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Direito Constitucional | Material Complementar

Professor Cristiano Lopes

Da Administração Pública – Parte I - IV

Antes de começarmos nossos estudos, farei um aviso: não trataremos, de tudo o que pode ser explorado em
sua prova sobre Administração Pública. Se fosse o caso, precisaríamos de mais dez aulas em nosso curso, seria
praticamente um curso de Direito Administrativo

Administração Pública.

Os Princípios Explícitos da Administração Pública


, “caput” 37, RFB/88,
, , F princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
Esses princípios formam, com suas in , g “LIMPE”, z ô :

Legalidade

Impessoaldade

LIMPE Moralidade

Publicidade

Eficiência

Princípio da legalidade
g ,
lei, fruto do Poder Legislativo, que representa o povo. Pode, contudo, a lei dar maior amplitude de atuação ao
administrador público, a chamada discricionariedade.
O administrador público está, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e às
exigências do bem comum, e deles não pode se afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e submeter-se à
responsabilidade civil, criminal e administrativa. Assim, enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que
a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza.
As leis administrativas são de ordem pública e seus preceitos não podem ser descumpridos, nem mesmo por
acordo ou vontade conjunta de seus aplicadores e destinatários.
Princípio da Impessoalidade
O princípio da impessoalidade nada mais é do que o princípio da finalidade, o qual impõe ao administrador
público que só pratique o ato para o seu fim legal. E o fim legal é unicamente aquele que a norma de direito indica
expressa ou virtualmente como objetivo do ato. Neste sentido, o princípio traduz a ideia de que toda atuação da
Administração deve buscar a satisfação do interesse público.
Também deve ser entendido para excluir a promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos sobre
suas realizações administrativas. Já nesta acepção se relacio g z
realizações da Administração Pública para promoção pessoal. Fundamenta-se no artigo 37, § 1o, da CRFB/88, que diz:

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Art. 37, § 1o – A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos

podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de


autoridades ou servidores públicos.
A finalidade terá sempre um objetivo certo e infestável: o interesse público. Assim, todo ato que se apartar
desse objetivo sujeitar-se-á à invalidação por desvio de finalidade, conceituado como fim diverso daquele previsto,
explícita ou implicitamente, na regra de competência do agente.

Princípio da Moralidade
Na análise do conceito de moralidade, -
, objetiva, ,
g , ,
ligada às convicções pessoais de quem aprecia o fato.

É diferente de moral Comum

MORALIDADE
ADMINISTRATIVA
É objetiva, podendo ser extraída
do ordenamento jurídico

, , vista no art. 5o, LXXIII, da CRFB/88.


A moral administrativa é imposta ao agente público para sua conduta interna, segundo as exigências da
instituição a que serve e a finalidade de sua ação: o bem comum.
Princípio da Publicidade
O princípio da publicidade deve ser analisado sob dois prismas:
 Exigência de publicação em órgão oficial como requisito de eficácia dos atos administrativos gerais que
devam produzir efeitos externos ou onerem o patrimônio público;
 Exigência de transparência da Administração em sua atuação, de forma a possibilitar o controle pelos
administrados.

serve para proteger o indivíduo contra processos arbitrariamente sigilosos, permitindo os recursos administrativos e
as ações judiciais próprias.
A publicidade não é elemento formativo do ato; é requisito de eficácia e moralidade. Por isso, os atos
irregulares não se convalidam com a publicação, nem os regulares dispensam-na para sua exequibilidade, quando
exigida pela lei ou regulamento.

Princípio da Eficiência
O princípio da eficiência passou a ser expresso na Constituição a partir da EC no 19/98, estando ligado ao
modelo de administração gerencial, que defende a ideia de se trazerem ao setor público procedimentos do setor
privado, tendo como ênfase a obtenção de resultados.
g , -se que este desenvolva suas atribuições da melhor forma
possível, a fim de obter os melhores resultados. Um exemplo de apl
, z RFB/88, / 8
g z , ossível.
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Concurso Público
37, , RFB/88, “os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros
que preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros, na forma da lei”
Assim, para que os bras g , g ,
, g
: z
Destaca-s , g
estrangeiros em detrimento de outros, em função do país de origem. Ressalta-se, ainda, que essa nova previsão
constitucional se aplica igualmente aos estrangeiros residentes ou não no país, permitindo, por exemplo, que, após a
edição da referida lei, estes tenham acesso a cargos, empregos ou funções públicas em repartições brasileiras no
exterior.

BRASILEIROS: Devem cumprir


requisitos estabelecidos em lei
ACESSO AOS CARGOS
PÚBLICOS
ESTRANGEIROS: É necessário lei
autorizadora

, 37, RFB/88, g o em concurso público (de provas ou provas e


títulos) para o provimento de cargos e empregos nas Administrações Direta e Indireta. Nesse sentido, o STF editou a
S 685, z: “ r investir-se, sem
prévia aprovação em concurso público destinado ao seu provimento, em cargo que não integra a carreira na qual
anteriormente investido”
g ,
37, ,
CRFB/88.
S S F,
cobrados em prova. A seguir, trataremos de alguns deles.

JURISPRUDENCIANDO

R , S F g , ,
g “ -
banca examinadora de concurso público no reexame de critérios de correção das provas e de conteúdo das
questões formuladas. Assentou-se que, existente previsão de determinado tema, cumpriria ao candidato
estudar e procurar conhecer, de forma global, os elementos que pudessem ser exigidos nas provas, de
modo a abarcar todos os atos normativos e casos paradigmáticos existentes. Do contrário, significaria
exigir-se das bancas examinadoras a previsão exaustiva, no edital de qualquer concurso, de todos os atos
normativos g ,
g z ” 677, S 3 8 6 / F, zF , 8 8
Em se tratando da validade do concurso público o art. 37, II , RFB/88,
anos, prorrogável uma vez, por igual período z ,
contado a partir da homologação deste.
g z ,
, g ,

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Continuando nossa análise, veja o que dispõe a Constituição sobre a convocação de aprovados em concurso
público:
Art. 37, I –

prioridade sobre novos concursados para assumir cargo ou emprego, na carreira;


De acordo com esse dispositivo constitucional, sobrevindo um novo concurso público enquanto vigora um
concurso anterior, os candidatos aprovados no certame mais antigo terão prioridade na nomeação em relação aos
novos concursados.
Em uma perspectiva mais garantista, pode-se, até mesmo, afirmar que os candidatos aprovados no concurso
anterior adquirem direito à nomeação quando sobrevém um novo concurso, pois esse fato superveniente denotaria
a existência de interesse e necessidade pública no provimento de cargos. Aliás, existem inúmeros precedentes nesse
sentido:

JURISPRUDENCIANDO

37, V, F , z g
convocação, aquele aprovado em concurso público de provas ou de provas e títulos será convocado com
g g ,
concurso indicando a necessidade de mais vagas, quando ainda não terminado o prazo do certame
anterior, transfere a questão da nomeação do campo da discricionariedade para o da vinculação, uma vez
que deve ser observado o direito subjetivo do candidato aprovado à nomeação. Precedentes do STJ. (TRF-4,
MS 27713, DEletronico 07/10/2008).

Com a irregular abertura de novo concurso, surge para o candidato aprovado o direito líquido e certo de
ser nomeado. (TJPR, Apelação cível e reexame necessário n.º 0110373-3, DJ 11/03/2012.
O STF elaborou uma súmula a respeito dessa situação. Veja o que diz a Súmula 15: “dentro do prazo de
validade do concurso, o candidato
observância da classificação” , , ,
Em relação aos cargos em comissão e funções de confiança, o inciso V, do art. 37 da Carta Constitucional traz
a seguinte redação:
V – as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo
efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira, nos casos,
condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de
direção, chefia e assessoramento;
Ante a análise do disposto, percebe-se que não há distinção precisa entre as funções de confiança e os
cargos em comissão, todavia, a maior diferença entre o cargo em comissão e a função de confiança é o lugar
ocupado no quadro funcional da Administração, sendo que, enquanto o cargo em comissão ocupa um espaço na sua
estrutura, uma vez que se nomeia uma pessoa qualquer para exercê-lo (nomeação esta baseada na simples
confiança da autoridade nomeante em relação à pessoa nomeada) reservado o limite mínimo exigido por lei,
atribuindo-lhe um conjunto de atribuições e responsabilidades, a função de confiança é atribuída a um servidor
efetivo, que já pertence aos quadros da Administração, não modificando, então, a estrutura organizacional da
Administração Pública.
Em relação à função de confiança, a Emenda Constitucional 19/98, dispôs que esta deverá recair,
obrigatoriamente, sobre servidor ocupante de cargo efetivo. Diante disso, o que resta evidente é que não pode se
falar em livre designação para função de confiança, contudo, a autoridade competente, poderá dispensar o servidor
ocupante desta função de forma livre, a seu próprio critério.

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FUNÇÕES DE CONFIANÇA CARGOS EM COMISSÃO

Podem ser preenchidos por pessoas com


ingresso sem concurso público.
Ocupadas exclusivamente por Entretanto, a lei deve estabelcer
servidores ocupantes de cargo percentuais mínimos de vagas a serem
efetivo preenchidas por servidores de carreira,
que ingressam no serviço público
mediante concurso.

Com relação à nomeação indiscriminada de servidores para ocupação de cargos comissionados no serviço
público, embora não haja esta proibição legal, muito se tem conquistado para a extinção da prática do nepotismo
em todas as esferas da Administração.
Primeiramente, o nepotismo foi proibido no âmbito do Poder Judiciário e no Ministério Público, por meio de
Resoluções dos Conselhos Nacional de Justiça e do Ministério Público, respectivamente.
Sem sombra de dúvida foram iniciativas louváveis, porém, não foi o suficiente para abolição do nepotismo
no meio político. Diante disso, em agosto de 2008, a Suprema Corte aprovou a Súmula Vinculante nº 13, vedando,
totalmente, a prática de nepotismo nos 03 (três) poderes, executivo, legislativo e judiciário. De acordo com a
referida Súmula, a nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até 3º
grau, inclusive da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção,
chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou ainda de função gratificada da
administração pública direta, indireta em qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a Constituição Federal.
nepotismo não alcança a nomeação para cargos políticos. Assim, o
governador de um Estado pode nomear seu irmão para o cargo de secretário estadual, por exemplo.
No inciso VIII, do art. 37, da CRFB/88, o constituinte assegura percentual dos cargos para os portadores de
deficiência:

os critérios de admissão das pessoas portadoras de deficiência, jamais o


administrador público.

Direitos dos Servidores Públicos Civis


37, V , RFB/88, g
sindical.
O servidor público tem, portanto, o poder de se associar a um sindicato. Entretanto, destaca-se que a
súmula 679 do STF proíbe a convenção coletiva para fixação de vencimentos dos servidores públicos. Destaca-se,
ainda, que aos militares são vedadas a sindicalização e a greve (CRFB/88, art. 142, IV), sem exceção.
A Carta Magna assegura, ainda, aos servidores públicos, os seguintes direitos sociais (CRFB/88, art. 39, § 3o):
 Salário mínimo, fixado em lei, nacionalmente unificado, capaz de atender a suas necessidades vitais
básicas e às de sua família com moradia, alimentação, educação, saúde, lazer, vestuário, higiene,
transporte e previdência social, com reajustes periódicos que lhe preservem o poder aquisitivo, sendo
vedada sua vinculação para qualquer fim;
 Garantia de salário, nunca inferior ao mínimo, para os que percebem remuneração variável;
 Décimo terceiro salário com base na remuneração integral ou no valor da aposentadoria;
 R

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 Salário-família pago em razão do dependente do trabalhador de baixa renda nos termos da lei;
 Duração do trabalho normal não superior a oito horas diárias e quarenta e quatro semanais, facultada a
compensação de horários e a redução da jornada, mediante acordo ou convenção coletiva de trabalho;
 Repouso semanal remunerado, preferencialmente aos domingos;
 R , ,
 Gozo de férias anuais remuneradas com, pelo menos, um terço a mais do que o salário normal;
 g , z g ,
 Licença-paternidade, nos termos fixados em lei;
 Proteção do mercado de trabalho da mulher, mediante incentivos específicos, nos termos da lei;
 Redução dos riscos inerentes ao trabalho, por meio de normas de saúde, higiene e segurança;
 Proibição de diferença de salários, de exercício de funções e de critério de admissão por motivo de sexo,
idade, cor ou estado civil.
Outro garantia assegurada ao servidor público o direito de greve, 37, V ,
RFB/88,

Regras Constitucionais Pertinentes à Remuneração dos Agentes Públicos


Antes de iniciarmos a análise do dispositivo, cumpre fazermos algumas elucidações. A remuneração dos
servidores públicos pode se dar por meio de subsídios, vencimentos ou salários.
A primeira delas, o subsídio, uma forma de remuneração fixada em parcela única, sem acréscimos de
qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória
remuneração obrigatória para os agentes políticos e para servidores públicos de determinadas carreiras (Advocacia-
Geral da União, Defensoria Pública, Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, procuradorias dos estados e do DF,
Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal, polícias civis, polícias militares e corpos de bombeiros militares).
Os vencimentos compreendem a remuneração em sentido estrito, percebida pelos servidores públicos. O
art. 41, da lei 8.112/90 estabelece que
pecuniárias permanentes estabelecidas em lei.
Finalmente, o
celetista a empresa pública, por exemplo.

Fixação da remuneração e revisão geral


O inciso X, do art. 37,da CF/88 foi bastante alterado pela EC 19/98, passando a ter a seguinte redação:
Art.37, X – A remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39
somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa
em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de
índices;
A mais importante alteração introduzida pela referida emenda constitucional diz respeito à exigência de lei
ordinária específica para que se fixe ou altere a remuneração (em sentido amplo) dos servidores públicos. Isso quer
dizer que cada alteração de remuneração de qualquer cargo deverá ser feita por meio de edição de uma lei ordinária
que somente trate deste assunto – a fixação ou a alteração do valor da remuneração de determinado (ou
determinados) cargos.
A iniciativa das leis que fixam a remuneração e o subsídio dos agentes públicos depende do cargo a que se
refiram. As principais estão previstas na tabela a seguir:

INICIATIVA CARGOS

Presidente da República Cargos da estrutura do Executivo Federal

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Câmara dos Deputados Cargos da estrutura Câmara dos Deputados

Senado Federal Cargos da estrutura do Senado Federal

Competência privativa de cada tribunal Cargos da estrutura do Poder Judiciário

STF Ministros do STF

Congresso Nacional Deputados federais, senadores, Presidente e Vice-


Presidente da República e ministros de Estado

Necessidade de Licitação
Em regra, as obras, serviços, compras e alienações quando envolverem o poder público em geral deverão
ser feitos por meio de licitação. Lei 8.666/93 e Lei 10.520/02 (Lei do pregão). Necessidade de licitação engloba todos
os Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário), em todas as esferas (Federal, Distrital, Estadual e Municipal), da
Administração Direta e Indireta.
A Constituição, como forma de proteger os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade e
probidade, determinou a obrigatoriedade da licitação. Trata-se de procedimento formal, disciplinado em lei, de
observância obrigatória para a contratação de obras e serviços pelo Poder Público. O art. 37, XXI, da Constituição
Federal, determina que ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações
serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os
concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da
pro

Criação de Autarquias e demais Entidade


Em um determinado momento, tornou-se imprescindível a ampliação das atividades do Estado, algo que
precipitou o surgimento de novas pessoas jurídicas, pessoas jurídicas de Direito Público e de Direito Privado,
criadas, ratificadas ou autorizadas por lei, prontas à prestação de serviço público, ao exercício do poder de polícia e
ao desempenho de atividade econômica. Em sua maioria, são as pessoas jurídicas de existência contingente, não-
obrigatória, porque decorrentes de decisões de governo que são posteriores ao Poder Constituinte Originário e
Derivado, escolhas discricionárias de governo que dependem de legitimação legal.
A CRFB/88 prevê a criação de entidades da Administração Indireta -
F ,
interesse público de maneira descentralizada. A descentralização consiste na transferência da titularidade de
determinadas atividades a pessoas jurídicas criadas para executarem as mesmas. Veja o que determina o texto
constitucional:

lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação;


XX – Depende de autorização legislativa, em cada caso, a criação de subsidiárias das
entidades mencionadas no inciso anterior, assim como a participação de qualquer delas em
empresa privada;
A Administração Indireta ou Administração Descentralizada nasce da transferência da titularidade e da
execução do serviço público por lei (a outorga legal). A Administração Indireta surge por outorga, não por
delegação, decorre de lei, e suas entidades não possuem um tempo determinado de duração.
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Observa-se que as autarquias lei específica. Isso porque essas entidades são
pessoas jurídicas de direito público, que realizam atividades típicas do Estado.
sociedades de economia mista e empresas públicas precisam de autorização em lei para serem
criadas. Essas entidades são pessoas jurídicas de direito privado que poderão tanto prestar serviços públicos quanto
explorar atividades econômicas.
Sob o ponto de vista administrativo, segundo as regras de Direito, não existe um vínculo de hierarquia entre
os órgãos da Administração Direta e as pessoas jurídicas de Direito Público e Privado que pertencem à Administração
Indireta.

Responsabilidade Civil Objetiva do Estado


A teoria atualmente aceita e adotada pelo ordenamento jurídico brasileiro é do risco integral, que retrata a
responsabilidade objetiva do Estado, não admitindo qualquer forma de exclusão, sempre que verificado prejuízo
causado a terceiros por atos ou fatos administrativos, prevista expressamente na própria Constituição Federal, no
art. 37, §6º, in verbis :
§6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços
públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros,
assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
No mesmo dispositivo constitucional, foram elencadas duas teorias: a da responsabilidade objetiva do
Estado e a da responsabilidade subjetiva do agente. No que toca a responsabilidade objetiva, responde o Estado
independente da prova de sua culpa ou dolo, necessária apenas a comprovação do dano causado à vítima.
Analisando o dispositivo, em sua primeira parte, vemos duas categorias de pessoas a ser consideradas responsáveis:
as pessoas jurídicas de direito público (União, Estados, Municípios, Distrito Federal, Territórios e suas autarquias) e
as pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos. Na última categoria estão inseridas as
fundações públicas de direito privado, empresas públicas, sociedades de economia mista, empresas permissionárias
e concessionárias de serviços públicos.

Causas atenuantes e excludentes da responsabilidade


No âmbito da teoria da risco administrativo, a culpa concorrente da vítima é causa atenuante de
responsabilidade. Já as causas excludentes são: a) força maior (acontecimento imprevisível, inevitável e estranho à
vontade. Exemplos: tempestade, terremoto, raio); b) culpa exclusiva da vítima e c) culpa de terceiros.
Registre-se que no caso fortuito (ato humano ou falha da Administração. Exemplo: rompimento de cabo
elétrico) ocorre a responsabilização. Também importa consignar que a responabilização é possível nos casos de força
maior conjugados com falha do serviço (Exemplo: enchente e posterior desídia na manutenção de galerias de
escoamento de águas pluviais).

Proibição de Acumular Cargos Públicos


A Carta Constitucional dispõe no inciso XVI combinado com o inciso XVII, do art. 37, a regra que proíbe a
acumulação remunerada de cargos, empregos ou funções, tanto na Administração direta como na indireta.
Art. 37, XVI – É vedada a acumulação remunerada de cargos públicos, exceto, quando
houver compatibilidade de horários, observado em qualquer caso o disposto no inciso XI.
XVII – A proibição de acumular estende-se a empregos e funções e abrange autarquias,
fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista, suas subsidiárias, e
sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo poder público;
A vedação à acumulação tem por finalidade impedir que a mesma pessoa ocupe vários cargos ou exerça
várias funções e seja integralmente remunerado por todas sem, contudo, desempenhá-las com eficiência.

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Por outro lado, a Constituição da República, diante da possibilidade de melhor aproveitar a capacidade
técnica e científica de seus profissionais regulamentou algumas exceções à regra da não acumulação, com a
ressalva de que deve haver a compatibilidade de horário. Vejamos as exceções constitucionalmente previstas nas
alíneas do inciso XVI do artigo 37 a seguir:
 a de dois cargos de professor;
 a de um cargo de professor com outro técnico ou científico;
 a de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, com profissões regulamentadas;
Há também a possibilidade de acumulação de uma atividade com mandato eletivo de vereador, nos termos
do art. 38, III, da CRFB/88, pois investido no mandato de Vereador, havendo compatibilidade de horários,
perceberá as vantagens de seu cargo, emprego ou função, sem prejuízo da remuneração do cargo eletivo, e, não
havendo compatibilidade, será aplicada a norma do inciso anterior.

Estabilidade, Reintegração, Recondução e Aproveitamento


O instituto da estabilidade corresponde à garantia, ao servidor, de não ser dispensado sumariamente de
forma imotivada ou por qualquer motivo que não se enquadre em uma das quatro hipóteses admitidas pela
Constituição Federal, conforme veremos a seguir.
A estabilidade não serve, como entendem alguns opositores à Administração Pública, para garantir a
permanência do funcionário no serviço público a qualquer custo, ainda que notoriamente incompetente, mas sim,
para garantir segurança aos servidores no desempenho de suas funções.
A estabilidade se aplica aos servidores públicos estatutários ocupantes de cargos efetivos. Para sua
aquisição, são necessários quatro requisitos:

Concurso público

Nomeação em cargo público efetivo


ESTABILIDADE
Três anos de efetivo exercício do cargo

Avaliação especial de desempenho por comissão


instituída para esse fim

Nos termos do art. 41, da CRFB/88, são estáveis após três anos de efetivo exercício os servidores nomeados
para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso público. O servidor público estável :
 Em virtude de sentença judicial transitada em julgado;
 Mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa;
 Mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma de lei complementar,
assegurada ampla defesa.
Invalidada por sentença judicial a demissão do , g ,
da vaga, se estável, reconduzido ao cargo de origem, sem direito a indenização, aproveitado em outro cargo ou
posto em disponibilidade com remuneração proporcional ao tempo de serviço.
g , ,
, g
, g ria a avaliação especial de desempenho por
comissão instituída para essa finalidade.

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