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Módulo 1. Organización de la gestión del contrato APP En este módulo se revisan las tareas

Módulo 1. Organización de la gestión del contrato APP

En este módulo se revisan las tareas previas más relevantes al inicio de la supervisión, además se presentan los procedimientos y mejores prácticas para organizar la gestión de contratos APP, aportando ejemplos y recomendaciones para llevarlas a cabo de forma adecuada, información que se complementa con el siguiente módulo dedicado al manual de gestión de un contrato APP.

Tema 1. Equipo de gestión

La gestión de un contrato APP requiere capacidades diferentes a las fases precontractuales de los proyectos.

Por ejemplo, la función de supervisión depende:

  • 1. En algunos países, de un organismo específico, diferente del encargado de l as fases de preparación y licitación.

  • 2. En otros países, depende simultáneamente de más de un ente en base a un reparto de funciones prefijado, lo que pude complicar aún más la gestión del contrato.

Los condicionantes de partida para la conformación del equipo de gestión del contrato, pueden variar muy significativamente de un país a otro, dependiendo de su organización institucional. Puede que esta tarea recaiga en un ente especializado en APP, en un organismo con especialización sectorial, o en una combinación de los anteriores. En todo caso, conviene definir los procesos de selección y conformación del equipo de gestión con un cierto nivel de detalle.

Un buen punto de partida es responder en primer lugar a las siguientes preguntas:

  • 1. ¿Cuál es el reparto de funciones y responsabilidades entre instituciones?

  • 2. ¿Qué competencias y capacidades se necesitan?

  • 3. ¿Qué tamaño y nivel de dedicación es razonable?

  • 4. ¿Qué forma de organizarse es más efectiva?

  • 5. ¿Cuándo debe definirse el equipo de gestión?

  • 6. ¿Cómo debe gestionarse el equipo en el largo plazo?

Gestión del contrato APP: organización y manual operativo

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  • 1.1 Reparto de funciones y responsabilidades

En principio es necesario conocer la institucionalidad durante la fase contractual del proyecto, identificando en el marco normativo y en el contrato las funciones y responsabilidades asignadas a cada una de los entes públicos implicados.

La Administración suele ejercer sus funciones durante la fase de gestión a través de uno o varios de los siguientes entes:

  • 1. Autoridad concedente: ostenta las competencias objeto del contrato, es titular de la infraestructura o servicio y responsable último de su correcta gestión. Suele liderar la gestión del contrato por parte de la Administración.

  • 2. Agencia o Unidad APP: ente más o menos autónomo que apoya en la gestión del contrato (funcionando como órgano consultivo) o ejerce alguna función directamente. En ocasiones lleva a cabo la gestión del contrato en nombre de la Administración concedente.

  • 3. Órgano supervisor: conformado por representantes de uno o varios organismos y entes públicos y con responsabilidades de aprobación y/o autorización.

  • 4. Entidad de apoyo a la financiación. ente encargado de aportar financiación pública a los proyectos, garantías de pago de las obligaciones adquiridas u otro tipo de mecanismos para facilitar la financiación de las APP. Suele ser el responsable del presupuesto de la Haciend a pública y puede tener responsabilidades de aprobación y/o autorización.

Adicionalmente, se designarán distintos entes u órganos para la resolución de conflictos en las diferentes instancias administrativas, judiciales o de arbitraje. También suele existir algún órgano responsable de la fiscalización de la labor de la Administración. Veamos, a modo de ejemplo, el marco institucional simplificado de los contratos APP en varios países de referencia en la región. En cada caso, se especifica el ente responsabl e, así como otros entes públicos involucrados.

   

Ente público responsable

 

Función

Brasil

Chile

Colombia

México

Perú

Titularidad

Administración

Administración

Administración

Administración

Administración

de los

concedente

concedente

concedente

concedente

concedente

activos

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Módulo 1. Organización de la gestión del contrato APP

Supervisión

Administració

Inspector

Agencia

Administració

Administració

n

fiscal 4

Nacional de

que

n concedente

n concedente 6

concedente 1 d

Coordinación

Infraestructur

(comunicació

elegada

en

de

a (ANI)APP de

n

con

el

Ministerio

o

Concesiones

transporte u

contratista)

Agencia

de

Obras

otras

Organismo

Unidade PPP 2

Públicas

-

determine el

supervisor

(apoyo)

CCOP 5 (Design

Gobierno

sectorial 7 (sup

Comitê Gestor

ación

del

Administració

ervisión)

de

Parceria

inspector

y

n concedente

Proinversión 8

Público-

 

procedimient

(Si

no delega

(procesos

de

Privada

-

CG

os

de

en la ANI)

licitación

y

PPP 3 (Aprobaci

supervisión)

contratación)

ón,

control e

DGASA 9

 

información)

(aspectos

sociales

y

ambientales)

Modificació

Administraci

CCOP(Propu

ANI

o

Administraci

Administraci

n

ón

esta)

Administraci

ón

ón

concedente(

Ministerio

ón

concedente

concedente

Propuesta)

 

de

Obras

concedente

Organismo

 

CG

Públicas

-

Consejo

supervisor

PPP(Aproba

MOP

Superior

de

sectorial

ción)

 

(Aprobación

Política

 
 

)

Fiscal 10

Ministerio

(CONFIS)Aut

de Hacienda

orización

compromiso

  • 1 Gobierno de la Unión, el Estado, el Distrito Federal o el municipio. Informa periódicamente al Comitê Gestor de Parceria Público-Privada.

  • 2 Área de Asesoría Económica (ASSEC) del Ministerio de Planificación, con funciones de difusión de información y apoyo al CG PPP y a la Autoridad concedente para el desarrollo integral de los proyectos APP. La mayoría de los Estados tienen unidades PPP con funciones similares.

  • 3 Creado por Ley (artículo 14 de la Ley de PPP). Compuesto por representantes del Ministerio de Planeamiento, del Ministerio de Hacienda y de la Presidencia de la República. Aprueba el plan de gestión, lleva a cabo un control semestral de la supervisión e informa anualmente al Tribunal de Cuentas

  • 4 Designado por la Coordinación de Concesiones de Obras Públicas. Debe contar con concepto favorable del Ministerio del ramo y de la Dirección Nacional de Planeación, o de los organismos territoriales equivalentes.

  • 5 Forma parte del Ministerio de Obras Públicas y no tiene un funcionamiento independiente, pese a que se le han asignado algunas funciones concretas.

  • 6 En el caso del Ministerio de transportes, la Dirección general de concesiones de Transportes

  • 7 Como OSITRAN, OSINERG u OSIPTEL

  • 8 Agencia de Promoción de la Inversión Privada

  • 9 Dirección General de Asuntos Socio-Ambientales 10 Organismo adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Debe contar con el visto bueno del

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(Firma

del

presupuesta

   

decreto)

rio

Terminació

Administraci

MOP

ANI

o

Administraci

Administraci

n

ón

Consejo

de

Administraci

ón

ón

concedente(

Concesiones

ón

concedente

concedente

Propuesta)

11 (Informe)

concedente

Organismo

CG

PPP

Ministerio

supervisor

(Aprobación

de Hacienda

sectorial

)

(Firma de la

rescisión)

Resolución

Tribunales

Comisión

Tribunales

Comité

de

Comisión

de

nacionales,

arbitral 12

nacionales

Expertos 14

arbitral

conflictos

o

Panel

Secretaría

Tribunales

Entidades

Técnico 13

de

la

nacionales

nacionales

(Informe

Función

de arbitraje

consultivo)

Pública 15

Corte

de

Entidades

Apelaciones

de arbitraje

de Santiago

Jurisdicción

de Chile (No aceptación

Federal

del

laudo

arbitral)

Fiscalizació

Tribunal

de

Contraloría

Agencia

Secretaría

Contraloría

n

Cuentas

General de

Nacional de

de Hacienda

General

de

la

Infraestruct

y Crédito

la República

República 16

ura

Público 17

Ministerio

Comisión

y

de Hacienda

Intersecreta

y Crédito

rial de Gasto

Público

Público,

(MHCP)Evol

Financiamie

ución de los

nto

  • 11 Integrado por el Ministro de Obras Públicas como presidente, un consejero y cuatro académicos.

  • 12 Integrado por tres profesionales universitarios, de los que al menos dos serán abogados.

  • 13 Integrado por cinco profesionales independientes de reconocido prestigio, dos abogados, dos ingenieros y un especialista en ciencias económicas o financieras.

  • 14 Integrado por tres expertos, uno elegido por cada parte y el tercero por estos últimos.

  • 15 Responsable de la aplicación y la interpretación de la ley APP en lo relativo a la propiedad inmobiliaria federal, los avalúos y las responsabilidades de los servidores públicos

  • 16 Fiscaliza la labor del MOP a lo largo de todo el contrato.

  • 17 Responsable de la aplicación y la interpretación de la ley APP.

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Módulo 1. Organización de la gestión del contrato APP

     

compromiso

Desincorpor

 

s fiscales

ación

Como puede apreciarse, el marco institucional varía significativamente de un país a otro:

En algunos casos, como por ejemplo México, la Administración concedente cuenta con gran autonomía para llevar a cabo la gestión del contrato, lo que simplifica los procesos asociados, aunque obliga a contar con personal bien capacitado en cada organismo público. En el resto de países, por lo contra rio, intervienen varios entes públicos con diversas responsabilidades, tanto en la supervisión propiamente dicha, como en los procesos de modificación y terminación del contrato.

Un marco institucional más complejo puede complicar los procesos, aunque parece, en principio, más garantí a. La existencia de un organismo especializado en contratos APP contribuye a una mayor capacitación de los responsables de la gestión del contrato en todas las áreas de conocimiento necesarias. Dependiendo de las funciones de la agencia, puede aportar capacidades técnicas, legales, financieras, fiscales o contables, entre otras.

Lógicamente, cuantos más organismos haya involucrados más compleja será la gestión del contrato. La conformación del equipo de gestión debe definir las bases para una adecuada coordinación entre instituciones. Para más información revisa el siguiente documento, si quieres profundizar te invitamos a inscribirte al curso “Introducción a la Gestión de los Contratos de Asociaciones Público Privadas ”.

Con el análisis de la institucionalidad del proyecto debe definirse:

  • 1. Organismo responsable de la gestión del contrato, quien debería coordinar y liderar la definición del equipo de gestión, si bien cada organismo tendrá autonomía para definir y organizar su propio personal en el ejercicio de sus funciones.

  • 2. Organismo responsable de la supervisión de la infraestructura y/o servicio objeto del contrato (eventualmente más de uno).

  • 3. Organismo responsable de valorar y/o aprobar hitos del contrato (eventualmente más de uno). Estos hitos pueden ser alguno de los siguientes:

Aprobación de l os diseños

Inicio de las obras

Puesta en operación

Modificaciones del contrato

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Módulo 1. Organización de la gestión del contrato APP

Reequilibrio económico-financiero

Secuestro y/o terminación anticipada

El resultado de este análisis debería ser una definición clara y precisa de los responsables designados en cada uno de los organismos competentes en lo relativo a la supervisión del contrato y la aprobación o valoración de hitos o eventos.

Por ejemplo, un organismo que deba emitir un informe vinculante sobre la ejecución de las obras previo a la puesta en operación de la infraestructura, o un organismo que deba aprobar las modificaciones del contrato. Los primeros deberían, en buena lógica, integrarse en el equipo de gestión, con el nivel de dedicación que corresponda. Los segundos estarían, de esta forma, identificados tanto por el equipo de gestión como en el propio organismo competente, lo que sin duda redunda en simplificar la gestión operativa y reducir los plazos asociados.

  • 1.2 Dimensionamiento, capacitación y organización

No es fácil definir el dimensionamiento del equipo de supervisión, los perfiles que deben componerlo ni la forma de organización más adecuada. Todo ello dependerá de las características de cada proyecto y de su institucionalidad. Lógicamente por tamaño, por complejidad técnica y por complejidad del contrato, no es lo mismo:

Un contrato para la mejora y
Un
contrato
para
la
mejora
y

operación de una red de agua potable municipal bajo la gestión única de un organismo sectorial. Basta con aportar al departamento responsable apoyo legal y financiero especializado, ya sea por parte de la Unidad APP o mediante contratación externa.

Gestión del contrato APP: organización y manual operativo Módulo 1. Organización de la gestión del contrato

Un contrato para la ejecución

y

operación de una línea de metro con

varios entes públicos involucrados en su gestión. Es imprescindible crear un equipo de supervisión ad-hoc que estará probablemente formado por varias decenas de personas.

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Módulo 1. Organización de la gestión del contrato APP

Sea cual sea el tamaño y la complejidad del proyecto, siempre es recomendable contar con un responsable de la gestión del contrato, al que podemos denominar Supervisor del contrato, que debería participar o al menos estar al corriente de todas las actividades y decisiones asociadas a la gestión de l a APP.

Independientemente del tamaño del equipo y de cómo se organice, este debería contar con:

Equipo de gestión

Descripción

Responsable,

o

Asegurar, directamente, o junto con un equipo, del

Supervisor

del

cumplimiento de las obligaciones de la Administración y el

contrato

contratista, de la toma de decisiones operativas, de la comunicación con la sociedad concesionaria y con los distintos organismos involucrados y de la coordinación y dirección del equipo de gestión.

Apoyo

Llevar a cabo todos los trámites y tareas asociados a la gestión

administrativo

del contrato, incluyendo aspectos clave como el seguimiento del cronograma, el intercambio de información, la tramitación de cobros y pagos y el cumplimiento de todos los plazos asociados a la gestión del contrato.

Apoyo técnico

Realizar la supervisión técnica del proyecto durante las fases de construcción y operación.

Apoyo legal

Asesorar en materia de obligaciones de las part es, resolver dudas sobre la interpretación de la ley y/o el contrato e incorporar las posibles modificaciones y reequilibrios al mismo.

Apoyo financiero

Asistir en la supervisión económico -financiera del contrato y analizar y valorar las solicitudes de re-equilibrio o compensación derivadas de la aplicación del contrato.

¿Cuándo debe definirse el equipo de

gestión?...

muy sencillo… lo antes posible.

Mala praxis

Buena praxis

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Módulo 1. Organización de la gestión del contrato APP

Es habitual encontrarse con proyectos que han entrado en su fase contractual sin que se haya perfilado el equipo de supervisión.

Normalmente es posible empezar a definir el equipo de gestión en el momento en que se aprueba el proyecto y se empieza a preparar su licitación.

En ocasiones no define o contrata el perfil de Supervisor del contrato hasta que se

La participación del futuro Supervisor del contrato en la fase de preparación de la licitación conlleva ventajas evidentes:

inicia la ejecución de las obras, una mala

1.

El Supervisor puede conocer de forma

praxis que, inevitablemente, repercute negativamente en el proyecto.

más directa y detallada el proyecto y sus vicisitudes desde una fase temprana. 2. Su experiencia en la gestión de

 

contratos APP puede ayudar a perfilar un contrato completo e integral, sin omisiones significativas.

Definir de forma temprana el equipo de gestión del proyecto tiene otras ventajas, como por ejemplo:

  • 1. Permite integrar los costes de supervisión en el análisis del proyecto.

  • 2. Ayuda a definir de forma más clara y precisa las relaciones entre las partes.

  • 3. Garantiza una continuidad de interlocución con el privado entre las fases precontractuales y contractuales

  • 1.3 Gestión del equipo en el largo plazo

Las fases contractuales de los proyectos APP suelen durar varias décadas. La definición del equipo de gestión no puede ser, por tanto, una tarea estática, por el contrario, la gestión del equipo deberá ser dinámica, incluyendo una política activa de gestión del conocimiento, así como medidas continuas de formación, promoción y remplazo, integradas en la política de personal del ente u organismo (uno o varios) en el que se integre el equipo de gestión.

La

formación

inicial

Un buen conocimiento de los antecedentes y desarrollo del

debe buscar…

proyecto, del contrato y del marco normativo aplicable, capacitación en el manejo de los instrumentos de gestión a

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Módulo 1. Organización de la gestión del contrato APP

 

utilizar, así como complementar la capacitación en materia de gestión y/o APP cuando sea necesario.

La

formación

en

el

Prepararse para la promoción, actualizar los conocimientos

medio y

largo

plazo

técnicos y financieros o simplemente ampliar la

puede centrarse en…

 

capacitación de los miembros del equipo, sirviendo, por tanto, como una herramienta de la política de personal.

 

Las medidas de formación deberían estar encaminadas, así mismo, a promocionar el networking y el intercambio de información entre el personal de los equipos de gestión de los distintos contratos APP de una Administración y entre distintas Administraci ones. Igualmente se hace necesario participar en talleres donde se pueda intercambiar información sobre experiencias en la aplicación de buenas prácticas y lecciones aprendidas en un mismo país, con los países limítrofes e incluso con países de otras regiones.

1.4 Resultados

Como resultado de la definición del equipo de gestión del contrato deberían alcanzarse los siguientes resultados, que se revisarán y actualizarán de forma periódica:

  • 1. Responsable de la supervisión, o Supervisor del contrato, designado tras la aprobación del proyecto y con anterioridad a su licitación.

  • 2. Dimensión y estructura organizativa del equipo de gestión.

  • 3. Personal del equipo de gestión, dedicación y dependencia tanto orgánica como funcional . Identificación del personal propio y del personal externo que será necesario contratar.

  • 4. Personas de contacto y/o responsables de los procesos de valoración y/o aprobación de los distintos hitos y eventos del contrato competencia de otros organismos públicos. Definición de roles y funciones en el Manual de Gestión del contrato.

  • 5. Plan de formación del personal del equipo de gestión y programación de los recursos necesarios para tal fin.

Tema 2. Programación

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Módulo 1. Organización de la gestión del contrato APP

Una de las primeras tareas del responsable o Supervisor del contrato debería ser la programación de actividades e hitos del proyecto , preferiblemente antes del inicio de sus tareas de supervisión. Se trata de un paso previo imprescindible para una correcta gestión operativa del contrato.

La programación se materializará en el cronograma de supervisión, que necesariamente deberá coordinarse con el cronograma de gestión del proyecto generado por el concesionario, y que conformará el eje vertebrador del Manual de gestión del contrato.

Entre las actividades propias del supervisor del contrato que deberían ser objeto de programación se suelen encontrar las siguientes:

  • 1. Adjudicación provisional

  • 2. Validación del cumplimiento de las condiciones precedentes

  • 3. Firma del contrato

  • 4. Validación del cierre financiero

  • 5. Validación de los diseños definitivos

  • 6. Puesta a disposición de los terrenos

  • 7. Licencias ambientales

  • 8. Otras licencias

  • 9. Autorización de inicio de la construcción

    • 10. Actividades de supervisión de la ejecución

    • 11. Autorización de puesta en operación

    • 12. Actividades de supervisión de la operación

    • 13. Actividades de supervisión del mantenimiento

    • 14. Aprobación de las reinversiones

    • 15. Recepción de la infraestructura al vencimiento del contrato

2.1 Principios básicos

Para llevar a cabo la programación de la supervisión del contrato se seguirán los mismos pasos que para programar cualquier tarea asociada a la gestión de un proyecto, es decir:

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Módulo 1. Organización de la gestión del contrato APP

  • 1. Identificar

las

actividades

Se lleva a cabo mediante la descomposición de las

de supervisión

funciones en actividades concretas con un inicio y

 

un final. Así

la

función

de supervisión de los

indicadores de calidad se actividades.

divide en diversas

  • 2. Secuenciar las actividades entre sí y en relación con las actividades llevadas a cabo por terceros

Puede ser una tarea compleja, para la que suele utilizarse el Método de Diagramación por Preferencia, en el que se establecen cuatro tipos de relaciones entre las actividades:

Inicio a inicio (SS). Una actividad no

se

puede iniciar hasta que no se ha iniciado

otra. Por ejemplo, la actividad supervisión de la ejecución no puede iniciarse hasta que no se inicia la actividad ejecución de las obras.

Inicio a final (SF). Una actividad no puede finalizarse hasta que no se inicia otra

actividad. Por ejemplo, la actividad gestión de la operación no puede finalizarse hasta que no se inicia la actividad reversión de la infraestructura.

Final a inicio (FS). Una actividad no puede iniciarse hasta que no se ha terminado otra.

Por ejemplo,

la

actividad

pago

de

remuneración

no

se inicia

hasta que

no

finaliza

la

actividad

revisión

de

los

indicadores.

 

Final a final (FF). Una actividad no puede finalizarse hasta que no se ha finalizado otra. Por ejemplo, la actividad ejecución de las obras no finaliza hasta que no finaliza la actividad revisión final de las obras.

Adicionalmente será necesario distinguir entre tipos de dependencia, por ejemplo, obligatorias o discrecionales, internas o externas ...

Por último, las relaciones no siempre suponen la identificación de fechas, sino que pueden conllevar un cierto desfase. Por ejemplo, existe una relación FS entre la actividad ejecución de las obras y la

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actividad revisión final de las obras que indica que esta última se inicia, por ejemplo, dos meses antes de la fecha prevista para la finalización de la actividad ejecución de las obras.

  • 3. Asignar una duración a las actividades en base a los plazos contractuales y a los

Esta se deberá estimar a partir de esta información disponible (plazos fijados, datos históricos) y las características del proyecto (complejidad,

recursos disponibles

experiencia de los actores, entorno

).

La

conveniente definir distintos escenarios, por ejemplo, un escenario más probable, uno optimista y uno pesimista.

  • 4. Integrar las actividades de

La programación de la gestión de los proyectos se

supervisión en cronograma del proyecto

el

suele presentar en forma de cronograma, utilizando diagramas de barras (tipo Gantt), de hitos y de red.

 

Para más sobre este tema ver el siguiente apartado del módulo: Cronograma de supervisión.

La programación de actividades se suele llevar a cabo mediante planificación gradual o por niveles, buscando funcional idad en el corto, medio y largo plazo.

Actividades a desarrollar

Deberían planificarse con un alto nivel de detalle.

en el corto plazo

La programación en el corto plazo se utiliza una escala de tiempo diaria o semanal.

Actividades a desarrollar en el medio y largo plazo

Bastaría con identificarlas y ubicarlas de una manera más aproximada para ir desarrollando su programación a medida que vaya avanzado la vida del contrato.

La programación en el medio y largo plazo manejaría una escala de tiempo mensual o anual.

La programación debe incluir, junto a la duración de la acti vidad, una definición de su alcance y atributos asociados, como por ejemplo limitaciones, obligaciones,

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responsables, plazos y vencimientos, hitos, interdependencias, reuniones, sanciones o recursos vinculados a cada actividad.

Ejemplo: Alcance y atributos de la actividad de supervisión de indicadores de cumplimiento

Los atributos de la actividad de supervisión denominada Supervisión de indicadores de cumplimientos serían los siguientes:

  • a) Responsable: Ente supervisor del contrato (Administración concedente)

  • b) Hitos: El Concesionario deberá abonar el pago por disponibilidad correspondiente al trimestre anterior al final de los meses 1, 4, 7 y 10 de cada año.

  • c) Interdependencias: La actividad no podrá iniciarse hasta que el Concesionario complete la actividad Medición y presentación de indicadores de cumplimiento. La actividad es preceptiva para el inicio de la actividad Abono del Pago por disponibilidad.

  • d) Potestad de la Administración: La decisión del Concedente sobre el resultado de la supervisión es directamente aplicable sobre el pago por disponibilidad del trimestre

  • e) Recursos: Cabe recurso del Concesionario por las vías fijadas en el contrato y la normativa aplicable.

  • f) Atrasos e información incompleta: los posibles atrasos o aportes de información incompleta del Concesionario podrán afectar al importe y/o la fecha de abono del Pago por disponibilidad de ese trimestre, con independencia de las posibles multas o sanciones que sean de aplicación según el contrato.

Entendiendo que, si el Concesionario no aporta información que avale el cumplimiento de un determinado indicador, la Administración podrá considerar que dicho indicador no se ha cumplido a efectos de calcular el Pago por disponibilidad del trimestre, con independencia de que se pueda corregir el importe del pago a posteriori por la vía del recurso.

2.2 Cronograma de supervisión

La programación de la gestión de los proyectos se suele presentar en forma de cronograma, utilizando diagramas de barras (tipo Gantt), de hitos y de red.

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Gestión del contrato APP: organización y manual operativo Módulo 1. Organización de la gestión del contrato

Ejemplo de cronograma en versión Hitos, Barras y Red. Fuente: Guía de los Fundamentos para la Dirección de Proyectos. Project Management Institute.

En el caso de los proyectos de APP:

  • 1. El Concesionario prepara y gestiona un cronograma de gestión integral del proyecto.

  • 2. El Concedente exigir contractualmente que el Concesionario comparta el cronograma.

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Módulo 1. Organización de la gestión del contrato APP

Lo razonable es integrar las actividades de supervisión del Concedente en el Cronograma de gestión del proyecto del Concesionario, utilizando, de esa forma, un único cronograma interactivo en el que cada parte pueda modificar la programación de las tareas que le corresponden. De esa forma se optimizaría el flujo de información y con ello la gestión del proyecto.

Si esto no fuera posible, el Concedente deberá contar con su propio cronograma en el que las actividades de gestión del proyecto por el Concesionario aparezcan recogidas en

lo esencial (fechas de inicio y final, hitos, contenido, responsable

...

)

y las actividades

propias se incluyan con nivel de detalle creciente en función del plazo (es decir, siguiendo una metodología de planificación gradual).

En este sentido, el cronograma tendría varios niveles de definición de contenido, lo que a su vez permitiría utilizarlo simultáneamente como elemento de planificación y como elemento de gestión de la supervisión.

 

Cronograma de planificación

Cronograma de gestión

 

Escala

de

Utilizando una escala de tiempo

inferior a la escala, con un nivel

Usando una

escala

diaria

o

tiempo

mensual o trimestral, se podría

semanal, se

deberían

definir

tener información de las

detalladamente

todas

las

actividades e hitos del contrato que no tengan una periodicidad

de detalle suficiente para permitir la planificación en el medio y largo plazo.

actividades e hitos del contrato que se van a producir en el corto plazo.

Lógicamente no tiene demasiado sentido recoger, en un calendario de base mensual un pago por disponibilidad de carácter mensual. Sin embargo sí tendría sentido recoger el primer pago y cualquier evento que afectase a la cuantía del pago, como la entrada en operación de la segunda fase del proyecto.

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Actividades

  • 1. La

entrega

de

la

Incluye el listado de actividades

documentación

para

del cronograma de planificación y

acreditar el cumplimiento de

algunas otras como:

las condiciones precedentes,

   

junto con las

condiciones

para su revisión, informe y validación.

  • 1. Las reuniones y visitas.

  • 2. Las tareas administrativas más relevantes, incluyendo, según corresponda, aspectos como:

  • 2. La entrega de los diseños

 
  • a. El cálculo y pago de la

definitivos, el programa y

 

remuneración

cronograma de obras y los

periódica.

planes de operaci ón y

 

gestión

  • b. las

La

de

mantenimiento

 

modificaciones.

provisionales, junto con las

 
  • c. Las

actuaciones

por

condiciones para su revisión,

 

incumplimiento.

informe y validación.

 
  • d. La

imposición

de

  • 3. El

inicio

y

fin

de

la

 

sanciones.

expropiación de los terrenos,

e

hitos

intermedios

de

 
  • e. El

reequilibrio

contrato

o

del

la

especial relevancia.

   

terminación

anticipada.

  • 4. La solicitud y obtención de licencias y permisos.

 

El

  • 5. acta

de

replanteo,

con

El cronograma de gestión es el instrumento base de la operativa

referencia

a

organismos

del contrato. Para ello debe

involucrados

en

la

autorización de inicio de la

aportar información relativa a:

construcción,

 
  • 1. Las fechas concretas de

documentación

e

informes

 

intercambio

 

de

asociados.

 

documentación e información

  • 6. El envío de información por

entre las partes.

 

parte del contratista.

  • 2. Los plazos prescritos para su revisión y contestación

  • 7. La

entrega

de

la

  • 3. Los vínculos y relaciones de

documentación de obra para

dependencia entre distintos

obtener la

autorización de

hitos o eventos.

inicio de la explotación.

 
  • 8. Los eventos de supervisión

   

de

la

operación.

Por

A

este

nivel

puede

ser

ejemplo,

 

medición

de

conveniente distinguir por tipos

indicadores

de

de

eventos

e

hitos

y

por

cumplimiento.

 

responsable

dentro

del

propio

equipo de gestión.

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Módulo 1. Organización de la gestión del contrato APP

 

9.

Las auditorías externas.

   

10. El inicio y fin de las obras o

Lógicamente para resultar

 

actuaciones

 

de

operativo este cronograma debe

mantenimiento extraordinario o reinversión. Por ejemplo, el asfaltado de una carretera o la compra o sustitución de material rodante

coordinarse, idealmente de forma automática, con las agendas de los distintos responsables del equipo de gestión.

Para cada uno de estos eventos

es

importante

que

el

cronograma recoja información

relativa

a

los

plazos

y

a

las

dependencias

 

funcionales,

distinguiendo

entre

las

obligaciones de la Administración, el contratista y

otros organismos públicos.

 

El

objetivo

sería

definir

necesidades

 

de

capacidad,

dedicación, asistencia externa y, consecuentemente,

presupuesto

 

con

suficiente

antelación, así como ir identificando las actividades que es necesario programar en detalle para facilitar su gestión.

Para saber más se recomienda la siguiente lectura: Project Management Institute, “Guía de los Fundamentos para la Dirección de Proyectos PMPBoK”

2.3 Resultados

Como resultado de la preparación de la programación se debería contar con:

  • 1. Un listado de actividades con información relativa a su duración, alcance y otros atributos.

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Módulo 1. Organización de la gestión del contrato APP

  • 2. Un cronograma de supervisión del contrato coordinado con el cronograma de Gestión del Proyecto del Concesionario.

  • 3. Diagramas de barras, hitos y red de las actividades de supervisión.

  • 4. Un nivel de detalle suficiente para llevar a cabo las labores de planificación y gestión.

Tema 3. Comunicación y coordinación

Al mismo tiempo que se inicia la preparación y gestión de los cronogramas del proyecto, es importante sentar las bases de la gestión del contrato. En un entorno complejo con numerosos organismos y actores implicados, el éxito del proyecto depende de dos conceptos clave: comunicación y coordinación.

3.1 Comunicación

La comunicación es fundamental para el buen funcionamiento de los contratos de APP. No en vano estamos hablando de contratos basados en una asociación o colaboración.

Para garantizar un buen nivel de comunicación es necesario actuar en varios niveles:

1.

Fijando con claridad la información que es preceptivo compartir.

El equipo de gestión del contrato tiene, fundamentalmente, un papel supervisor de la labor del concesionario. Para llevar a cabo su tarea es fundamental contar con información en cantidad y calidad suficiente. Preparar y remitir esa información de forma periódica es una de las obligaciones del concesionario que suele fijar el contrato e incluso la propia normativa.

 

Es importante encontrar un punto medio razonable a la hora de solicitar información. Para el concesionario resulta relativamente sencillo proporcionar información que él mismo debe recopilar para llevar a cabo sus tareas, por ejemplo, la ejecución de los planes de inversiones y mantenimiento y las estadísticas comerciales y operativas. Solicitar ese tipo de información en cantidad y con una frecuencia razonable, por ejemplo, mensual, parece adecuado. Lo mismo ocurre con los resultados de los ensayos, pruebas y análisis preceptivos, que deberían solicitarse con una frecuencia similar a la que esté

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prescrita para su realización (que suele ser semestral, anual o incluso bianual)

Por otra parte, habrá información que el equipo supervisor necesitará recopilar en todo caso con una frecuencia prefijada, con independencia de las necesidades del concesionario. Nos referimos a la información relativa al cumplimiento de los indicadores de desempeño y las medidas encaminadas a subsanar posibles incumplimientos. Esta información debería vincularse a los pagos periódicos y la frecuencia de mediciones. La remisión de información vendrá condicionada por la frecuencia de estos pagos y los plazos previstos para su cálculo.

Lo que debe evitarse es solicitar información que el concesionario no va a recopilar para sí mismo o que es sensible desde el punto de vista comercial y que no es imprescindible para la labor de supervisión. Hablamos, por ejemplo, de estadísticas sobre organización y dedicación del personal del concesionario. En cualquier caso, es recomendable que el Manual de gestión del contrato defina la información que debe presentarse, el formato y periodicidad y los responsables de elaborarla, administrarla y revisarla.

  • 2. Estableciendo vías de comunicación fluidas

Se podrán usar distintas vías de comunicación en función de los interlocutores y del tipo de información.

y fiables.

La comunicación entre el equipo de gestión y el

  • 3. Valorando positivamente la comunicación en las

concesionario deberá ser continua y flexible, y deberá contar con varias vías diferenciadas. El manual de gestión del contrato debería definir los canales de comunicación

relaciones entre las partes.

a utilizar y los criterios de uso, teniendo en cuenta lo siguiente:

  • 1. Se asegura el envío periódico de información relativa a la gestión del proyecto.

  • 2. Se

fija

con

claridad

la

información

que

es

preceptivo compartir.

 
  • 3. Se valora positivamente la comunicación en las relaciones entre las partes.

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4.

Conociendo

la

A parte de la comunicación entre Administración

La valoración de los usuarios es uno de los indicadores

satisfacción

de

los

concedente y concesionario, es fundamental establecer

usuarios

canales eficaces de comunicación entre los usuarios y los

 

responsables de la gestión del contrato. El objetivo debe ser medir, de la forma más sencilla, eficiente y rápida posible el nivel de satisfacción de los usuarios.

más eficaces para medir el nivel de calidad del servicio en todos aquellos aspectos que el usuario es capaz de valorar adecuadamente. El paciente de un hospital, por ejemplo, está perfectamente capacitado para medir la calidad formal del servicio prestado: tiempo de espera, información, trato, limpieza, accesibilidad, alimentación ... Sin embargo, en general, estará menos capacitado para valorar la calidad de la asistencia médica propiamente dicha.

Las nuevas tecnologías son un medio muy eficaz para realizar encuestas de satisfacción, por su sencillez de uso y porque permiten conocer los resultados en tiempo real. En muchas infraestructu ras se utilizan pantallas táctiles que permiten al usuario realizar una valoración rápida del servicio que acaban de utilizar con una escala sencilla.

4. Conociendo la A parte de la comunicación entre Administración La valoración de los usuarios es

Otra forma eficiente de recabar la opinión de los usuarios es, por ejemplo, solicitando que se rellene una pequeña encuesta cuando se quiere acceder a la red Wi-Fi pública o vinculando la cumplimentación de la encuesta a algún tipo de beneficio, como un descuento.

Tema 4. Archivo

 

La tarea de archivo está directamente vinculada con la tarea de comunicación. Los proyectos de APP suelen generar una cantidad verdaderamente inmensa de información que va desde la documentación de preparación del proyecto hasta el

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documento que certifica la reversión de la infraestructura a la Administración concedente tras la terminación del contrato.

Para la Administración es imprescindible garantizar un acceso rápido y preciso a toda la información relativa al proyecto en todo momento para poder llevar a cabo su tarea de supervisión del contrato de forma eficiente. Existen numerosos sistemas de gestión documental en el mercado (software) adecuados para el archivo de la documentación de los proyectos APP.

Las recomendaciones o características a tomar en cuenta a la hora de definir un sistema de archivo documental y seleccionar una herramienta o software de gestión documental funcional y práctica son las siguientes:

  • 1. Formato electrónico. El archivo principal debe tener formato electrónico y contar con copia de todos los documentos en versión editable para permitir la indexación y búsqueda automática. Para ello, la comunicación con el Concesionario se debe producirse fundamentalmente por vía electrónica. En su defecto se puede optar por un sistema de captura con software OCR. En paralelo debe conservarse un archivo físico de los documentos firmados, como el contrato y sus adendas, correlacionados con su versión electrónica.

  • 2. Integración. Es recomendable optar por un software único para las tareas de intercambio de información, comunicación, archivo y cronograma entre otros. De esa forma se asegura que todo intercambio y documento queda convenientemente archivado de forma automática, y vinculado a las distintas tareas y actividades. Para más sobre este tema ver el siguiente apartado del módulo: Building Information Modeling.

  • 3. Indexación y búsqueda. El sistema de búsqueda debe ser flexible, basado en documentos clasificados e indexados, y en el uso de metadatos y palabras clave, de forma que sea posible localizar cualquier información rápida y eficazmente. La búsqueda por texto completo y por palabras raíz (stemming) debe valorarse en proyectos que generen un gran volumen de información.

  • 4. Validación. El sistema debe contar con un registro de validación de documentos que permita indicar si falta alguna información importante, como una firma o un anexo.

  • 5. Seguridad. El sistema de archivo debe contar con diferentes medidas de seguridad relativas a almacenamiento, copias, migraciones, acceso, modificación, registro, etc. que aseguren tanto la integridad de la información como su adecuado manejo.

  • 6. Compatibilidad. Es recomendable, cuando no imprescindible, que el software utilizado por el Concedente sea compatible con el del Concesionario, para lo que

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conviene revisar el nivel de estandarización de los procesos y formatos de intercambio y almacenamiento.

Tema 5. Building Information Modeling (BIM)

BIM se puede definir como una metodología de trabajo colaborativa para la creación y gestión de un proyecto de construcción que permite centralizar toda la información del proyecto en un modelo de información digital creado por todos sus agentes. De acuerdo con IFC Bulding Smart, asociación internacional colaborativa dedicada a definir estándares abiertos de interoperabilidad sobre BIM.

Mediante esta metodología se puede crear una representación digital de la infraestructura física y de sus características funcionales que sirve como repositorio de información geométrica, temporal, económica, ambiental y operativa del proyecto.

Un

software

BIM

correctamente implementado permite i ntegrar en una sola

herramienta:

 

La documentación contractual Las especificaciones técnicas

Los diseños

El mantenimiento

Las reinversiones

El control de ejecución y operación

Las comunicaciones

Los informes

Las incidencias

Las penalizaciones

Los pagos

Las modificaciones de todo ello a lo largo del tiempo.

Su potencial como herramienta de gestión integral de los proyectos es enorme y no es difícil intuir las enormes ventajas que pueden derivarse de su utilización en proyectos complejos de infraestructura como las APP.

  • 5.1 BIM y APP

La metodología BIM se ha utilizado en algunos proyectos de APP en los últimos años, fundamentalmente en países donde el uso de esta metodología está muy extendido en los grandes proyectos de equipamientos públicos y las APP son un medio habitual de provisión, como Australia, Canadá o Reino Unido.

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Módulo 1. Organización de la gestión del contrato APP

Ejemplo: The new Royal Adelaide Hospital, Australia (https://celsus.net.au/)

El nuevo Hospital de Adelaida, proyecto iniciado en 2011 con una inversión record de unos US$2.000 millones, es un proyecto de referencia en el uso de la metodología BIM en proyectos APP.

El concesionario utilizó el software de gestión SPOTNIC, que permite la gestión integral de la ejecución, operación y mantenimiento de la infraestructura durante toda la vida del contrato, en combinación con los diseños realizados por metodología convencional. El control de calidad y la supervisión por parte del Concedente se realizan mediante esta herramienta que gestiona simultáneamente más de 18.000 documentos, 675 modelos geométricos y 400.000 objetos 3D.

Gestión del contrato APP: organización y manual operativo Módulo 1. Organización de la gestión del contrato
Gestión del contrato APP: organización y manual operativo Módulo 1. Organización de la gestión del contrato

En varios países europeos, incluyendo

En algunos países de Latinoamérica,

España, el

uso

de

BIM

en

proyectos

como Chile, se ha utilizado metodología

públicos

es

ya

preceptivo o lo será

en

BIM para el diseño de infraestructuras en

breve. En España BIM será preceptivo en proyectos públicos de edificación este

algunos proyectos, por ejemplo, en algunas infraestructuras del contrato de

mismo año 2018

en infraestructuras a lo largo de 2019.

y

otras

concesión para la Ampliación del Aeropuerto Internacional Arturo Merino Benítez y se ha iniciado el proceso para la implantación de BIM como herramienta

  • www.cice.es/noticia/landing-blog/bim- de gestión y supervisión de contratos de concesión.

obligatorio-espana-2018/

www.concesiones.cl/noticias/Paginas/De

talledeNoticias.aspx?item=319

Existen otros países de la región, como Uruguay, que se está planteando introducir la herramienta para el seguimiento de sus proyectos APP.

Parece razonable seguir un proceso similar al de estos países para implementar la

metodología

BIM

en

proyectos

APP.

De

esta

forma

se

debería

formar

a

la

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administración en el manejo de software BIM para la gestión y supervisión de proyectos y se podría utilizar la metodología en proyectos de edificación pública con provisión directa para, más adelante y una vez que tanto las empresas como la Administración cuenten con más experiencia, utilizarlo en infraestructuras desarrolladas mediante APP.

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