AUDITORIA DE

DESEMPEÑO
AUDITORIA
GUBERNAMENTAL
Integrante:

CHAVEZ OYOLA, Waldir

Universidad Nacional José ALOR QUICHIZ, Brajam
Faustino Sánchez Carrión JUAN DE DIOS GONZALES, Luis
Facultad de Ciencias
Económicas contables y
financieras.

SUARES ALMEIRA, Miguel

Ángel

Ciclo: IX

12/11/2018
DEDICATORIA
A nuestros padres y docentes, por
su constante apoyo en nuestra vida
profesional.

1
2
PRESENTACION.............................................................................................................................. 4
 Análisis Cuantitativo. ........................................................................................................ 23
 Los hallazgos........................................................................................................................ 23
FASE DE INFORME ................................................................................................................ 29
 Atributos de los informes de Auditoría de Desempeño. ............................................. 29
 Completo............................................................................................................................ 29
 Convincente. ..................................................................................................................... 30
 Oportuno. ........................................................................................................................... 30
 Ser amigable al lector. ..................................................................................................... 30
 Equilibrado. ........................................................................................................................ 30
 Preciso. .............................................................................................................................. 31
 Constructivo. ..................................................................................................................... 31
 Conciso. ............................................................................................................................. 31
 Soportado. ......................................................................................................................... 32
Características de la presentación del informe. .................................................................. 32
Avances de informe. ................................................................................................................ 34
Aprobación, firma, liberación y comunicación del informe. ................................................ 34
Plan de mejoramiento. ............................................................................................................. 35
CASO PRÁCTICO ................................................................................................................... 36
..................................................................................................................................................... 47
CONCLUSIONES..................................................................................................................... 51

3
 PRESENTACION

El presente trabajo aborda conceptos básicos y principales para su

entendimiento en un ámbito amplio en donde estudiaremos experiencias
nacionales e internacionales que ayudaron al mejor enfoque en la gestión
pública, portándose como un examen de eficacia, eficiencia, calidad, etc.; en la
producción de los bienes públicos que brindan servicios a los ciudadanos

También daremos a conocer en este tema la fomentación de la implementación

de una buena gestión para el impacto positivo por el bienestar del ciudadano, la
transparencia de la gestión pública y la rendición de cuentas de modo que el uso
de los recursos públicos genere el mayor valor o bienestar para el ciudadano.

4
INTRODUCCION
Que, mediante Resolución de Contraloría Nº 382-2013-CG se aprobó la Directiva
Nº 011-2013-CG/ADE “Auditoría de Desempeño”, que estableció el marco
conceptual y el proceso de la auditoría de desempeño, en el marco de las
Normas de Auditoría Gubernamental - NAGU, aprobadas por Resolución de
Contraloría Nº 162-95-CG y sus modificatorias;

La realización de auditorías de desempeño en el sector publico representa uno

de los grandes cambios en los sistemas de control de la gran mayoría de países
en el mundo. El paulatino ingreso y efectos auspiciosos de las auditorias de
desempeño, enfocada en resultados operativos y de impactos ha dado pie a
grandes avances en lo que respecta a la verificación de si el gasto público que
se está haciendo resulta en la provisión de bienes y servicios que los ciudadanos
esperan.

En el Perú, recién en el año 2014 se inicia la realización de auditorías de

desempeño, teniendo aun un largo camino por recorrer, ya que según
declaración del 2015 del ex Contralor General de la Republica Fuad Khoury, en
el Perú, en donde la Contraloría General de la Republica dedica el 90% del
tiempo a realizar auditorías de cumplimiento, indicando que además hay
estudios que señalan que se pierde más por ineficiencia de corrupción.

Daremos inicio al presente trabajo, dando a conocer los conceptos principales y

las directivas correspondientes del tema en mención.

5
 AUDITORIA DE DESEMPEÑO
Según lo establecido en la Directiva Nº 008-2016-CG/GPROD “Auditoría de
Desempeño” y “Manual de Auditoría de Desempeño”, la auditoría de desempeño
es un examen de la eficacia, eficiencia, economía y calidad de la producción y
entrega de los bienes y servicios que realizan las entidades públicas con la
finalidad de alcanzar resultados en beneficio del ciudadano. De acuerdo con lo
establecido en la Directiva Nº 011-2013-CG/ADE denominada “Auditoría de
Desempeño”, esta se orienta a la búsqueda de mejoras en la gestión pública,
considerando el impacto positivo en el bienestar del ciudadano y fomentando la
implementación de una gestión por resultados y la rendición de cuentas,
asimismo considera un enfoque orientado a problemas, lo cual implica evidenciar
conjuntamente con las entidades públicas aquellas áreas de mejora en su
gestión para identificar y analizar sus principales causas desde las distintas
dimensiones; a fin de formular recomendaciones que permitan su
implementación mediante acciones de mejora correspondientes.

1Las auditorías de desempeño tienen características que las distinguen de las

auditorías tradicionales. Al contrario de las auditorías de cumplimiento, las cuales
adoptan patrones relativamente fijos, las auditorías de desempeño, debido a la
variedad y complejidad de los problemas, tienen más flexibilidad en la elección
de los sujetos, los objetos de la auditoría, los métodos de trabajo y la forma de
comunicar sus conclusiones. Las auditorías de desempeño emplean una amplia
selección de métodos de evaluación e investigación, en diferentes campos del
conocimiento, especialmente de las ciencias sociales.

1. La auditoría de desempeño y la cadena de valor

Las auditorías de desempeño toman como base de su análisis la estructura de

la intervención pública, la cual se enmarca en una cadena de valor que
comprende: insumos, actividades, productos, un resultado específico y un
resultado final. Los insumos se encuentran constituidos por recursos humanos,
financieros u otros necesarios y suficientes para realizar una actividad. La
actividad que es el segundo paso en el proceso de producción y entrega de

1Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras

Superiores.
6
bienes y servicios es la acción que transforma dichos insumos en un bien o
servicio público, de forma articulada con otras actividades. El bien o servicio
público se denomina producto y es entregado con el propósito de generar un
cambio para solucionar un problema identificado sobre una población objetivo,
denominado: resultado específico, el cual a 15 su vez contribuirá al logro de un
objetivo de política nacional, denominado: resultado final. Es importante
considerar que el proceso de producción y entrega de bienes y servicios tiene
como soporte a los sistemas administrativos. Ver gráfico 1.

 2Cadena de valor de una intervención pública: Grafico 1

2. Experiencias internacionales útiles para las auditorías de desempeño en

el Perú

La modernización del Estado incluye necesariamente la modernización de los

mecanismos de control. Actualmente se ha afianzado aún más la importancia de
que el prestador del servicio, en este caso las organizaciones del Estado, sean
más eficaces en su misión del bien común, en este sentido la gestión de
cualquier organización solo tiene posibilidades de ser exitosa si cuenta con
eficaces sistemas de control.

Si bien la CGR utiliza principalmente la auditoria de cumplimiento con el fin de

evaluar el cumplimiento de las funciones de las organizaciones estatales
establecidas en la norma, es necesario tener en cuenta que varios países en el
mundo se encuentran bastante avanzados en lo que respecta a la aplicación de
metodologías basadas en la gestión para resultados, lo que ha hecho necesario

2 Directiva N° 008-2016-CG/GPROD

7
para ellos aplicar nuevos sistemas de control orientados a brindar mejoras en los
servicios al ciudadano.

3 Las experiencias internacionales revisadas han identificado al menos diez

criterios que deben cumplir los indicadores de desempeño: i) pertinencia, ii)
homogeneidad, iii) independencia, iv) costo, v) confiabilidad, vi) simplicidad y
comprensividad, vii) oportunidad, viii) no redundancia, ix) focalización en áreas
controlables, y x) participación.

Ahora tocaremos específicamente la Directiva del tema de este presente

trabajo, publicado en el diario El Peruano:

4FUAD KHOURY ZARZAR

Contralor General de la República

DIRECTIVA Nª 008-2016-CG/GPROD

“AUDITORÍA DE DESEMPEÑO”

ÍNDICE

1. FINALIDAD

2. OBJETIVO

3. ALCANCE

4. SIGLAS Y REFERENCIAS

5. BASE LEGAL

6. DISPOSICIONES GENERALES

6.1. Auditoría de Desempeño

6.2. Dimensiones de la Auditoría de Desempeño

6.3. Características de la Auditoría de Desempeño

6.4. Principios de la Auditoría de Desempeño

3 Ausejo 2010.
4 Diario oficial del Bicentenario “EL PERUANO”
8
6.5. Objetivos de la Auditoría de Desempeño

6.6. Orientación de la Auditoría de Desempeño

6.7. La Auditoría de Desempeño y la Cadena de Valor

6.8. El servicio de la Auditoría de Desempeño y sus procesos vinculados

6.8.1. Planeamiento

6.8.2. Servicio de Auditoría de Desempeño

6.8.3. Seguimiento a la Implementación de las Recomendaciones

6.9. Control y Aseguramiento de la Calidad

7. DISPOSICIONES ESPECÍFICAS

7.1. Planeamiento

7.2. Etapas del Servicio de la Auditoría de Desempeño

7.2.1. Planificación

7.2.2. Ejecución

7.2.3. Elaboración del Informe

7.3. Seguimiento a la Implementación de las Recomendaciones

8. DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS FINALES

9. DISPOSICIÓN COMPLEMENTARIA TRANSITORIA

1. FINALIDAD

Implementar y desarrollar la Auditoría de Desempeño para contribuir a una

mejora de la gestión de los recursos públicos, de tal forma que se realice con
eficacia, eficiencia, economía y calidad.

2. OBJETIVO

Establecer el marco conceptual y el proceso de la Auditoría de Desempeño, así

como estandarizar su implementación.

9
3. ALCANCE

Las disposiciones de la presente Directiva son de aplicación obligatoria para:

a) Las unidades orgánicas de la Contraloría General de la República de acuerdo

a su competencia funcional, establecida en el Reglamento de Organización y
Funciones.

b) Las Entidades Públicas sujetas al ámbito del Sistema Nacional de Control,

dentro de los alcances del artículo 3º de la Ley Nº 27785 - Ley Orgánica del
Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República.

4. SIGLAS Y REFERENCIAS

INTOSAI: Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores

La Contraloría: Contraloría General de la República

Ley: Ley Nº 27785 “Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la

Contraloría General de la República”

SNC: Sistema Nacional de Control

5. BASE LEGAL

• Constitución Política del Perú.

• Ley Nº 27785 - Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la

Contraloría General de la República, y modificatorias.

• Ley Nº 28716 – Ley de Control Interno de las Entidades del Estado y

modificatorias.

• Decreto Supremo Nº 004-2013-PCM que aprueba la Política Nacional de

Modernización de la Gestión Pública.

• Resolución de Contraloría Nº 320-2006-CG, que aprueba las Normas de

Control Interno.

• Resolución de Contraloría Nº 273-2014-CG que aprueba las “Normas

Generales de Control Gubernamental” y modificatoria.

10
• Reglamento de Organización y Funciones de la Contraloría General de la
República vigente.

• Normas Internacionales de las Entidades Fiscalizadoras Superiores: ISSAI 300

“Principios fundamentales de la Auditoría de Desempeño”, emitida por la
INTOSAI.

6. DISPOSICIONES GENERALES

6.1. Auditoría de Desempeño

La Auditoría de Desempeño es un examen de la eficacia, eficiencia, economía y

calidad de la producción y entrega de los bienes o servicios que realizan las
entidades públicas, con la finalidad de alcanzar resultados en beneficio del
ciudadano.

6.2. Dimensiones de la Auditoría de Desempeño

Las dimensiones de desempeño son los aspectos que, analizados de manera

individual o conjunta, según la información disponible, permiten concluir sobre el
desempeño de la producción y entrega de un bien o servicio público. Estas
dimensiones se describen a continuación.

a) Eficacia: Es el logro o grado de cumplimiento de las metas, objetivos

establecidos o resultados.

b) Eficiencia: Es la relación entre la producción de un bien o servicio y los

insumos utilizados para dicho fin, la cual se puede comparar con un referente
nacional o internacional.

c) Economía: Es la capacidad de administrar adecuadamente los recursos

financieros.

d) Calidad: Es el grado de cumplimiento de los estándares definidos para

responder a las necesidades de la población, los cuales se expresan, entre otros,
en términos de oportunidad, características técnicas, precisión y continuidad en
la entrega de los bienes o servicios o satisfacción de usuarios.

6.3. Características de la Auditoría de Desempeño

La Auditoría de Desempeño tiene las siguientes características:

11
a) Constructiva: Sus resultados están encaminados a la propuesta de mejoras
en la gestión pública, más que a sancionar los resultados de la gestión.

b) Interdisciplinaria: Su análisis integra los conocimientos de varias disciplinas

académicas, según la materia que se analice. Por ello, se requiere de una amplia
gama de herramientas y métodos que se eligen en función de la naturaleza del
problema a analizar.

c) Orientada al ciudadano: Contribuye a una gestión pública orientada a

resultados, en la que el Estado define sus intervenciones a partir de las
necesidades de la población con criterio inclusivo.

d) Participativa: La auditoría incorpora mecanismos de colaboración y

compromiso activo de los gestores (titulares, representantes y personal técnico
de las entidades públicas responsables de la producción y la entrega del bien o
servicio público a examinar), lo cual facilita su apropiación de los objetivos de la
auditoría y favorece la implementación efectiva de las recomendaciones.
Asimismo, permite la participación de los actores clave (individuos, grupos o
entidades que pueden influir en el proceso de producción y entrega del bien o
servicio público y contribuir al logro de sus resultados), con la finalidad de
conocer sus intereses, opiniones e información relevante en el desarrollo de la
auditoría.

e) Transversal: Se realiza un análisis integral de la producción y la entrega de

los bienes o servicios, en donde pueden intervenir diversas entidades públicas,
de distintos sectores o niveles de gobierno.

6.4. Principios de la Auditoría de Desempeño

Los principios que rigen la Auditoría de Desempeño se encuentran establecidos

en la Ley, destacando para efectos de su aplicación, los siguientes: autonomía
funcional, integralidad, carácter técnico y especializado del control, flexibilidad,
participación ciudadana, publicidad, objetividad y reserva.

6.5. Objetivos de la Auditoría de Desempeño

La Auditoría de Desempeño tiene los siguientes objetivos:

12
a) Identificar los factores que afectan el logro de los objetivos en la producción y
entrega del bien o servicio público.

b) Establecer si el seguimiento (monitoreo), supervisión y evaluación del proceso

de producción y entrega del bien o servicio público que realizan las entidades
públicas, son adecuados, principalmente, si proveen información necesaria y
suficiente y si esta es utilizada en la toma de decisiones.

c) Establecer si la ejecución del proceso de producción y entrega del bien o

servicio público se realiza de manera eficaz, eficiente, económica y con calidad.

6.6. Orientación de la Auditoría de Desempeño

La Auditoría de Desempeño tiene un enfoque orientado a problemas, lo cual

implica que se examine y verifique la existencia de problemas específicos y se
analicen sus causas, desde las distintas dimensiones de desempeño. Dichas
causas constituyen potenciales áreas de mejora, las cuales se identifican
conjuntamente con las entidades responsables de la intervención pública. De
este modo, se formulan recomendaciones que dan lugar a acciones específicas
a implementar por los gestores.

La Auditoría de Desempeño busca contribuir con la mejora continua de la gestión

pública, considerando su impacto positivo en el bienestar del ciudadano.
Fomenta la implementación de una gestión por resultados, la transparencia de
la gestión pública y la rendición de cuentas de modo que el uso de los recursos
públicos genere el mayor valor o bienestar para el ciudadano.

La Auditoría de Desempeño no identifica responsabilidad administrativa

funcional, civil o penal. En este sentido, cuando se eligen las materias a
examinar, se excluyen aquellas que presenten problemas asociados a ilícitos
penales, administrativos, denuncias de actos de corrupción, entre otros. No
obstante, si durante el desarrollo de una auditoría de desempeño, se advirtiesen
hechos respecto de los cuales deba realizarse una evaluación complementaria,
estos se comunican a la unidad orgánica competente de La Contraloría.

6.7. La Auditoría de Desempeño y la Cadena de Valor

13
La Auditoría de Desempeño toma como base de su análisis la estructura de la
intervención pública, la cual se enmarca en una cadena de valor que comprende:
insumos, actividades, productos, un resultado específico y un resultado final.

Los insumos son los recursos humanos, financieros, materiales u otros,

necesarios y suficientes, para realizar una actividad. Una actividad es una acción
que transforma dichos insumos en un bien o servicio público, de forma articulada
con otras actividades. Ese bien o servicio se denomina “producto”. Se entrega
con el propósito de generar un cambio para solucionar un problema identificado
sobre una población objetivo, denominado “resultado específico”, el cual
contribuye al logro de un objetivo de política nacional, denominado “resultado
final”.

En el siguiente gráfico, se muestra la cadena de valor, en el cual se precisan los

eslabones que corresponden a los procesos de producción y entrega de bienes
y servicios (insumos-actividad-producto) y los que corresponden a los resultados
de la misma (resultado específico-resultado final). Asimismo, se muestran los
procesos de soporte, los cuales sirven de manera transversal a la intervención
pública y están regulados por los sistemas administrativos nacionales aplicables
a todas las entidades públicas. La Auditoría de Desempeño se centra en la
ejecución de la intervención pública, que comprende los procesos de producción
y entrega de bienes y servicios y los procesos de soporte.

5Gráfico Nº 01: Cadena de Valor de una Intervención Pública

5
Fuente: Adaptado de la Política Nacional de Modernización de la Gestión
Pública.

Elaboración: Departamento de Auditoría de Desempeño

14
En la mayoría de los casos, la estructura de la cadena de valor se encuentra
definida en documentos formales que contienen información detallada de los
productos y actividades, los cuales describen sus características o
especificaciones técnicas y la organización para su producción y entrega (roles
y funciones de los gestores, diagramas de flujo, entre otros). Si una intervención
pública no cuenta con dicha información detallada, esta se identifica
conjuntamente con los gestores.

6.8. El servicio de la Auditoría de Desempeño y sus procesos vinculados

El servicio de la Auditoría de Desempeño está vinculado con los procesos de

planeamiento y seguimiento a la implementación de las recomendaciones. El
servicio y estos procesos se describen a continuación.

6.8.1. Planeamiento

El planeamiento permite determinar la materia a examinar, que es un bien o

servicio público, y el problema de desempeño asociado a dicha materia. Culmina
con la elaboración de la carpeta de servicio.

El planeamiento es efectuado por la unidad orgánica encargada del

planeamiento de las auditorías de desempeño.

6.8.2. Servicio de Auditoría de Desempeño

El servicio de Auditoría de Desempeño está constituido por las etapas de

planificación, ejecución y elaboración del informe. Estas tienen como productos
el plan de auditoría, los resultados de la auditoría y el informe de auditoría,
respectivamente.

15
El servicio de Auditoría de Desempeño es efectuado por la comisión auditora
designada.

6.8.3. Seguimiento a la Implementación de las Recomendaciones

Culminado el servicio de la Auditoría de Desempeño, el gestor define el plan de

acción, a fin de implementar las recomendaciones contenidas en el informe de
auditoría. Se realiza el seguimiento a la implementación de las acciones
comprendidas en el plan, lo cual concluye con el reporte de cierre.

El seguimiento a la implementación de las recomendaciones es efectuado por la

unidad orgánica encargada del seguimiento a la implementación de las
recomendaciones de las auditorías de desempeño.

Según lo descrito, en el siguiente gráfico se muestra el servicio de la Auditoría

de Desempeño y sus procesos vinculados.

6Gráfico Nº 02: El servicio de la Auditoría

de Desempeño y sus procesos vinculados

6.9. Control y Aseguramiento de la Calidad

Con el propósito de contribuir a la mejora continua de la Auditoría de

Desempeño, se realiza el control y el aseguramiento de la calidad, de acuerdo a
lo establecido en las Normas Generales de Control Gubernamental.

El control de la calidad se refiere a la revisión de los procesos y productos de la

Auditoría de Desempeño, durante todo su ciclo, para determinar su grado de

6
Elaboración: Departamento de Auditoría de Desempeño

16
cumplimiento con los estándares definidos en esta Directiva, el manual de
Auditoría de Desempeño y la normativa complementaria. El control de la calidad
es responsabilidad de la comisión auditora y de la unidad orgánica a cargo de la
Auditoría de Desempeño, como parte inherente de su gestión.

El aseguramiento de la calidad se refiere a la verificación de los procesos y

productos de la Auditoría de Desempeño para concluir si fueron sujetos a control
de calidad durante todo el ciclo y si cumplen con los estándares definidos. Se
realiza de manera selectiva por personas o unidades orgánicas distintas a las
que realizan la Auditoría de Desempeño.

7. DISPOSICIONES ESPECÍFICAS

En esta sección, se describen el servicio de la Auditoría de Desempeño y sus

procesos vinculados: el planeamiento y el seguimiento a la implementación de
las recomendaciones.

7.1. Planeamiento

El planeamiento es el proceso a través del cual se identifica la materia a

examinar, a partir de la priorización de temas de interés, mediante la aplicación
de criterios establecidos por la Contraloría. La identificación y la priorización de
la materia a examinar llevan a determinar el problema asociado de la auditoría.
Como producto de este proceso se elabora la carpeta de servicio, la cual
constituye el insumo para el inicio del servicio de la Auditoría de Desempeño.

Para su desarrollo se realizan las siguientes actividades:

a) Seleccionar el tema de interés

El tema de interés es una situación o necesidad que afecta a una población

determinada, la cual justifica una intervención pública a través de la entrega de
bienes o servicios (productos) con el objetivo de lograr un resultado que genere
un cambio positivo en dicha situación o necesidad. Los temas de interés
corresponden a un resultado esperado que está vinculado a un objetivo de
política nacional.

Para seleccionar el tema de interés, se aplican los siguientes criterios:

i. Relevancia de la intervención pública;

17
ii. Importancia presupuestal de la intervención pública; y

iii. Logro de los objetivos de la intervención pública.

b) Seleccionar la materia a examinar

La materia a examinar es un bien o servicio (producto) entregado a una población

beneficiaria mediante una intervención pública, a fin de lograr un resultado
esperado.

Para seleccionar la materia a examinar, se aplican los siguientes criterios:

i. Sustento adecuado de la relación causal entre los productos y el resultado

esperado de la intervención;

ii. Importancia presupuestal del producto; y

iii. Logro de los objetivos del producto.

c) Identificar el problema asociado a la materia a examinar

Un problema asociado a la materia a examinar es una desviación en el

desempeño de la producción y entrega del bien o servicio público, con respecto
a las dimensiones de eficacia, eficiencia, economía o calidad.

Se identifica el problema asociado mediante la evaluación de indicadores de

desempeño. Luego, se desarrolla una descripción preliminar del mismo en base
a información cuantitativa y cualitativa. Finalmente, se plantean hipótesis
iniciales sobre sus causas, vinculadas con alguna dimensión de desempeño.

d) Elaborar la carpeta de servicio

La carpeta de servicio contiene la información relevante para el desarrollo del

servicio de auditoría. Describe el tema de interés, la materia a examinar, el
problema asociado, su organización (gestores y actores involucrados, con sus
roles o funciones), el proceso de producción y entrega del bien o servicio público,
los procesos de soporte que correspondan y cómo contribuye la auditoría en el
conocimiento del problema asociado y sus posibles soluciones, entre otros.

7.2. Etapas del Servicio de la Auditoría de Desempeño

18
El servicio de la Auditoría de Desempeño comprende las etapas de planificación,
ejecución y elaboración del informe.

7.2.1. Planificación

La planificación del servicio de la Auditoría de Desempeño establece la

estrategia general para conducir la Auditoría de Desempeño. En esta etapa se
elabora el plan de auditoría que contiene la matriz de planificación y el programa
de auditoría.

Para ello, se realizan las siguientes actividades:

a) Comprender la materia a examinar y su problema asociado

Se revisa la carpeta de servicio, se actualiza la información ahí contenida y se

profundiza su comprensión sobre la materia a examinar y el problema asociado.

b) Analizar las relaciones causales del problema asociado

Se identifican y se clasifican posibles causas del problema asociado,

seleccionando las de mayor relevancia. Luego, se identifican las causas directas
e indirectas, sustentando la existencia de relaciones causales entre las mismas.

c) Identificar el problema de auditoría a examinar y sus causas.

El problema de auditoría es una situación que afecta la eficacia, la eficiencia, la

economía o la calidad en la producción y la entrega de la materia a examinar.

El problema de auditoría y sus causas se identifican a partir del análisis de

relaciones causales, considerando los siguientes factores: lo que es factible de
auditar (según la información disponible, los métodos y las capacidades de la
comisión auditora), la relevancia de las causas (excluyendo causas externas,
fuera del control del gestor) y la contribución potencial de una auditoría que
examine dicho problema y causas.

d) Formular las preguntas y los objetivos de auditoría

La pregunta general y las preguntas específicas de la Auditoría de Desempeño

se formulan en el marco de una dimensión de desempeño, a partir de la
identificación del problema de auditoría y sus posibles causas. De estas

19
preguntas se derivan el objetivo general y los objetivos específicos,
respectivamente.

e) Establecer los criterios

Los criterios son los estándares bajo los cuales se evalúa la evidencia y se
interpretan los resultados. Permiten un análisis consistente de las preguntas de
auditoría. Definen el desempeño esperado, a partir de información científica,
normas, mejores prácticas (benchmarking), juicio de expertos, entre otros.

f) Definir el alcance de la auditoría

El alcance define el límite de la auditoría, a partir de las preguntas de auditoría,

las entidades públicas involucradas en la producción y la entrega del bien o
servicio, el ámbito geográfico al cual se orientan los resultados y el periodo que
abarca.

g) Establecer la metodología

La metodología refleja la estrategia de análisis para responder las preguntas de

auditoría. Asegura la coherencia entre las preguntas de auditoría, los criterios,
las fuentes de datos, las herramientas de recojo de datos y los métodos de
análisis. Para cada pregunta de auditoría, se define el uso de métodos
cuantitativos, cualitativos o mixtos (que combinan los anteriores).

h) Elaborar la matriz de planificación

La matriz de planificación es un resumen de la metodología de la auditoría.

Contiene los enunciados del problema de auditoría, las preguntas de auditoría,
las fuentes de datos, las herramientas de recojo de datos, los métodos de
análisis y las limitaciones del diseño.

i) Elaborar el programa de auditoría

El programa de auditoría contiene los procedimientos, plazos necesarios y

personal responsable para el cumplimiento de los objetivos de la auditoría.

j) Elaborar y aprobar el plan de auditoría

Realizadas las actividades anteriores, la comisión auditora elabora el plan de

auditoría. Este contiene una descripción de la materia a examinar y el problema

20
de auditoría. Asimismo, presenta las preguntas de auditoría, los objetivos, los
criterios y el alcance de la misma. Detalla la metodología a seguir (incluyendo la
matriz de planificación como un anexo) y la organización de la auditoría (recursos
humanos, financieros y tiempos asignados para la ejecución).

El plan de auditoría es refrendado por el gerente o jefe de la unidad orgánica a

cargo de la ejecución de la auditoría, para su aprobación por las instancias
competentes.

7.2.2. Ejecución

La ejecución se inicia con la acreditación de la comisión auditora. Durante esta

etapa se aplica el plan de auditoría, a fin de obtener las evidencias que sustenten
los resultados, las conclusiones y las recomendaciones. Con esta información,
se elabora la matriz de resultados, con base a la cual se obtienen los resultados
de la auditoría.

Se realizan las siguientes actividades:

a) Organizar el manejo de las evidencias

Se identifican y se registran las fuentes de los datos usados en la Auditoría de

Desempeño, de manera ordenada y progresiva. Asimismo, se identifican las
necesidades de información de la auditoría, las cuales orientan el recojo, el
registro y el procesamiento de los datos, a fin de responder a las preguntas de
auditoría.

21
b) Recoger los datos

Se elaboran y se aplican los instrumentos para el recojo de los datos, los cuales
satisfacen las necesidades de información de la auditoría. El tipo y naturaleza de
los instrumentos depende de las herramientas definidas en el plan de auditoría,
tales como revisión de documentos, entrevistas, talleres participativos,
encuestas, entre otras.

c) Registrar y procesar los datos

Se identifican, se ordenan y se clasifican los datos, vinculándolos con las

preguntas de auditoría. Luego, se elaboran documentos que reflejan un primer
análisis de los datos y son insumos principales para la definición de los
resultados de auditoría.

d) Analizar la información

Para cada pregunta, se desarrollan los resultados de auditoría que comprenden

los siguientes elementos: situación encontrada (descripción de un subproceso
de producción y entrega de bien o servicio o proceso de soporte relevante),
criterio (estándar para definir el desempeño esperado), brecha (comparación
entre la situación encontrada y el criterio), causas (explicaciones de la brecha) y
efectos (consecuencias o efectos posibles de la brecha).

22
 Análisis cualitativo.
La evidencia recopilada durante una Auditoría de Desempeño puede ser
predominantemente cualitativa en su naturaleza y requerir el uso extensivo del
juicio profesional. Por consiguiente, al realizar las evaluaciones y formular las
conclusiones, el auditor deberá tratar de corroborar la evidencia a partir de
diferentes fuentes o de diferente naturaleza (hechos y aspectos susceptibles de
ser verificados)
En esta fase el equipo auditor debe aplicar la técnica de análisis de datos
cualitativo definida en la fase de planeación operativa (elaborar matriz de
planeación).
Análisis Cuantitativo.
Frecuentemente el equipo auditor obtiene datos numéricos que pueden ser útiles
en su investigación. En esta fase el equipo auditor debe aplicar la técnica de
análisis de datos cuantitativo (estadística descriptiva o diferencial) que definió en
la fase de planeación operativa (elaborar matriz de planeación).

Los hallazgos.
El hallazgo representa un hecho relevante que se constituye en resultado
determinante en la evaluación específica de un asunto en particular, al comparar
la condición (situación detectada) con el criterio (deber ser). Igualmente, es una
situación determinada al aplicar pruebas de auditoría que se complementará
estableciendo sus causas y efectos.
Todos los hallazgos determinados por la CGR en Auditorías de
Desempeño, son administrativos y corresponden a todas aquellas situaciones
que afectan la eficiencia, eficacia, economía, equidad, o la gestión ambiental de
la actuación del auditado, o que incumpla la normatividad legal y reglamentaria,
o impacte la gestión y el resultado del auditado (efecto).
Se refiere a deficiencias o debilidades encontradas al aplicar pruebas de
auditoría, las cuales inicialmente se presentan como observaciones que se
complementarán estableciendo sus causas y efectos y se configuran como
hallazgo una vez evaluada, valorada y validada en mesa de trabajo del equipo
auditor, con base en la respuesta del auditado.

23
Dentro del proceso de la auditoría, la atención se centra en la determinación y
validación de hallazgos, ya que éstos fundamentan en buena parte la opinión y
conceptos del auditor.
Los hallazgos se constituyen en un componente importante en los resultados de
la auditoría, toda vez que el análisis profesional y objetivo de cada uno de sus
componentes refleja la situación del auditado.
La aplicación de técnicas y procedimientos permite al auditor encontrar hechos
o situaciones que impactan el desempeño de la organización; estas técnicas y
procedimientos se aplican sobre información, casos, situaciones, hechos o
relaciones específicas.
La evidencia que sustenta un hallazgo debe estar disponible y desarrollada en
una forma lógica, clara y objetiva, en la que se pueda observar una narración
coherente de los hechos. Los procedimientos realizados se deben documentar
en los papeles de trabajo.
Los hallazgos desarrollados por el equipo auditor deben poseer las siguientes
características:
 Factual: El hallazgo está sustentado en evidencia presente en los papeles
de trabajo, que describen su origen, su naturaleza (ver tratamiento de
hallazgos con posibles connotaciones) y la forma en que se obtuvo.
 Suficiente: El hallazgo está basado en evidencia que identifica las brechas
entre el criterio y la condición en forma razonable. La suficiencia de la
evidencia requiere aplicar el juicio profesional de los miembros del equipo
auditor.
 Relevante: El hallazgo que se genere para demostrar una condición debe
guardar relación lógica y ser significativo para el tema auditado.
 Competente: El hallazgo está basado en evidencia que es válida y
confiable. El equipo auditor ha evaluado cuidadosamente si existen
razones para dudar de la validez o integridad del hallazgo, y lo ha
identificado así en los papeles de trabajo. En general, la evidencia es más
competente si se genera directamente por el equipo auditor, proviene de
un sistema de información con un control interno apropiado y está basada
en documentos originales. La evidencia testimonial es más competente si
los informantes se pudieron expresar libremente, sin intimidación y
distracciones.

24
  Útil: El hallazgo contribuye a la economía, eficiencia, eficacia, equidad y
la valoración de los costos ambientales, en la utilización de los recursos
públicos, a la racionalidad de la administración para la toma de decisiones
y sirve al mejoramiento continuo de la organización.
Claro y preciso: El hallazgo está formulado en forma neutral, claro y preciso, libre
de prejuicios y ambigüedades (válido).

e) Elaborar la matriz de resultados

La matriz contiene el resumen de los resultados con sus elementos, las fuentes
de datos, los métodos de análisis empleados y las recomendaciones de la
comisión auditora.

De acuerdo a la metodología definida para la auditoría, en la matriz de

resultados, se señala adecuadamente qué resultados aplican para todo el ámbito
geográfico de la auditoría y cuáles aplican para casos específicos.

f) Comunicar los resultados y evaluar los comentarios de los gestores

La comisión auditora convoca a reunión a los gestores para presentar los

resultados de la auditoría, con el propósito de obtener sus comentarios e
identificar áreas de mejora.

Asimismo, remite el documento en el cual se desarrollan los resultados, para que

los gestores puedan enviar sus comentarios de manera formal, en un plazo
máximo de siete (07) días hábiles contados a partir de la fecha de su recepción.
De corresponder, dicho plazo se amplía en tres (03) días hábiles por el término
de la distancia.

La comisión evalúa los comentarios y de haber recibido nueva información,

considera su inclusión en el citado documento. De existir divergencias entre los
comentarios remitidos y los resultados o las recomendaciones de la comisión
auditora, dichos comentarios son incorporados en el documento.

g) Elaborar el documento que contiene los resultados de la auditoría

Se revisa el documento presentado a los gestores, a fin de incluir los resultados

definitivos.

25
7.2.3. Elaboración del Informe

En esta etapa, se realizan las siguientes actividades:

a) Elaborar el informe de auditoría

El informe de auditoría es el documento técnico que contiene los resultados, las

conclusiones y las recomendaciones de la auditoría.

El informe debe ser convincente; las conclusiones y las recomendaciones deben

deducirse lógica y analíticamente de los hechos o argumentos expuestos.

b) Aprobar y remitir el informe de auditoría

El informe se aprueba por los niveles gerenciales correspondientes. Luego de su

aprobación, se remite a los gestores.

Además, se elabora un resumen ejecutivo que describe brevemente los

principales resultados y recomendaciones de la auditoría.

Cierre del Servicio de Auditoría de Desempeño

Una vez remitido el informe a los gestores, este es registrado en el sistema

informático establecido por La Contraloría. La documentación del servicio de
Auditoría de Desempeño se remite a la unidad orgánica competente para su
archivo, conservación y custodia.

7.3. Seguimiento a la Implementación de las Recomendaciones

La Contraloría realiza el seguimiento de la implementación de las acciones de

mejora contenidas en el plan de acción, con respecto a las recomendaciones
formuladas en el informe de auditoría.

El proceso de seguimiento a la implementación de las recomendaciones

comprende las siguientes actividades:

a) Elaborar el plan de acción

El plan de acción es el documento elaborado por el gestor que contiene una o

más acciones de mejora para cada recomendación determinada en el informe
de auditoría, así como los medios de verificación, los plazos y las unidades
orgánicas responsables de su implementación.

26
Las acciones de mejora, propuestas por el gestor en el referido plan, deben
permitir superar las causas que explicaron los problemas de desempeño
evidenciados en el informe, para lo cual La Contraloría orienta a los gestores en
dicho proceso.

Luego de la recepción del informe, el gestor elabora el plan de acción en un plazo

máximo de treinta (30) días hábiles, el cual después de su aprobación, se remite
a La Contraloría, con lo cual se da inicio al seguimiento de su implementación,
que no debe exceder los tres (3) años.

b) Difundir el informe y el plan de acción

Las actividades de difusión tienen por objetivo dar a conocer a la ciudadanía los
resultados y las recomendaciones contenidos en el informe de auditoría y las
acciones de mejora definidas en el plan de acción. Para ello, La Contraloría
publica la citada información en su portal web.

c) Efectuar el seguimiento del plan de acción

El seguimiento del plan de acción es un proceso permanente que consiste en la

verificación del grado de cumplimiento en la implementación de las acciones de
mejora definidas en el plan de acción, el cual es de acceso público para facilitar
el seguimiento de su cumplimiento.

d) Elaborar el reporte de cierre

Concluido el plazo de la implementación del plan de acción, se emite un reporte

de cierre, en el cual se identifican los beneficios alcanzados con la
implementación de las recomendaciones.

8. DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS FINALES

Primera: Vigencia

La presente Directiva entrará en vigencia al día siguiente hábil de la publicación

de la Resolución de Contraloría que la aprueba, en el diario oficial El Peruano.

Segunda: Absolución de consultas

27
Corresponde al Departamento de Auditoría de Desempeño o a la unidad
orgánica que haga sus veces, absolver las consultas referidas a la aplicación de
las disposiciones contenidas en la presente Directiva.

9. DISPOSICIÓN COMPLEMENTARIA TRANSITORIA

Única: Auditorías de Desempeño en proceso

Las Auditorías de Desempeño que se encuentren en proceso en el marco de la

Directiva Nº 011-2013-CG/ADE aprobada por Resolución de Contraloría Nº 382-
2013-CG, se adecuarán a las disposiciones de la presente Directiva, a partir de
la etapa de ejecución.

28
FASE DE INFORME

La fase de informe tiene como fin la estructuración del documento, con los
resultados del proceso auditor, que se comunica a los auditados y al Congreso,
así como otras partes interesadas con el propósito de facilitar las acciones de
seguimiento y las acciones correctivas. La fase de informe es un proceso
continuo de formulación, prueba y revisión de ideas sobre el tema auditado.
El informe de auditoría es un documento que sintetiza el resultado del
cumplimiento de los objetivos definidos en el plan de trabajo y el resultado de las
pruebas adelantadas en la fase de ejecución. Es el producto final de la auditoría
y tiene como propósito facilitar las acciones de seguimiento y de naturaleza
correctiva.
El informe debe contener información sobre el objetivo de auditoría, las
preguntas, alcance, criterios, metodología, fuentes de evidencia de auditoría,
limitaciones, los hallazgos y conclusiones de la auditoría. Este debe responder
claramente las preguntas de auditoría, o explicar porque esto no fue posible. Los
hallazgos de auditoría deben ponerse en contexto y se debe asegurar la
congruencia entre el objetivo, preguntas, hallazgos y las conclusiones de la
auditoría.
 Atributos de los informes de Auditoría de Desempeño.
El informe debe ser completo (integral), convincente, oportuno, amigable al
lector, equilibrado, preciso, constructivo, conciso y soportado como el tema-
asunto lo permita. Así mismo, debe estar bien estructurado, y contener un
lenguaje no ambiguo.
 Completo.
En el informe deberán figurar los datos y argumentos necesarios para contestar
a los objetivos y preguntas de auditoría planteadas, y que estén suficientemente
detallados para favorecer la comprensión del asunto en cuestión, así como de
los hallazgos y conclusiones de auditoría. La relación entre las preguntas de
auditoría, los criterios, los hallazgos y las conclusiones deberá seguir una lógica
que facilite la comprensión, siendo necesario un vínculo claro entre los hallazgos
y las conclusiones.

29
  Convincente.
Para que sea convincente, un informe de auditoría requiere estar estructurado
de manera lógica y presentar una clara relación entre el (los) objetivo(s), las
preguntas, los criterios, los hallazgos y conclusiones de auditoría.
 Oportuno.
El informe de auditoría debe redactarse al concluir la fase de ejecución de la
auditoría. El proceso debe comenzar durante el trabajo de campo (avances de
informe) y una vez que el auditor haya recopilado toda la evidencia necesaria se
deberá concluir. Debido a que el informe de auditoría va a producir una mejora
en los procesos y estructuras, y dichas mejoras van a permitir a la entidad lograr
sus objetivos de manera más eficiente o efectiva, y mientras más rápido se
preparen los informes, los beneficios de la auditoría serán evidentes; en todo
caso el informe de auditoría necesita ser emitido en tiempo con la finalidad de
poner a disposición la información para que sea empleada por la CGR, el
Gobierno, el Congreso y cualquier otra parte interesada.
 Ser amigable al lector.
Para que el informe de auditoría sea amigable al lector, el auditor necesita, en la
medida que lo permita el asunto en cuestión, emplear un lenguaje sencillo.
Asimismo, entre otras cualidades que puede tener el informe de auditoría para
que sea amigable al lector, se incluye la utilización de un lenguaje claro y no
ambiguo, de ilustraciones y de información concisa, para asegurar que el informe
de auditoría no sea más extenso de lo necesario, lo que mejorará a su vez la
claridad y facilitará la transmisión del mensaje. Cuando se requiera se deben
definir los términos técnicos, abreviaturas y siglas que se utilizan en el informe.
El uso efectivo de títulos y notas al pie de página, así como de oraciones
temáticas (idea principal del párrafo que expresa su contenido), hace que el
informe sea más fácil de leer y comprender. Las ayudas visuales (como
imágenes, tablas, gráficos y mapas) pueden hacer más claro y resumir el
material complejo.
 Equilibrado.
El informe debe ser equilibrado, implica que el informe de auditoría requiere ser
imparcial tanto en el contenido como en el lenguaje y el tono (exento de cualquier
connotación tendenciosa o ambigua, evitando una actitud defensiva o de
oposición) en que se elabore. Toda la evidencia de auditoría necesita

30
presentarse de una manera no sesgada. El auditor necesita estar atento al riesgo
de exagerar en el desempeño deficiente. Además, el auditor necesita explicar en
el informe de auditoría, los criterios y sus fuentes, condición - narración de la
situación, desviación o el hecho determinado, causa y efectos de los problemas
detectados, pues esto permitirá que el lector comprenda de mejor forma la
magnitud del problema. A su vez, esto animará a realizar las mejoras por parte
de la entidad auditada.
Presentar diferentes perspectivas y puntos de vista. Cuando se pueden hacer
legítimamente diferentes interpretaciones de las evidencias, éstas deben
presentarse para garantizar la equidad y el equilibrio. Siguiendo los argumentos
subyacentes, el lector será capaz de comprender mejor las conclusiones finales.
 Preciso.
Un informe debe ser respaldado por evidencia suficiente y apropiada, con
hechos, cifras y hallazgos identificables en la evidencia de auditoría. Los
informes que se basan en hechos y que señalan con claridad las fuentes, los
métodos y los supuestos a fin de que los usuarios puedan juzgar cuánto peso
otorgar a la evidencia expuesta, ayudan a lograr la precisión. La precisión
requiere que la evidencia presentada sea veraz y completa, y que todos los
hallazgos se expongan correctamente. La necesidad de precisión se basa en la
necesidad de asegurar a los lectores que lo que se informa es creíble y confiable.
Una sola inexactitud en un informe puede poner en duda la validez de todo el
informe y desviar la atención del contenido esencial del informe. Además, los
informes inexactos pueden perjudicar la credibilidad de la CGR.
 Constructivo.
El informe deberá contribuir a que los responsables puedan superar las
situaciones detectadas. Si se requiere se pueden presentan conclusiones
positivas en el informe de auditoría, esto, puede contribuir a que la entidad
controlada acepte mejor el informe.
 Conciso.
El informe no deberá extenderse más de lo necesario para transmitir y
fundamentar el mensaje. Los detalles superfluos o los hallazgos que no resulten
significativos pueden restarle interés, distorsionar el mensaje real, así como
confundir o distraer al lector. Los informes especiales que sean tan concisos
como permita el tema tratado podrán lograr un mayor impacto.

31
  Soportado.
Las afirmaciones, conceptos, hallazgos y conclusiones, deben estar respaldadas
con evidencia suficiente y apropiada (relevante, válida y confiable).

Características de la presentación del informe.

32
Estructura y contenido del informe.

Debido a los diversos temas posibles en una Auditoría de Desempeño, puede

variar el contenido y estructura del informe de auditoría. Normalmente, por
cuestiones de transparencia y rendición de cuentas, el contenido de un informe
de Auditoría de Desempeño incluye lo siguiente.

33
Avances de informe.

Debido a los términos del proceso auditor y el volumen de información que se

maneja durante el desarrollo de una auditoría, el proceso de elaboración de
informe, puede facilitarse mediante el uso de un proceso continuado de
redacción de informes parciales para uso interno de la CGR, que se prepararán
por requerimiento de la alta dirección de la CGR. Este avance puede planificarse
desde el principio de la auditoría, y en la medida que se presenten y se validen,
pueden utilizarse para consolidar o servir de insumo para estructurar el informe
final.
Aprobación, firma, liberación y comunicación del informe.

La revisión de los resultados del proceso auditor y el tratamiento de producto no

conforme, en caso de que haya lugar a ello, se realizará en el Comité de
Evaluación Sectorial, Comité de Evaluación Intersectorial o el Comité Técnico de
Regalías. En el Nivel desconcentrado, una vez revisado y aprobado Colegiatura
de la Gerencia Departamental el proyecto de informe de auditoría del proceso
auditor ejecutado en la Gerencia, esté será presentado al Comité de Evaluación
Sectorial, Comité de Evaluación Intersectorial o Comité Técnico de Regalías,
para la revisión de los resultados del proceso auditor y el tratamiento de producto
no conforme, en caso de que haya lugar a ello. En este comité se requiere la
participación de un Directivo de la Colegiatura de la Gerencia Departamental,
respectiva, en forma presencial o virtual. En el caso de Regalías, solo se
requerirá cuando hayan participado funcionario de la(s) Gerencias de la planta
fija de la CGR. La aprobación y liberación del informe final será a través de la
firma, comunicación al auditado y traslado para publicación en la página web de
la CGR, cuando no tenga carácter reservado. En caso que el sujeto de control
tenga su domicilio principal fuera del Nivel central, conjuntamente con la
comunicación al auditado, se debe remitir copia del informe a la Gerencia
Departamental Colegiada respectiva y a las instancias que la normatividad y el
Contralor General designe. Los informes serán firmados y comunicados por el
Contralor Delegado Sectorial o el Contralor Delegado Intersectorial Coordinador
Control Fiscal Micro – Regalías.

34
Plan de mejoramiento.

El auditado y demás actores públicos como resultado de la auditoría desempeño,

deberá elaborar un Plan de Mejoramiento que atienda las deficiencias señaladas
en el informe de auditoría, acorde con la reglamentación vigente, y reportarlo a
través del Sistema que determine la CGR, así como los avances del mismo. La
CGR evaluará la efectividad del plan de mejoramiento.

35
 CASO PRÁCTICO

A continuación, presentaremos un ejemplo de Auditoria de Desempeño,

realizada a los Servicios de Entrega de materiales Educativos.

¿Por qué se llevó a cabo la Auditoría de Desempeño al servicio de entrega

de materiales educativos a los estudiantes?

La educación es un importante vehículo de mejora de la calidad de vida, ya que

permite acceder a mejores y mayores oportunidades de trabajo, ingresos y
bienestar. Asimismo, la educación aporta al crecimiento económico de un país
mediante el efecto que las mejoras educativas tienen en la productividad de los
individuos y en las tasas de retorno social.

A pesar de la relevancia de una educación de calidad, el Perú muestra bajos

niveles de logros educativos, lo cual se refleja en evaluaciones de carácter
internacional y nacional, ocupando el último lugar en la Evaluación Internacional
de Alumnos de la OCDE (Pisa, por sus siglas en inglés) en el año 2012 y
reflejando bajos niveles de aprendizaje en la Evaluación Censal de Estudiantes
(ECE) para el año 2013, en el que solo el 11,5% de estudiantes alcanzó el nivel
aceptable en Matemática y el 24,0%, en Comprensión lectora.

Con el objetivo de mejorar los resultados de los logros de aprendizaje en los

estudiantes, el Estado, a través del Ministerio de Educación (en adelante
MINEDU), entrega materiales educativos a los estudiantes de educación básica
regular, cuyo uso permite al docente brindarles oportunidades para el
aprendizaje a través de una mejor atención simultánea y diferenciada, de
acuerdo a sus diferentes edades y ritmos de aprendizaje, optimizando el uso
efectivo del tiempo de clases.

Sin embargo, a pesar de la relevancia del material en los logros de aprendizaje,

éstos no fueron entregados a los estudiantes en las condiciones que se
requieren. Al respecto, se observó en el año 2013, que el 47,0% de instituciones
educativas públicas de nivel primario recibieron los cuadernos de trabajo, antes
del inicio de clases (oportunamente, antes del 4 de marzo); y, para el caso de los
textos escolares de matemática, solo el 4,4%, lo recibió, oportunamente.

36
Asimismo, se observó que el 56,4% de instituciones educativas públicas de
primaria recibieron los cuadernos de trabajo, en cantidad suficiente y en buen
estado; y el 84,2%, recibió los textos escolares de matemática, en cantidad
suficiente y en buen estado.

De otro lado, contar con los materiales educativos en el aula, de manera

oportuna, en cantidad suficiente y en buen estado, no asegura que los
estudiantes los usen. Un estudio del Banco Mundial afirma que existen razones
adicionales por las cuales los libros de texto no son utilizados, entre las cuales
destacan el temor de que el material sea dañado y luego no sea remplazado, la
prevalencia de prácticas tradicionales en el maestro, la carencia del mobiliario
para guardar los materiales en el aula o en la escuela y las limitadas capacidades
pedagógicas del maestro para utilizar textos.

En este contexto, el MINEDU incluyó, en la estrategia de promoción de

materiales educativos, a la línea de uso pedagógico y gestión de materiales
educativos, con la finalidad de promover su uso pedagógico en los docentes.

Cabe mencionar que el Estado invirtió en la distribución de los materiales

educativos para los estudiantes del nivel primario, en el año 2013,
aproximadamente S/. 517.3 millones.

En este contexto, dada la relevancia de los materiales educativos, las cifras que
están advirtiendo problemas en la prestación del mismo y la importante inversión
realizada por el Estado, la Contraloría General de la República programó
examinar el servicio de “producción, distribución, recepción y promoción del uso
de materiales educativos” para responder a la pregunta de: ¿por qué los
materiales no están llegando en forma oportuna, en cantidad suficiente y en buen
estado a los estudiantes? Así como, para evaluar una de las estrategias
empleadas por el Ministerio para incidir en el uso de los materiales, por parte de
los estudiantes y docentes.

Por lo anterior, el objetivo general de la Auditoría fue:

Identificar los principales factores que dificultan el proceso de producción,

distribución, recepción y promoción del uso de cuadernos de trabajo y textos
escolares de Comunicación y Matemática de segundo grado de nivel primario de

37
Educación Básica Regular, que limitan su uso por parte de los estudiantes,
distribuidos en el año 2013.

¿Qué examinó la Auditoría de Desempeño?

Se priorizó la entrega de los cuadernos de trabajo y textos escolaresa los

estudiantes de este nivel, por constituir materiales que refuerzan sus
aprendizajes autónomos. Asimismo, a partir de la información de la Evaluación
Censal de Estudiantes (ECE), se identificó que las áreas de Matemática y
Comunicación son áreas que permiten desarrollar capacidades fundamentales
en los estudiantes, promoviendo a su vez el uso de otros materiales y recursos
educativos, disponibles en el aula e institución educativa. Finalmente, el análisis
se concentró en el segundo grado de nivel primaria ya que marca el final de un
ciclo educativo (tercer ciclo de Educación Básica Regular), en el cual, según el
MINEDU, los estudiantes han debido consolidar sus habilidades conforme el
Diseño Nacional Curricular.

Específicamente, se analizaron los siguientes aspectos:

 Entrega oportuna de los cuadernos y textos escolares por parte del

 Ministerio a las UGEL.
 Distribución de los materiales por parte de las UGEL a las
 Instituciones Educativas a nivel nacional.
 Suficiencia en la distribución de los cuadernos de trabajo y textos
 escolares, por parte del Ministerio a las UGEL.
 Distribución,en cantidad suficiente, de los cuadernos de trabajo
 y textos escolares, por parte de las UGEL a nivel nacional, a las
 instituciones educativas bajo su ámbito.
 Buen estado de los materiales educativos.
 Promoción del uso de materiales educativos.

1. ¿Qué actores están involucrados en los servicios?

La entidad examinada fue el Ministerio de Educación (MINEDU), ente rector del

sector Educación. Asimismo, se consideró, en el análisis, a las Direcciones
Regionales de Educación (DRE) o Gerencias Regionales de Educación (GRE),
según corresponda, las Unidades de Gestión Educativa Local (UGEL) y las

38
Instituciones Educativas Públicas (Institución Educativa Pública), por cumplir
funciones en el proceso de producción, distribución, recepción y promoción del
uso de materiales educativos. Las principales funciones de las citadas entidades
son presentadas en el siguiente gráfico.

PRINCIPALES FUNCIONES DE LAS ENTIDADES QUE PARTICIPAN DEL

PROCESO DE LA PRODUCCIÓN, DISTRIBUCIÓN, RECEPCIÓN Y
PROMOCIÓN DEL USO DE MATERIALES EDUCATIVOS

39
2. ¿Cómo funciona el Servicio y qué aspectos se analizan en la auditoría?

Los materiales educativos para el estudiante que fueron seleccionados para el

presente examen son los cuadernos de trabajo y textos escolares, de las áreas
de comunicación y matemática de 2° grado de primaria; debido a que en este
grado se espera que los estudiantes consoliden sus habilidades para el
aprendizaje de la lecto-escritura y hayan adquirido el dominio básico de algunas
nociones matemáticas fundamentales. A continuación, se describen dichos
materiales:

i. Textos escolares: Materiales impresos entregados para el uso de cada

estudiante en calidad de préstamo durante el año escolar. Al ser materiales
diseñados para segundo uso, dado que son renovados cada tres (3) años, no
incluyen actividades, ejercicios o tareas para ser desarrolladas en el mismo texto
y su administración en la Institución Educativa Pública se realiza a través del
Sistema del Banco de Libro. Dichos textos, abarcan cuatro (4) áreas:
matemática, comunicación, ciencia y ambiente, y personal social.

ii. Cuadernos de trabajo: Tienen una duración de un (1) año por ser un material
fungible (que se consume con el uso). Incluye actividades o ejercicios para
desarrollar, promoviendo el aprendizaje autónomo y colaborativo de los
estudiantes, la investigación, la experimentación, así como la aplicación de lo
aprendido en situaciones de la vida diaria, incluyendo su relación con la familia
y comunidad, constituyéndose en cuadernos de autoaprendizaje.

Los procesos que fueron examinados son:

a) la planificación y programación presupuestal,

b) la producción, distribución y recepción de materiales educativos,

c) la promoción del uso pedagógico de materiales educativos y

d) seguimiento al proceso de distribución; los mismos que se describen a

continuación:

Sobre la base de los procesos anteriormente mencionados, se procedió a

seleccionar las actividades que serían materia del examen, eligiéndose aquellas

40
que fueron consideradas críticas y que presentaron problemas. La metodología
y resultados preliminares fueron socializada en reuniones de trabajo con
funcionarios del MINEDU, recibiendo e incorporando sus comentarios u
observaciones. Las actividades seleccionadas se describen en el siguiente
cuadro, según tipo de proceso o subproceso.

41
¿Cómo se llevó a cabo la Auditoría de Desempeño?

1. Sobre la metodología

Para el desarrollo de la auditoría, se identificaron los problemas, causas y efectos

a partir del recojo y análisis de la información en dos (2) niveles: nacional y de
estudios de caso, empleando una metodología mixta cualitativa-cuantitativa.

A nivel nacional, comprendió

i) la revisión documental,
ii) ii) la aplicación de entrevistas semi-estructuradas a funcionarios del
MINEDU, iii) el análisis de la base de datos del Cuestionario realizado
por la comisión auditora a las UGEL, a nivel nacional, y iv) el análisis
de bases de datos del Censo Escolar 2013, de la Encuesta Nacional
de Educación 2013, del Diagnóstico Nacional de las UGEL 2013 y del
“Monitoreo a la distribución de los materiales 2013”.

A nivel de estudios de caso, se utilizó información recogida con instrumentos

mixtos para cada uno de los seis (6) casos, principalmente durante el trabajo de
campo (junio-agosto 2014):

i) revisión documental,
ii) entrevistas semiestructuradas,
iii) talleres participativos y
iv) iv) análisis de bases de datos construidas por la comisión auditora,
a partir de la documentación provista por las UGEL visitadas; los
que se presentan en el siguiente cuadro.

Herramientas para recopilación de información de alcance local y nacional

42
2. Sobre los estudios de caso

A nivel nacional, según información de Escale 2013, existen 37,753 instituciones

educativas de nivel primaria a nivel nacional, de las cuales, En la Encuesta
Nacional de Educación tomó una muestra de 4,267 que iniciaron clases antes
del 1° de mayo. De estas últimas, 3,334 recibieron materiales educativos (textos
escolares), contando así con información sobre la oportunidad, suficiencia, buen
estado y promoción del uso; así como la utilización misma de estos materiales.

Posteriormente, de estas 3,334 instituciones educativas, se seleccionaron

aquellas con aulas poli docentes, debido a que las aulas unidocentes/ multigrado
emplean un tipo de material distinto al del objeto de análisis. Así, se
seleccionaron 3,049 instituciones educativas públicas de nivel primaria,
representando un 71.5% de la muestra total.

A las 3,049 instituciones educativas se les aplicó los siguientes criterios de

eficacia y calidad:

• No uso de material y no suficiencia ni buen estado

• No uso de material y no oportunidad

• No uso de material, no oportunidad y no suficiencia ni buen estado

Aplicando estos criterios, se obtuvieron 622 instituciones, de las cuales se

consideró aquellas que, en la evaluación censal de estudiantes(ECE) 2012,
presentaron sólo hasta un 10% de sus estudiantes en un nivel aceptable de
aprendizaje (nivel 2), tanto en las áreas de matemática como en comprensión
lectora, las cuales dieron un total de 362 instituciones educativas.

Luego, estas 362 instituciones fueron clasificadas teniendo en cuenta lo

siguiente:

• Región natural: se agrupó las instituciones educativas, según la

región natural donde se ubican: costa, sierra y selva.

• Área geográfica: simultáneamente, se agrupó a cada institución

educativa, por zona rural o urbana.

43
Agrupándose a las 362 instituciones educativas según zona urbana y rural

y, a su vez, según área geográfica costa, sierra y selva, se conformaron 6 grupos,

de los cuales, se seleccionó, aleatoriamente, un caso dentro de cada uno,
quedando de la siguiente manera:

¿Cuáles fueron los resultados y recomendaciones de la Auditoría de

Desempeño y qué acciones se implementarán?

Con base en la metodología descrita, se realizó el análisis y se identificaron los

resultados, organizados según los seis aspectos examinados: en el acápite
anterior, se ha realizado el análisis e identificado los resultados que se presentan
a continuación.

• Entrega oportuna de los cuadernos y textos escolares por parte del MINEDU a
las UGEL.

• Distribución de los materiales por parte de las UGEL a las Instituciones

Educativas • Suficiencia en la distribución de los cuadernos de trabajo y textos
escolares, por parte del MINEDU a las UGEL.

• Distribución, en cantidad suficiente, de los cuadernos de trabajo y textos

escolares, por parte de las UGEL a las Instituciones Educativas.

• Buen estado de los de los cuadernos de trabajo y textos escolares.

• Promoción del uso de los cuadernos de trabajo y textos escolares.

44
A continuación, se presenta un resumen de los resultados alcanzados, seguido
de un listado de las causas críticas que explican las dificultades encontradas.

1. Resultados

1.1 Oportunidad de la entrega de los cuadernos y textos escolares por parte del
Ministerio de Educación a las UGEL

El MINEDU no distribuyó cuadernos y textos escolares a las UGEL con suficiente

anticipación, considerando que las UGEL cuentan con un plazo máximo de
cincuenta y cinco (55) días para culminar la distribución a las instituciones
educativas¸ lo que generó que en el año 2013 el MINEDU distribuya los
cuadernos de trabajo entre los meses de enero y marzo, y los textos escolares,
entre los meses de marzo y mayo, sobrepasando en ambos casos la fecha de
inicio del año escolar.

1.2 Oportunidad de la entrega de los cuadernos y textos escolares por parte de

las UGEL a las Instituciones Educativas Públicas

La distribución de los cuadernos de trabajo y textos escolares, desde las UGEL

hasta las instituciones educativas, se efectuó en plazos prolongados. Se observó
que alrededor del 40% de las UGEL distribuyó los materiales educativos, en
plazos mayores a 55 días.

1.3 Suficiencia en la entrega de los cuadernos de trabajo y textos escolares por

parte del Ministerio de Educación a las UGEL

Se presentaron diferencias en la cantidad de los cuadernos de trabajo y textos

escolares entregados por el Ministerio a las UGEL con respecto a la cantidad
requerida; lo que generó que, en el año 2013, solo el 56% de instituciones
educativas públicas a nivel nacional recibió cuadernos de trabajo en cantidad
suficiente y en buen estado, mientras que para el caso de los textos de
matemática, fue del 84%. Las causas críticas fueron las siguientes: i) la ausencia
de un método de cálculo ajustado a las necesidades de material, tanto a nivel
del MINEDU como de las UGEL, y ii) los problemas de registro en el Censo
Escolar.

45
1.4 Suficiencia en la entrega de los cuadernos de trabajo y textos escolares por
parte de las UGEL a las Instituciones Educativas Públicas

Se presentaron diferencias en la cantidad de cuadernos de trabajo y textos

escolares distribuidos por las UGEL a las instituciones educativas, con respecto
a la cantidad requerida; lo que incidió también en las cifras anteriormente
mencionadas. Como en el caso anterior, las causas críticas son: i) la ausencia
de un método de cálculo ajustado a las necesidades de material, tanto a nivel
del MINEDU como de las UGEL, y ii) los problemas de registro en el Censo
Escolar. A ello, se suman otras causas críticas: iii) no todas las UGEL efectúan
una redistribución de manera que garantice que todos los estudiantes bajo su
ámbito cuenten con material, y iv) no todos los docentes distribuyen a los
estudiantes el material educativo entregado, debido al alto riesgo que representa
asumir la responsabilidad frente a posibles pérdidas. Esto se debe también a que
no existen mecanismos de seguimiento o rendimiento de cuentas de este
proceso de distribución, al interior de la Institución Educativa Pública.

1.5 Estado de los cuadernos de trabajo y textos escolares

No todas las UGEL a nivel nacional contaron con almacenes adecuados (solo el
23% de las UGEL cuenta con un almacén para resguardar el material educativo)
ni con medios de transporte que permitieran resguardar el material y garantizar
su buen estado. Las principales causas críticas fueron las siguientes: i) existen
UGEL que no programan los recursos financieros necesarios para el
almacenamiento de materiales, ii) existe poco conocimiento sobre la fecha de
llegada de los materiales ni sobre el número de envíos, lo que no permite
programar adecuadamente, y iii) en las órdenes de servicios de transporte
contratados por las UGEL, no se incluyen especificaciones técnicas del
transporte referidas a garantizar la seguridad y buen estado de los materiales.

1.6 Promoción del uso de los cuadernos de trabajo y textos escolares

Se encontraron limitaciones para implementar las actividades definidas para la

promoción del uso de los materiales educativos y tampoco se pudo identificar
sus resultados en el uso del material; lo que reflejó la necesidad de evaluar
integralmente dichas actividades. Es importante señalar que, durante la

46
ejecución de la auditoría, el MINEDU suspendió la estrategia de promoción del
uso de materiales educativos de educación básica regular, indicando que se
encuentra en evaluación.

2. Recomendaciones y Acciones de Mejora a implementar

Sobre la base de los resultados obtenidos, la comisión auditora formuló nueve

recomendaciones (09)que llevaron al MINEDU a establecer acciones de mejora
cuyo objetivo es superar las causas de los problemas encontrados. Las
principales acciones de mejora se listan a continuación:

47
¿Qué acciones de mejora desarrolló el rector durante la ejecución de la
auditoría?

Con respecto a las demoras del MINEDU para entregar los materiales educativos
a las UGEL, se identificó que el Ministerio viene implementando las siguientes
medidas:

• Elaboración de un lineamiento de política de materiales educativos a nivel

de educación básica regular

48
Para el año 2014, se formuló el “Lineamiento de política de materiales educativos
de educación básica regular 2014-2016”, donde se establece la composición del
módulo básico de materiales por nivel, los procesos necesarios para su dotación
a las instituciones educativas, así como las responsabilidades del MINEDU y los
gobiernos regionales durante el proceso de dotación.

• Implementación de los procesos de contratación multianual para la

impresión y transporte de materiales educativos

Se está implementando dos (2) procesos multianuales para contratar los

servicios de impresión y transporte de materiales educativos, cuya situación es
la siguiente:

* El proceso de contratación del servicio de transporte de los materiales

educativos desde los almacenes del MINEDU a las UGEL a nivel nacional,
valorizado en S/. 109 millones, cuenta con contratos suscritos.

* El proceso de contratación del servicio de impresión de materiales educativos

cuenta con las especificaciones técnicas del servicio elaboradas, a fin de
convocar el proceso de selección próximamente.

Con respecto a las demoras de las UGEL para entregar los materiales educativos
a las instituciones educativas, se identificó que el Ministerio viene
implementando las siguientes medidas:

• Mejora en la identificación de roles y funciones para la distribución de los

materiales educativos

Para el año 2014, se normó que la responsabilidad de conducir el proceso de

distribución de los materiales en las UGEL es del responsable de Abastecimiento
y/o Almacén.

• Implementación y evaluación de una estrategia de incentivos a las UGEL

para mejorar los indicadores en la entrega oportuna de los materiales
educativos para el año 2015, a través de los compromisos de desempeño

Durante el año 2014, el Ministerio de Educación desarrolló los compromisos de

desempeño 2015, una herramienta de incentivos para promover una gestión por

49
resultados en las UGEL. En el marco de estos compromisos de desempeño,
durante el año 2014, la Dirección General de Educación Básica Regular brindó
asistencia técnica a los responsables del área de abastecimiento de las UGEL
para que mejoren su planificación en la distribución de los materiales educativos
del año 2015. Asimismo, remitió a las Direcciones Regionales de Educación para
que, a su vez, éstas remitan a las UGEL los siguientes insumos para la
elaboración de sus planes de distribución: i) los cuadros y cronogramas de
distribución de los materiales desde el MINEDU hasta las UGEL, ii) los tipos de
materiales a distribuir por estudiante, por aula y por institución educativa, iii) el
listado de instituciones educativas a las que se destina material educativo según
el Censo Escolar 2014 y iv) el modelo de Plan de distribución de materiales
educativos.

• Mejora de la estrategia de acompañamiento a la programación

presupuestal de las UGEL ejecutoras para la dotación de materiales
educativos

A partir del año 2014, las UGEL ejecutoras participaron de los talleres de
programación presupuestal, haciendo uso del correspondiente módulo
presupuestal para programar el costo del transporte de los materiales educativo.
Anteriormente, sólo participaban las DRE o GRE, quienes muchas veces no
contaban con información de la estructura de costos de las UGEL.

• Mejora en el sistema de seguimiento a la distribución de materiales

efectuada por las UGEL a las instituciones educativas, mediante la
implementación de un módulo

A partir del año 2014, se cuenta con un módulo para el seguimiento a la

distribución de los materiales educativos, que proporciona al MINEDU
información sistematizada acerca de determinados hitos del proceso de
distribución. En dicho módulo, las UGEL registran información de las fechas de
entrega de los materiales educativos en sus locales, el tiempo que permanecen
en sus almacenes y las fechas de entrega de dichos materiales a cada una de
las instituciones educativas bajo su ámbito.

50
 CONCLUSIONES

 Incentivar en el marco constitucional y legal del control fiscal posterior y

selectivo, la mejora de la gestión fiscal de los sujetos vigilados.
 Promover la rendición de cuentas, al contribuir a los administradores a
mejorar el desempeño.
 Fomentar la transparencia generando información confiable e
independiente para los contribuyentes, los financiadores de la
Administración, los medios de comunicación y la ciudadanía en general,
que les permita una mayor comprensión de la Administración Pública y de
los resultados de su gestión.
 Examinar el estado de logro o alcance de los objetivos y metas formulados
por el sujeto de control o asunto vigilado, relativas al objeto de la auditoría,
así como establecer los procesos críticos y factores que obstaculizan,
restringen o impiden tales logros.
 Identificar mejoras a la economía, la eficiencia y la eficacia del sector
público, a partir del examen, análisis y elaboración de informes sobre el
desempeño de las políticas, programas, planes, proyectos, acciones,
sistemas, operaciones y/o actividades ejecutados por los sujetos
vigilados, según el objeto específico de la auditoría.
 La Auditoría de Desempeño busca brindar información, análisis o
perspectivas nuevas.
 Las Auditorías de Desempeño, buscan propiciar el desarrollo de acciones
de mejora.
 Las Auditorías de Desempeño serán una fuente de insumo para la
realización de evaluaciones o análisis de políticas públicas que adelanta
la CGR a través de las Direcciones de Estudios Sectoriales.

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 BIBLIOGRAFIA

1. AC Pública (2014). Consultoría de revisión de auditorías de desempeño

de las entidades públicas. Lima / Informe de consultoría – Cooperación
Alemana al Desarrollo – GIZ.
2. “LAS AUDITORÍAS DE DESEMPEÑO Y SU ROL EN EL
FORTALECIMIENTO DE LA GESTIÓN PÚBLICA” Universidad del
Pacifico – Escuela de postgrado.
3. Diario Oficial “El Peruano”.
4. INTOSAI GOV 9100. (2004). Guía para las Normas de Control interno del
Sector Público

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