CAPELLA, Ana C. N. “Mudança Organizacional e Transformações na Gestão Pública”.

In BIZELLI, José L. e FERREIRA, Darlene A.O. Governança Pública e Novos

Arranjos de Gestão. Piracicaba, Jacintha, 2009 (pp. 35-54)

Mudança Organizacional e Transformações na Gestão Pública

Introdução

A dinâmica da mudança é um dos temas mais fascinantes nos estudos sobre

organizações e sobre a própria administração pública. As grandes mudanças sociais
sempre estiveram fundamentadas em mudanças nas organizações. Neste sentido,
podemos pensar as organizações como agentes de mudança. O êxito das políticas
públicas depende, em grande parte, de organizações com recursos e pessoas que possam
formular, implementar e controlar essas políticas.
Por outro lado, as organizações são conservadoras por natureza e extremamente
resistentes à mudança. As estruturas e processos organizacionais “amarram” a
organizações e seus membros, inibindo a transformação e a introdução de novos
padrões de gestão. Qualquer gestor que tenha pretendido introduzir inovações na gestão
de pessoas, nos procedimentos operacionais, na prestação de serviços ao público, nas
estruturas normativas de um setor, terá enfrentado a dificuldade de lidar com o
conservadorismo organizacional.
A mudança organizacional se apresenta, assim, em seu caráter dual: essencial
para a mudança social e, ao mesmo tempo, extremamente difícil dada a natureza
conservadora das organizações.
Neste estudo, procuramos discutir algumas características da mudança
organizacional na administração pública, as dificuldades desse processo e os desafios
que se colocam para os gestores públicos. Para tanto, na primeira seção serão discutidos
alguns conceitos sobre a mudança organizacional, oferecendo uma visão panorâmica
dos estudos acadêmicos sobre esse processo. Nas seções seguintes, abordaremos duas
estratégias de mudança, oferecendo uma visão complementar entre mudanças amplas e
mudanças pontuais. Nos dois últimos tópicos, discutiremos as dificuldades inerentes aos

1
processos de mudança e o desafio dos gestores na administração pública
contemporânea.

1. O que é mudança organizacional?

Embora não seja propriamente um tema novo dentro da literatura sobre

organizações1, os estudos sobre mudança organizacional têm se constituído em objeto
de estudo de diversos autores nas últimas décadas. No campo da gestão pública, estes
estudos têm enfatizado especialmente mudanças no contexto das organizações públicas
decorrentes da adoção de práticas relacionadas à nova gestão pública, como veremos
adiante. No entanto, muito tem sido escrito sobre a mudança organizacional sem que os
autores tenham procurado estabelecer um padrão mínimo de entendimento sobre o
fenômeno.
Lima e Bressan (2003, pp. 20-25), em uma competente revisão da literatura
sobre mudança organizacional, apontam os conceitos e definições mais frequentemente
empregados por diversos autores. Sintetizando as múltiplas perspectivas teóricas, as
autoras propõem a seguinte definição:

“Mudança organizacional é qualquer alteração, planejada ou não, nos

componentes organizacionais – pessoas, trabalho, estrutura formal, cultura – ou
nas relações entre a organização e seu ambiente, que possam ter conseqüências
relevantes, de natureza positiva ou negativa, para a eficiência, eficácia e/ou
sustentabilidade organizacional.”
Lima e Bressan (2003, p. 25).

Assim, segundo a definição das autoras, a mudança organizacional pode ser

intencional, figurando como o resultado de um conjunto de ações planejadas de
intervenção na realidade organizacional, geralmente orientadas para a promoção da
melhoria do desempenho da organização e dos indivíduos que a compõe. Toda a
literatura de planejamento estratégico, por exemplo, postula que a mudança deve ser
intencional, isto é, planejada. Por outro lado, a definição contempla também uma faceta

1
Burns e Stalker, por exemplo, publicaram já em 1962 o livro The Management of Innovation, no qual
diferenciaram organizações orgânicas e mecânicas, destacando que o ambiente externo acarreta
importantes mudanças no interior das organizações.
2
quase sempre esquecida da mudança organizacional, que é o seu caráter não-
intencional. Neste caso, a mudança organizacional origina-se independente de um
processo racional de planejamento, sendo considerada como qualquer transformação
capaz de gerar impacto em partes ou no conjunto da organização. A mudança é
entendida como algo que ocorre a todo tempo numa organização, resultante do
aperfeiçoamento contínuo dos indivíduos envolvidos em seus processos de trabalho.
Portanto, na definição apresentada, as autoras compreendem a mudança organizacional
independente do grau de intencionalidade e de deliberação presentes em um processo de
mudança. Devido à importância da questão da intencionalidade nos processos de
mudança, retomaremos esta discussão posteriormente neste estudo.
A segunda característica importante da definição apresentada pelas autoras diz
respeito à transformação dos componentes organizacionais. Neste sentido, uma
mudança organizacional é o conjunto de alterações que afetam os processos de trabalho,
os indivíduos que compõe a organização, as estruturas organizacionais (dimensão
formal) e a cultura organizacional (dimensão informal).
A relevância e o impacto da mudança são também fatores importantes presentes
na definição das autoras. Mudanças organizacionais não são, necessariamente,
alterações positivas, mas sim alterações capazes de causar impacto nos resultados
organizacionais. Assim, alterações que afetam negativamente os resultados e as relações
entre os indivíduos no trabalho são também consideradas mudanças organizacionais,
assim como as alterações positivas. O que importa, no conceito de mudança, não é seu
aspecto valorativo, mas sim seu aspecto significativo: a influência das alterações sobre o
conjunto da organização e suas conseqüências.
A relação com o ambiente é a quarta característica presente na definição de Lima
e Bressan (2003). A mudança organizacional envolve alterações na dimensão interna da
organização (pessoas, trabalho, estrutura formal e informal) que se processam em
paralelo à dimensão externa (ambiente). O alinhamento entre componentes
organizacionais e o ambiente externo é um dos principais desencadeadores de mudanças
organizacionais. “Sustentabilidade organizacional” é o termo empregado pelas autoras
para capturar exatamente este sentido da mudança, de adaptação da organização ao seu
ambiente externo.

3
 As diferentes dimensões sobre a definição e os conceitos de mudança são
fundamentais para a compreensão do próprio processo de mudança organizacional. De
uma forma geral, os principais tipos de mudança podem ser classificados em duas
categorias. A primeira é a chamada “mudança transformacional” ou “institucional”, ou
ainda “macro-mudança” que envolve a ruptura de padrões estabelecidos, além de atingir
a organização como um todo e redireciona-la em função de grandes alterações em seu
ambiente. O segundo tipo de mudança denomina-se “mudança incremental” ou
“organizacional”, ou ainda “micro-mudança”. Neste caso, alteram-se apenas alguns
aspectos na organização, predominando pequenos ajustes de forma contínua, geralmente
voltados às questões de eficiência e de utilização dos recursos internos, em um ambiente
mais estável. O quadro 1 sintetiza as principais tipologias de mudança organizacional.

QUADRO 1
Tipologia de mudança organizacional

Micro-mudanças Macro-mudanças Referência

Aumento da eficiência e do uso
dos recursos, mudanças na
arquitetura da organização.
Mudança constante, cumulativa
e evolutiva. Podem ser pequenos
avanços que ocorrem
cotidianamente em toda a
organização, cujo acúmulo pode
propiciar uma mudança
significativa na organização.
Mudança linear e contínua.
Não implica mudanças
fundamentais nas pressuposições
dos funcionários sobre o
ambiente e sobre aspectos que
podem causar melhorias na
organização.
Continuidade do padrão
existente. Pode ter dimensões
diferentes, mas é realizada
dentro do contexto atual da
organização.
É uma mudança linear e
contínua, que envolve alterações
nas características dos sistemas,
sem causar quebras em aspectos-
Questionamento e mudança da
missão, natureza e objetivo da
organização.
Mudança pouco freqüente,
descontínua e intencional, que
ocorre durante períodos de
divergência, quando as
organizações saem de sua
condição de equilíbrio.
Mudança multidimensional,
multinível, descontínua e radical,
que envolve reenquadramento de
pressupostos sobre a organização
e o ambiente em que ela se
insere.
Mudança no padrão existente,
que ocorre em períodos de
desequilíbrio e envolve uma ou
várias reestruturações de
características da organização.
É uma mudança
multidimensional, multinível,
radical e descontínua, que
envolve quebra de paradigmas
Silva, J.S. “El cambio de época, el modo
emergente de producción de
conocimiento y los papeles cambiantes
de la investigación y extensión en la
academia del siglo XXI. In Anales de la
Conferencia Interamericana de
Educación Agrículo Superior e Rural.
Panamá, 1999.
Weick, K.E. e Quinn, R.E.
“Organizational change and
development”. Annual Review of
Psicology, 50: 361-386, 1999.
Robbins, S.P. “Mudança
Organizacional”. In Comportamento
Organizacional. Rio de Janeiro, LTC,
1999.
Nadler et. alli. Discontinuous change:
leading organizational transformation.
São Francisco, Jossey-Bass Management
Series, 1999.
Porras, J.I e Robertson, L.
Organizational development: theory,
practice and research. Palo Alto,
Consulting Psychology Press, 1992.

4
 chave para a organização. organizacionais.
Ajuste fino da orientação Ruptura com a orientação
organizacional existente. existente e transformação da
organização.
Greenwood,R. e Hinings, C.R.
“Undestanding radical organizational
change”. Academy of Management
Review 21(4): 1022-1054, 1996.

Fonte: Lima e Bressan, 2003, 26

Embora distintos, esses dois tipos de mudança podem se complementar e mesmo

apresentar-se conjuntamente em ciclos de mudanças que podem se desenvolver em
períodos alternados. Desta forma, macro-mudanças - grandes períodos de ruptura e
transformação - podem ser intercalados por micro-mudanças - períodos de maior
estabilidade nos quais são realizados pequenos ajustes. Na próxima seção, analisaremos
como estes dois tipos de mudança podem ser convertidos em estratégias de melhoria
organizacional.

2. Macro-estratégias de mudança

As macro-mudanças organizacionais são caracterizadas por grau mais elevado

de intencionalidade e planejamento, quando comparadas às micro-mudanças. São
mudanças que ocorrem com menor freqüência e que envolvem rupturas com a
orientação existente na organização. Questionamentos sobre a natureza da organização,
seus objetivos e a revisão de sua própria missão estão presentes neste tipo de mudança
que visa promover o aumento do desempenho organizacional. São mudanças planejadas
na dimensão interna da organização de forma a adaptá-la a transformações produzidas
pelo ambiente externo.
Na gestão pública contemporânea, temos assistido a inúmeras experiências de
mudanças deste tipo nos últimos vinte anos. Fatores ambientais, como pressões
políticas, econômicas e financeiras passaram a desafiar crescentemente as organizações
públicas e a eficiência e eficácia da ação governamental.
O padrão de intervenção estatal presente no modelo de Welfare State e no
modelo de Estado desenvolvimentista foi fortemente questionado nas últimas décadas,
tendo sido acusado de promover a crise econômica das décadas de 70 e 80. A crescente
expansão dos gastos estatais, principalmente dos gastos sociais, seria responsável pelo
desarranjo das contas públicas e da economia como um todo, pressionando o processo
5
inflacionário. Esta visão neoliberal sobre a crise apresenta o Estado como o grande
causador da crise econômica dos anos 80. A diminuição drástica dos gastos sociais, dos
controles e regulações, e da intervenção econômica do Estado, por meio de políticas
macroeconômicas de estabilização, além da redução do poder dos sindicatos seria
indispensável para superar a crise imposta pelo modelo do Estado intervencionista.
Estes argumentos econômicos foram reforçados pela concepção política de que a
intervenção do Estado na vida social é sempre desastrosa, entendimento baseado no
pressuposto de que o mercado é o garantidor por excelência das liberdades individuais,
sendo qualquer distúrbio deste equilíbrio necessariamente coercitivo.
Estas concepções negativas em relação à ação estatal, paralelamente aos
processos decorrentes da revolução tecnológica e da liberalização financeira dos
mercados de capitais transformaram a economia e a sociedade nos anos 90. Assim,
neste período, cresce a percepção da imprescindibilidade de políticas que visem o
aumento da credibilidade e da capacidade estatal, em decorrência das mudanças
políticas, sociais, econômicas e financeiras. Esta percepção crescente de crise do Estado
leva diversos governos a procurar por soluções para reformar a administração pública.
É neste período que surge um movimento denominado “nova administração
pública” 2, um conjunto heterogêneo de diretrizes que, de forma geral, apresenta as
seguintes recomendações, comuns a diversas experiências de reforma em diferentes
países: (a) mudança no foco de gestão, abandonando a ênfase em processos para a
ênfase em resultados; (b) amplo destaque para medições de desempenho, indicadores de
eficiência e estabelecimento de padrões quantitativos para os serviços públicos; (c)
busca de formatos organizacionais menos hierarquizados; (d) aplicação de mecanismos
de mercado no provimento de serviços públicos (incluindo privatização, terceirização,
desenvolvimento de mercados internos via contratos de gestão, entre outros
mecanismos); (e) diminuição das fronteiras entre os setores público e privado,
caracterizado pelo aumento das parceiras público-privado e proliferação de

2
Para uma análise sobre as idéias presentes nas reformas administrativas baseadas na “nova administração pública”,
ver Hood, C. (1991). “A Public Management for All Seasons?” Public Administration, 69 (1), pp. 3-19; Pollitt, C. e
Bouckaert, G. (2001). Public Management Reform: a comparative analysis. Oxford, Oxford University Press.
Abrucio, Fernando Luiz. “Os avanços e os dilemas do modelo pós-burocrático: a reforma da administração pública à
luz da experiência internacional recente”. In Pereira, Luiz Carlos Bresser e Spink, Peter (orgs.). Reforma do Estado e
Administração Pública Gerencial. Rio de Janeiro: FGV, 1998 (p. 173-199).
6
organizações híbridas; (f) mudança de prioridades, deixando em segundo plano valores
como o universalismo e equidade, em direção à eficiência e individualismo.
Assim, observa-se nas últimas décadas uma onda global de reformas do Estado e
da administração pública pautada na estratégia de macro-mudança organizacional. No
Brasil, podemos destacar o projeto de reforma do Estado proposto pelo governo
Cardoso, como um exemplo deste tipo de estratégia de mudança.
Durante a reorganização ministerial, em janeiro de 1995 é criado o MARE –
Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado – e entre suas atribuições são
incluídas a formulação de políticas para a reforma do Estado, desenvolvimento
institucional e capacitação do servidor, reforma administrativa, modernização da gestão
e promoção da qualidade no setor público 3. À frente do Ministério, Luiz Carlos Bresser
Pereira comanda a elaboração do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado
(Brasil, 1995), documento publicado em setembro do mesmo ano, no qual o governo
define as diretrizes da reforma. Neste documento, as reformas propostas são apoiadas
em um diagnóstico preciso de crise do Estado, resultado de três componentes: o
agravamento da crise fiscal, a crise da forma de intervenção estatal, e a crise do modelo
burocrático de administração (Brasil: 1995, 15).

Este diagnóstico procura retratar as transformações no ambiente externo que

pressionam por mudanças nas organizações públicas. Por outro lado, o diagnóstico
também pressupõe uma estratégia planejada e articulada de mudança para a superação
da crise do Estado, que tem como um de seus principais componentes a crise da
administração pública. A reforma da administração pública, portanto, passa a
apresentar-se como uma estratégia de macro-mudança que teria como pretensão
transformar a administração pública federal e, num segundo momento, servir como
modelo para mudanças ainda mais profundas nas demais esferas de poder e nos outros
níveis de governo.
Em consonância com as reformas baseadas na “nova administração pública” que
vinham sendo aplicadas no mesmo período em diversos países, as propostas de
mudança para as organizações públicas brasileira postulavam:

3
Medida Provisória 813/95, de 1 de janeiro de 1995, posteriormente Medida Provisória n.º 1.651-43, de 5
de maio de 1998, artigo 14, item I.
7
 “(1) descentralização do ponto de vista político, transferindo recursos e atribuições
para os níveis políticos e regionais locais; (2) descentralização administrativa,
através de delegação de autoridade para os administradores públicos transformados
em gerentes crescentemente autônomos; (3) organizações com poucos níveis
hierárquicos ao invés de piramidal, (4) pressuposto da confiança limitada e não da
desconfiança total; (5) controle por resultados, a posteriori, ao invés do controle
rígido, passo a passo, dos processos administrativos; e (6) administração voltada
para o atendimento ao cidadão, ao invés de auto-referida”
Bresser Pereira (1996: 11-12).

Diversos estudos foram produzidos focalizando a experiência de reforma da

administração pública no governo Cardoso. Muitos estudos descrevem o conteúdo das
mudanças propostas pelo governo e avaliam o processo de implementação dos diversos
projetos da reforma (Rezende, 2004, Martins, 2002). Outras análises concentram-se na
prescrição de medidas para um governo mais eficiente, oferecendo recomendações
técnicas e administrativas voltadas ao aumento de desempenho governamental (Kettl,
1998). Existem, ainda, abordagens que privilegiam a investigação sobre as origens das
idéias que sustentam as propostas do período Cardoso, remetendo-as à “Nova
Administração Pública” (Abrucio, 1997). Também foram desenvolvidos estudos
comparativos, relacionando a experiência brasileira às reformas internacionais (Heredia
e Schneider, 1998). De qualquer forma, paralelamente à vasta bibliografia que se
desenvolveu em torno do tema, cabe-nos destacar o papel da mudança de estratégia
adotada na reforma do governo Cardoso. A reforma administrativa é convertida em um
dos programas de maior relevância do governo naquele período, tendo sida eleita como
um programa prioritário. As mudanças na administração pública adquiriram ampla
visibilidade, ganhando destaque e se projetando num ritmo rápido e intenso, focalizando
a atenção de diversos atores, dentro e fora da estrutura burocrática pública. Assim, não
somente na extensão das propostas verifica-se a adoção da macro-estratégia de
mudança, mas em sua própria concepção e operacionalização. Adequar-se ao ambiente,
romper com o paradigma burocrático – adotando o modelo gerencial (modelo da “nova
administração pública”), alterando profundamente os objetivos e as formas de atuação
na gestão pública estiveram presentes na proposta de macro-mudança neste momento.

8
3. Micro-estratégias de mudança

Se as macro-estratégias de mudança refletem momentos de inflexão na história

organizacional, nas micro-estratégias de mudança predominam pequenos ajustes de
forma contínua voltados às questões de eficiência e de utilização dos recursos internos.
Ações de mudança organizacional consistem em práticas constantes ao longo da
história administrativa do governo federal4. A ocorrência dessas práticas, em sua grande
maioria, se processa por meio de estratégias de micro-mudanças. Apenas em alguns
momentos específicos, como vimos anteriormente, evidencia-se a opção por macro-
mudanças, como no caso da reforma administrativa desenvolvida durante o primeiro
governo Cardoso5.
Um exemplo de micro-estratégias de mudança no governo federal pode ser
encontrada no programa “Gestão Pública Empreendedora”. Tal programa, iniciado em
1999, sucedeu os esforços reformistas no segundo governo Cardoso, após a dissolução
do MARE e a transferência de suas atribuições para o Ministério Orçamento e Gestão,
mais especificamente para a SEGES (Secretaria de Gestão)6. A extinção do MARE
significou o abandono das diretrizes propostas no Plano Diretor e seu projeto de macro-
mudança organizacional.
No programa “Gestão Pública Empreendedora”, a idéia de crise do Estado e da
administração pública perde a centralidade, bem como a proposta global de macro-
mudança. As deficiências da administração pública não repousariam sobre um modelo
específico de administração, mas em sua forma de gestão, nas práticas e métodos
4
Para uma revisão das principais reformas administrativas promovidas pelo governo federal, ver Lima
Junior, Olavo B. (1998). “As reformas administrativas no Brasil: modelos, sucessos e fracassos”. Revista
do Serviço Público, ano 49, nº 2, abril-junho. Brasília, Enap. Ver também Andrade, Regis C e Jaccoud,
Luciana (1993). Estrutura e Organização do Poder Executivo. Brasília: ENAP/CEDEC 1993; e ainda
Marcelino, Gileno (1987). Evolução do Estado e Reforma Administrativa. Brasília: Funcep.
5
A reforma administrativa desenvolvida por meio do DASP – Departamento Administrativo do Serviço
Público – em 1938 também pode ser considerada como um exemplo de macro-estratégia de mudança. A
criação e organização do DASP tiveram como referência os princípios da administração científica,
bastante difundidos na época O DASP atuou nos campos da organização e métodos, na revisão de
estruturas e racionalização dos métodos; administração de pessoal, por meio da formação de uma política
de administração de pessoal consolidada no Estatuto dos Funcionários Públicos da União e baseada no
sistema de mérito; administração de material com simplificação, padronização e aquisição racional do
material; e mais tarde elaboração e execução orçamentária, com a instituição da função orçamentária
enquanto atividade formal e permanente vinculada ao planejamento.
6
O MARE é extinto por meio da Medida Provisória nº. 1.795, de 01 de janeiro de 1999. Na mesma data,
a área de competência do MARE é transferida para o Ministério de Orçamento e Gestão (MOG) e, meses
depois, para o Ministério do Orçamento, Planejamento e Gestão (MPOG).
9
administrativos cotidianos. Mudanças nas formas de gestão no dia-a-dia dos servidores
seriam fundamentais para garantir que o Estado cumpra seu “novo papel”, de
conciliação entre o processo democrático e de manutenção da estabilidade econômica
(SEGES, 2000, 04).
Em lugar de uma macro-estratégia de mudança, ancorada nas idéias de “crise” e
“reforma”, a nova política para a administração pública passa a ser conduzida por meio
de uma micro-estratégia de mudança, pautada na “transformação”. As propostas que
objetivavam “transformar a gestão” foram formalizadas em um conjunto de ações
bastante especializadas, abandonando a própria idéia de reforma global – ou macro-
mudança. Esta estratégia baseou-se fundamentalmente na orientação das ações
organizacionais para dar suporte ao Plano Plurianual “Avança Brasil”, elaborado no
início do segundo mandato Cardoso. O Plano estava estruturado em torno de programas,
orientados para o cumprimento de metas e solução de problemas específicos em
diversas áreas de atuação do Governo Federal. À SEGES, por meio de seu programa
“Gestão Pública Empreendedora”, caberia assessorar os órgãos do Governo Federal na
implantação dos programas previstos no Plano Plurianual, deslocando o foco das ações
anteriormente previstas no Plano Diretor.
Assim, selecionando como exemplo apenas o período Cardoso e focalizando a
análise somente no plano do governo federal, podemos mapear duas estratégias distintas
de condução de mudanças. Se ampliarmos o horizonte histórico das mudanças no
governo federal, ou mesmo focalizarmos outras mudanças em diferentes áreas da
administração pública, certamente poderemos verificar o mesmo movimento em direção
a diferentes estratégias de mudança na gestão pública.

4. Problematizando a mudança organizacional

A literatura sobre mudança organizacional enfatiza o desafio presente em

qualquer ação de transformação, independentemente da estratégia adotada. As
mudanças organizacionais produzem conseqüências - desejáveis ou não - para as
organizações e seus membros.
Com relação às organizações e suas estruturas formais, a premissa adotada pela
maioria dos estudos é a de que a mudança organizacional é sempre benéfica.

10
Vinculando-se aos objetivos de melhoria do desempenho e elevação da eficiência
organizacional, os processos de mudança seriam sempre altamente desejáveis. No
entanto, contrariando o pressuposto da eficiência como objetivo fundamental das
organizações e da mudança organizacional, um estudo importante desenvolvido por
Meyer e Zucker (1989), analisa organizações com baixo desempenho e que, apesar
disso, continuam a existir, seja no setor público, ou no setor privado. Segundo os
autores, a busca de maximização da eficiência não é geralmente alcançada e, por vezes,
sequer perseguida porque as organizações são avaliadas na medida em que promovem
benefícios para seus integrantes – e esses benefícios nem sempre coincidem com ações
que promovem o aumento da eficiência organizacional.
Esta observação é fundamental para o entendimento dos processos de mudança
organizacional. Os gestores precisam considerar, quando envolvidos em processos de
mudança, que muitos planos de mudança não buscam necessariamente melhorar o
desempenho organizacional. É preciso lembrar que a fonte da estrutura formal de uma
organização - portanto de suas técnicas, processos, estrutura de cargos, programas - é a
legitimidade, e não somente a eficiência:

“Muitos dos cargos, políticas, programas e procedimentos nas organizações

modernas são reforçados pela opinião pública, pelos eleitores, pelo conhecimento
legitimado por meio do sistema educacional, pelo prestígio social e pelas leis. Tais
elementos da estrutura formal são manifestações de poderosas regras institucionais
que funcionam como mitos altamente racionalizados que influenciam as
organizações”.
Meyer e Rowan (1991, 44).

Desta forma, muitas das alterações promovidas nas organizações, independente

da estratégia de mudança adotada, visam elevar a legitimidade – e não necessariamente
a eficiência - organizacional. Mais do que refletir uma busca pela racionalidade técnica
e aumento da eficiência, a mudança organizacional pode ser vista como uma cerimônia,
na qual mitos são incorporados ao acervo de práticas organizacionais de forma a
garantir sua legitimidade. É por este motivo que muitas mudanças organizacionais
parecem “falhar permanentemente” (Meyer e Zucker, 1989) quando analisadas sob a
ótica da eficiência sendo, no entanto, bem-sucedidas em garantir a legitimidade
11
organizacional. É por isso também que muitas mudanças podem apresentar um conjunto
de regras e normas contraditórias, quando vistas do ponto de vista da eficiência, mas se
tornam perfeitamente compreensíveis do ponto de vista da garantia de legitimidade às
estruturas formais. Desta forma, como argumentam Meyer e Rowan (1991, 41), “As
estruturas formais de muitas organizações na sociedade pós-industrial (…) refletem
dramaticamente os mitos de seu ambiente institucional, ao invés de refletirem as
demandas de suas atividades de trabalho”.
Analisando as “falhas permanentes” (ou “falhas seqüenciais”) em processos de
mudança na administração pública, Rezende (2004) aponta algumas explicações
presentes na literatura especializada. Uma primeira explicação para as dificuldades
encontradas em processos de mudança organizacional pode ser encontrada no ambiente
altamente institucionalizado das organizações públicas. Neste caso, as mudanças
fracassariam porque projetam alterações profundas em padrões de ação e
comportamento que são altamente institucionalizados, ou seja, sujeitos a normas e
regras consolidadas. Como conseqüência, as mudanças são lentas e a resistência das
organizações é elevada. Portanto, uma dificuldade de qualquer processo de mudança
organizacional é a inibição de mudanças pelas próprias regras previamente arraigadas
nas organizações.
Uma segunda explicação relaciona-se à resistência organizada: mudanças
enfrentam a resistência de diversos atores dentro da burocracia. Essas resistências
derivam de (a) benefícios da manutenção do status quo; (b) oposição calculada à
mudança; (c) reduzida capacidade de promover a mudança. Portanto, a mudança pode
ser dificultada por meio da atuação – ou da ausência de atuação – dos próprios membros
de uma organização.
Qualquer mudança produz efeitos não-intencionais, muitas vezes distintos
daqueles previamente objetivados. Estes efeitos geram a necessidade de mais mudanças,
gerando “ciclo permanente de mudanças”. Neste caso, as mudanças organizacionais
passam a oscilar entre velhas e novas filosofias de como mudar a administração pública,
gerando um processo permanente de mudanças, sem objetivos claros e definidos.
Os conflitos estruturais podem ser apontados como uma quarta explicação para a
dificuldade de mudança. Alguns tipos de mudança produzem efeitos que geram pressões
externas à organização, fazendo com que esta se afaste progressivamente dos objetivos
12
iniciais, ou mesmo abandone estes objetivos, gerando o conflito estrutural e a
necessidade de mais mudanças.
Conflitos de objetivos, ambigüidade e incerteza também explicam a dificuldade
e o insucesso de inúmeras tentativas de mudança organizacional. A multiplicidade de
objetivos contraditórios presentes numa mesma proposta de mudança e o elevado grau
de ambigüidade e incerteza inibem a cooperação dos atores com a mudança,
dificultando o processo de implementação.
Por fim, qualquer mudança organizacional altera a forma como o poder está
distribuído numa organização. Os conflitos em torno de quem ganha ou quem perde
poder (indivíduos ou órgãos) com as mudanças criam obstáculos à mudança.

5. Mecanismos de mudança

De que forma e por que as organizações mudam? Se concordarmos que as

mudanças não buscam necessariamente um ponto de equilíbrio ótimo (eficiência), em
que direção elas caminham? É possível pensar em um processo de mudança intencional
e controlado?
Um dos maiores desafios para os gestores é a dificuldade de controle das
mudanças organizacionais e a constatação de que as mudanças raramente satisfazem os
objetivos inicialmente propostos. A dificuldade de controle é particularmente elevada
em organizações complexas e não-estáveis. Neste tipo de ambiente, mudanças podem
produzir resultados não intencionais e às vezes absolutamente contrários à motivação
inicial. Além disso, uma mudança organizacional envolve exigências distintas e muitas
vezes contraditórias por parte dos indivíduos que a integram e da rede de instituições na
qual a organização está inserida.
Embora o controle não possa ser exercido sobre o curso das mudanças, é
possível pensar em mudanças intencionais, desde que se reconheça que as intenções
iniciais não são claras e não se mantém inalteradas durante todo o processo de mudança.
Compreender a mudança organizacional requer o entendimento de que

“As intenções são frequentemente múltiplas, não necessariamente consistentes.

Intenções são geralmente ambíguas e fazem parte de um sistema de valores, metas e

13
 atitudes incrustados em uma estrutura de outras crenças e aspirações, e que esta
estrutura de valores e intenções é modelada, interpretada e criada durante o curso da
mudança na organização”.
March e Olsen (1989, 65-66).

Partindo desta observação, podemos pensar na estratégia de micro-mudanças,

nas quais são realizadas modificações pontuais nas normas e procedimentos de forma
constante. Este tipo de mudança pode ser desencadeada por alguns mecanismos
específicos, como processos de seleção (normas, regras e papéis bem-sucedidos em um
órgão podem se espalhar para o conjunto de procedimentos da organização); processos
de resolução de problemas (escolha intencional entre alternativas possíveis, partindo de
determinadas expectativas); processo de aprendizado (regras bem-sucedidas no passado
são mantidas enquanto outras consideradas disfuncionais são descartadas); processos de
conflito (mudança nas coalizões, no processo de barganha e confronto entre grupos e
indivíduos); processos de contágio (imitação de estruturas, normas, comportamentos e
crenças de outras organizações); processos de mudança geral (entrada de novos
membros na instituição, portadores de novas habilidades, atitudes e metas). Estes
mecanismos de mudança adaptativa muitas vezes ocorrem juntos, outras vezes, de
forma isolada, e refletem a intenção de mudança não só das normas e procedimentos,
como também das estruturas de significado que orientam os indivíduos dentro das
organizações. Contudo, a natureza precisa do processo de mudança não pode ser
controlada: as conseqüências exatas da introdução dessas novas práticas não são
facilmente antecipadas.
Uma vez iniciado um processo de mudança, seja por contágio, conflito,
aprendizado ou qualquer outro mecanismo, existe sempre um tempo de espera até que a
organização se adapte às alterações. É durante este período que emergem as chamadas
“anomalias do processo adaptativo”, que tanto podem desviar os propósitos originais da
mudança, quanto estabelecer novas oportunidades. Assim, temos um segundo conjunto
de mudanças intencionais que exploram as falhas das normas e procedimentos que
regem uma organização.
Um tipo de anomalia do processo adaptativo é a geração de conseqüências não
antecipadas. Mesmo que não exista uma única intenção compartilhada entre os atores

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envolvidos na mudança organizacional, e mesmo que as intenções adquiram novos
significados à medida que a mudança se processa, alguns objetivos são definidos como
metas a serem perseguidas. Conseqüências não intencionais são resultados que
divergem das metas inicialmente estabelecidas para a mudança. Em ambientes
complexos, esta relação de causa e efeito entre metas e resultados é freqüentemente
ambígua e muitas vezes podemos observar que muitas mudanças não buscam resolver
problemas, mas introduzir soluções prontas, potencializando a possibilidade de
resultados diferentes dos inicialmente antecipados.
Um segundo tipo de anomalia adaptativa são as transformações do próprio
processo de mudança durante a implementação. Em que medida podemos dizer que, de
fato, uma organização conseguiu atingir os objetivos de mudança? Quando a
implementação pode ser considerada efetiva?

Quando um governo (...) adota uma nova política (…) especificar o que a mudança
significa pode ser difícil, não por causa da ausência de informações, ou de uma
análise adequada, mas por causa das formas pelas quais a mudança se modifica
durante o próprio processo de mudança.
March e Olsen (1989, 62-63).

Esta dificuldade de avaliação se deve ao fato de que a mudança produz novos

significados durante seu desenvolvimento. A indeterminação sobre o significado pode
servir, por exemplo, para manter a estabilidade, ao invés de provocar alterações nas
normas e procedimentos existentes. Pode também ser um incentivo à redefinição de
uma mudança em outra como, por exemplo, verificamos nas chamadas “ondas de
reforma” da administração pública, em que sucessivas tentativas de mudanças são
sistematicamente introduzidas.
Uma terceira anomalia adaptativa é a “armadilha da competência”. Neste caso,
há uma dificuldade em distinguir em que medida a introdução de uma nova tecnologia,
por exemplo, ou emprego de novos procedimentos ou novas estratégias influi de forma
incisiva na mudança. A armadilha consiste em tomar isoladamente recursos
incrementais e insistir nestes (e, por vezes, somente nestes) de forma a buscar os
objetivos inicialmente propostos. Esta anomalia pode impossibilitar a mudança se a
adoção de um novo procedimento impõe barreiras ao aprendizado de outras possíveis
15
formas alternativas de ação. Por outro lado, a armadilha da competência pode ser um
veículo de mudança quando a introdução de uma nova prática gera um processo de
seleção de outras alternativas, que permitiriam alcançar resultados semelhantes.
Estes três tipos de anomalias adaptativas – conseqüências não intencionais,
transformações do processo de mudança e a armadilha da competência – fazem parte de
uma categoria de mudanças intencionais que visam explorar as falhas das normas e
procedimentos que regem uma instituição e as dificuldades do próprio processo de
mudança. Existem ainda dois mecanismos, o de controle sobre a atenção e o controle
sobre a estrutura de significados, que ajudam a compreender a mudança organizacional.
Muitas vezes, o processo de mudança não se baseia na introdução de um
elemento novo, ou na redefinição de regras e normas, mas na ênfase em fatores já
existentes na estrutura normativa e simbólica de uma organização. Dificilmente os
indivíduos dentro de uma organização são capazes de manter sistemas cognitivos
consistentes e completos, ou seja, conhecer todas as normas e preocupar-se com tudo
que deveriam, durante todo o tempo. O que acontece, de fato, dentro de uma
organização, depende de qual regra é selecionada em um determinado momento, qual
ação é imitada, qual valor é considerado, quais pessoas são mobilizadas, que visão de
mundo é considerada. “Consequentemente, uma das maiores formas de controle sobre
as organizações é o controle sobre a atenção”. (March e Olsen, 1989, 61).
De forma bastante semelhante, o controle sobre a estrutura de significados
provoca a mudança no plano simbólico. Se as mudanças, como vimos, têm significado
impreciso, uma forma de controle intencional é criar formas de explicá-las. Definir o
que é sucesso, ou o que é fracasso, em um processo de mudança, é uma tentativa de
controlá-la. Influências sobre a visão de mundo dos indivíduos, sobre as formas de
legitimação constituem maneiras mais difusas de exercício do controle sobre uma
organização.
Finalmente, o terceiro tipo de mudança intencional, além das mudanças
adaptativas e das mudanças que exploram as falhas das estruturas e normas
(relacionadas às estratégias de micro-mudanças), é a mudança radical, ou a estratégia de
macro-mudança. Este terceiro grupo de mudanças difere das anteriores por representar
uma ruptura com relação aos arranjos existentes e a criação de uma nova ordem. A
extensão em que mudanças radicais podem ocorrer depende da forma como as
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organizações afetam interesses e recursos. O processo de mudança radical encontra as
maiores dificuldades nas etapas de implementação e controle. Se, por um lado, este tipo
de mudança implica na extinção da configuração organizacional existente e, portanto,
facilita a adoção de novas práticas, uma vez que as restrições à mudança são removidas,
por outro lado, a criação de novas regras e procedimentos traz novas restrições que
podem alterar, novamente, os resultados intencionais da mudança pretendida.
Assim, sejam as mudanças originadas a partir de quaisquer dos processos
analisados - adaptação ao ambiente, controle sobre a atenção, ou mudança radical – a
clareza sobre os objetivos de mudança, bem como o controle sobre os resultados, são
particularmente difíceis. É neste cenário incerto, impreciso e frequentemente ambíguo
que atua o gestor público. Não pretendemos, contudo, afirmar que as mudanças não são
necessárias, ou que tenderão a falhar continuamente. O que este estudo pretende
destacar é que o gestor precisa compreender a complexidade inerente a qualquer
processo de mudança organizacional – seja ele micro ou macro. Somente assim ele
poderá levar adiante as modificações imprescindíveis para que as organizações públicas
possam dar as respostas que a sociedade civil espera.

Considerações finais

Uma das mais fundamentais “conseqüências da modernidade” é a constante

mudança das instituições sociais. Estas mudanças se desenvolvem, no presente
momento, em um ritmo intenso e de forma abrangente, exercendo grande influência
sobre as organizações. Mudanças são características centrais da vida moderna (Giddens,
1991).
Para a gestão pública contemporânea, os desafios que se colocam em termos de
estruturas e processos organizacionais e as perspectivas de mudança nestas áreas abrem
espaço para a atuação de gestores públicos que possam contribuir de forma qualitativa
para a mudança organizacional. Compreender que a mudança organizacional não é
tarefa simples e que não se resume apenas à introdução de técnicas administrativas
voltadas ao incremento da eficiência é o primeiro passo para uma transformação efetiva
da gestão pública.

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 Para lidar com a complexidade das organizações públicas contemporâneas, são
necessárias não apenas mudanças nas organizações, mas também um novo tipo de
gestor público. Este novo gestor, capaz de conduzir mudanças com a complexidade que
este processo requer, deve buscar o desenvolvimento das quatro qualidades
mencionadas por Nogueira (2005, 232): perspectiva crítica construída por meio dos
saberes e conhecimentos; ética pública ancorada na democracia como valor
fundamental; capacidade de compreender as organizações e agir de modo cooperativo;
orientação para a ação integrada, ampliando os canais de comunicação e compartilhando
decisões.
Quaisquer que sejam as estratégias de transformação organizacional adotadas
por um gestor, a complexidade da mudança sempre se apresentará como elemento
desafiador. Quanto mais o gestor se aproximar das características citadas acima, e
quanto maior a clareza e consciência sobre as dificuldades do processo de mudança,
maiores as chances de sucesso.

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