SOLA, Lourdes (Orgs.). Sociedade e Estado em
transformação. São Paulo: Unesp, 2001.
OFFE, Claus; PREUSS, Ulrich. Democratic Institutions and Moral Resources. Stanford University Press,
[s. l.], p. 143–171, 1991.
OLLIER, María M. De la revolución a la democracia: Cambios privados, públicos y políticos de la
izquierda argentina. Buenos Aires: Siglo xxi/Universidad Nacional de San Martín, 2009.
PADRÓS, Enrique S. O Rio Grande do Sul e a conexão repressiva no Cone Sul: do exílio brasileiro no
Uruguai ao vôo rasante da Operação Condor em Porto Aleg. Ciências e Letras, [s. l.], v. 41, p. 359–389,
2007.
PADRÓS, Enrique S. A Operação Condor e a conexão repressiva no cone Sul: a luta pela verdade e pela
justiça. ORGANON, Porto Alegre, p. 15–38, 2009.
PADRÓS, Enrique S. A ditadura civil-militar uruguaia: doutrina e segurança nacional. Varia hist., Belo
Horizonte, v. 28, n. 48, p. 495-517, Dez. 2012.
PANIZZA, Francisco. Late Institutionalisation and Early Modernisation: The Emergence of Uruguay’s
Liberal Democratic Political Order. Journal of Latin American Studies, Nova Iorque, p. 667–691, 1997.
PEDROTI, Paula Maciel. A cooperação internacional na terceira onda de democratização: o hibridismo da
Fundação Konrad Adenauer e a experiência brasileira. [s. l.], 2006. Disponível em:
<http://bibliotecadigital.fgv.br/dspace/handle/10438/2450?show=full>. Acesso em: 10 maio. 2018.
PERBELLINI, Melina. Transiciones a la democracia: temor, incertidumbre y compromiso intelectual y
político. Temas y Debates, [s. l.], n. 24, p. 159–166, 2012.
PEREIRA, Anthony W. Ditadura e repressão: o autoritarismo e o estado de direito no Brasil, Chile e na
Argentina. São Paulo: Paz e Terra, 2010.
PÉREZ-LIÑÁN, Aníbal; MAINWARING, Scott. La supervivencia de la democracia en América Latina
(1945-2005). América Latina Hoy, [s. l.], v. 68, n. 0, p. 139, 2015.
PONZA, Pablo. Juan Carlos Portantiero: Democracia a treinta años de la transición. Revista Paginas, [s. l.],
v. 5, n. 8, p. 137–156, 2013.
PORTANTIERO, Juan C. Ensayos sobre la transición democrática en la Argentina. Ponto Sur, [s. l.], p.
257–293, 1987.
PRZEWORSKI, Adam. Some Problems in the Study of the Transition to Democracy. In: O’DONNELL,
Guillermo (Ed.). Transitions from Authoritarian Rule. [s.l: s.n.]. p. 47–63.
PRZEWORSKI, Adam. What Makes Democracies Endure? Journal of Democracy, [s. l.], v. 7, n. 1, p.
39–56, 1996.
PRZEWORSKI, Adam; ÁLVAREZ, Michael E.; CHEIBUB, José A.; LIMONGI, Fernando. Democracy and
Development. Political Institutions and Well-Being in the World, 1950-1990. Press, [s. l.], 2000.
RAMÍREZ, Hernán R. Os Instiutos de Estudos Econômicos de Organizações Empresariais e sua relação
com o Estado em perspectiva comparada: Argentina e Brasil, 1961-1996. 2005. Universidade Federal do
Rio Grande do Sul, [s. l.], 2005. Disponível em:
<http://www.lume.ufrgs.br/bitstream/handle/10183/6439/000485443.pdf>. Acesso em: 11 maio. 2018.
REIS, Fábio W. Diálogos com Guillermo O’Donnell. Novos Estudos, [s. l.], 2012.
RIBEIRO, Ricardo A. A Teoria da Modernização, a aliança para o progresso e as relações Brasil - Estado
Unidos. Perspectivas, [s. l.], v. 30, n. 30, p. 121–150, 2006.
ROJAS, Francisco. Chile: mudança política e inserção internacional, 1964-1997. Rev. Bras. Polít. Int., [s. l.],
v. 40, n. 2, p. 49–75, 1997
ROUQUIÉ, Alain. Onda autoritária. In: Argentina Hoy. México: Siglo XXI, p. 11–50, 1981.
SALOMÓN, M.; PINHEIRO, Letícia. Análise de Política Externa e Política Externa Brasileira: Trajetória,
Desafios e Possibilidades. Revista Brasileira de Política Internacional, [s. l.], v. 56, p. 40–59, 2013.
SARAIVA, Miriam G.; TEDESCO, Laura. Argentina e Brasil: políticas exteriores comparadas depois da
Guerra Fria. Revista Brasileira de Política Internacional, [s. l.], v. 44, n. 2, p. 126–150, 2001.
SARTORI, Giovanni. Teoría de la democracia: el debate contemporâneo. Madrid: Alianza, 1988.
SCHNEIDER MARQUES, Teresa Cristina. Transições políticas na América Latina em perspectiva
comparada. Pensamento Plural, [s. l.], v. 6, p. 57–69, 2010.
SCHUMPETER, Joseph. Capitalism. Socialism, and Democracy. Nova Iorque: Harper, 1975.
SENNES, Ricardo. As mudanças da política externa brasileira nos anos 80. Porto Alegre: Ed da UFRGS,
2003.
SERÉ, Cecilia; VAZ, Alexandre F. Corpo e Política no retorno à democracia no Uruguai (1985-1990):
Integração da sociedade e continuação da violência. Movimento (ESEFID/UFRGS), [s. l.], v. 20, n. esp, p.
151–162, 2015.
SILVA, P. The soldier and the state in South America. Essays in civil-military relations. Palgrave:
Basingstoke, 2001.
SMITH, Peter H. Democracy in Latin America: Political Change in Comparative Perspective. Oxford
University Press, [s. l.], 2012.
SOUZA, Fabiano F. Terrorismo de Estado no Cone Sul das Américas. AEDOS, [s. l.], v. 3, n. 8, 2011.
STEPAN, A. The military in politics: changing patterns in Brazil. Princeton: Princeton University Press,
1971.
TORTOSA, Amparo. Transiciones desde un gobierno autoritario a la democracia política. Insumisos Latino
Americanos, [s. l.], 2002. Disponível em: <http://www.insumisos.com/httpdocs/articulos/Transiciones desde
un gobierno autoritario a la democracia.pdf>. Acesso em: 10 maio. 2018.
TOSI, Giuseppe. Democracia, Liberalismo e Socialismo em Norberto Bobbio. Uma resposta a Vitullo e
Scavo. RIDH, [s. l.], v. 5, n. 2, p. 51–78, 2017.
VITULLO, Gabriel; SCAVO, Davide. O liberalismo e a definição bobbiana de democracia: elementos para
uma análise críticale. Revista Brasileira de Ciência Política, [s. l.], n. 13, p. 89–105, 2014.
WAYLEN, Georgina. Gender and Democratic Politics: A Comparative Analysis of Consolidation in
Argentina and Chile. Journal of Latin American Studies. Cambridge University Press, , [s.d.]. Disponível
em: <https://www.jstor.org/stable/158617>. Acesso em: 23 abr. 2018.
WEEKS, Gregory B. The “Lessons” of Dictatorship: Political Learning and the Military in Chile. Bulletin of
Latin American Research, [s. l.], v. 21, n. 3, p. 396–412, 2002.
WEFFORT, F. O populismo na política brasileira. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1978.
ZAGOROSKY, P. Democracy vs. national security. Civil-military relations in Latin America. Boulder
and London: Lynne Riener Publishers, 1992.
Resumen: El estudio de las finanzas públicas subnacionales suele configurarse como un área de
relativa vacancia en el campo de las investigaciones sobre finanzas públicas, desde el enfoque
disciplinar propio de la economía política.
En tal sentido, el presente artículo busca presentar la evolución de la situación fiscal de la provincia
de Buenos Aires en la posconvertibilidad, vis a vis lo sucedido en otras jurisdicciones de nivel
provincial.
Ello implica dar cuenta, en primer lugar, de los ingresos públicos (propios y por transferencias
nacionales), de modo tal de poder conocer la autonomía financiera y la progresividad tributaria de
cada jurisdicción.
A su vez, del estudio del nivel y composición del gasto público, puede colegirse la rigidez del
mismo, su capacidad para transformar el territorio y los cambios en materia de prelación preferente
entre distintas finalidades.
Finalmente, de la relación entre ingresos y gastos se obtiene el resultado financiero, que impacta
directamente sobre el stock de deuda pública, cuya composición resulta, asimismo de capital
interés.
Todo ello permitirá reconocer patrones bonaerenses específicos y tendencias comunes al conjunto
de nuestras provincias, en materia contribución de dicho nivel al logro de un país más igualitario,
justo y democrático.
Introducción: El presente trabajo contempla abarcar la evolución de los ingresos propios (y muy
particularmente de los impuestos provinciales y de su composición según el sesgo distributivo de
cada tributo) y de los montos recibidos en concepto de transferencias del gobierno nacional
(distinguiendo las transferencias automáticas de las no automáticas), a la vez que se desarrolla el
estudio de la evolución del gasto (así como de su composición) y del servicio de la deuda
provincial.
Vale consignar la relativa vacancia que se verifica en relación al estudio de los sistemas fiscales
provinciales en general y del bonaerense en particular.
Dado que el grueso de las investigaciones en materia fiscal suelen centrarse en los impuestos y
gastos correspondientes al Estado nacional, y, en el mejor de los casos, otorgando a los impuestos
provinciales la atención propia de un tema menor, con un tratamiento indiferenciado en cuanto a la
situación de cada región y provincia, mientras que el análisis de los gastos, en casi todos los casos,
se desarrolla desde una mirada sectorial, por ejemplo, a partir de investigaciones centradas en los
casos particulares del gasto educativo, en salud o en vivienda, por ejemplo.
Es por todo ello, que se considera particularmente pertinente, realizar un estudio en profundidad de
la cuestión fiscal en la Provincia de Buenos Aires, en una perspectiva comparada, que abarque, en
forma integral, cuestiones de recursos, gastos, deuda pública y federalismo fiscal.
El estado actual del conocimiento: Los análisis acerca de la temática fiscal provincial, con eje en la
Provincia de Buenos Aires, se inscriben en tres grandes corrientes.
Por una parte, es posible abordar la cuestión en el marco del derecho tributario, enfoque que se
relaciona íntimamente con la determinación jurídica de las potestades tributarias y facultades de
gasto de cada nivel de gobierno, atento a los arreglos constitucionales vigentes.
Por otro lado, puede estudiarse el tema desde la perspectiva administrativa, haciendo foco en la
administración tributaria y presupuestaria, en el estudio de sus procedimientos y problemáticas y en
la propuesta de posibles mejoras.
Finalmente, es razonable acometer el objeto de estudio a partir de los paradigmas propios de las
finanzas públicas, esto es, analizando los resultados e incidencias de los impuestos y gastos
bonaerenses, tanto en lo que corresponde a su recaudación efectiva y potencial y a lo referido a la
distribución del esfuerzo fiscal entre distintos grupos y sectores, como a los potenciales sesgos del
gasto público, según su clasificación institucional, programática, económica y por finalidad y
función, así como a su impacto sobre la distribución del ingreso.
A su vez, dentro de las finanzas públicas también puede trabajarse, en, el campo específico del
federalismo fiscal, el problema de coordinación y eventual superposición entre los tributos
bonaerenses y las exacciones de otros niveles de gobierno, es decir discernir la situación en lo que
refiere a la distribución de potestades tributarias entre niveles de gobierno. Realizando idéntico
ejercicio para lo que a las facultades de gastos refiere.
El presente estado del arte, correspondiente al campo fiscal, dentro del proyecto de investigación:
“La fiscalidad bonaerense en el siglo XXI: análisis y perspectivas en el marco del sistema federal
argentino", busca abrevar en las distintas orientaciones reseñadas, a los fines de comprender el
funcionamiento de la política fiscal desarrollada por el gobierno bonaerense.
De esta forma una primera fuente bibliográfica radica en el tratamiento de la cuestión impositiva y
presupuestaria en términos generales y de acuerdo a su tratamiento desde el derecho tributario y las
finanzas públicas.
Finalmente, en (CEPAL, 1998) se pone el acento en los temas cuasi-fiscales, de la cual los gastos
tributarios, esto es las exenciones, desgravaciones y devoluciones que consisten en renuncia fiscal,
son un componente principal, así como las erogaciones extra-presupuestarias. Se destaca entonces
la visibilidad brindada a áreas de la temática fiscal muchas veces soslayadas.
Así, en el marco de los estudios sobre federalismo fiscal, (Bonifacio y Del Cogliano, 2010) realizan
un detallado análisis histórico del régimen de coparticipación federal de impuestos, en el marco de
los diferentes regímenes políticos propios de cada etapa.
Tal estudio, en razón de su fecha de publicación, permite extender el período trabajado hasta
nuestros días, motivo por el que resulta especialmente útil dado el período comprendido por el
precitado proyecto de investigación.
En la misma línea, para comprender el peso relativo de los recursos tributarios de origen provincial
y del gasto público de dicho nivel de gobierno, en la estructura compleja de la tributación y las
erogaciones en Argentina, resulta clave consultar a (Cetrángolo y Jiménez, 2004). Artículo que
subraya el insuficiente nivel de desarrollo de potestades tributarias de los gobiernos subnacionales
vis a vis las funciones bajo su responsabilidad en el marco institucional argentino.
En (López Accotto y otros, 2015) se encuentra otra referencia insoslayable para entender los
alcances y limitaciones en la estructura de la recaudación municipal de los gobiernos locales
argentinos.
En tal sentido también interesa indagar acerca de los desarrollos que estudian el régimen de
descentralización tributaria vigente en la provincia de Buenos Aires, dado que la creación y
desarrollo del mismo se erigen en importantes hitos en materia fiscal en el período bajo estudio.
Al respecto, se destaca (Ministerio de Economía de la provincia de Buenos Aires, 2005) que incluye
el análisis del desempeño del régimen de descentralización tributaria y fondos asociados.
Por último, (López Accotto y Pereyra, 2002) abordan las particularidades bonaerenses en el plano
fiscal, asociadas al carácter dual de la provincia, visible fundamentalmente en el fenómeno del
Conurbano.
De este modo, el análisis de la cuestión fiscal a partir de la doctrina normativa y de sus impactos
distributivos, acompañado del estudio del federalismo fiscal en general y de las relaciones
nación-provincias-municipios en términos distribución de funciones de gasto y potestades
tributarias en particular, permiten apreciar el complejo marco jurídico, financiero, fiscal, histórico y
político en que se halla la cuestión fiscal en el territorio bonaerense.
Es insoslayable remarcar que en el campo del estudio de los sistemas fiscales provinciales y
específicamente en la provincia de Buenos Aires, es posible advertir una gran vacancia, dado que la
inmensa mayoría de los trabajos dedicados a la cuestión refieren fundamentalmente a los impuestos
y gastos del nivel nacional de gobierno.
En los casos en que consideran a los tributos provinciales, su tratamiento se reduce a un apartado
especial, al rango de un tema menor y sin ningún tipo de diferenciación acerca de las distintas
realidades propias de cada jurisdicción provincial, a la vez que las erogaciones solamente suelen
tratarse a nivel sectorial, tal como los estudios vinculados al gasto en educación, salud o vivienda.
Incluso el mismo gobierno de la Provincia de Buenos Aires, cuyo Estado, independientemente del
color político de cada administración, se ha mostrado particularmente consistente en lo que atañe a
sus reclamos por obtener una mayor coparticipación, muchas veces ha acompañado tales
requerimientos con distintos desarrollos conceptuales teóricos y fácticos que buscaban justificarlos.
Sin embargo, no se evidencia la misma vehemencia desde el Ejecutivo provincial en lo que refiere a
la elaboración de investigaciones acerca de los problemas y eventuales mejoras de su otra gran
fuente de recursos, esto es su propio sistema tributario, ni en relación a estudiar la calidad del gasto.
En tal sentido, uno de los principales estudios considerados, que proviene del propio gobierno
provincial en el marco de la cooperación internacional, consiste en un análisis del funcionamiento
de la administración tributaria bonaerense, cuestión sin duda muy importante, pero que se limita al
achicamiento de la brecha entre la presión fiscal efectiva y la potencial, sin cuestionar el alcance de
esta última.
La otra contribución significativa del gobierno provincial al estudio de la cuestión viene dada por el
relevamiento de los datos referentes a las finanzas públicas bonaerenses entre 1991 y 2008,
magnífica obra de carácter descriptivo.
En un plano más analítico, resulta un hecho destacado que los trabajos más profundos acerca de los
tributos bonaerenses detenten un carácter parcial, en tanto suelen asociarse a algún impuesto en
particular.
Así, en (Basualdo y Khavise, 1993), (Arceo y Basualdo, 1997), (Rodríguez y Arceo, 2006) e (IEFE,
2011) centran el análisis en el impuesto inmobiliario rural, mientras que (Di Gresia, 2003) y
(Chamorro, Altamirano, Cháves y Siliano, 2009) se focalizan en el impuesto a los ingresos brutos.
Cabe destacar que el trabajo de (López Accotto, Martínez y Mangas, 2014) que es un antecedente
directo del presente trabajo, si bien estudia con mayor profundidad el impuesto inmobiliario rural,
busca dar cuenta del conjunto de la estructura fiscal en todas las provincias argentinas en el período
1984-2012.
Asimismo, en (López Accotto, Martínez, Mangas y Paparás, 2015) se realiza un ejercicio análogo al
presente, pero para el período 2006-2014 y en (López Accotto, Martínez, Mangas y Paparás, 2016)
se extiende el mismo a todo el período 2003-2015.
Los recursos provinciales: Los recursos provinciales están constituidos fundamentalmente por el
producto de la recaudación tributaria que realiza cada propia provincia a través de su agencia
impositiva y las transferencias que cada provincia recibe por la coparticipación federal. Entre ambas
fuentes, como muestra el cuadro N° 1, la provincia de Buenos Aires recaudó en 2015 el 89% de la
totalidad de sus ingresos.
La evolución de la autonomía financiera muestra una disminución de la misma entre 2015 y 2017
del orden los dos puntos porcentuales.
El valor de la provincia de Buenos Aires (50%-53% en la mator parte del período) se encuentra
bastante por encima del de la autonomía financiera del conjunto de las demás jurisdicciones
argentinas de nivel provincial, cuyo pico máximo fue del 43% en el año 2003, con valores del
37%-39% en el grueso del lapso bajo estudio.
Sin embargo, queda por debajo de algunas provincias patagónicas (Chubut y Neuquén) y de la
CABA (en este caso no es totalmente asimilable al escenario provincial).
Como se verá más adelante el aumento de la autonomía en el caso de Buenos Aires, se apoya
enteramente en el incremento absoluto y relativo de la recaudación del impuesto a los ingresos
brutos, lo que no constituye un elemento virtuoso, teniendo en cuenta las siguientes características
negativas del citado tributo, a saber:
- Indirecto: el sujeto que lleva acabo las operaciones gravadas y por lo tanto es responsable de
la liquidación y pago del tributo, no es en definitiva quién lo soporta, sino que los traslada con sus
costos al precio que termina pagando el contribuyente de hecho);
- Regresivo: no tiene en cuenta la capacidad contributiva del sujeto y la alícuota del impuesto
es igualitaria para sujetos/rubros con distintos niveles de ventas;
En los catorce años del período de análisis la participación del impuesto inmobiliario se ha reducido
a poco más de la mitad.
Si se tiene en cuenta que, en el año 1984, dicha participación era del 36%, se constata que desde la
instauración de la democracia el impuesto inmobiliario en la provincia de Buenos Aires ha
decrecido en su participación en forma alarmante y no sería aventurado señalar que, de no revertirse
tal tendencia, el mismo tiende a la desaparición.
El inmobiliario se basa en tres patas: a) el valor fiscal de las propiedades; b) la base imponible, que
es la proporción del valor fiscal sobre la que se determina el impuesto, y c) las escalas y alícuotas.
La falta de revalúos periódicos, y por ende una valuación fiscal que se encuentra alejadísima del
valor de mercado, y una base imponible que no llega al 100% de la valuación fiscal (recordemos
que desde hace varios años es del 85 por ciento del valor fiscal para la planta urbana y de tan sólo el
50 por ciento para la rural) es lo que ha deteriorado tanto el peso de este tributo en la estructura
tributaria provincial.
Esta cuestión es, tal vez, el mayor desafío que en materia fiscal afronta la provincia de Buenos
Aires, ya que implica que, en las condiciones actuales, la recaudación tiene un sesgo regresivo,
dado que se asienta, en gran medida, sobre impuestos procíclicos (Ingresos Brutos), lo que, sin
duda, constituye un signo de debilidad del sistema tributario.
En 2003-2006 la recaudación del impuesto a las patentes de automotores, era inferior a la del
inmobiliario urbano, en 2014-2017 ha resultado superior a la de todo el inmobiliario (urbano y
rural).
Para decirlo de otro modo, esto significa que en los últimos años, la valuación fiscal del parque
automotor radicado en la provincia de Buenos Aires detenta para las arcas bonaerenses mayores
ingresos que los casi seis millones de partidas inmobiliarias, de las cuales 5,7 millones
corresponden a vivienda y baldíos de la planta urbana y aproximadamente 300 mil al componente
rural.
En otros impuestos se incluye el tributo a la transmisión gratuita de bienes que tuvo un peso en la
recaudación neta total del 0,08% en 2011, del 0,16% en 2012, del 0,20% en 2013, del 0,21% en
2014, del 0,38% en 2015, pero del 0,26% en 2016 y del 0,24% en 2017.
En términos comparativos, en el resto del país se registra una caída en el peso del impuesto
inmobiliario en la recaudación total similar a la observada en la provincia de Buenos Aires.
En los cuadros N° 5 y Nº 6, se analiza, para la provincia de Buenos Aires y para el resto del país,
respectivamente, el peso de cada impuesto en términos de presión fiscal, medida ésta como el
cociente entre la recaudación anual y el Producto Bruto Geográfico (PBG).
Como puede apreciarse en los últimos trece años la presión fiscal provincial creció un 46%. En el
caso del impuesto a los ingresos brutos ese crecimiento fue del 75%. En cambio, en el caso del
inmobiliario se produce una caída del orden del 20%, a la vez que para el impuesto rural la presión
tributaria, en relación al producto agropecuario se incrementó un 23%.
Todo a lo largo de la serie la presión fiscal bonaerense resulta mayor a la vigente en el conjunto del
resto de las jurisdicciones argentinas de nivel provincial. Ello es visible, asimismo, para el impuesto
a los ingresos brutos, sólo a partir de 2008. En el caso del impuesto inmobiliario, la presión fiscal
bonaerense parece ser similar a la del resto del país, pero en realidad resulta un tanto inferior, ya
que no se han contemplado los recursos correspondientes al inmobiliario urbano de Chaco, Chubut,
Corrientes, Formosa, Salta, Santa Cruz y Tierra del Fuego ni a parte del inmobiliario rural de
Chubut, dado que en todos los casos señalados la potestad recaudatoria se descentralizó a los
municipios.
El gasto provincial: Para tener una idea de la evolución de la dimensión de los gastos provinciales,
se puede trabajar sobre el análisis de la proporción entre dicho gasto y el Producto Bruto
Geográfico, tal como se presenta en el cuadro N° 7.
La dimensión del sector público de la provincia de Buenos Aires, medida por este indicador, ha
aumentado en 2008-2009 y en 2015-2017, en un valor, para ese último año que supera en un 44% al
del año 2004. Si se tiene en cuenta que el crecimiento del Estado es un indicador que acompaña en
todo el mundo los procesos de crecimiento y desarrollo económico, este incremento podría resultar
auspicioso. Podría afirmarse que se trata de un período de crecimiento de los gastos, aunque resta
verificar si el indicador guarda una relación razonable.
Al respecto, en el conjunto del resto del país, todo a lo largo del período, el peso de las erogaciones
de los gobiernos de nivel provincial sobre el producto, resultó cerca de un 50% superior al
registrado en el territorio bonaerense.
En principio puede apreciarse una elevada participación de los gastos en personal que se ha
incrementado en un 21% entre el año 2003 y el año 2015, retornando, en 2016 y 2017, a valores
similares a los de 2011. Esta situación tiene, sin duda, relación con el hecho de que las principales
misiones de la provincia tienen que ver con la educación, la salud, la seguridad y la justica, todas
ellas, según la particular conformación de la función de producción de esos servicios, presentan una
alta intensidad en el uso del factor trabajo.
Esto también es una evidencia de la necesidad de prestar especial atención a la eficacia y eficiencia
de tales gastos por la importancia que tienen principalmente en las condiciones de vida de la
población y, secundariamente, en la política fiscal de la provincia. Y, en tal sentido, la pérdida de
peso de tales erogaciones en 2016, más que una mejora en la eficiencia, puede implicar un
desfinanciamiento de las funciones, en caso de haberse registrado un ajuste en la cantidad de
personal o en sus remuneraciones.
En cuanto a los gastos en intereses de la deuda, en todo el período éstos han sido poco
significativos. Se abre aquí una interrogación acerca de los motivos por los que no se ha recurrido al
crédito para financiar gastos de capital, teniendo en cuenta lo limitado de este último componente.
Si bien la Argentina ha encarado un proceso virtuoso de desendeudamiento, que ha permitido la
recuperación de la soberanía en términos de estrategia de desarrollo, la toma de crédito prudente
para la realización de los gastos de capital necesarios para el desarrollo provincial puede resultar
una muy útil herramienta de política económica provincial. No obstante ello, el crecimiento de la
deuda provincial desde 2016, en tanto supera el incremento en los gastos de capital, puede resultar
en un proceso de implicancias muy negativas para la fiscalidad bonaerense.
Puede apreciarse, entonces, que la principal diferencia del conjunto de los demás gobiernos
provinciales argentinos, respecto al bonaerense, en materia de participación de los distintos objetos
de gasto en el conjunto de sus respectivas erogaciones, corresponde a la inversión pública.
Así, mientras que, como media simple, el gobierno de la provincia de Buenos Aires, en 2003-2017,
destino a gastos de capital, un 6,75% del total de sus recursos aplicados, en el resto del país, en
igual período, el valor medio fue del 17,75%, lo que, prácticamente, triplica el esfuerzo bonaerense
en materia de inversión pública propia, destinada a transformar el territorio.
En cuanto al destino del gasto por finalidad y función, a través del cuadro N° 10, puede
corroborarse:
- Un aumento (entre los años extremos de la serie) de cinco puntos porcentuales en la
participación de Educación y Cultura, aunque vale decir, que habiendo llegado a un pico en 2008
del 40% del gasto total se ha reducido en tres puntos porcentuales en los últimos años;
- Una importante disminución del peso de los gastos en promoción y asistencia social, que
representan en 2017 tan sólo dos de cada cien pesos que gasta la provincia;
- Un incremento de la importancia de los gastos en seguridad en detrimento de las erogaciones
en salud y en promoción y asistencia social, que se ha mantenido tras el cambio de gobierno;
Cuadro N° 10: Composición por Finalidad y Función de los Gastos de la Administración General de
la Provincia de Buenos Aires 2003-2016
CONCEPTO 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
EDUCACIÓN Y
32% 32% 35% 37% 38% 40% 39% 37% 37% 39% 38% 36% 37% 37% 37%
CULTURA
SALUD 10% 9% 9% 8% 8% 8% 9% 8% 8% 9% 8% 8% 8% 9% 8%
SEGURIDAD 12% 13% 12% 11% 11% 11% 10% 10% 12% 12% 12% 14% 15% 15% 15%
PROMOCIÓN Y
ASISTENCIA 7% 6% 6% 6% 4% 5% 5% 5% 4% 3% 3% 3% 3% 2% 2%
SOCIAL
INTERESES DE
4% 3% 3% 3% 3% 2% 3% 3% 3% 4% 3% 4% 4% 3% 4%
LA DEUDA
OTROS GASTOS 35% 37% 35% 35% 36% 34% 34% 37% 36% 33% 36% 35% 33% 34% 34%
Nota: No incluye datos de las Instituciones de la Seguridad Social. Fuente: Elaboración propia, a
partir de datos de la Contaduría General de la Provincia de Buenos Aires.
Cuadro N° 11: Composición por Finalidad y Función de los Gastos de la Administración General de
los gobiernos argentinos de nivel provincial, excepto Provincia de Buenos Aires 2003-2016
CONCEPTO 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
EDUCACIÓN Y
27% 25% 26% 27% 28% 29% 30% 29% 30% 30% 29% 29% 30% 29% 29%
CULTURA
SALUD 12% 11% 11% 11% 11% 12% 12% 12% 13% 13% 13% 13% 13% 13% 12%
SEGURIDAD 7% 7% 7% 7% 7% 7% 7% 7% 8% 8% 8% 9% 9% 10% 10%
PROMOCIÓN Y
ASISTENCIA 6% 6% 6% 5% 5% 5% 4% 5% 5% 4% 4% 4% 4% 4% 4%
SOCIAL
INTERESES DE
4% 3% 3% 2% 2% 2% 2% 1% 1% 1% 1% 1% 1% 2% 1%
LA DEUDA
OTROS GASTOS 44% 48% 47% 48% 47% 45% 45% 46% 43% 44% 45% 44% 43% 42% 44%
Nota: No incluye datos de las Instituciones de la Seguridad Social. Fuente: Fuente: Elaboración
propia, a partir de datos del Ministerio de Hacienda de la Nación.
En el conjunto del resto de las jurisdicciones de nivel provincial del país, se observa un fenómeno
similar, de incremento del peso del gasto en seguridad en la presente década. Asimismo, la
provincia de Buenos Aires presenta, todo a lo largo de la serie una prelación de las erogaciones
destinadas a salud y promoción y asistencia social mucho menor. En términos dinámicos, la pérdida
de importancia de los gastos en salud que se ven en Buenos Aires no se verifican en el conjunto del
resto del país, mientras que en dicho territorio la disminución del peso de las asignaciones a
promoción y asistencia social ha sido mucho menor que en el caso bonaerense.
Con relación a la cuestión de la deuda pública provincial, a continuación, se van a presentar algunas
consideraciones a partir de los datos presentados en el cuadro N° 12.
Cuadro N° 12: Evolución de los Intereses de la Deuda Pública, en relación a los recursos propios,
de la Administración General de la Provincia de Buenos Aires y del resto de los gobiernos del nivel
provincial del país, 2003-2017
CONCEPTO 200 200 200 200 200 200 200 201 2011 201 201 201 201 201 201
3 4 5 6 7 8 9 0 2 3 4 5 6 7
PBA 7% 5% 5% 6% 6% 5% 6% 7% 6% 7% 6% 7% 7% 7% 7%
RESTO 10% 8% 7% 6% 5% 4% 4% 3% 2% 2% 2% 3% 3% 5% 6%
Nota: No incluye datos de las Instituciones de la Seguridad Social. Fuente: Elaboración propia, a
partir de datos de la Contaduría General de la Provincia de Buenos Aires y del Ministerio de
Hacienda de la Nación.
Los servicios de la deuda, en territorio bonaerense, han resultado relevantes en relación a los
recursos de propia recaudación (entre un 6% y un 8% en la mayor parte del período), proporción
que resulta bastante estable a lo largo del lapso analizado.
En cambio, en el conjunto de las demás jurisdicciones argentinas de nivel provincial, el peso de los
intereses de la deuda en los recursos propios se redujo en un 80% entre 2003 (cuando tal tipo de
erogación representaba la décima parte de la recaudación de recursos provinciales) y 2010
(manteniéndose en torno a un 2%-3% todo a lo largo de 2010-2015), para crecer fuertemente a
partir de 2016, alcanzando en 2017 valores que duplican los de dos años atrás.
Como puede observarse en el cuadro Nº 10, en todos los años del período 2003-2017 ha habido
déficit en la provincia de Buenos Aires, con la sola excepción de 2004. De esos catorce ejercicios,
siete correspondieron a resultados financieros negativos de una magnitud no inferior al 5% del total
de los gastos corrientes y de capital, y en cuatro de esos siete años el quebranto resultó, incluso, del
orden 10% del total de gastos o superior.
En el resto del país la situación fiscal de los gobiernos de nivel provincial ha resultado visiblemente
mejor, ya que en la mayor parte del período bajo estudio se han logrado escenarios de notorios
superávits (del orden del 5% de los gastos totales en 2003, 2005 y 2010, y mayor al 10% de dichos
gastos en 2004) o, al menos de valores cercanos al equilibrio (superávits de menos del 5% del total
de gastos en 2006 y 2007 y déficits inferiores a dicha magnitud en 2008, 2009, 2011, 2012, 2013,
2014 y 2015). De este modo, solamente en 2016 y 2017 el conjunto de las jurisdicciones de nivel
provincial del país (con excepción de la provincia de Buenos Aires), presentaron déficits cercanos
(aunque levemente inferiores) al 5% de sus erogaciones totales.
El conjunto de las demás jurisdicciones argentinas de nivel provincial, presentó quebrantos todavía
más moderados, que nunca llegaron, siquiera, al 1% del producto. Y para el presente indicador
solamente ha evidenciado una performance inferior a la bonaerense en 2013 y en 2017.
Conclusiones: El análisis del período considerado muestra un panorama general en el que llama la
atención el escaso protagonismo en términos cuantitativos de la provincia en la realización de
gastos de capital.
En tal sentido, la provincia de Buenos Aires muestra un atraso notable, todo a lo largo del período,
en materia de importancia relativa de la inversión pública, al interior del total de sus erogaciones,
respecto a lo que se observa en el colectivo de los demás Estados de nivel provincial existentes en
nuestro país.
Esta situación es acompañada o condicionada evidentemente por una falta de esfuerzo tributario
para la obtención de mayores recursos propios, especialmente por la renuncia a recaudar en base al
impuesto inmobiliario y, muy especialmente, a su componente rural.
Esta situación genera un sesgo altamente regresivo en el sistema tributario provincial que se ha
agudizado a lo largo del período. Si bien la creación de impuestos como el de la transmisión gratuita
de bienes (herencia) muestra una intención de modificación de esa tendencia en términos de
propuesta, su incidencia cuantitativa es muy poco significativa y su evolución posterior a 2015
muestra un claro retroceso respecto a su incipiente crecimiento.
En ese impuesto existe un enorme potencial recaudatorio en función de la enorme brecha entre los
valores de mercado de las tierras más ricas (y productivas) de la Argentina y una valuación fiscal
irrisoria, lo que podría dar lugar a un incremento sustancial de la base imponible.
Tales situaciones presentan más similitudes que diferencias con lo observado en el conjunto de los
demás gobiernos argentinos de nivel provincial.
Si bien en los términos tradicionales y más ortodoxos de considerar la cuestión fiscal sólo o
preferentemente a partir de indicadores de equilibrio fiscal, la provincia presenta un resultado
razonable, la situación tampoco resulta virtuosa en términos de composición del gasto.
Es evidente que los recursos con que cuenta actualmente la provincia no son los necesarios para
afrontar sus responsabilidades de gasto. En este sentido, además de la renuncia a la recaudación ya
mencionada en el caso del impuesto inmobiliario, debe destacarse que existe un cierto desequilibrio,
difícil de cuantificar, en la participación de la provincia en los recursos que se distribuyen por
coparticipación federal.
No sólo el gasto de capital se ha mantenido a niveles muy reducidos, sino que ha habido una
pequeña disminución en el gasto relativo dirigido a la finalidad salud, y una disminución muy
significativa en la función promoción y asistencia social. En este último caso, esta situación se
explica en parte porque el gobierno nacional ha transferido directamente recursos destinados a esta
función a ser ejecutados por las jurisdicciones municipales. En contrapartida, se ha incrementado el
gasto en seguridad, al que, desde luego, no se le puede imputar un efecto regresivo, pero se duda de
su potencial redistributivo.
El incremento del gasto de nivel provincial en seguridad se verifica, asimismo, en el conjunto del
resto del país, aunque la disminución del peso de gasto en salud y lo pronunciado de la caída de la
participación de las erogaciones en promoción y asistencia social sí son fenómenos que no replican,
a nivel global, en las otras regiones.
Así, el sesgo regresivo del sistema tributario no presenta signo alguno de reversión, dado que la
levísima disminución en el peso del impuesto a los ingresos brutos en el total recaudado obedece a
la recesión, mientras que el pequeño aumento de la importancia del producido por las patentes de
automotores se debe al incremente en el valor de los mismos, de la mano de la devaluación del
peso. El hecho donde mejor se aprecia la continuidad de la regresividad tributaria es en el retroceso
del monto obtenido por el impuesto a la transmisión gratuita de bienes.
También se mantiene la priorización de los gastos en seguridad, por sobre los correspondientes a
salud y promoción y asistencia social,
En definitiva, este trabajo pretende llamar la atención sobre la falta de protagonismo del Estado
provincial para una transformación de la provincia que, en términos fiscales, exige un mayor
esfuerzo tributario volcado a los sectores propietarios (urbanos y especialmente rurales) cuya
contribución en términos relativos ha disminuido notoriamente.
La provincia requiere también una mayor eficacia y eficiencia en el gasto social que representa el
componente fundamental de las erogaciones, especialmente en educación y cultura y salud, y una
recuperación en la participación en el territorio del gasto en promoción y asistencia social que ha
sido dejado en gran parte en manos de los otros niveles de gobierno (nacional y municipal). El
hecho de que haya aumentado en términos relativos la proporción de gasto en la función seguridad
responde a una situación compleja con un componente de demanda ciudadana, pero exigirá
transformaciones cualitativas estructurales para poder garantizar una mayor eficacia y eficiencia en
este campo.
Bibliografía
ARCEO, Enrique y BASUALDO, Eduardo (1997): “El impuesto inmobiliario rural en la Provincia
de Buenos Aires: del modelo agroexportador a la valorización financiera”. Revista Realidad
Económica Nº 149. Buenos Aires: Instituto Argentino para el Desarrollo Económico (IADE).
CEPAL (1998): El pacto fiscal. Fortalezas, debilidades, desafíos. Santiago de Chile: Comisión
Económica para América Latina (CEPAL).
CETRANGOLO, Oscar y JIMENEZ, Juan Pablo (2004): “Las relaciones entre niveles de gobierno
en Argentina. Raíces históricas, instituciones y conflictos persistentes”. Serie Gestión Pública Nº
47. Santiago de Chile: CEPAL.
DI GRESIA, Luciano (2003): “Impuesto sobre los ingresos brutos: análisis comparativo de su
evolución y perspectivas”. Documento de Federalismo Fiscal Nº 7. La Plata: Departamento de
Economía de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de la Plata (UNLP).
GAGGERO, Jorge y ROSSIGNOLO, Darío (2011). “Impacto del Presupuesto sobre la equidad”.
Documento de Trabajo N° 40. Buenos Aires: Centro de Economía y Finanzas para el Desarrollo de
la Argentina (CEFID-AR).
GOMEZ SABAINI, Juan Carlos y ROSSIGNOLO, Darío (2009): Análisis de la situación tributaria
argentina y propuestas de reformas impositivas destinadas a mejorar la distribución del ingreso.
Buenos Aires: Oficina Internacional del Trabajo (OIT).
IEFE (2011): “Impuesto inmobiliario rural: tiempo de reforma”. Informe IEFE Nº 159. La Plata:
Instituto de Estudios Fiscales y Económicos (IEFE).
JARACH, Dino (1983): Finanzas públicas y derecho tributario. Buenos Aires: Editorial Cangallo.
LÓPEZ ACCOTTO, Alejandro y PEREYRA, Elsa (2002): La heterogeneidad del gasto público en
el Área Metropolitana de Buenos Aires. En SABATÉ, Alberto (compilador): Economía y sociedad
en la Región Metropolitana de Buenos Aires en el contexto de la reestructuración de los 90. Buenos
Aires: Ediciones Al Margen / Universidad Nacional de General Sarmiento.
LÓPEZ ACCOTTO, Alejandro; ADARO, Cristian; ARGONZ, Ignacio, GOMEZ, Juan Francisco;
MACCHIOLI, Mariano; MANGALO, Matías, MANGAS, Martín, MARTÍNEZ Carlos y
MARTÍNEZ Cynthia (2015). La estructura de la recaudación municipal en Argentina: alcances,
limitaciones y desafíos. Buenos Aires: Universidad Nacional de General Sarmiento y Secretaria de
Asuntos Municipales de la Nación.
MACON, Jorge (2000): “El federalismo fiscal y su financiación”. Revista Enoikos Nº 16. Buenos
Aires: Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires.
Análisis del sistema alimentario estadounidense y cubano desde una perspectiva comparada.
Mariano H. Saavedra
Universidad Nacional de Lanús
mhsaavedra@hotmail.com
“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de
2018.”
Resumen
Por otro lado, en algunas ocasiones los “Farm Bill” no se encuentran dirigidos a los agricultores negros del país. A fines
de la década del ’90 el Departamento de Agricultura se negó a dirigir su habitual ayuda agrícola a este sector social de
la agricultura estadounidense. Su discriminación fue respondida con una serie de demandas judiciales.
Estados Unidos (1998-2004)
millones de dólares
Año T. Subsidios agropecuarios* Subsidios Agropecuarios**
1998 88.150 48.441
1999 99.018 55.433
2000 92.089 49.333
2001 95.259 52.991
2002 90.199 40.849
2003 92.199 38.768
2004 105.696 46.504
Suma 665.684 332.319
Fuente: OBDC.
*Valor monetario estimado de las transferencias brutas implícitas y explícitas con las medidas de política de apoyo a las
actividades agropecuarias provenientes de los contribuyentes y de los consumidores agrícolas.
**Incluye subsidios por la vía de los precios administrativos así como las transformaciones por inversiones realizadas y
por la superficie de explotación.
¿Qué clase de productores reciben la ayuda agrícola contemplada en la “Farm Bill”? Son los
agricultores que sobrevivieron al proceso de industrialización de la agricultura iniciado
aproximadamente en 1945 –desde mediados del siglo XX hasta el primer lustro de la década del ’90
se registró una disminución de las explotaciones agrícolas cercanas a 3,9 millones de unidades,
pasando de 6 a 2,1 millones respectivamente. El cambio estructural se encuentra relacionado a una
considerable extensión de las propiedades agrícolas producto del control de los grandes propietarios
de granjas sobre los medianos y pequeños productores. Durante estos años y gracias a los
descubrimientos biotecnológicos de la “Tercera Revolución Verde”, los grandes propietarios
tuvieron la capacidad de producir el 80% de la producción agrícola, en una superficie cercana a los
120 millones de hectáreas. La única característica social que resistió el cambio estructural fue el
rasgo familiar de las explotaciones55.
Los grandes propietarios de granjas representan el segundo eslabón del sistema alimentario
(pequeños y medianos agricultores, propietarios de granjas, venta al por mayor de productos
directos de granjas, procesadores de alimentos, supermercados y tiendas de productos al por mayor,
tiendas de comida y bebida, consumidores). El sistema de producción de alimentos tiene una forma
similar a un reloj de arena. En la cúspide se encuentran millones de agricultores y en la base
millones de consumidores. Entre la cúspide y la base se encuentran los restantes actores. Son los
supermercados lo que detentan el poder en el sistema. Tienen el poder de determinar los precios de
los alimentos que cultivan los agricultores y de los que adquieren los consumidores. Los gobiernos
no mantienen una postura de injerencia en las políticas empresariales que implementan las grandes
cadenas de supermercados. En gran medida, este último aspecto de las políticas alimentarias del
gobierno estadounidense es el causante de que en el año 2005 aproximadamente 35 millones de
habitantes no tenían suficiente dinero para poder saber si tenían la posibilidad de adquirir alimentos
55El cambio estructural también se encuentra vinculado a la imposibilidad de los pequeños y medianos agricultores de
abonar los préstamos bancarios en tiempo y forma. La mayor oleada de bancarrotas se originó durante toda la década
del ‘80. El control de estas tierras pasaron a manos de los bancos y de los grandes propietarios de granjas. Fueron años
donde se detectaron elevados índices de suicidios, bajos niveles de bienestar social y un ascenso en los niveles de
pobreza. Con el transcurso de los años la agricultura se recuperó. Es el caso de la agricultura del Estado de California,
que es la (…) “responsable de casi un 10% de los 117.000 millones de dólares de exportación de 2005. California
produce más que los siguientes segundos y tercer estados juntos y proporciona un tercio de los alimentos de los enormes
platos de Estados Unidos. Las estadísticas son notables. Casi el 80% de los campos de California son irrigados, y sus
diez millones de acres produjeron más de 25 millones de dólares en ventas en 2002, con sólo 868 granjas (el uno por
ciento de todas las granjas de California) responsable de 11.000 millones de dólares del total de las ventas” (Raj Patel,
2008:63).
diariamente.
El poder reside en varios elementos. Por ejemplo, la logística de Wall Mart es similar a las
del ejército norteamericano. En el año 2007 obtuvo una facturación de 285.000 millones. Se ha
consagrado como el empleador más grande Estados Unidos, en México y en el mundo –empleando
a 1,6 millones de personas-. El poder que ha conquistado no se debe solamente a la mentalidad
empresarial de sus dueños. Las políticas fiscales han ayudado a Wall Mart para que se convirtiera en
una de las cadenas de supermercados con mayor presencia territorial. Gracias a las políticas fiscales
Wall Mart ha sido liberada de abonar las numerosas tasas estatales y beneficiadas con numerosos
subsidios federales cercanos a los mil millones de dólares. También ha recibido subsidios
provenientes del exterior.
Cuadro II
norteamericano se convirtió en un mercado invadido por las tiendas de comida rápida, por ejemplo, Burger King.
de comida y of America
ventas
Ventas
al detalle 73.803.244 National Association 15 40
of Convenience Stores
Fuentes: (Centro para la Integridad Pública, 2006; citado por Patel, 2008: 102)
Conclusiones preliminares
A mediados de la década del ’90 del siglo XX el gobierno cubano dio un giro sustancial a su
política alimentaria y agrícola. Fue la caída de la Unión Soviética, principal socio-comercial de
Cuba, el causante de que el gobierno central se vea obligado a introducir modificaciones en sus
políticas dirigidas al sistema alimentario. Durante el “Período Especial” (1990-1994) el consumo
promedio diario de nutrientes descendió drásticamente. La energía (kcal) descendió de 1990 a 1994
de 2750 a 1750 para pasar del último año señalado al año 2008 a un consumo promedio diario por
persona de 3400. Lo mismo sucedió con las proteínas: desde 1990 a 1994 descendió el consumo de
80 gr. a 50 gr. Desde 1994 a 2008 aumentó el consumo en 40 gr. diarios, situándolo en 95 gr. Los
consumos de grasas tuvieron la misma tendencia: desde 1990 a 1994 pasaron de 45 gr. a 22 gr. de
consumo diario. Desde 1994 a 2008 pasó de 22 gr. a 60 gr. promedio por persona. La influencia
nutricional reflejó el agotamiento del sistema alimentario implantado a partir del primero de enero
de 1959 –victoria revolucionaria del Movimiento 26 de Julio-.
Desde 1959 hasta finales de la década del ’80 y principios de los años ’90 dichas
características se convirtieron en los pilares del sistema alimentario y de las políticas agrícolas. El
agotamiento del modelo de seguridad alimentaria lo obligó a impulsar su reestructuración basada en
los siguientes elementos: suficiencia alimentaria; aumento del consumo diario de nutrientes per
cápita (1994-2008); diversificación de los centros de distribución de alimentos; funcionamiento de
las tiendas recaudadoras de divisas (TRD), el mercado campesino y la agricultura cubana;
planificación a largo plazo de una política económica dirigida a la sustitución de importaciones de
alimentos; drástico descenso de las inversiones estatales hacia el sector agropecuario –pasando de
aproximadamente 900 millones anuales a 263 millones para el año 2006-; introducción de un nuevo
modelo técnico-productivo en el sector agropecuario basado en nuevas tecnologías agroecológicas;
preponderancia de las cooperativas no estatales en la producción agropecuaria; descenso de los
niveles de concentración de las tierras gestionadas por el Estado para la producción agropecuaria;
lograr la disminución de los niveles de energía fósil (petróleo) para el transporte de alimentos
mediante la cercanía de las cooperativas agropecuarias a los mercados alimentarios;
descentralización de la planificación nacional a los gobiernos locales (municipalización).
Estos son los aspectos de mayor relevancia de la reestructuración señalada. Desde ya,
seguramente existen otros elementos que componen el sistema y las políticas agrícolas. Uno de los
principales es la cuestión de la voluntad política del gobierno en delegar la gestión de la producción
agropecuaria a las cooperativas y la introducción de la agricultura urbana mediante el desarrollo de
las huertas. Durante los años 2009-2012 existieron más de 5500 cooperativas que gestionaron el
70% de las tierras cultivables y el 80% de la producción de alimentos. El sector agropecuario se
transformó en el agente productivo de mayor importancia en el sistema alimentario. La Habana,
capital de Cuba, también se ha convertido en un imperio de agricultura urbana, con el objetivo de
abastecer de alimentos baratos a los mercados comunitarios, gracias al descenso del consumo de
energía fósil (petróleo) que antiguamente se necesitaba para transportarlos a través de largas
distancias geográficas. El Estado ha delegado la gestión a las cooperativas, pero sigue siendo
propietario de las tierras. En el proyecto socialista, el problema de la tenencia de la tierra, es decir,
la cuestión agraria, se resuelve de esa forma57.
57Cuando estaba por concluir el presente trabajo el Parlamento cubano se encontraba debatiendo sobre el proyecto de
reforma de la actual Constitución. La misma reconocerá la propiedad privada, el mercado y la inversión privada
(extranjera), pero manteniendo el marco de propiedad socialista de los medios de producción.
El derecho a la alimentación es el sustento jurídico del sistema alimentario. El gobierno se
encarga, mediante diferentes dispositivos políticos y económicos, de que la mayoría de la población
isleña tenga la posibilidad de adquirir diariamente un paquete de alimentos e intenta que los mismos
contengan un precio justo. Una interesante investigación-intervención del Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo. Centro Regional para América Latina y el Caribe denominado “Hacia la
seguridad alimentaria desde el desarrollo humano local: La experiencia del Programa de Apoyo
Local a la Modernización Agropecuaria en Cuba (PALMA) 2009-2012” tuvo como resultado e
identificó un considerable aumento de una variedad de alimentos en diferentes municipios. El
programa benefició a 3 millones de habitantes que pudieron obtener seguridad alimentaria gracias a
los incentivos que obtuvieron las cooperativas en materia de producción agropecuaria. En gran
medida, los trabajadores de las cooperativas fueron empleados por las empresas estatales, para pasar
a ser parte de las Unidades Básicas de Producción Cooperativas (UBCP), organización productiva
semejante a las Cooperativas de Producción Agropecuaria (CPA).
Hacía más de una década, anterior a la implementación del Programa, que las UBCP se
constituyeron en la organización productiva con mayor relevancia en lo que hace a las políticas de
descentralización del aparato estatal hacia el sector agropecuario. Durante la década del ’90
controlaban más de 2,7 millones de hectáreas cultivables –el equivalente a 40,6%-. Las grandes
granjas estatales pasaron a controlar el 20% de las tierras agrícolas. En el siguiente cuadro se puede
observar lo siguiente:
Paralelamente a la descentralización por parte del Estado hacia las cooperativas, se crearon
las Delegaciones Agropecuarias Municipales con el propósito de garantizar la seguridad
alimentaria, dentro de un específico marco jurídico (Ley 59 del Código Civil, etc.). La
conformación de las UBCP, como se puede observar en el anterior cuadro, contribuyó a una
profunda reforma de la estructura agraria iniciada en 1993. Las UBCP tuvieron un importante
impacto productivo a nivel local en cuanto a la producción de alimentos, aunque su conformación
se encuentre específicamente destinada a lo siguiente:
“Es una organización económica y social integrada por obreros con autonomía en su gestión. Forman parte de
un Complejo Agroindustrial azucarero (CAI), contribuyendo uno de los eslabones principales que conforman la
base productiva de la Economía Nacional, cuyo objeto fundamental es el incremento sostenido de la
producción de cañas y de su contenido de azúcar, el empleo nacional de los recursos de que disponen y del
mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo de sus miembros” (Reglamento General de las UBCP,
Resolución Nº 525/2003, Capítulo I, Artículo I, citado por Jiménez Guethon) .
“Es la asociación de voluntarios de agricultores pequeños que tienen la propiedad o el usufructo de sus
respectivas tierras y demás medios de producción, así como sobre la producción que obtienen. Es una forma de
cooperación agraria mediante la cual se tramita y viabiliza la asistencia técnica, financiera y material que el
Estado brinda para aumentar la producción de agricultores pequeños y facilitar su comercialización, tiene
personalidad jurídica y responde a sus actos con su patrimonio” (Ley Nº 95 del CPA y de CCS de 2002, en el
capítulo II del Artículo 5, Jiménez Guethon).
“La CPA es una entidad económica que representa una forma, avanzada y eficiente de producción socialista
con patrimonio y personalidad jurídica propios, constituida con las tierras y otros bienes aportados por los
agricultores pequeños, a la cual se integran otras personas para lograr una pequeña producción agropecuaria”
(Ley Nº 95 de CPA y CCS de 2002, en el Capítulo II, Artículo 4, Jiménez Guethon).
La CCS, CPA y UBCP se encuentran estrechamente ligadas a los Consejos Populares que
tienen competencia en los municipios, provincias y nación. Según J. G. Guethon, los Consejos
Populares tienen las siguientes facultades otorgadas por la Constitución de la República de Cuba:
Conclusiones preliminares
La política agraria, agrícola, alimentaria del gobierno cubano tuvieron y tienen las siguientes
características generales: fomento del movimiento cooperativo; nuevo modelo agrario sustentado en
una radical Reforma Agraria; emergencia de la agricultura urbana basada en la agroecología; etc. En
síntesis: se observa una importante reestructuración del sistema alimentario posteriormente al
“Período Especial”.
Conclusiones finales
El presente trabajo constituye un acercamiento al análisis del sistema alimentario
estadounidense y cubano desde una perspectiva comparada. El propósito es intentar su
profundización para lograr un estudio de mayor extensión en cuanto a su contenido. En este último
sentido, personalmente me interesaría analizar el mismo tema, extendiendo su estudio a partir de un
período histórico que abarque un siglo, especificando las características sustanciales de los dos
objetos de investigación indagados. La ciencia política, mediante sus propias herramientas
metodológicas y objetos de investigación, tiene las potencialidades suficientes para generar
conocimientos científicos en el campo de los estudios sociales y políticas agrarias, agrícolas y
alimentarias.
Existen similitudes entre los fenómenos políticos que giran en torno a los dos sistemas
alimentarios. Por un lado, el gobierno cubano delega una serie de facultades políticas y económicas
al movimiento cooperativo integrado por las CCS, CPA y UBCP. Por otro lado, los gobiernos
estadounidenses profundizan aún más su carencia de intervencionismo en el sistema, por ejemplo,
en el mercado alimentario. En este caso en particular, el gobierno cubano toma la decisión de hacer
resurgir el Mercado Agropecuario de venta minorista, en donde impera la ley de la oferta y la
demanda. Tanto en Estados Unidos y en menor medida en Cuba, el mercado alimentario tiene
características oligopólicas.
Una de las diferencias radica en lo siguiente: en Estados Unidos los precios de los alimentos
que venden los agricultores y de los que adquieren los consumidores no se encuentran determinados
por parte del Estado. El gobierno cubano, paralelamente a la existencia de los Mercados
Agropecuarios, decidió la implementación de los “mercados estatales de precios topados”,
constituyendo un dispositivo con mecanismos políticos y económicos de control-regulación en el
campo del intercambio monetario por alimentos en un contexto comercial a gran escala.
Otro elemento en el cual existe una radical diferencia es la cuestión agraria dentro del sector
agropecuario. De la misma forma que el mercado alimentario, los gobiernos estadounidenses no han
introducido ninguna clase de reforma legal y política en la materia. La defensa irrestricta de la
propiedad privada es la base que sostiene la totalidad de sus regímenes de acumulación capitalista.
En Cuba, aunque en este momento el Parlamento se encuentra debatiendo sobre este tema, la
propiedad o la estructura agraria se encuentra controlada por el aparato estatal. Aunque el Estado a
delegado gran parte de sus competencia o, mejor dicho, cedió espacio al movimiento cooperativo
sobre una importante porción del sector agropecuario, la propiedad de la tierra sigue siendo
controlada por el Estado.
Arteaga Hernández, Carlos Manuel, García, Mon Mariel, Muñoz Campos, Marta Rosa,
Romero Sarduy, María Isabel, Hernández Morales Aymara y Vinci Martino (2012) “Hacia la
seguridad alimentaria desde el desarrollo humano. La experiencia del Programa de Apoyo Local a
la Modernización Agropecuaria en Cuba (PALMA) 2009-2012” (La Habana: Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo. Centro Regional para América Latina y el Caribe)
Clarín
“Cambios en la Habana. Cuba someterá a referendo una nueva Constitución que reconoce al
mercado”. 22/07/2018.
Freebairn, Donald K. (S/F) “La Ley Agrícola 1996 de Estados Unidos y su desafío a los
productores mexicanos”, en http://www.pa.gob.mx/publica/revista7/ley_agr.pdf.
García Robelo, Margarita (2011) “La reestructuración del modelo cubano de seguridad
alimentaria y el papel del territorio”, en Economía y Desarrollo, vol. 146, 1-2, enero-diciembre, PP.
143-161 (La Habana: Universidad de la Habana).
Jiménez Guethon, Reynaldo Miguel (S/F) “Cooperativas agrícolas en Cuba y su relación con el
desarrollo local”, en http://hdrnet.org/454/1/Jimenez_Guethon.pdf.
Nova González, Armando (2008) “El sector agropecuario en Cuba”, Nueva Sociedad, Nº 216,
julio-agosto.
Tejeda, Agustín (2004) Nueva Farm Bill: ¿Quién paga?, Año CIII, Nº 1522, Revista de la BCR, en
http://www.bcr.com.ar/pages/publicaciones/inforevista.aspx?IdArticulo=202.
Análisis del sistema alimentario estadounidense y cubano desde una perspectiva comparada. Mariano Saavedra